Relatório Final e Análises

Relatório Final e Análises

Mariano C Cenamo

Mariana N Pavan

Gabriel C Carrero

Pedro G Soares

Claudia Vitel

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Introdução

Ao início das negociações da COP15, realizada em Copenhagen entre os dias 07 e 18 de Dezembro de 2009, era difícil prever o resultado final do encontro. Por um lado, esperança e expectativa de que as duas semanas seriam produtivas e até “milagrosas” para garantir um acordo ousado e efetivo para o futuro do clima global. Por outro lado, a descrença baseada nos poucos resultados e muitas divergências das várias negociações que antecederam o encontro durante os anos de 2008 e 2009 – desde a Convenção da UNFCCC de Bali. Infelizmente, a reunião foi fechada com a consagração do segundo e trágico cenário.

As duas semanas de trabalho aconteceram em ritmo intenso e tumultuado. A COP15 bateu recorde de público, com mais de 45.000 participantes registrados. As filas para registro entrada no centro de convenções “Bella Center”, onde o evento foi realizado, chegaram a durar quatro horas na primeira semana e até dez horas na segunda semana. Para piorar, partir do dia

15/12, mesmo com a distribuição de “crachás secundários”, que tinham como intenção limitar o número de presentes à capacidade máxima do local, o acesso foi negado por completo para todas as instituições observadoras e representantes da sociedade civil.

O fato, que refletiu a desorganização da Convenção, acabou gerando vários protestos e inclusive confrontos entre a segurança e os participantes. No meio de tanta confusão, até o presidente do IPCC Rajandra Pachauri teve sua entrada impedida pelos seguranças. A organização da COP foi duramente criticada por ONGs não apenas por propiciar a falta de transparência no processo, que aconteceu com presença mínima da sociedade civil, quanto por ocasionar um grande desperdício de recursos financeiros, visto que no fim das contas, metade da segunda semana foi perdida para aqueles que tinham intenções de acompanhar as negociações.

Após as duas semanas ficou claro que nem os mais de 100 líderes mundiais (chefes de estado) que foram ao encontro, não conseguiriam atingir consenso e deixar de lado os fortes interesses econômicos que vem ditando os rumos da Convenção do Clima. Alguns slogans de ativistas deixaram bem claros a que essa atitude política se referia: “Salve o Clima, não os seus negócios” ou “mudança do sistema, não mudança do clima”, “Não há um planeta B” e assim por diante.

Por fim, houve frustração e decepção com o fechamento conturbado do chamado “Acordo de Copenhagen”1_{, que mais parece um “memorando de entendimento”, uma}

vez que não estabelece metas obrigatórias nem compromissos vinculantes de financiamento. O documento foi desenhado a portas fechadas em uma reunião entre Estados Unidos, África do Sul, China, Índia e Brasil, causando forte indignação de muitos países que ficaram excluídos do processo.

De positivo, em paralelo ao “Acordo de Copenhagen” ocorreram alguns avanços nos demais grupos de trabalho que estiveram reunidos na COP (Adaptação, REDD+, Transferência de Tecnologias, etc.). A seguir apresentamos uma análise breve desses resultados, bem como os pontos positivos e negativos do “Acordo de Copenhagen”.

1 _{O documento “Acordo de Copenhagen” não foi fechado em consenso entre todos os países presentes}

na COP15, sendo assim não pode ser considerada uma “Decisão da COP” e, portanto, configura apenas como um documento não oficial no qual a UNFCCC toma nota ou conhecimento. O Acordo pode ser baixado em: http://unfccc.int/files/meetings/cop_15/application/pdf/cop15_cph_auv.pdf

1. Grupo de Trabalho sobre Compromissos futuros do Anexo no Protocolo de Quioto (AWG-KP) - Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex

