UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO
ISAAC EUZÉBIO DE FARIA
PROCEDIMENTO PARA ESTIMULAR A PARTICIPAÇÃO DAS
MPES NAS COMPRAS PÚBLICAS VIA PREGÃO ELETRÔNICO NO
IF SUDESTE MG – CAMPUS MURIAÉ
VOLTA REDONDA/RJ 2019
ISAAC EUZÉBIO DE FARIA
PROCEDIMENTO PARA ESTIMULAR A PARTICIPAÇÃO DAS MPES NAS COMPRAS PÚBLICAS VIA PREGÃO ELETRÔNICO NO IF SUDESTE MG –
CAMPUS MURIAÉ
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração do Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Administração.
Orientador: Profa. Dra. Cecília Toledo Hernández
VOLTA REDONDA 2019
PROCEDIMENTO PARA ESTIMULAR A PARTICIPAÇÃO DAS
MPES NAS COMPRAS PÚBLICAS VIA PREGÃO ELETRÔNICO NO
IF SUDESTE MG – CAMPUS MURIAÉ
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração do Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Administração.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________ Profa. Dra. Cecília Toledo Hernández (Orientadora)
Universidade Federal Fluminense (UFF)
_____________________________________________________ Prof. Dr. Marco Antônio Conejero
Universidade Federal Fluminense (UFF)
_____________________________________________________ Prof. Dr. Henrique Martins Rocha
Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ)
Volta Redonda/RJ 2019
Bibliotecária responsável: Ana Claudia Felipe da Silva - CRB7/4794 PROCEDIMENTO PARA ESTIMULAR A PARTICIPAÇÃO DAS MPES NAS COMPRAS PÚBLICAS VIA PREGÃO ELETRÔNICO NO IF SUDESTE MG ? CAMPUS MURIAÉ / Isaac Euzébio de Faria ; Cecília Toledo Hernández, orientadora. Volta Redonda, 2019.
132 f. : il.
Dissertação (mestrado profissional)-Universidade Federal Fluminense, Volta Redonda, 2019.
DOI: http://dx.doi.org/10.22409/PPGA.2019.mp.06502727654
1. Compras Públicas. 2. Pregão Eletrônico. 3. Micro e Pequenas Empresas. 4. Desenvolvimento Local. 5. Produção intelectual. I. Hernández, Cecília Toledo, orientadora. II. Universidade Federal Fluminense. Instituto de Ciências Humanas e Sociais. III. Título.
-Dedico aos meus pais Isaias e Angelita, aos meus irmãos Gisele e Igor,
Primeiramente agradeço a Deus por ter me dado força e determinação para superar todos os obstáculos e não desistir.
Aos meus pais, Isaias e Angelita, por sempre me incentivarem a buscar o conhecimento, sempre me apoiarem em minhas decisões e mais ainda, pelos seus ensinamentos.
Aos meus irmãos, Gisele e Igor, por estarem presente em minha vida, pelo apoio e compreen-são.
A minha namorada, Verena, pelo apoio, incentivo e compreensão nos momentos que me fiz ausente.
A minha orientadora, profª. Cecília, pela compreensão, disponibilidade, incentivos e ensina-mentos, sem os quais não seria possível chegar até aqui.
Aos amigos Igor, Januário e Leonardo, que me incentivam a não desistir e apoiaram nos mo-mentos que precisei.
Aos professores do PPGA-UFF, pelos ensinamentos e conhecimentos compartilhados durante a caminhada.
Aos colegas do mestrado pelo apoio mútuo e compartilhamento de experiências, os quais levo agora como novos amigos.
Aos colegas e amigos de trabalho do Campus Muriaé, pelo apoio, incentivo e compreensão nos momentos em que precisei me afastar.
Aos professores Marco Conejero e Henrique Rocha, pela disponibilidade em participar da banca, colaborando ainda mais para o aperfeiçoamento desta dissertação.
Por fim, ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sudeste de Minas Gerais, pela oportunidade e apoio, sem as quais não seria possível a realização deste mestrado.
