UNICAMP
·.nBUOTECA CENTRA ...
~ECAO CH~CULANT't
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINASINSTITUTO DE GEOCIENCIAS
Pos-Gradua~o em Geocieucias
Area de Administra~iio e Politica de Recursos Minerais
NEIDE ARAUJO
OS RUMOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DA MINERA(:AO NO EST ADO DE SAO PAULO
estudos de caso de licenciamento de bens minerais de uso imediato na constru~iio civil
Tese apresentada ao Instituto de Geociencias como parte dos requisitos para obteno;:ao do titulo de Mestre em Geociencias
Este exemplar COff('Sponde ·.r;;;
a
redot;:uo final do tess dofendida Orientador: Prof". Dr". Rachel Negriio Cavalcanti por}J ~ · · ...--e apr0vu::1 pdo Ccrniss6o Juigcdoro
oml~QU~
I'~:···-·-·--
~-OR.iE·~tAoOR .. CAMPINAS- SAO PAlJLOcM-00154658-7
Araujo, Neide
FICHA CATALOGRAFICA ELABORADA PELA
BIBLIOTECA DO IG -UNICAMP -IG
Arl~.n Os rumos do licenciamento ambiental da mineracao no estado de Sao Paulo: estudos de caso de licenciamento de bens minerais de uso imediato na construcao civil I
Neide Araujo.- Campinas,SP.: [s.n.], 2000. Orientador: Rachel Negrao Cavalcanti
Dissertacao (mestrado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociencias.
l.Legislacao Mineral. 2.Direiros Ambientais. 3 .Agregados ( materiais de construcao) SP. 4 .Politica Mineral- Aspectos Ambientais. I.Cavalcanti, Rachel Negrao. II. Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociencias III. Titulo.
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCrENCIAS
UN I CAMP Pos-Gradual;iio em Geociencias
Area de Administral;iio e Politica de Recursos Minerais
AUTOR: Neide Araujo
ORIENTADOR: Prot'. Dr". Rachel Negriio Cavalcanti
Aprovada em:
_!_I_!
_ill_;
0 I
PRESIDENTE: Prot'. Dr". Rachel Negriio Cavalcanti EXAMINADORES:
Prot'. Dr". Rachel Negriio Cavalcanti Prof. Dr. Hildebrando Herrmann Prof. Dr. Eduardo Trani
I \
Dedico este trabalho a todas as pessoas que acreditam que o hoje precisa ser melhor que o ontem e o amanhii melhor que hoje.
AGRADECIMENTOS
Agrade9o a Prof. Dr•. Rachel, minha orientadora, pela liyao de vida e de for9a que me ensinou durante todo o desenvolvimento do trabalho e a direyao do Departamento de Avaliayao de Impacto Ambiental da Secretaria do Meio Ambiente pela compreensiio necessaria para o desempenho de dois papeis simultaneos, o de tecnica e o de pesquisadora.
Agradeyo tambem a todas as pessoas que contribuiram das mais diversas formas para .que este trabalho se concretizasse: o Prof. Dr. Herrmann, o amigo e mestre Dirceu, a "super" Paula -minha revisora -, o Aroldo- que deixou o meu trabalho mais bonito -, a Marcia, a Silvinba, a Ana Claudia, o Joao Roberto, o Roberto, a Lina, o Prof. Carlos Celso, a Celia, a Silvia, a Betinha, o M:ircio, Andrea, o Queiroz, o Trevisan, o Salomao, o Augusto, o Dias, o Ganghi, a Fabiola, a Vera, o Medel, o Ze Roberto, o Sebastiao de Santos, o Sergio Pompeia, o Willian, o Sebastiao de Ribeirao, o Zigg, o Okano, o Tordato, o Carlos, o Marcos Vinicius, o pessoal da biblioteca do Instituto de Geociencias, o pessoal da biblioteca da Cetesb, o 6rbio, o JUlio Pereira, o Adrian, a Vera, o Claudio Manoel, o Ricardo Bertelli, o Antonio, o V anderlei, o Aparecido, o Carlos, o Tales, o Valdir e sua esposa, o Everton, o Antonio Pereira, o Joao Bosco, o Alberto, o Domingos, o Edson, o Rubens, o Silverio, o Emerson, o Humberto, o Raul, o Ivo e tantas outras.
Finalmente, agradeyo a minha equipe (DU, Lucia, Fernando e Celso pela paciencia), ao Mauro e a Lu e, principalmente, a minha familia pelo apoio e carinho incondicionais em todos os momentos, a Dona Regina, ao Seu Francisco, ao Pedrao, aNi e ao meu amor, o David.
sUMAruo
1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.3.1 1.2.3.2 1.2.3.3 1.2.3.4 1.2.4 1.2.5 1.3 DEDICATORIA... 1 AGRADECIMENTOS... nsUMA.ruo.... .. .... ... ... ... ... . .. . . . .. . .. ... .. .. ... .. . . .. .... .. . ... ... . . .. . . .. . . .. ... ... . ...
m FIGURAS... vn SIGLAS E ABREVIATURAS... VIn TABELAS... X QUADROS... X RESUMO... XI ABSTRACT... Xll APRESENTA<;::.i\0... 1 Objetivos... ... .. ... ... ... .. ... ... .. .. . ... .. .. ... ... . .. .. . . .. . ... . . .. . ... .. .. .. .. . . . .. . .. .. . .. ... . 2 Geral... 2 Especifico ... ... . ... . ... . . ... ... . .. .. .. . . .. .. . . .... ... . .. . .. . ... . ... . . .. . . ... .. . .. .. .. .. .. . . . ... 2 Hip6teses . . . . .. .. . .. ... ... . ... .. .. . .. . .... .. . . .. . . ... .... ... ... ... . . . .. .. ... .. .. ... ... . ... 3 Etapas do trabalho ... .POLITICA AMBIENTAL E MINERA<;::Ao NO ESTADO DE S.i\0 PAULO ... .
Alguns marcos da politica ambiental nacional: o Estado como regulamentador, as preocupao;;5es com o controle da poluio;;ao industrial, a Lei n° 6938/81, a avaliao;;ao de impacto ambiental e aspectos da Constituio;;iio da Republica Federativa do Brasil de 1988 ... . 0 aparato ambiental do estado de Sao Paulo ... . Cetesb - origens e estrutura atual ... . A criao;;ao da Secretaria do Meio Ambiente e do Conselho Estadual do Meio Ambiente ... . A estruturao;;ao da Secretaria de Estado do Meio Ambiente ... . As atribuio;;5es da CINP ... . As atribuio;;oes da CEAM ... . As atribuiy()es da CPLA, seus grupos tecnicos e alguns trabalhos de planejamento ambiental ... . A CPRN e suas atribuio;;oes ... . DEPRN - origens e estrutura atual ... . DAIA- origens e estrutura atual ... . Minerao;;ao no estado de Sao Paulo ... .
iii 3 7 7 11 11 16 17 18 18 18 22 22 24 26
1.3. I 1.3.2 1.3.2.1 1.3.2.2 1.3.2.3 1.3.2.4 1.3.2.5 1.3.2.6 1.3.3 1.4 1.4. I 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 1.4.6 1.4.7 1.5 I.5. I 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.5.4.I 1.5.4.2 I .5.4.3 1.5.4.4 1.5.4.5
Panorama da rninerac;:ao no estado de Sao Paulo ... . Os principais irnpactos ambientais decorrentes da industria mineral paulista ... . Extrac;:ao de areia por de dragagern ern cava subrnersa ern planicie aluvial Extrac;:ao de areia por dragagern ern lei to de rio ... . Extrae(iio de areia por desrnonte hidraulico ern encosta ... . Extrac;:ao de argila por escavac;:ao ern planicie a! uvial ... . Extrac;:ao de argila por escavac;:ao rnecfurica ern encosta ... . Extrac;:ao de rocha para uso como brita. ... . Contribuindo corn a discussao sobre alternativas de usos para as areas mineradas ... . 0 licenciarnento ambiental das rninera<;iies ... . Licenciamento regional anterior a 1986 ... . Alterae(Oes advindas corn a edi<;ao da Resoluc;:ao Conarna OI/1986 ... . OsPrads ... . Avalia<;ao da pertinencia da exigencia do EIA ... .