I Parties under the Kyoto Protocol2

O AWG-KP é o grupo de trabalho que define como será o funcionamento do segundo período de compromisso do Protocolo de Quioto, que se iniciaria após 2012. Como se sabe, os compromissos de redução de emissões dos países do Anexo I, de 5,2% em média em relação ao ano de 1990, se encerram em 2012 e devem ser renovados. Dentre os principais pontos de discussão, já era de se esperar que o mais complexo e polêmico fosse o artigo 3.9 do PQ, que trata das metas de redução do Anexo I para o periodo pós-2012. No entanto, foram discutidos também outras questões como a inserção do Nitrogênio Trifluorido (NF3) na lista de gases de efeito estufa (GEE); e a

proposta de expansão do termo LULUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry) para inclusão de todos os tipos de manejo do solo (e.g. agricultura), o que impactaria na definição de estratégias de inventário e redução de emissões tanto em países Anexo I como nos em desenvolvimento.

Ao início da primeira semana as coisas pareciam correr muito bem. Tanto países desenvolvidos quanto aqueles em desenvolvimento declararam a urgência de se definir metas ambiciosas para evitar que o planeta aqueça 2º C até 2020, propondo estratégias amplas e abrangentes. No entanto, conforme o prazo diminuía e a pressão por um acordo aumentava (com eminência de chegada dos chefes de estado para COP) as velhas discordâncias voltaram à tona.

2 _{A Decisão final da COP15 sobre o AWG-KP pode ser baixada em:}

Foi o conhecido jogo de “empurra-empurra” que temos visto nos últimos anos. Os países em desenvolvimento, respaldados pelo IPCC e pela sociedade civil, cobram metas de redução mais ambiciosas aos países do Anexo I3. Estes países por seu lado alegam que, sem a entrada dos EUA4 – maior emissor mundial de GEE – será impossível e injusto empreender maiores esforços sozinhos. Os EUA reclamam que para entrar no acordo, querem ver países emergentes como China, Índia e Brasil entrarem juntos.

Para isso os países em desenvolvimento também deveriam assumir suas metas redução no PQ. No entanto, tal proposta fere diretamente um dos princípios chave da UNFCCC, que é o das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”. Esse princípio estabelece que os países que tem maiores emissões históricas devem ser os primeiros e principais países a assumirem metas de redução – não comprometendo o crescimento dos para os países em desenvolvimento, que historicamente pouco contribuíram para o aquecimento global.

Ao final das discussões, o presidente da França Nicolas Sarkozy deixou claro em seu discurso que ninguém deveria contestar a responsabilidade histórica dos países desenvolvidos, que devem contribuir com 80% da redução de emissões para evitar um aumento de 2 graus Celsius no aumento da temperatura do planeta até 2020: “Quem ousará contestar?”. Embora ficasse a idéia de que ninguém tenha realmente contestado, também não houve consenso para que se caminhasse a um resultado. Apesar de tudo, o texto que define as metas pós-2012 avançou e teve algumas de suas lacunas preenchidas, porém ainda está repleto de colchetes, e não se pode ter uma idéia de quais serão as metas de redução do próximo período, que pode ser de 2013 a 2017 ou até 2020. Dentre as inúmeras opções sobre os números no texto para as metas de redução para 2020 estão: ao menos 15%, 33% e até 45% de redução em relação aos níveis de 1990. Já para 2050, os valores vão de 80 a 95%.

3 _{O Anexo I é composto principalmente pelos países da União Européia, Austrália, Rússia e Japão.} 4 _{Os Estados Unidos se recusaram a assinar o Protocolo de Quioto, portanto não possuem metas de}

2.

Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention

Grupo de Trabalho sobre Ações de Cooperação de Longo Prazo (AWG-LCA)

O AWG-LCA, que trata das ações de cooperação a longo prazo, conseguiu avançar relativamente bem durante as negociações em Copenhagen. Um dos temas onde houve mais consenso e evolução no texto foi o tema REDD+ (ver mais detalhes a seguir). No início da segunda semana, um grupo de países africanos anunciou que não continuaria nas negociações do LCA caso não acontecessem avanços também nas negociações dentro do AWG-KP.