Título:
PROCEDIMENTO PARA ESTIMULAR A PARTICIPAÇÃO DAS MPES NAS COMPRAS PÚBLICAS VIA PREGÃO ELETRÔNICO NO IF SUDESTE MG – CAMPUS MURIAÉ
Objetivo do trabalho:
Propor um novo procedimento, sem comprometer os princípios da licitação, que permita estimular a participação das MPEs nas compras públicas via pregão eletrônico do IF Sudeste MG - Campus Muriaé, que permitirá à Instituição atingir os fins legislativos e também sua missão institucional, de investir e promover o desenvolvimento local e regional mediante suas compras públicas, possibilitando a geração de mais renda e empregos para a população local e, consequentemente, o retorno para o município e o aumento do porte da empresa.
Procedimentos/Método para a solução do problema:
Primeiramente foi realizada pesquisa bibliográfica nas bases da ANPAD, SciELO e SPELL com termos pré-definidos ligados à temática, sem definição de marco temporal, constatando-se que não há muitos estudos técnico-científicos sobre o tema. Além disso, foram realizadas pesquisas documentais, entrevistas e o mapeamento do atual procedimento. A partir das informações obtidas, foram elaborados dois questionários. O primeiro, aplicado a servidores do
Campus Muriaé, que seriam os principais atores no processo licitatório, envolvendo alguns
setores como Almoxarifado, Compras e Contratos e Direção, que permitiu conhecer a visão interna que a Administração possui sobre as dificuldades que as MPEs encontram para participarem dos pregões eletrônicos. O segundo questionário ao público externo, ou seja, as empresas, para conhecer as dificuldades que elas encontram para participarem dos pregões eletrônicos do Campus Muriaé. Com o resultado da pesquisa, as respostas foram categorizadas e aplicado o método Analytic Hierarchy Process (AHP) para determinar a prioridade dos problemas e estabelecer soluções no plano de ação. Como às respostas foram atribuídas nota de 1 a 5, baseado na escala Likert, foi necessário ajustar os dados para utilizar a Escala Fundamental de Saaty. Dessa forma, permitiu-se estabelecer as soluções e chegar-se à proposta de um novo procedimento.
Resultados:
Após o desenvolvimento da pesquisa em três etapas: (1) Caracterizar o objeto de estudo e a demanda; (2) Coletar os dados; (3) Analisar os dados de forma individual e posteriormente conjunta, através de comparação, chegou-se à quarta e última etapa que foi propor melhorias e recomendações, através da elaboração de três produtos tecnológicos, quais sejam, a proposta de um novo procedimento; a proposta de ementa de curso de capacitação voltado às empresas e uma cartilha de divulgação do projeto, os quais possibilitarão o estímulo à participação das MPEs nos pregões eletrônicos. Como meio de subsidiar a implementação dos produtos gerados, foi elaborado um plano de ação que contempla ações, responsáveis, prazos, custos, riscos e medidas preventivas para as três etapas.
Implicações práticas:
O impacto estimado é que a Administração passe a contar com mais participações das MPEs locais em seus pregões eletrônicos e futuramente consiga contratar essas empresas, mesmo que o valor seja até 10% (dez por cento) maior que o menor preço válido, como previsto em um dos
Originalidade e contribuições:
O procedimento proposto é único na Instituição e traz as especificidades de como estimular a participação de MPEs locais em processos de compras públicas, por meio do pregão eletrônico, de um órgão federal, especialmente de uma Instituição Pública Federal de Ensino. A pesquisa possui aderência com a linha de atuação científico-tecnológica: Administração de Operações e Suporte Logístico Integrado.
Produção Técnica/Tecnológica:
O procedimento proposto é o principal produto técnico/tecnológico derivado do estudo. Enquadra-se como Processo/Tecnologia não patenteável pertencente ao EIXO 1 – Produtos e Processos. O procedimento apresenta aplicabilidade após concordância e participação da alta gerência e dos colaboradores participantes do processo. O procedimento também traz inovação, uma vez que a partir do estudo bibliométrico sobre o tema, constatou-se que não há estudo propondo as recomendações expostas. Por fim, o procedimento apresenta média complexidade, com o envolvimento de muitos atores para o seu desenvolvimento, como as empresas.