A Resolu<;ao SMA 26/1993 e a defini<;ao das situa9i>es nas quais
e
exigidooEIA ... . A Resoluc;:ao SMA 42/1994 ... . A regionalizac;:ao da analise dos RCAs... ... . Discutindo politica ambiental no Estado de Sao Paulo ... . Desenvolvirnento sustentavel e participa<;ao do Estado ... . Alguns cornentarios sobre a politica arnbiental paulista ... . Minera<;ao e desenvolvirnento sustentavel
As linhas de atua9ao da Cetesb, do DEPRN, do DAIA e da CPLA ern
rela~tlio
a
rninera<;lio ... ···. ··· ... ··· ... . Associac;:ao das Ernpresas de Minera<;ao de Areia do Vale do Paraiba ... . As rninerac;:iies de areia no Rio Ribeira de Iguape e ern seus afluentes ... . Diretrizes para a minera<;ao de areia no Vale do Paraiba ... . 0 EIA das rninera<;oes de areia e argila da Bacia Hidrografica do Rio Jaguari-Mirirn ... . As diretrizes para as rninera<;oes do Bairro do Vrujao no Municipio de Iper6 ... . IV 26 29 31 34 39 4I 43 44 45 48 48 51 55 55 59 60 65 73 73 74 77 79 82 82 83 87 892 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.1.1 2.3.1.2 2.3.1.3 2.3.2 2.3.2.1 2.3.2.2 2.3.3 2.3.3.1 2.3.3.2 2.3.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.5.1. 2.3.5.2 2.3.5.3 2.3.6 ESTUDOS DE CASOS ... . Defini91io da amostra ... . Caracteristicas gerais dos casos estudados ... . Analise dos resultados ... . Hip6tese relativa a visao do empresano sobre o licenciamento ambiental no Estado de Sao Paulo ... . As atividades de extra91io tern inicio antes da obten91io da LL ... . As licen9as ambientais constituem garantia da viabilidade do projeto, . justificando maiores investimentos dos empresanos em seus
empreendimentos ... . Os mineradores tern uma visao negativa em rela91io ao licenciamento ambiental ... . Hip6tese sobre o nivel de informa91io dos empresanos sobre o projeto ou o objeto do licenciamento, os impactos ambientais e as medidas rnitigadoras decorrentes ... .
0 minerador/responsavel niio conbece o objeto do licenciamento ambiental, ou seja, revela desconbecimento do projeto ... . 0 minerador/responsavel nao conbece as medidas adequadas para rnitigar os impactos ambientais decorrentes das opera9oes de seu empreendimento ... . 0 Estado exige dos projetos ambientais mais informa9oes que as necessanas para a expedi91io das licen9as ambientais ... . Analise dos roteiros de MCE, RCA e EIA ... . As exigencias tecnicas constantes da LL .. ·---····---··-·---··· A qualidade dos documentos tecnicos que instruem os processos de licenciamento ... . A hip6tese sobre a lentidiio do licenciamento ambiental das minerayoes A hip6tese sobre a funcionalidade das alternativas adotadas pelo Estado para agilizar o licenciamento ... . Custos do licenciamento ... . Ganbos de qualidade ambiental.. ... . Outros aspectos···--·-···-··-···-···-····-·-···---···-···-···-··· A implanta91io dos projetos e o cumprimento das exigencias fixadas nas licen9as ambientais vincula-se a participa91io do minerador nas a9oes de licenciamento, a fiscalizayao da Secretaria do Meio Ambiente e a existencia de acompanbamento de tecnico habilitado contratado pela empresa ... ---···---···-···-·-·-··-···-···-·---91 91 96 100 100 100 103 103 109 109 110 115 115 123 126 141 151 155 156 160 169 CONCLUSOES... 177 REFERENCIAS BffiLIOGRMICAS... 184 I
ANEXOS... I Anexo 1 Roteiro para analise dos processos de licenciamento... II Anexo 2 Roteiro para vis ita ao empreendimento. ... .. ... .. . ... .. . . .. .. .. . . .. ... ... ... .. .... ... . .. . .. .. VI Anexo 3 Roteiro para entrevistas com os gerentes da Cetesb. .. ... .. . . .. . .. . . .. .. . ... . . .. .. .. . .. VII Anexo 4 Roteiro para entrevista com o minerador... ... . . .... .. . . .... ... .. .... .. ... ... .... .. ... . VIII Anexo 5 Anexo fotognifico.. ... ... .. . ... . . . ... ... . .. . ... .. . ... . . .. .. . . ... .. .. . . .. .. . . . .. ... . . . .. . . .. .. . . X
VN!CAMp
:.HBLIOTECA CE . "
FIGURAS
~ ~
N
Tit.;
ECAO
CfRCULAN ,, .
0.1 - Etapas do trabalho...
r ·
1.1 -Organograma da Secretaria do Meio Ambiente... .... .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .... .. . 19
1.2 - Distribui<;iio da Minera<;iio no Estado de Sao Paulo... 27
1.3 - Licenciamento ambiental de minera<;oes - 1976 a 1986 vigente entre a publica<;iio do Decreto Estadual8468/76 e a publica<;iio da Resolu<;iio Conama 01186... 49
1.4- Licenciamento ambiental de minera<;oes- 1986 a 1989 vigente entre a pub1ica<;iio da Reso1u<;iio Conama 01/86 e a publica<;iio do Decreto Estadual30.555/89... 49
1.5- Licenciamento ambiental de minera<;oes- 1989 a 1990 vigente entre a publica<;iio do Decreto Estadual30.555/89 e a publicayiio da Resolu<;iio Conama 1 0/90... 53
1.6- Licenciamento ambiental de minera<;oes- 1990 a 1993 vigente entre a publica<;iio da Resolu<;iio Conama 10/90 e a publica<;iio da Resolu<;iio SMA 26/93 ... 57
1. 7 - Licenciamento ambiental de minera<;oes - 1993 a 1994 vigente entre a publica<;iio da Resolu<;iio SMA 26/93 e a publicayiio da Resoluyiio SMA 42/94... 61
1. 8 - Licenciamento ambiental de minera<;oes - 1994 a 1995 vigente entre a publica<;iio da Resolu<;iio SMA 42/94 e a publica<;iio da Resolu<;iio SMA 66/95... 63
1.9- Licenciamento ambiental de minera<;oes- 1995 a 1999 vigente entre a publica<;iio da Resolu<;iio SMA 66/95 e a publica<;iio da Resolu<;iio SMA 04/99... 67
1.10 - Licenciamento ambiental de minera<;oes - desde 1999 (Resoluyiio SMA 04/99) bens de uso imediato na construyiio civil, agua mineral e calcario para corretivo de solo produ<;iio de ate 5.000 m3/mes ou area< 100 ha etc... 69
1.11 - Licenciamento ambiental de minera<;oes - desde 1999 (Resolu<;ao SMA 04/99) outros bens minerais ou produ<;iio de ate 5.000 m3/mes ou area< 100 ha etc... 71
2.1 - Localiza<;iio dos municipios nos quais foram visitados empreendimentos.. .... ... ... 97
2.2- Por que funcionou antes da obten<;ao da 1!?... 101
2.3 - Conteudo dos documentos tecnicos- analise regional anterior a 1986 ... 129
2.4- Conteudo dos documentos tecnicos- analise central a partir de 1986... 129
2.5- Conteudo dos documentos tecnicos- analise central posterior a 1993 ... 133
2.6- Conteudo dos documentos tecnicos- analise regional posterior a 1995... 133
2.7- Conteudo dos documentos tecnicos- EIA... 135
2.8- Conteudo dos documentos tecnicos- outros... 135
2.9- Tempo decorrido ate a obten<;ao da LI- analise regional anterior a 1986... 143
2.10- Tempo decorrido ate a obten<;iio da LI- analise central anterior a 1993... 143
2.11 - Tempo decorrido ate a obten<;ao da LI -analise central posterior a 1993... 145
2.12- Tempo decorrido ate a obten<;iio da LI- analise regional posterior a 1995... 147
2.13- Tempo decorrido ate a obten<;iio da LI- EIA... 147
2.14- Tempo decorrido ate a obten<;ao da LI- outros... 149
2.15 - Tecnicos que elaboraram pareceres nos processos analisados.... .... ... .... .. .... .. 153
2.16- Tempo transcorrido para a obtenyiio da LI por procedimento empregado -meses. 157 2.17 -Adequabilidade do empreendimento x acompanharnento de tecnico especializado contratado pelo minerador... .... ... .... .. .. .... ... .... ... ... 171
SIGLAS E ABREVIATURAS
ABC - Santo Andre, Sao Bernardo e Sao Caetano
ABES - Associat;:ao Brasileira de Engenharia Sanitaria AP As - .Areas de Protet;:ao Ambientais
APP CATI-CEAM CECPA- CEEIVAP- CEFEM- CESP- Cetesb- CICPAT- CICPAA-CINP
CMPT-Area de Preservat;:ao Permanente
Coordenadoria de Assistencia Tecnica Integral Coordenadoria de Educat;:iio Ambiental
Conselho Estadual de Controle de Poluit;:iio das Aguas
Comite Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Rio Paraiba do Sui Compensat;:ao Financeira sobre a explorat;:ao de recursos minerals Companhia Energetica de Sao Paulo
-Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
Comissao Industrial de Controle das Aguas da Bacia do Tamanduatei Comissao Intermunicipal de Controle de Poluit;:ao das Aguas e do Ar Coordenadoria de Informat;:oes Tecnicas, Documentayao e Pesquisa Ambiental
Comissao Municipal de Controle de Poluit;:ao das Aguas da Bacia do Tamanduatei
COD IV AP- Cons6rcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraiba, Mantiqueira e
Co nama Consema.- CPLA-CPRN CRA- CREA- DAEE- DAIA-Litoral Norte
Conselho Nacional do Meio Ambiente Conselho Estadual do Meio Ambiente Coordenadoria de Planejamento Ambiental
Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e Protet;:iio de Recursos Naturais
Centro de Recursos
Ambientais-Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Estado de Sao Paulo
Departamento de Aguas e Energia Eletrica
Departamento de A valiat;:iio de Impacto Ambiental