O “rápido” avanço das negociações do LCA em relação ao KP evidenciou a intenção de alguns países em “derrubar” o grupo do Protocolo de Quioto e unificar as negociações sobre um mesmo trilho. Frente a este anúncio, alguns países, incluindo o Brasil, anunciaram que não iriam permitir que as negociações continuassem sem a presença dos países africanos, o que acabou por “travar” as negociações.

Na quinta feira da segunda semana, todas as negociações foram interrompidas para que tivessem inícios os pronunciamentos e negociações em nível ministerial. Assim, não houve conclusões finais sobre os trabalhos do LCA, e o resultado foi a extensão do mandato estabelecido para o grupo de continuar seus trabalhos e reportes, devendo apresentar os resultados destas negociações na COP16.

3. Reduções de Emissões do Desmatamento e Degradação Florestal, manejo, conservação e enriquecimento de estoques florestais (REDD+)

Apesar de Copenhagen ser considerado um fracasso por diversos grupos, é possível dizer que houver alguns avanços no que se refere à questão da conservação das florestas tropicais, o chamado REDD+. O tema foi negociado em duas instâncias na Convenção: no SBSTA e no AWG-LCA5. Ao final da COP15 foi adotada uma decisão genérica, que, ainda que superficial, abrange boa parte dos aspectos negociados6. O SBSTA fornece orientações técnicas e metodológicas sobre como devem ser conduzidas as atividades de REDD+. Já no contexto do AWG-LCA, as decisões são mais políticas e definem como será estruturado o futuro mecanismo de REDD+. Em muitos momentos, uma decisão em um grupo depende de resultados do outro, para que haja coerência entre as decisões.

No contexto do SBSTA, as partes chegaram a uma decisão “draft” sobre o tema, que fornece guias metodológicas para países em desenvolvimento participem de um mecanismo REDD+. Este é o resultado de um processo de um ano, que se iniciou em Poznan: Reducing emissions from deforestation in developing countries: approaches to stimulate action. Na plenária final, no dia 14, a chair do SBSTA adotou a decisão contida nos documentos FCCC/SBSTA/2009/L.19 e FCCC/SBSTA/2009/L.19/Add.1. Do texto final acordado, podemos destacar os seguintes pontos:

Envolvimento do povos indígenas

As discussões a respeito da inclusão de uma menção direta à participação dos povos indígenas, que se iniciaram em Poznan, resultaram na inclusão de dois parágrafos que reconhecem o direito dos povos indígenas, mas não fazem referência à Declaração da ONU sobre o direito dos povos indígenas. As redações ficaram as seguintes:

a) “Recognizing the need for full and effective engagement of indigenous peoples and local communities in, and the potential contribution of their knowledge to, monitoring and reporting of activities relating to [REDD+]” – Reconhecendo a necessidade de engajamento completo e efetivo das populações indígenas e comunidades locais no, e a potencial contribuição de seus conhecimentos no, monitoramento e relatoria das atividades relacionadas a [REDD+].

5 _{Para esses e outros termos neste relatório, consultar o glossário do Idesam: www.idesam.org.br/cop15} 6 _{Veja a decisão do SBSTA sobre REDD+ em:}

b) “Encourages, as appropriate, the development of guidance for effective engagement of indigenous peoples and local communities in monitoring and reporting” – Encoraja, conforme apropriado, o desenvolvimento de guias para o engajamento efetivo de populações indígenas e comunidades locais no monitoramento e relatoria.

Como dito anteriormente, ambos os textos não fazem nenhuma menção específica à declaração na ONU, o que pode gerar uma certa inconsistência, já que na redação do texto do AWG-LCA já existe tal menção – que tem sido fortemente reivindicada pelas representações indígenas que atuam na UNFCCC.