Palavras-Chave: Compras Públicas; Pregão Eletrônico; Micro e Pequenas Empresas;
Title:
PROCEDURE FOR STIMULATING MSEs PARTICIPATION IN PUBLIC PURCHASES VIA ELECTRONIC PREFESSION IN THE IF SUDESTE MG - CAMPUS MURIAÉ
Objective of the work:
Propose a new procedure, without compromising the principles of bidding, which will encourage the participation of MSEs in public procurement via electronic bidding of the IF Sudeste MG - Campus Muriaé, which will enable the Institution to achieve the legislative purposes and also its institutional mission of investing and promote local and regional development through their public purchases, enabling the generation of more income and jobs for the local population and, consequently, the return to the municipality and the increase in the size of the company.
Procedures / Method for troubleshooting:
Firstly, a bibliographic research was conducted in the bases of ANPAD, SciELO and SPELL with pre-defined terms linked to the theme, without defining a time frame, noting that there are not many technical-scientific studies on the subject. In addition, documentary research, interviews and mapping of the current procedure were performed. From the information obtained, two questionnaires were prepared. The first, applied to Campus Muriaé servers, who would be the main actors in the bidding process, involving some sectors such as Warehouse, Purchasing and Contracts and Management, which allowed us to know the internal view that the Administration has about the difficulties that MSEs find to participate. of the electronic trading sessions. The second questionnaire to the external public, that is, the companies, to know the difficulties they have to participate in the electronic trading sessions of Campus Muriaé. With the result of the research, the answers were categorized and the Analytic Hierarchy Process (AHP) method was applied to determine the priority of the problems and to establish solutions in the action plan. As the answers were rated from 1 to 5, based on the Likert scale, it was necessary to adjust the data to use the Saaty Fundamental Scale. This allowed us to establish the solutions and to come up with the proposal of a new procedure.
Results:
After the development of the research in three stages: (1) Characterize the object of study and the demand; (2) Collect the data; (3) Analyzing the data individually and then jointly, by comparison, came to the fourth and final step, which was to propose improvements and recommendations through the elaboration of three technology products, namely the proposal of a new procedure; the proposal of a training course menu aimed at companies and a project disclosure booklet, which will enable the encouragement of the participation of MSEs in electronic trading sessions. As a means of subsidizing the implementation of the generated products, an action plan was elaborated that includes actions, responsible, deadlines, costs, risks and preventive measures for the three stages.
Practical Implications:
The estimated impact is that Management will have more participation by local MSEs in its electronic trading sessions and in the future will be able to hire these companies, even if the value is up to 10% (ten percent) higher than the lowest valid price, as provided in one of the
Originality and contributions:
The proposed procedure is unique to the Institution and brings the specifics of how to stimulate the participation of local MSEs in public procurement processes, through electronic trading, of a federal agency, especially a Federal Public Education Institution. The research is in line with the scientific-technological line of action: Operations Management and Integrated Logistic Support.
Technical / Technological Production:
The proposed procedure is the main technical / technological product derived from the study. It is classified as a non-patentable Process / Technology belonging to AXIS 1 - Products and Processes. The procedure is applicable after agreement and participation of senior management and collaborators participating in the process. The procedure also brings innovation, since from the bibliometric study on the theme, it was found that there is no study proposing the recommendations presented. Finally, the procedure has medium complexity, with the involvement of many actors for its development, such as companies.