DUSM DEPRN- DNPM- Emplasa- EIA- FIESP- FESB-Ibama IAP- LI- LF-LO LP- MCE- OMS- ONU- OPAS-PNMA PCA PRAD RAP RCA-Rima Sabesp- SCPA-SMA Susam-
UNESP-Departamento de Licenciamento e Fiscaliza9ao do Uso do Solo Metropolitano
Departamento Estadual de Prote9ao aos Recursos Naturais Departamento Nacional da Produ9ao Mineral
Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande Sao Paulo Estudo de Impacto Ambiental
Funda9ao das Industrias do Estado de Sao Paulo Fundo Estadual de Saneamento Basico
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e da Amazonia Legal Instituto Ambiental do Parana
Licen9a de Instala9ao Licen9a de Funcionamento Licen9a de Opera9ao Licen9a Previa
Memorial de Caracteriza9iio de Empreendimento Organiza9ao Mundial da SaUde
Organiza9ao das Na9oes Unidas Organiza9iio Pan-Americana da Saude Politica Nacional de Meio Ambiente Plano de Controle Ambiental
Plano de Recupern9ao de Area Degradada Relat6rio Ambiental Prelirninar
Relat6rio de Controle Ambiental-Relat6rio de Impacto Ambiental
Saneamento Basico do Estado de Sao Paulo Servi9o de Controle de Polui9iio das Aguas Secretaria do Meio Ambiente
Superintendencia de Saneamento Ambiental Universidades Estadual Paulista
TABELAS
1.1 1.2 1.3 1.4 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.14 2.15 2.16 2.17 2.18 1.1 1.2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Funciomirios da Cetesb ... . Minera90es no Estado de Sao Paulo ... . EIAs apresentados a Secretaria do Meio Arnbiente ... . Resultados da estrategia de licenciamento definida pela Resolu9ao SMA 42/96 .... . Licenciamento ambiental das minera9oes no Estado de Sao Paulo ... . Licenciamentos por instrumento utilizado nas agencias com maior nfunero de licenc;:as expedidas ... . T rabalhos realizados ... . Caracteristicas dos casos estudados - area e produc;:ao ... . Empreendimentos que aguardaram o licenciamento - tempo para obten9ao da LI.... Vantagens em estar 1icenciado ... . P . . . difi uldad nnc1prus c es eXJstentes no Jcenciamento am Jen ... . . 1· . b. tal lnformavoes sobre o projeto ... . Media de exigencias ... . Exigencias da Licenc;:a de lnstalavao (% em rela9ao ao total de processos aJJalisados por tipo de empreendimentos por tipo ) ... . Conteudo dos documentos tecnicos ... . Principais impactos ambientais que constarn dos documentos tecnicos que instruem o licenciamento das atividades minenirias - % em rela9ao ao total de documentos por metodo extrativo ... ··· ... .Forma9ao dos consultores responsaveis pelos processos ... . Tempo traJJscorrido na expedi9ao de licen9a (elias) ... . Tempo traJJscorrido para a emissao da LI por agencia da Cetesb ... . Tempos praticados para a obtenc;:lio da LI por procedimento adrninistrativo empregado ... .
Custos envolvidos no licenciamento ambiental das minerac;:oes ate aLL ... . AcompaJJhamento recnico nas empresas que declararam contar com essa atividade de apoio - periodicidade das visitas em meses ... .
QUADROS
Principais impactos ambientais e medidas rnitigadoras por metodo de extrac;:ao Possibilidades de uso das
areas
pos-mineradas ... . Principais impactos e medidas mitigadoras apontados nas entrevistas-15 26 56 86 93 95 96 99 101 104 106 109 124 125 127 138 140 141 141 142 155 172 35 46-47 extrac;:lio de argila ... . Analise comparativa MCE/RCA!EIA. ... .
114 117-119 Licenciamento ambiental de agregados realizado na Provincia de Ontario
-CaJJad:i ... . 0 que interfere na implaJJtac;:ao dos projetos e atendimentos as exigencias da LI? ... . Procedimentos empregados pela Secretaria do Meio Arnbiente para o licenciamento de conjuntos de empreendimentos X Etapas de Avalia9ao Arnbiental Estrategica (Brito, 1996) ... .
X
121 160-161
UNICAMI=I
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS/ INSTITUTO DE GEOCIENCIAS/DEPTO
Pos-Gradua~o em Geociencias
Area de Administra~iio e Politica de Recursos Minerais
OS RUMOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DA MINERA(:AO NO EST ADO DE SAO PAULO
estudos de caso de licenciamento de bens minerais de uso imediato na constru~iio civil
RESUMO
DISSERTACAO DE MESTRADO Neide Araujo
Este trabalho apresenta uma analise critica e propositiva sobre a eficitcia do licenciamento ambiental das rnineray(ies praticado no Estado de Sao Paulo, mostrando a evolu~o dos procedimentos adotados atraves de alter39oes realizadas entre 1976 e 1998. Numa abordagem hist6rica discute-se a montagem da estrutura do meio ambiente, analisando-se, ainda, as ay<ies deste Estado afetas
a
politica ambiental, em especial daquelas relativasa
atividade rnineritriaE
tambem apresentado o panorama da rninera9iio neste Estado, inclusive dos principais metodos de explora~o empregados, dos impactos ambientais causados, das medidas mitigadoras mais relevantes adotadas e de algumas alternativas de uso para a area degradada pela rniner391io.A partir de 4 3 estudos do licenciamento de caso de rniner~s voltadas para a produ9iio de bens ligados
a
construc;:iio civil, situadas nas areas com maior nllmero de rnineray(ies licenciadas, nas quais concentram-se os centros produtores desses bens minerais, sao discutidas algumas hip6teses forrnuladas, entre elas, a de que os rnineradores tern uma visao negativa em rel391io ao sistema de licenciarnento ambiental; a de que os rnineradores nao conhecem os tritrnites desse licenciamento, os compromissos firrnados e as tecnicas necessitrias para mitigar adequadarnente os impactos ambientais decorrentes de sua atividade; a de que se exige urn volume de infofffi395es maior do que o necessitrio para a expedi9iio das licenc;:as ambientais, aplicando-se instrumentos muito complexos para as pequenas rninerac;:oes; a de que as alternativas aplicadas pelo Estado para tornar mais agil o licenciarnento tern funcionado; e a de que a implantac;:ao dos projetos e o cumprimento das exigencias fixadas nas licenc;:as dependem da participac;:ao dos mineradores em sua defiuic;:ao, da fiscaliza~o dos 6rgaos da Secretaria do Meio Ambiente e do acompanhamento de tecuico especializado contratado pelo empreendedor.Alguns dos resultados encontrados mostraram-se surpreendentes, como
e
o caso da visao que os rnineradores tern do licenciarnento ambiental ou dos critenos que interferem com a implementac;:ao dos projetos aprovados. Outro aspecto de destaque no trabalho e o relato sintetico sobre experiencias do licenciarnento em areas adensadas, como nos Vales dos Rios Parruba do Sul e Ribeira de lguape, na Bacia Hidrogrilfica do Rio Jaguari-Mirim e Bairro do Varjao, no Municipio de Iper6, comparando-os, posteriorrnente,a
avaliac;:ao arnbiental estrategica.UNICAMP
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS/ INSTITUTO DE GEOCIENCIAS/DEPTO
Pos-Gradua.;iio em Geociencias
Area de Administra.;iio e Politica de Recursos Minerais
THE MINING ENVIRONMENTAL LICENSING PROCESS DIRECTIONS IN THE STATE OF SAO PAULO DE SAO PAULO
agregates licensing process cases studies
ABSTRACT
MASTER DISSERTATION
Neide Araujo
This work presents a propositional and critical analysis of the, showing the adopted procedures evolution between 1976 and 1998.
On a historical approch the environmental arrangement is discussed and the actions of the State
related to the environmental policy are also analysed, specially associated with mining activity. It is shown
some informations about mining, including the main methods used, the most relevant environmental impacts and mitigative measures, adopted and some post mining uses.
From 43 agregate mining case studies located in the areas with a great number of licensed mines in wich is concentrated the productive centers of these resources, formulated hypotheses are discussed, for instance: the environmental licenses are considered by the businessmen as a guarantee to the viability of the project and once obteined, they allow new investiments; the mining industry has a negative vision related to the environmental licensing system, and they do not know its proceding, the commitments signing, nor the adequate techniques to mitigate the environmental impacts caused by its activity; are requered more information than necessary to grant the licenses, demanding complex instrument for the small mines and increasing the costs of the projects; the licensing strategies looking for more agility are succeding; and the projects implantion and the !incensing demands fulfilhnent are related to the mining industry participation in ists definition, the environmental state system control and the professional adviceof the consultants contract by the entrepreneur.