Contabilidade nacional x subnacional

Outra questão em forte discussão e que tem sido um dos gargalos para as negociações sobre REDD é sobre suas escalas de implementação – sejam em nível de (i) projetos (como no MDL por exemplo), (ii) iniciativas sub-nacionais (estados municípios, províncias, etc.) e/ou (iii) escala nacional. No texto do SBSTA, existe referência ao estabelecimento de “… robust and transparent national forest monitoring systems and, if appropriate, sub-national systems as part of national monitoring systems” – Sistemas nacionais de monitoramento robustos e transparentes e, se apropriado, sistemas sub-nacionais como parte dos sistemas sub-nacionais de monitoramento.

Algumas partes, como Brasil e Papua Nova Guiné, advogam pelo estabelecimento de um sistema nacional de contabilidade. A justificativa é que esta é a única maneira de evitar vazamentos em escala nacional, ou seja, evitar que a implementação de um projeto gere um aumento de emissões em outra área dentro do país.

No entanto, se alega que a implementação de mecanismos de REDD em escala nacional exige altos níveis de governança, necessários para que os recursos financeiros que venham a ser canalizados para a redução do desmatamento sejam efetivamente aplicados de forma transparente, eficiente e inclusiva, evitando burocracia e corrupção – problemas fortemente presentes nos países detentores de florestas tropicais.

Países como Colômbia e Perú, advogam fortemente pela implementação de um mecanismo que permita o estabelecimento de iniciativas sub-nacionais, uma vez que não possuem governança sobre seu território total (caso típico da Colômbia, com as FARC’s) ou possuem um marco legal que estabelece a populações indígenas e tradicionais governança sobre seus próprios territórios.

Os argumentos em favor de projetos e iniciativas realizados em escala subnacional, justificam que é possível se estabelecer acordos de governança local que aumentam a qualidade de acompanhamento, monitoramento a aplicação dos recursos e atividades. Outro forte fator é a maior atratividade destes para atores do setor privado, através de mecanismos de mercado ou filantrópicos, que poderiam ser estabelecidos imediatamente.

Um aspecto marcante da COP15 foi o aparecimento de propostas preliminares visando solucionar a questão de escala, através de mecanismos híbridos. Dentre estas cabe destacar (i) REDD+ em etapas (phased approach) – onde as atividades e fluxos de recursos se iniciariam através de ações de governança e projetos piloto, migrando aos poucos até uma implementação nacional e (ii) criação de sistemas nacionais de registro de atividades de REDD, que permitiriam aliar transações sub-nacionais (projetos) e nacionais (governos federais) evitando “dupla contabilidade” dos créditos. No contexto do LCA, foi divulgado uma draft decision no meio da segunda semana de negociações (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.6) que deverá seguir como base de negociação para 2010. Apesar do texto ainda conter diversas questões entre colchetes e outros assuntos que deveriam ser resolvidos no nível ministerial. As negociações do LCA foram interrompidas na noite de quinta feira, para que os ministros e chefes de estado pudessem negociar o texto do possível acordo climático, deixando assim, os textos sem uma aprovação final.

Da última versão do texto, podemos analisar os seguintes pontos críticos:

A) Objetivos

Uma das questões que gerou bastante polêmica foi os números citados no objetivo geral das atividades de REDD+, que deveriam ter o objetivo de reduzir o desmatamento em 50% até 2020 e zerar o desmatamento bruto até 2030. Os países em desenvolvimento disseram que não era possível manter estes números no texto caso não houvesse, atrelado a ele, qual o montante financeiro que seria destinado para alcançá-los. Como não houve consenso sobre a redação final e quais números seriam incluídos, este item foi removido do texto.