Keywords: Public Procurement; Electronic trading floor; Micro and Small Enterprises; Local
Figura 1: Evolução do valor das compras públicas, segundo tipo de processo – Órgãos SISG
... 19
Figura 2: Fluxograma da coleta de dados. ... 37
Figura 3: Evolução da participação do número de empresas por estado/ano ... 55
Figura 4: Percentual do porte das empresas no Brasil ... 56
Figura 5: Quantidade de empresas por Mesorregião de Minas Gerais. ... 57
Figura 6: Número de estabelecimentos por porte no município de Muriaé, Minas Gerais, 2015. ... 61
Figura 7: Grau de importância de acordo com a escala Likert – Gestores ... 65
Figura 8: Matriz hierárquica do questionário dos gestores ... 67
Figura 9: Gráfico de prioridades dos critérios e subcritérios segundo a visão dos gestores ... 70
Figura 10: Ramo de atuação de acordo com os bens e serviços contratados pelo Campus Muriaé ... 72
Figura 11: Perfil de participação das empresas em processo licitatório. ... 74
Figura 12: Grau de importância de acordo com a escala Likert - Empresas ... 77
Figura 13: Matriz hierárquica do questionário das empresas ... 78
Figura 14: Tabela de prioridades dos critérios e subcritérios segundo a visão das empresas . 80 Figura 15: Comparação dos critérios segundo a visão dos gestores públicos e das empresas. ... 83
Figura 16: Comparação dos subcritérios segundo a visão dos gestores públicos e das empresas. ... 84
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Quantidade de compras públicas, segundo o tipo de processo – Órgãos SISG ... 27
Tabela 2: Classificação das empresas por porte, segundo o número de funcionários ... 29
Tabela 3: Termos pesquisados em cada base de dados e a quantidade encontrada sem tratamento. ... 38
Tabela 4: Quantidade de artigos por ano e por evento ou periódico utilizado ... 39
Tabela 5: Dados e características dos possíveis servidores a serem consultados ... 43
Tabela 6: Principais bens e serviços adquiridos e contratados pelo Campus Muriaé. ... 45
Tabela 7: Escala fundamental de Saaty... 50
Tabela 8: Tabela relacional de importância ... 50
Tabela 9: Quantidade total de pregões realizados por ano em nível nacional. ... 53
Tabela 10: Quantidade de empresas participantes por ano (por estado e cidade). ... 54
Tabela 11: Quantidade de empresas participantes nos pregões em Minas Gerais. ... 57
Tabela 12: Quantidade de empresas participantes por ano e porte, na Mesorregião da Zona da Mata. ... 59
Tabela 13: Relação de cidades da Mesorregião da Zona da Mata e a quantidade de empresas, empresas vencedoras e valor adjudicado ... 59
Tabela 14: Perfil dos gestores públicos entrevistados ... 63
Tabela 15: Respostas dos Gestores Públicos ... 65
Tabela 16: Julgamento dos subcritérios com respeito a cada critério ... 69
Tabela 17: Matriz de julgamento dos critérios... 69
Tabela 18: Perfil sociodemográfico dos entrevistados ... 73
Tabela 19: Perfil sociodemográfico das empresas ... 74
Tabela 20: Julgamento dos subcritérios com respeito a cada critério ... 79
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AHP Analytic Hierarchy Process
BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento CGU Controladoria Geral da União
CNAE Classificação Nacional de Atividade Econômicas DOU Diário Oficial da União
EPP Empresa de Pequeno Porte
FIEMG Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços
IF Sudeste MG Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sudeste de Minas Gerais
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços INCC Índice Nacional de Custo da Construção
IPCA-E Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial
LC Lei Complementar
ME Microempresa
MEI Microempreendedor Individual
MP Medida Provisória
MPEs Micro e Pequenas Empresas MTE Ministério do Trabalho
PIB Produto Interno Bruto
PL Projeto de Lei
PNDP Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas RAIS Relação Anual de Informações Sociais
RDC Regime Diferenciado de Contratação ROB Receita Operacional Bruta
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SICAF Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