Some results were amazing like the businessmen view about the environmental licensing or the variabilities that meddle with the projects aproved implantationby the environmental licensing. Another important topic in this work is the briefing about licensing experiences in densed areas, Vales dos Rios Parru'ba do Sui and Ribeira de Iguape, Bacia Hidrografica do Rio Jaguari-Mirim and Bairro do V rujao, Municipio de Iper6, comparing them afterwards to the strategic environmental assessment.
APRESENTA(:AO
0 licenciamento ambiental da atividade mineniria no Estado de Sao Paulo tern sido objeto de urn amplo leque de questionamentos, indicando que sua eficacia niio atende aos anseios dos viuios atores sociais envolvidos.
Os mineradores, de forma individual ou atraves de entidades de classe, criticam a morosidade e a complexidade dos procedimentos necessiuios ao licenciamento ambiental.
A sociedade, inclusive atraves de ayoes movidas pelo Ministerio Publico, exige a adoyao de uma postura mais pr6-ativa dos 6rgaos estaduais envolvidos na questiio e a diminui~tao da degrada9ao ambiental decorrente da atividade mineriuia. Sao causas comuns de ajuizamento de
a~toes contra empresas de minerayao a ocorrencia de desmatamentos, de erosao, de assoreamento, de falta de licenciamento ambiental ou de recupera~tao da area degradada.
0 meio academico, por sua vez, tem-se envolvido na discussao dessa materia, criticando a existencia do grande nfunero de 6rgaos envolvidos, o excessivo onus financeiro e temporal que incide sobre os mineradores, alem da inadequal(ao dos instmmentos utilizados. Na atividade mineriuia, geralmente, sao empresas pequenas que buscam o licenciamento corretivo, submetem-se a procedimentos complexos e demorados.
De outro !ado, verifica-se tambem que as praticas do Estado exibem indicios do mau funcionamento do aparato de que se utiliza para o licenciamento ambiental, como pode ser inferido das constantes alterai(OeS dos procedimentos adotados nos Ultimos anos. Estas deficiencias se relacionariam com a falta de capacitayao tecnica, cientifica e profissional dos agentes admiuistrativos, com a insuficiencia de verbas, alem da excessiva centralizal(ao do poder decis6rio.
A ampla distribui9ao da produ~tao dos bens minerais voltados para a construl(ao civil em todo o Pais, sua indispensabilidade para a efetival(ao de qualquer programa de desenvolvimento econ6mico e social que venha objetivar a melhoria das condi~toes de vida da populayao e, em especial, sua representatividade no panorama da produ~tao mineral no Estado de Sao Paulo, justificou a escolha, como objeto de anitlise, desse uuiverso para discutir o licenciamento
ambiental.
Para o entendimento dos procedimentos e da complexidade tecnica envolvidos no licenciamento dessa atividade, fez-se necessiuio analisar algumas mudan9as ocorridas em mais de vinte anos de aplica~tao desse instrumento.
Como e sabido, no Estado de Sao Paulo, desde 1976 (Lei 997), a minera.;;ao e atividade sujeita a previo licenciamento ambiental. Inicialmente o licenciamento era simplificado e conduzido apenas pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambientai--Cetesb. Posteriormente, passou a ser necessaria a previa apresenta.;;ao de Estudo de Impacto Ambiental-EIA, alem da inser.;;ao de novos 6rgaos no cenario, como o Departamento Estadual de Prote.;;ao aos Recursos Naturais-DEPRN, o Departamento de Avalia.;;ao de Impacto Ambiental-DAIA eo Conselho Estadual de Meio Ambiente-Consema.
Sucederam-se, a seguir, tentativas de revisiio dos procedimentos, a principio mantendo-se a analise centralizada no DAIA, mas substituindo, em alguns casos, o EIA por urn docurnento mais simples e com urna tramita.;;ao mais agil dentro dos varios 6rgaos como o Relat6rio de Controle Ambientai-RCA. A partir de dezembro de 1995, como e possivel comprovar-se, procedeu-se
a
regionaliza.;;ao da decisao sobre a expedi.;;ao da licem;;a ainda para situa.;;oes de menor impacto ambiental.Esta problematica sera apresentada em dois capitulos. No primeiro deles e, inicialmente, oferecido urn breve hist6rico da politica ambiental nacional que se entende contextualizar o cenario do licenciamento no Estado de Siio Paulo, sendo este ultimo apresentado, em seguida, sob a 6tica da montagem da estrutura do sistema do meio ambiente, detalhando-se os aspectos referentes
a
Cetesb, ao DEPRN e ao DAIA, cujas atua.;;5es sao discutidas na analise da amostra selecionada. Posteriormente, e apresentado, a partir dos dados disponiveis na Secretaria do Meio Ambiente, o panorama da minera.;;ao no Estado, inclusive dos principais metodos de explora.;;ao empregados, dos impactos ambientais causados e das medidas rnitigadoras mais relevantes adotadas. Sao apresentadas, neste contexto, algumas considera.;;5es sobre as altemativas de uso para as areas degradadas por esta atividade.Segue-se uma abordagem hist6rica do licenciamento ambiental das minera<;:Oes, enfocando-se as principais altera.;;oes de procedimento ocorridas desde 1976 ate os dias de hoje.
E
feita, entiio, urna analise critica das a.;;oes do Estado que nortearam os rumos da sua politica ambiental, em especial daquelas relativasa
atividade mineraria, cujo arcabou.;;o conceitual e o desenvolvimento sustentavel. Sao tambem discutidas as linhas de atua.;;ao recentemente adotadas pela Cetesb, pelo DEPRN, pelo DAIA e pela Coordenadoria de Planejamento Ambiental-CPLA em rela.;;aoa
rninera.;;ao, apresentando-se tambem urna sintese sobre experiencias dolicenciamento em areas adensadas, como os Vales dos Rios Paraiba do Sui e Ribeira de Iguape, a Bacia Hidrognifica do Rio Jaguari-Mirim eo Bairro do Va.Jjao no Municipio de lper6.
0 segundo capitulo e dedicado aos estudos de caso, iniciando-se pela discrimina<;ao dos criterios utilizados na defini<;ao da amostra, passando-se, entiio, a discussao das hip6teses formuladas, a partir da apresentayao dos resultados encontrados, alguns dos quais ate surpreendentes, como e o caso da visao que os mineradores tem do licenciamento ambiental e como tambem e o caso dos criterios que interferem na implementa<;iio dos projetos aprovados que nao mostraram rela<;ao nero com a participa<;ao dos mineradores nas etapas de defini<;ao das exigencias, nero com a fiscalizayao realizada pela Cetesb nero tampouco com a existencia ou nao de acompanhamento de tecnico especializado, contratado pela empresa. Sao mostrados, como informa<;iies secundarias, mas nao menos importantes na medida em que enriquecem a discussao, dados sobre o tempo medio de atua<;ao dos empresarios no setor minerario; sobre o nfunero medio de paginas e o conteudo, inclusive em rela<;ao aos impactos ambientais e as medidas mitigadoras, constantes do Memorial de Caracteriza<;ao de Empreendimento-MCE, do RCA e do EIA de minera<;iio; sobre a formayao dos consultores que elaboram os MCEs, os RCAs e os EIAs; sobre o nfunero medio e conteudo de exigencias constantes na Licen<;a de Instalayao-LI; sobre os tempos decorridos para a obtenyiio da LI; o nUm.ero medio de pareceres elaborados e de vistorias realizadas pelos 6rgaos da Secretaria de Meio Ambiente para licenciar as minera<;oes; sobre a analise comparativa entre a avalia<;ao ambiental estrategicas e os procedimentos empregados pela Secretaria do Meio Ambiente para o licenciamento de minera<;oes em areas adensadas; alem da elaborayao de roteiros para analise dos processos de licenciamento e para a verificayiio das condi<;oes do atendimento ou nao das minera<;iies implantadas
as
principais normas tecnicas e a legisla<;ao ambiental.0 trabalho se encerra com a apresentayao das principais conclusoes e de algumas sugestoes para que seja ampliada a eficacia do licenciamento ambiental das minera<;5es praticado no e pelo Estado de Sao Paulo.
UNICAMP
'3IBLIOTECA CENTRA ..
OBJETIVOS
Geral:
discutir propositivamente estrategias para a definivao de uma politica de regularizavao ambiental das mineravoes no Estado de Sao Paulo.
Especificos:
travar urn panorama quantitativa do licenciamento da atividade mineniria no Estado de Sao Paulo a partir dos dados obtidos com o 6rgao licenciador- Cetesb;
avaliar, comparativamente, a eficiencia das pniticas de licenciamento adotadas no Estado de Sao Paulo no periodo entre 1976 e 1998;
discutir as recentes pniticas de participayao dos setores envolvidos na atividade mineniria para a definivao de normas, criterios e prazos vinculados ao licenciamento.