B) Princípios e salvaguardas

Houveram poucas mudanças neste item dos textos anteriores. O texto contém

referência ao respeito e participação das populações indígenas e comunidades locais, e ações que sejam consistentes com a conservação da diversidade biológica e serviços ecossistêmicos e salvaguardas contra a conversão de florestas naturais para

plantações. Boa parte do tema foi também abordada na Decisão Draft da COP15, conforme já apresentado anteriormente.

C) Escopo

É neste ponto que se define quais atividades seriam elegíveis para o REDD+ na UNFCCC. No texto final, ficou citado, já sem colchetes as seguintes atividades:

(a) (b)

Redução de emissões do desmatamento; (c)

Redução de emissões da degradação florestal; (d)

Conservação dos estoques de carbono florestal; (e)

Manejo sustentável de florestas;

Aumento dos estoques de carbono florestal;

Apesar da definição do que é REDD+, ainda não está claramente definido o que caracterizam cada uma das atividades listadas. A decisão requere ao SBSTA que inicie um programa de trabalho para identificar questões metodológicas para estimar emissões e remoções resultantes de atividades ligadas aos vetores de desmatamento e degradação florestal.

D) Níveis de referência (ou linhas de base)

O debate existente no SBSTA também estende-se ao LCA. Na discussão entre a escala de contabilidade (nacional ou subnacional), o texto do LCA referente à este item com diversos colchetes em todas as partes, o que demonstra que não foi possível chegar a um consenso, e pouco pode se inferir sobre o futuro que a negociação deverá tomar. Uma boa notícia para o REDD+, é que a necessidade de se avançar com a definição de um mecanismos robusto é citado no texto final do “Acordo de Copenhagen”, tanto no reconhecimento de seu papel crucial para o combate às mudanças climáticas, quanto à necessidade de financiamento para sua implementação. Isto em teoria reforça que, apesar de ainda não estar certo o futuro da Convenção e seus mecanismos no período pós-2012, certamente o REDD+ estará incluído.

4) O Acordo de Copenhagen

Apesar de tanta expectativa sobre qual seria o resultado de Copenhagen, com grandes esperanças de um acordo que fosse robusto e ambicioso o suficiente para garantir a segurança climática das próximas gerações, pode-se dizer que o resultado final da COP15 foi pífio.

O Acordo, que em sua quase unanimidade é considerado fraco e injusto, é apenas uma declaração política, e não tem nenhuma efetividade jurídica ou vinculante. Deixando para depois as críticas sobre o conteúdo do acordo, vale destacar a falta de transparência e participação dos países no processo de construção, visto que o acordo não foi construído pelo plenário da ONU nem através de nenhum de seus grupos de trabalho, pelo contrário, foi preparado pelos países citados acima e apresentado aos outros países, que tiveram apenas uma hora para analisar o documento.

Esta abordagem “de cima para baixo” não condiz com o processo democrático que rege a ONU e, ao ser finalmente apresentado em plenária, o resultado foi a revolta de todos os países latino-americanos e africanos (excluídos do processo), que se recusaram a assinar o acordo e, com este impasse, acabou que a ONU apenas “toma nota” do acordo, que foi chancelado por apenas 25 países, do total de 192 que integram as Nações Unidas. Abaixo, destacamos alguns pontos do Acordo.

A) Aumento da temperatura e níveis de emissões

O texto reconhece a necessidade de limitar o aumento da temperatura global em não mais de 2 graus Celsius. Porém apenas “reconhece” esta necessidade e não a especifica como uma meta formal e além disso, não especifica quais as metas de redução de emissões a serem adotadas para o período pós-2012, números já mais que conhecidos e divulgados pelo IPCC: de 25-40%, em relação a 1990

Texto Draft do “Acordo de Copenhagen” distribuído de foram confidencial durante a segunda semana

B) Ajuda financeira

O acordo promete a criação de um fundo de US$30 bilhões, nos próximos 3 anos, para auxiliar os países em desenvolvimento. Prevê também que este fundo deva alcançar o montante de US$100 bilhões anuais até 2020 para auxiliar os países pobres a se adaptarem aos impactos das mudanças climáticas. A origem destes recursos será baseada em uma variedade de fontes “públicas e privadas, bilaterais e multilaterais, incluindo fontes alternativas de financiamento”.

Para o abastecimento imediato do fundo, as Partes “desenvolvidas” deverão injetar um montante de U$ 30 bilhões entre 2010 e 2012, sendo que deste total os EUA irão injetar 3,6 bilhões, a União Européia U$ 10,6 bilhões e o Japão U$ 11 bilhões.

Neste caso, vale citar alguns fatos: o PIB atual norte-americano gira em torno dos U$ 13 trilhões anuais, o do Japão está em U$ 4,4 trilhões (não mantendo a coerência com os valores disponibilizados para o primeiro período do Fundo, sem contar as responsabilidades históricas de cada um); um único banco norte-americano – o Wells Fargo – anunciou um lucro no terceiro trimestre de 2009 de U$ 3,2 bilhões; a Câmara dos Representantes dos EUA aprovou recentemente, por enorme maioria, um plano de despesas militares de U$ 630 bilhões para financiar os conflitos no Iraque e no Afeganistão. Apesar de cifras tão altas, os EUA se comprometem com ínfimos 3,6 bilhões entre 2010 e 2012.

C) Revisões

A implementação do Acordo de Copenhagen deveria ser revista em 2015, que será aproximadamente um ano depois do lançamento do próximo relatório do IPCC (Assessment Report). Porém, caso os países decidam adotar uma nova meta, de limitar o aumento da temperatura em até 1.5 graus, talvez possa ser tarde demais.

Dentre os principais pontos negativos, destaca-se a falta de metas estabelecidas para os países desenvolvidos, bem como qual ano deverá ser o “ano pico” das emissões, e a falta de objetivos comuns de redução na intensidade do crescimento das emissões para os países em desenvolvimento. Porém, podemos citar como ponto positivo a incorporação do conceito de que é necessário que haja um momento de inflexão na curva de emissões de gases de efeito estufa. Outro ponto positivo é o reconhecimento e inclusão efetiva do mecanismo de REDD+ no acordo climático que entrará em vigor no pós-2012.

Conclusões

Após estas intensas duas semanas de negociações, ponto alto de dois anos de trabalhos e negociações iniciados na COP 13 em Bali, o que nos resta é um sentimento de fracasso e decepção.

Decepção por ver que, mesmo frente a tantos fatos científicos e tantos apelos e manifestos daqueles que já vivem na pele o efeito das mudanças climáticas, como os moradores de Tuvalu, cada dia mais ameaçados pelo aumento do nível dos oceanos, o bem comum não conseguiu vencer a força dos interesses políticos e econômicos de alguns países.

Alguns dizem que o acordo é um importante primeiro passo para o que finalmente será um esquema justo e ambicioso, que distribua as responsabilidades conforme merecidas e auxilie os países mais pobres e vulneráveis a se adaptar. Porém, se mesmo com a atenção de todo o mundo voltada para Copenhagen e tanta pressão política, o resultado não foi nem perto do que se esperava, fica difícil buscar esperança para as próximas COPs.

De expectativas concretas, podemos esperar que durante 2010, tanto os textos do LCA e KP, como o “Acordo de Copenhagen” sejam profundamente trabalhados, como política central de todos os países signatários da UNFCCC. Somente assim poderemos atingir em Dezembro próximo, na Cidade do México, os resultados que eram esperados para esta COP15.

Para isso precisaremos de muita pressão da sociedade civil e seriedade de nossos líderes políticos. A agenda ambiental/climática ganhou uma repercussão jamais vista mundialmente durante os meses que precederam Copenhagen, temos agora que utilizar essa janela de oportunidade para fazer com que a mesma ganhe seriedade e resultados práticos nas mesas de negociação da UNFCCC, que onde está posto o futuro de nosso planeta.