HIPOTESES
As hip6teses deste trabalho sao as que se seguem:
as licenvas ambientais sao consideradas pelos empresarios como uma garantia da viabilidade do projeto e, uma vez obtidas, justificam a realizavao de novos investimentos;
os mineradores tern uma visao negativa do sistema de licenciamento ambiental e iniciam as operavoes em seus empreendirnentos antes de obterem a LI;
os mineradores nao conhecem os tramites do licenciamento ambiental, os compr01mssos firmados e, tampouco, as tecnicas necessarias para mitigar adequadarnente os impactos ambientais decorrentes de sua atividade, sendo o projeto, objeto do licenciamento, concebido como urn instrumento meramente burocnitico;
o Estado exige dos projetos urn volume de informaviies maior do que o necessario para a expedivao das licenvas ambientais, utilizando-se de instrumentos muito complexos para as pequenas mineravoes e aumentando os custos do projeto;
o licenciamento ambiental das mineravoes e Iento;
as alternativas aplicadas pelo Estado, para conferir mais agilidade ao licenciamento, tern funcionado, e
a implantavao dos projetos e o cumprimento das exigencias fixadas nas licenvas ambientais sao decorrentes da participavao dos mineradores, da fiscalizavao dos 6rgaos da Secretaria do
Meio Ambiente e do acompanhamento de tecnico especializado contratado pelo empreendedor.
ETAPASDOTRABALHO
A fase inicial do trabalho foi a identificavao do problema, apoiada em uma pesquisa bibliografica, passando-se, entao,
a
formulavao das hip6teses. Ainda nessa fase inicial foram identificadas as mais marcantes alteravoes nos procedimentos empregados no licenciamento ambiental das mineravi'\es ocorridos no periodo entre 1976 e 1998.Para a definivao da amostra, restrita aos hens rninerais voltados para a constrw;:ao civil que se constitui no problema que se pretendia estudar, foram consultadas as informavi'\es constantes de urn inventario sobre a situavao do licenciamento das rnineravi'\es no Estado de Sao Paulo elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente e, em especial, aquelas que deram origem a este inventario, ou seja, as relavoes de empreendimentos elaboradas pelas 28 agencias da Cetesb entre os meses de abril e junho de 1998.
FIGURA 0.1 - Etapas do Trabalho
IDENTIFICA(fAO
•
PESQUISA FORMULA(fAODO PROBLEMA • BIBLIOGRAFICA ~
DAS HIPOTESES
~ r
ELABORA(fAO DE ROTEIROS PARA
ENTREVISTAS (MINERAD<?R E
..
DEFINI(fAO DAGERENTE CETESB), PARA ANALISE DE ~ AMOSTRA
PROCESSOS E PARA AS VISIT AS
,
rCAMPO- VISIT AS • ANALISE DOS PESQUISA
• DADOS • BIBUOGRJi.FICA
,
..
Nurn primeiro momento foram escolhidas dentro do conjunto das agencias da Cetesb aquelas que haviam licenciado o maior nfunero de empreendimentos. Nurn segundo momento, em cada urna das agencias escolhidas, os empreendimentos produtores de bens minerais voltados para a construylio civil que possuiam pelo menos a LI foram relacionados em grupos a partir da semelhanya do procedimento empregado em seus licenciamentos. E, nurn terceiro momento, em cada urn desses grupos foram escolhidos, aleatoriamente, alguns empreendimentos.
F oram, entlio, elaborados roteiros que permitissem fazer o levantamento dos dados para testar as hip6teses formuladas e orientar a analise dos processos de licenciamento de cada urn dos empreendimentos selecionados (Anexo 1).
Constam desses roteiros: dados relativos ao tempo decorrido entre a solicitaylio da licenya e sua expediylio, as caracteristicas basicas do empreendimento, aos t6picos para avaliar a qualidade dos docurnentos tecnicos, as informayoes dos eventuais pareceres tecnicos que nortearam a concesslio das licenyas, as exigencias das licenyas etc.
Elaborou-se tambem urn roteiro para o direcionamento das visitas de campo (Anexo 2), com o objetivo de se avaliar se alguns itens dos projetos propostos e as exigencias das licenyas foram ou nlio implantados, alem de se apresentar urn check list basico das medidas mitigadoras e exigencias legais mais habitualmente adotadas e estabelecidas pelo Estado de Sao Paulo.
Foram confeccionados ainda roteiros para realizaylio das entrevistas com os gerentes das agencias da Cetesb (Anexo 3) e com os mineradores (Anexo 4).
As entrevistas com os gerentes versaram, entre outros aspectos, sobre o nfunero e a formaylio dos funcionarios, o nfunero das minerayoes cadastradas na unidade e o tempo medio transcorrido para a expediylio das licenyas. No caso dos empresarios, pretendeu-se conhecer sua vislio sobre o licenciamento ambiental, avaliar seu nivel de conhecimento sobre os compromissos firmados nesse processo e verificar a existencia ou nlio de acompanhamento tecnico nas minerayoes .
As etapas subsequentes corresponderam aos trabalhos de campo, a organizaylio de todas as informay6es levantadas em urn banco de dados, a realizaylio de urna nova etapa de pesquisa bibJiografica, a analise dos resultados e a redayliO da dissertayliO.
1. POLiTICA AMBIENTAL E MINERA(:AO NO EST ADO DE SAO PAULO
Neste capitulo seriio discutidos, em primeiro Iugar, alguns t6picos da politica ambiental nacional e do Estado de Sao Paulo, esta Ultima sob a 6tica do hist6rico da montagem da estrutura de meio ambiente, e se passara, posteriormente,
a
apresen~ao do panorama da minera<;ao deste Estado, inclusive dos principais metodos de explorayao empregados, dos impactos ambientais causados e das medidas mitigadoras mais relevantes adotadas.A seguir sera apresentada uma abordagem hist6rica do licenciamento ambiental das minera<;oes, enfocando-se as principais altera9oes de procedimento ocorridas desde 1976 ate os dias de hoje.
Este capitulo incluini, por Ultimo, uma analise critica das ayoes deste Estado norteadora dos rurnos da politica ambiental, em especial daquelas relativas
a
atividade minerilria, sendo o arcabouyo conceitual dessa analise critica o desenvolvimento sustentavel.1.1 Alguns marcos da politica ambiental nacional: o Estado como regulamentador, as
preocupa~oes com o controle da polui~iio industrial, a Lei 6938/81, a avalia~iio de
impacto ambiental e alguns aspectos da Constitui~o da Republica Federativa do Brasil de 1988.
Cabe, inicialmente, pontuar alguns aspectos do cenilrio nacional que permitem a compreensiio dos caminhos percorridos por Sao Paulo.
As primeiras preocupa9iies com o meio ambiente no Brasil advem de muito tempo atras. Leis municipais, estaduais e federais ja apontavam restri9iies ao uso de recursos como a agua, as matas eo solo.
A partir da decada de 30 a interven9ao do Estado sobre a economia expandiu-se, passando ele tambem a regulamentar e disciplinar o uso dos recursos naturais imprescindiveis ao processo
de industrializa~o em curso no Pais. Os C6digos de Minera<;ao, de
Aguas,
de Caya, de Pesca eFlorestal sao frutos desse periodo.
Na decada de 70 o tratamento da questiio ambiental refletia o modelo desenvolvimentista adotado pelo Estado brasileiro. Vigorava o ideilrio da abundancia dos recursos naturais, da necessidade de ocupayao do territ6rio nacional e da atrayao da industria estrangeira. Em decorrencia do concomitante processo de urbaniza9ao consolidaram-se as preocupa9oes ambientais, priorizando-se, contudo, os aspectos relativos ao controle da poluiyao industrial em
areas urbanas, o que demonstra que a politica adotada possuia urn caniter eminentemente corretivo, restrito a negocia9iio tecnica entre o Estado e as empresas privadas.
Embora a decada de 70 coincida com a elaborayiio de alguns importantes trabalhos de cunho preventivo (legislayoes de proteyiio dos mananciais, zoneamentos industriais, obrigatoriedade da elaborayiio do zoneamento de uso do solo municipais, defmiyiio das areas metropolitanas, classificayiio dos cursos d'agua, entre outros ), tentava-se resolver os problemas ambientais sem, no entanto, priorizar as estrategias para enfrentar suas causas - o modelo adotado para crescimento industrial, os padroes de consurno ou as especificidades dos ecossistemas brasileiros. Dominava a postura que entendia como conflituosa a relayiio entre o crescimento economico e a proteyiio do meio ambiente. Tal posicionamento do Governo dificultou que os trabalhos de planejamento, vinculados a preocupayiies ambientais, se tornassem mais abrangentes, afastando-os das diretrizes publicas que perrnitiriam influenciar os rnmos economicos do Pais.
A difusiio da consciencia ecol6gica e a expansiio do ambito de atua9iio das entidades ambientalistas, intervindo, inclusive, sobre organismos financeiros, impulsionaram o governo brasileiro e a sociedade a dispensar, em relayiio
as
questiies ambientais, urn tratamento mais sistematico, institucional e com bases cientificas.Aos poucos passou a ser exigida a aplicayiio de urn valioso instrumento pelo seu potencial de possibilitar a melhoria da qualidade ambiental na irnplantayiio de pianos, programas ou projetos, qual seja, a avaliayiio de impacto ambiental.
A avaliayiio de impacto ambiental pode ser definida como urn processo que envolve dimensoes juridicas, tecnico-cientificas e politicas, o que a torna capaz de identificar, prever, avaliar e dar publicidade aos impactos ambientais1e
as
medidas adequadas a mitiga9iio dos impactos decorrentes da implantayiio de politicas, pianos ou projetos.E
urn instrumento irtil para que o proponente avalie e demonstre a viabilidade ambiental das ayiies pretendidas e da escolha da alternativa locacional ou tecnol6gica que favore9a tanto a menor ocorrencia de impactos como1 impacto ambiental
e
definido no Arrigo 1° da Resolu(:A:o Conama 01/86 como "qualquer altera(:A:o das propriedades fisicas, quimicas e biol6gicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de materia ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: a sai!de, a seguran<;:a e o bem-estar da popula(:A:o; as atividades sociais e economicas; a biota; as condicoes esteticas e sanitirrias do meio ambiente; e a qualidade dosrecursos naturais ".
tambem que estes sejam menos significativos. 0 processo de avalia9ao de impacto ambiental tambem instrumentaliza o Estado e a sociedade para a analise da pertinencia e das condi9oes de implantayiio de politicas, pianos ou projetos.
Este instrumento possui, entiio, tres papeis principais, quais sejam, o de servir de suporte para a elabora9iio de pianos e projetos; o de possibilitar a gestao ambiental; e, por Ultimo, o de permitir a negocia9iio social (Kennedy apud Ronza, 1998). Constituiu-se numa ferramenta estrategica de preven9iio e proteyao ambiental, tanto na perspectiva da gestiio ambiental da empresa2 quanto das politicas publicas e do planejamento ambiental tra9ados pelo Poder Publico.
Cabe distinguir, inicialmente, o processo de avali~ao de impacto ambiental de sua ferramenta tecnica mais conbecida e, frequentemente, empregada, o Estudo de Impacto Ambiental-EIA. Este estudo consiste num "documento ou relat6rio que reilne a analise das informa96es, incluindo a monitoriza9ao e as atividades de acompanbamento, atraves da qual a
avali~ao de impacto ambiental e levada a cabo" (Kennedy op. cit.).
Embora no Brasil as diretrizes estabelecidas para a area ambiental pelo Estado objetivassem, inicialmente, apenas instaurar o processo de avali~ao de impacto ambiental de projetos privados, aos poucos passou a orientar tambem a avaliayao dos projetos publicos, primeiramente daqueles que visavam a obten9iio de recursos fmanceiros para sua implan~ao.
Num cenario de discussao e pressao social interna e externa, foi instituida, em 1981, a Politica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938, de 31.08.1981), cujos objetivos definidos no Artigo 2° sao "a preservayiio, melboria e recuper~ao da qualidade ambiental propicia
a
vida, visando assegurar, no Pais, condi96es de desenvolvimento socio-economico, os interesses da seguranya nacional ea
proteyao da dignidade da vida humana". 0 Artigo 9° define, como seus instrumentos o estabelecimento de padr5es de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a cria9ao de espayos protegidos, a avalia9ao de impacto ambiental, o licenciamento3, a revisao das2 11
conjunto de operayOes t6cnicas e atividades gerenciais que visam assegurar que o empreendimento opere dentro
dos padroes legais ambientais exigidos, minimize seus impactos ambientais e atenda objetivos empresariais, como manter urn relacionamento com a comunidade. A gestao ambiental deve garantir o born desempenbo
("peiformance") ambiental do empreendimento"(Sanchez apudFornasari, 1995).
3 A Resolu9iio Conama 237, de 19.12.1997, em seu Artigo 1
Q define o licenciamento ambiental como "procedimento
administrativo pe1o qual o 6rgiio ambiental competente licencia a localiza9iio, instala9ao, amplia9ao e a opera9iio de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos arnbientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degrada9ao ambiental, considerando as disposi96es legais e regulamentares e as normas tecnicas aplicaveis ao caso". No Artigo 8Q sao relacionadas tres licen90s: a Licen9a Previa (LP), Licen9a de lnstala9ao (Ll) e a Licen9a de Opera9ao (LO), designada no estado de Sao Paulo de Licen90 de Funcionamento (LF).
atividades potencial ou efetivamente poluidoras, o incentivo
a
produc;iio e ao uso de tecnologias voltadas para a melhoria da qualidade ambiental, as penalidades e as medidas compensatorias pela degradayao ou pela nao-preservayao do meio ambiente, alem da elaborayao de diversos cadastros e relatorios acessiveis ao publico sobre as fontes de poluiyiio e a qualidade ambientaLEmbora a Politica Nacional de Meio Ambiente niio tenha estabelecido urn vinculo entre a avaliac;iio de impacto ambiental eo licenciamento, coube ao Decreto Federal 88.351/83 explicita-lo.
As iniciativas mais significativas da Politica Nacional de Meio Ambiente relacionaram-se
a
preocupayao com a adoyao de uma postura preventiva em face da ocorrencia de efeitos negativos causados pelas atividades economicas, consistindo uma delas na exigencia de EIA (Maimon, 1992). Para este autor, os outros instrumentos previstos por esta politica, como o zoneamento ambiental e a definiyao de parfunetros de poluiyii.o, nii.o vieram a ser utilizados.0 processo de avaliayii.o de impacto ambiental veio a ser regulamentada mais tarde, atraves da Resoluc;iio Conama 01, de 23.01.1986, que define tambem quais atividades teriam seu licenciamento vinculado
a
apresentayii.o de EIA. Em seu Artigo 2° esta resoluyii.o define que teriam seu licenciamento vinculadoa
apresentayao desse estudo o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como estradas de rodagem com 2 ( duas) ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos e terrninais de minerio, petroleo e produtos quimicos, algumas linhas de transmissao de energia eletrica, obras hidraulicas para explorac;iio de recursos hidricos, extrac;iio de minerio, inclusive os da classe II definidas pelo Codigo de Minerac;iio, aterros sanitarios, processamento e destino final de residuos toxicos ou perigosos, entre outros.Sao tambem marcos significativos para o licenciamento ambiental, e especificamente para a implementayii.o do processo de avaliayii.o de impacto. ambiental, as diretrizes estabelecidas pela Constituic;iio da Republica Federativa do Brasil de 1988 4 e, mais tarde, pela Resoluyii.o Conama 237, de 19.12.1997.
4
Ficou estabelecido no Arrigo 225 na Constituiyiio da Republica Federativa do Brasil de 1988, que
e
exigivel o Estudo Previa de Impacto Ambiental e Relatorio de Impacto Ambienta1 para a instalayiio de obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradayiio ao meio ambiente.0 principal elemento norteador da discussao da politica ambiental no Brasil, como nao poderia deixar de ser, e o texto constitucional. Seu Artigo 225 assegura que o meio ambiente ecologicamente equilibrado e urn bern de uso comum do povo, essencial
a
adequada qualidade de vida, cabendo ao Poder PUblico ea
coletividade defende-lo e preserva-lo. Alem disso, a Constituic;:ao vigente, no que diz respeitoa
materia ambiental, instituiu a participal(iio triplice, ou seja, da Federac;:ao, do Estado e do Municipio (Machado, 1991). Conforme reconhece esse autor, os atores principais, a Uniao e os Estados, como estabelece o Artigo 24 da Constituic;:ao, possuem competencia concorrente no que diz respeito ao estabelecimento de normas gerais, cabendo ao Municipio, de forma suplementar, como deterrninam os incisos I e II do Artigo 30, aplicar as Jegislac;:oes estadual e federal existentes, podendo ainda "legislar sobre os assuntos de interesse local".1.2 0 aparato ambiental do Estado de Siio Paulo
Serao abordados, neste item, o hist6rico e a situac;:ao atual da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental-Cetesb e da Secretaria do Meio Ambiente, enfatizando-se o Departamento Estadual de Protec;:ao aos Recursos Naturais-DEPRN e o Departamento de Avalia<;:ao de Impacto Ambiental-DAIA
1.2.1 Cetesb - origens e estrutura atual
Ja na decada de 50 a preocupac;:ao com a polui<;:ao ambiental determinou a cria<;:ao de uma estrutura para o seu controle. Para fazer o controle da polui<;:ao das aguas e do ar, foram atribuidas competencias distintas, respectivamente, ao Servi<;:o de Controle de Polui<;:ao das Aguas-SCP A e
a
Secretaria de Saude do Estado (Pezzolo, 1982).As leis, embora constantemente revistas e aprimoradas para abranger as novas situac;:oes criadas pelo desenvolvimento economico, nao mostravam eficiencia. Em meados da decada de 50 a poluil(iio das aguas do Rio Tamanduatei, nos Municipios do ABC, atingiu niveis criticos que inviabilizavam sua capta<;:ao para uso industrial.
Foi a partir do trabalho conjunto entre a indUstria, a Prefeitura Municipal de Santo Andre e o Conselho Estadual de Controle de Polui<;:ao das Aguas-CECPA que foi criada, em 1955, a Comissao Industrial de Controle das Aguas da Bacia do Tamanduatei-CICPAT, mais tarde transforrnada na Comissao Municipal de Controle de Poluic;:ao das Aguas da Bacia do
Tamanduatei-CMPT. A partir da elaborayao de um cadastro da atividade industrial existente e do esforyo de aplicar o Decreto Estadual24.806, de 25.11.1955, a CMPT foi reorganizada, passando a abranger tambem os Municipios de Sao Caetano, Sao Bernardo do Campo e Mauit (Pezzolo, 1982).
Em 1960 foi criada a Comissao Intermunicipal de Controle de Poluiyiio das Aguas e do Ar-CICPAA, integrada por representantes da industria, dos municipios de Santo Andre, Sao Caetano, Sao Bernardo do Campo e Mauit, dos centros de saUde e do CECP A (Pezzolo, op.cit. ).
Finalmente, em 1968, surgiu o Fundo Estadual de Saneamento Basico-FESB com a finalidade de promover e colaborar, inclusive por meio de emprestimos, com a implementayiio de programas de abastecimento de aguas e de tratamento de esgoto. Nesse mesmo ano, foi tambem criado, vinculado ao FESB, o Centro Tecnol6gico de Saneamento Basico, com a tarefa de realizar anitlises de laborat6rio, pesquisa e treinamento de pessoal relativos ao controle da poluiyao.
Em 1970 foi criada, na Secretaria da SaUde, a Superintendencia de Saneamento Arnbiental-Susam, autarquia que viria a exercer atividades de controle da polui9ao do ar.
Em 1973, a Lei Estaduall18, de 29.06.1973, autorizou a constituiyao de uma companhia mista ligada a Secretaria de Serviyos e Obras Publicas, a Companh.ia Estadual de Tecnologia de Saneamento Basico e de Controle de Poluiyao das Agua-Cetesb, para exercer, em todo o Estado, as atribuiyoes antes delegadas ao FESB. A montagem dessa instituiyao foi aliceryada na cooperayiio tecnica e financeira oferecida pela OPAS/OMS, organismo integrante da ONU, o que possibilitou que fossem feitos altos investimentos em treinamento dos tecnicos dentro e fora do Brasil, alem do aux:ilio de consultorias intemacionais .
A Cetesb foi incorporando, pouco a pouco, novas preocupayOeS ambientais e, em conseqiiencia, novas areas tecnicas, como a Diretoria de Controle de Poluiyao do Ar vinculada a Susam, passando, em 1975, a denominar-se Companhia Estadual de Saneamento Basico e Defesa do Meio Arnbiente, ligada
a,
entao, Secretaria de Obras e do Meio Arnbiente.Foram-lhe atnbuidas, pela Lei Estadual 997, de 31.05.1976, e por seu regulamento, o Decreto 8.468, de 08.09.1976, as competencias para autorizar a instalayao, a constrw;:ao, a ampliayao, bern como a opera9ao ou o funcionamento das fontes de poluiyao; fiscalizar a emissao de poluentes por entidades publicas e particulares; estabelecer e executar pianos e programas de preven9ao e controle da poluiyao; efetuar levantamentos, organizar e manter o cadastramento das
fontes de poluiyiio; programar e realizar coleta de amostras, exames de laborat6rio e aruilises dos resultados, necessirrios a avalia9iio da qualidade do meio ambiente.
Sua estrutura desde logo contou com areas especificas para realizar o licenciamento e a fiscalizayiio, a principio de modo centralizado e, logo depois, atraves de diversas agencias distribuidas pelo Estado.
Ao Iongo da existencia da Cetesb diversas foram as alterayiies em seu organograma, vinculadas sempre ao estabelecimento de novas linhas da politica adotadas por esta Companhia e pelo govemo.
Em 1983 iniciou-se urn processo de modifica9iio que objetivava tornar sua ac;;iio mais efetiva, efetuando urna clara separayao entre sua fun9iio fiscalizadora e tecnol6gica (Cetesb, s.d.). 0 projeto de mudanya em questiio buscava tambem simplificar os procedimentos aplicados a pequenas empresas.
No contexto das novas demandas impressas a questiio ambiental, estabelecidas inclusive, pelo Programa Nacional de Meio Ambiente - PNMA, aos poucos a Cetesb passou a desenvolver trabalhos de pesquisa e planejamento que buscavam nortear sua atuayiio nurn enfoque niio apenas corretivo, mas tambem preventivo.
Merece tambem destaque a participac;;iio dos quadros tecnicos da Cetesb na elaborayao do Decreto 87561, de 13.09.82, que trata do Projeto Gerencial do Comite Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Rio Paraiba do Sul-CEEIVAP. 0 mesmo dispunha sobre medidas de recupera9ii0 e de prote9iio ambiental da Bacia Hidrografica do Rio Paraiba do Sui, definindo urn macrozoneamento indicativo das areas preferencialmente industriais, daquelas destinadas a expansao urbana, its atividades agricolas e a prote9iio ambiental.
Para atender a Portaria PORTOMARINST 318.001182 foi criada, na Cetesb, a Comissao de Avaliayao de Impactos Ambientais, constituida por tecnicos ligados as Diretorias de Controle e Pesquisa (Superintendencia de Pesquisa de Impacto Ambiental) e, mais tarde, a de Planejamento. 5
5
Entre os trabalhos desenvolvidos no Estado de Sao Paulo, citem-se tambem a proposivao do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, expressando ja preocupayiio com os recursos hidricos, que se materializaram, mais tarde, atraves da Legislayiio de Proteyao aos Mananciais e em diversos trabalhos de planejamento desenvolvidos pela Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande Sao Paulo- Emplasa.
Estavam vinculados a Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento de Tecnologia trabalhos de pesquisa relacionados a cartografia e ao zoneamento ambiental, ao codesenvolvimento e a avalia.;:ao de impacto ambiental.
Na Diretoria de Planejamento, criada mais tarde, foram desenvolvidos estudos relacionados a proposi<;:iio de diagn6sticos ambientais e a cria.;:ao de unidades de prote<;:iio no Estado, em especial as Areas de Prote<;:iio Ambientais-APAs. Vale apontar que, dentro da estrutura dessa diretoria, havia urn setor especifico que tratava de temas relativos a minera.;:ao, ao qual, a partir da Resolu<;:iio Conama 01186, eram encaminhados pedidos de licenciamento para que decidisse sobre a necessidade ou nao da apresenta.;:ao de EIA. A Cetesb, mais recentemente, tern tentado ampliar sua atua<;:ao para alem do ambito corretivo, desenvolvendo programas de preven.;:ao.
Nao se pretende aqui avaliar se essas inten.;:oes tern alcan.;:ado os resultados desejados ou alterado as pniticas empregadas ha mais de vinte anos no controle de polui.;:ao.
A preven.;:ao da polui9ao ocorre por meio da ado<;:ao de pniticas que reduzam ou eliminem a gera.;:ao de poluentes, conduzam ao uso racional das materias-primas, energia e agua, permitindo, assim, a conserva.;:ao dos recursos naturais. Essas mudan9as podem associar-se a altera.;:1ies nos produtos ou nos processos produtivos (melhoria dos equipamentos, altera.;:oes da tecnologia, reciclagem, entre outros ).
A preven.;:ao e atualmente uma das metas ambientais estabelecidas pela Cetesb, contemplada, inclusive, pela Lei Estadual 9509, de 20.03.1997. Em 1998 foi criada, na Diretoria de Controle de Polui9ao Ambiental, uma coordenadoria que possui como uma de suas tarefas centralizar os trabalhos relacionados a preven9ao, embora suas a.;:oes sejam ainda incipientes.
A empresa conta atualmente com 1593 funcionitrios (Secretaria do Meio Ambiente, 2000 a). A distribui.;:ao dos funcionitrios nas vitrias diretorias encontra-se expressa na Tabela 1.1.
Nessa Tabela pode-se notar que o maior nillnero de funcionitrios concentra-se na area-fun da Cetesb, ou seja, se vinculam aos setores que realizam o controle da polui9ao. Pode-se verificar, ainda, nesta Tabela uma situa<;:iio bastante comum as empresas, qual seja, que quase urn quarto dos funcionitrios estit ligado aos setores administrativo e financeiro. Outro fator a considerar
e
o predominio de profissionais de niveis universititrio e medio.Segundo dados disponiveis em relat6rio elaborado em maro;o de 2000 pela Secretaria do Meio Ambiente, as forma.;:oes profissionais numericamente mais representativas dos recnicos que
realizam trabalho diretamente vinculado ao licenciamento e
a
fiscalizayiio, ou seja, daqueles ligadosa
Diretoria de Controle de Polui~iio Arnbiental, sao: engenheiros civis (23% dos tecnicos ), profissionais de nivel medio ( 16% ), engenheiros quimicos ( 16% ), engenheiros meciinicos ( 6% ), engenheiros sanitaristas ( 5% ), quimicos ( 5% ), bi6logos/bachereis em ciencias (4%), comunic6logos e soci6logos (3%). Essa distribui~iio revela que o corpo tecnico possui uma distribuiyiio multidisciplinar, com enfase nas carreiras mais afetas as questoes industriais. A experiencia media no desempenho de suas fun~oes na Cetesb e de 17 anos.Tabela 1.1 - Funcionarios da Cetesb Funciomirios
Diretorias
i
Oper.I
Tee. Univ. I I Confian~a ! TotalI
Diretoria!total (%)p i 2' 26 31
i
241 831 5 A I 85 154 86 411 366j 23 Ic
! 17 291 3131 641 6851 43 DI
7 91 66 211 185 12 EI
2 107 119 461 274 17 TotalI
113 669 615 1961 15931 100Fonte: Secretaria do Meio Ambiente, 2000 a
Obs: P ~ Presidencia A = Administrat:iva e Financeira Oper. ~ Operacionais
C ~ Controle de Polui~iio Ambiental E ~ Recursos Hidricos e Engenbaria Ambiental Univ. ~ Universitarios
D ~ Desenvolvimento e Transferencia de Tecnologia Confiall~a ~Cargos de confian~a Tee.~ Tecnicos Medios e Adrninistrativos
Ainda em rela~iio aos trabalhos desenvolvidos pela Diretoria de Controle de Poluir;:iio Arnbiental, inclui-se a concessiio de licenr;:as concedidas - Licenr;:a de Instala~iio-LI e Licen~a de Funcionamento-LF - cujo niunero total vern crescendo ano a ano, especialmente com o advento da Lei de Crimes Arnbientais (Lei Federal 9605, de 12.02.1998). Esta lei teve como reflexo uma maior preocupar;:iio dos 6rgiios de meio ambiente, inclusive da Cetesb, com a fiscalizar;:iio e a ador;:iio de ar;:i'ies coercitivas objetivando frear eventuais atividades clandestinas, ou seja, reprimir o funcionamento de atividades antes da obtenr;:iio das licen~as.
E
o que demonstram os seguintes niuneros: 7214 licen~as em 1997, 8783 em 1998 e 14394 em 1999 (Secretaria do Meio Arnbiente, 2000).1.2.2 A criaf,!iio da Secretaria de Meio Ambiente e do Conselho Estadual do Meio Ambiente
A cria9ao da Secretaria de Meio Ambiente teve como urn de seus pilares o Conselho Estadual do Meio Ambiente-Consema, instituido pelo Decreto 20.903, de 26.04.1983. Nurna fase de redemocratiza9ao do Pais, o Conselho foi criado, junto ao Gabinete do Governador, com a fmalidade de deliberar sobre as quest6es ambientais do Estado.
Na concepyao inicial o Consema congregava Secretiuios de Estado (Economia e Planejamento, Agricultura e Abastecirnento, Obras e Meio Ambiente, Cultura e do Interior), presidentes de estatais (Companhia Energetica de Sao Paulo- CESP e Cetesb), representantes da sociedade civil, da Procuradoria Geral da Justi9a do Estado e da Secretaria Especial do Meio Ambiente - 6rgao federal. A presidencia cabia ao governador, enquanto que o suporte tecnico era fornecido por seu gabinete civiL
Entre os trabalhos realizados por este forum citem-se a aruilise de diversos empreendirnentos e obras (Valo Grande, usinas nucleares na regiao de Iguape-Permbe, entre outros), a discussao da primeira politica ambiental formulada para o Estado e a proposta de criayao da Funda9ao Florestal.
0 Consema passou tambem a participar como instancia deliberativa no licenciamento e, nessa linha de atua9ao, exigiu, em 1986, a apresentayao de urn EIA para o projeto de trens elevados que ligaria os bairros de Pinheiros a Vila Mariana, proposto pela Prefeitura Municipal de Sao Paulo.
0 Decreto Estadual 30.555, de 03.10.1989, em seu Artigo ll5, atribuiu ao Consema as fun9oes de: propor, acompanhar e avaliar a politica do Estado na area de preserva91io, conservayao, recuperayao e melhoria do meio ambiente; propor normas e padroes estaduais de avaliayao, controle e manutenyao da qualidade do meio ambiente; estabelecer diretrizes para a defesa dos recursos e ecossistemas naturais do Estado; propor a implantayao de areas de prote9ao ambiental, de areas de relevante interesse ecol6gico e de unidades ecol6gicas multissetoriais; apoiar a pesquisa cientifica na area de conservayao e preserva91io do meio ambiente e dos recursos naturais; promover atividades educativas, de documenta91io e de divulgayao, no campo da conservayao, preserva91io, recuperayao e melhoria do meio ambiente e dos recursos naturais; estirnular a participayao da comunidade no processo de preservayiio, melhoria e recupera91io da
qualidade ambiental; e apreciar de relatorios de irnpacto sobre o meio ambiente, na forma da legisla9iio.
1.2.3 A estrutural;lio da Secretaria de Estado do Meio Ambiente
Apenas com a publica9iio do Decreto Estadua124.932, 24.03.1986 foi instituido o Sistema Estadual do Meio Ambiente e criada a Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Os objetivos definidos foram COOrdenar as atividades ligadas
a
defesa,a
preservayaO ea
melhoria do meio ambiente.Apesar da existencia de urn corpo tecnico bem-estruturado e treinado e da ampla abrangencia dos trabalhos desenvolvidos pela Cetesb, o Govemo do Estado optou por criar urna Secretaria especifica para aglutinar todos os orgiios e as a9iies relacionadas com o meio ambiente. A cria9iio dessa nova estrutura, apesar do nfu:nero de funcionanos existentes na Cetesb, mais de 3 mil, parece vincular-se ao ideano vigente desde o Estado Novo, o qual concebia uma participa9ao govemamental ampla em vanos setores. Os recursos publicos eram utilizados na manuten9ao de urn aparato de Estado, diversos orgaos superdimensionados e, por vezes, com atua9iies sobrepostas.
A cria9ao da Secretaria do Meio Ambiente provocou modifica9iies em algumas atribui9iies ja consagradas da Cetesb. Foram excluidas de sua competencia as atividades tecnicas ligadas
a
assistencia a Municipios no que conceme a questiies ligadasa agua
e ao esgoto, o que levou aquela institui9ao a come9ar a romper, lentamente, com seus vinculos sanitaristas originais.Com a estrutura9ao da Secretaria do Meio Ambiente acabaram sendo incorporadas, em seu organograma, as
areas
da Cetesb que vinham desenvolvendo trabalhos de pesquisa sobre avalia9iio de impacto ambiental, planejamento e educayao ambiental.A partir do Decreto Estadual 26.942, de 01.04.1987, responsavel pela estrutura9ao da Secretaria do Meio Ambiente, passaram a vincular-se a ela, alem do Consema, a Coordenadoria de Pesquisa de Recursos Naturais (anteriormente vinculada
a
Secretaria da Agricultura), a Cetesb (ligada antesa
Secretaria de Obras e do Meio Ambiente ), entre outros orgiios.Dois anos depois, o Decreto Estadual 30.555/89, reestruturou, reorgamzou e regulamentou a SMA. Neste decreto tomaram-se explicitas suas atribui9iies de avalia9iio e
aprova~tao de ElAs e Rimas, alem do licenciamento de atividades efetiva ou potencialrnente
denominar-se Coordenadoria de Prote91io de Recursos Naturais - CP~ vinculando-se a ela o DEPRN. Foram criadas, a titulo experimental, tres novas coordenadorias: a Coordenadoria de Informa9oes Tecnicas, Documenta9fto e Pesquisa Ambiental - CINP, a Coordenadoria de Educa91io Ambiental-CEAM e a Coordenadoria de Planejamento Ambiental-CPLA. A Cetesb continuou como 6rgao da administra91io descentralizada. A Figura 1.1 apresenta a atual estrutura da Secretaria do Meio Ambiente.
1.2.3.1 As atribui~oes da CINP
Foram atribuidas
a
CINP as seguintes rnissoes: planejar, coordenar, orientar, comandar, controlar e executar as atividades tecnicas e cientificas relacionadas com a pesquisa, proteyao e uso dos recursos ambientais. Estao atualmente vinculados a essa coordenadoria os 6rgaos de pesquisa ligadosa
Secretaria do Meio Ambiente, a saber o Instituto Botanico, o Instituto Florestal eo Instituto Geologico (Decreto Estadual30.555/89, Artigo 63).1.2.3.2 As atribui~;oes da CEAM
A CEAM, por sua vez, cabe : planejar, desenvolver e promover a educa91io ambiental, o ecoturismo e a difusao de procedimentos que, visando
a
melhoria do meio ambiente, estimulem a adesao da popula91ioa
politica de promo91io do "desenvolvimento ecol6gico sustentado", assim como a preserva91io, a conserva91io, a recupera91io e a melhoria do meio ambiente (Decreto Estadual30.555/89, Artigo 78).1.2.3.3 As atribui~oes da CPLA, seus grupos tecnicos e alguns trabalhos de planejamento am bien tal
Sao atribui9i'ies da CPLA, previstas no Artigo 73 do Decreto Estadual30.555/89:
desenvolver estudos sobre os ecossistemas objetos de programas e projetos de planejamento ambiental, buscando estabelecer zoneamentos, normas e procedimentos de uso, alem de prever a9oes para sua recupera91io ambiental;
elaborar trabalhos que objetivem a preserva91io e o uso adequado dos ecossistemas costeiros, mangues, costoes rochosos, matas naturais, estuarios e restingas;
6
A CPRN tern atualmente o nome de Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e Prot~o de Recursos N aturais