Quadro 1: Modalidades de Licitação: características e indicação de uso ... 25
Quadro 2: Explicação e significado das principais perguntas do questionário interno ... 64
Quadro 3: Opiniões e sugestões dadas pelos gestores internos ... 71
Quadro 4: Explicação e significado das principais perguntas do questionário externo ... 76
Quadro 5: Opiniões e sugestões dadas pelos gestores internos ... 81
Quadro 6: Síntese das ações referentes à Burocracia e à Legislação ... 86
Quadro 7: Síntese das ações referentes ao Sistema Eletrônico e à Capacitação ... 88
Quadro 8: Síntese das ações referentes ao Planejamento, à Elaboração de Preços e à Proposta ... 89
Quadro 9: Síntese das ações referentes à Divulgação do Edital ... 90
Quadro 10: Síntese das ações referentes ao Prazo de Pagamento ... 92
Quadro 11: Validação dos Produtos Tecnológicos propostos... 96
1.1. SITUAÇÃO PROBLEMA DA PESQUISA ... 21 1.2. OBJETIVOS ... 21 1.2.1. Objetivo Geral ... 21 1.2.2. Objetivos Específicos ... 22 1.3. JUSTIFICATIVA ... 22 1.4. ESTRUTURA DO TRABALHO ... 23 2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 24
2.1. PREGÃO ELETRÔNICO E COMPRAS PÚBLICAS ... 24
2.2. AS MICROS E PEQUENAS EMPRESAS E AS POLÍTICAS PÚBLICAS ... 28
2.2.1. Vantagens e dificuldades conhecidas na participação das MPEs no pregão eletrônico ... 31
2.3. A EFICIÊNCIA NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS ... 33
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 36
3.1. MÉTODOS E TÉCNICAS UTILIZADOS ... 36
3.2. PROCEDIMENTOS PARA A COLETA DE DADOS ... 37
3.2.1. Da Pesquisa Bibliográfica ... 38
3.2.2. Da Pesquisa Documental ... 39
3.2.3. Das Entrevistas Semiestruturadas ... 40
3.2.4. Dos Questionários ... 41
3.2.5. Mapeamento do Procedimento de Pregão Eletrônico no IF Sudeste MG - Campus Muriaé ... 45
3.3. PROCEDIMENTOS PARA A ANÁLISE E TRATAMENTO DOS DADOS ... 49
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 52
4.1. DA REALIDADE DA INSTITUIÇÃO ... 52
4.2. RESULTADO DA APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO AO PÚBLICO INTERNO ... 62
4.3. RESULTADO DA APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO AO PÚBLICO EXTERNO – EMPRESAS ... 71
4.4. COMPARAÇÃO ENTRE AS RESPOSTAS DOS GESTORES COM AS DAS EMPRESAS ... 82
5. PROPOSTA DE SOLUÇÃO/RECOMENDAÇÃO ... 85
5.1. DAS CAUSAS ... 85
5.1.1. Sobre a Burocracia e a Legislação ... 85
5.1.2. Sobre o uso do Sistema eletrônico e Capacitação dos envolvidos ... 87
5.2. DOS PRODUTOS TECNOLÓGICOS ... 93
5.2.1. Do Novo Procedimento ... 93
5.2.2. Da Ementa do Curso de Capacitação ... 94
5.2.3. Da Cartilha de divulgação do projeto ... 94
5.3. ACEITAÇÃO E VALIDAÇÃO DAS PROPOSTAS APRESENTADAS ... 94
5.4. PLANO DE AÇÃO ... 96 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 101 7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 104 APÊNDICE A ... 110 APÊNDICE B ... 115 APÊNDICE C ... 119 APÊNDICE D ... 123 APÊNDICE E ... 127 APÊNDICE F ... 128
1. INTRODUÇÃO
Para suprir diariamente as suas demandas de aquisição de bens e contratação de serviços, a Administração Pública realiza as chamadas compras públicas ou compras governamentais. Segundo Cunha e Le Bourlegat (2016), as compras governamentais vêm sendo tema de constantes discussões pelo papel que desempenham na economia e na realização das políticas públicas, por meio de compras estratégicas.
As compras públicas, além de garantir o suprimento de bens e serviços para o funcionamento do Estado, podem servir como forma de aumentar a demanda, estimular a economia, gerar mais empregos para os setores marginais, proteger empresas nacionais ou micro e pequenos empreendimentos, diminuir disparidades regionais, induzir a produção sustentável, fomentar tecnologia, influir na inovação, entre outros (CUNHA; LE BOURLEGAT, 2016).
No Brasil a realização de licitação pública para as contratações está garantida na Constituição Federal de 1988, que assegura igualdade de condições a todos os concorrentes, e cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, manutenção das condições efetivas da proposta, com exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988). Posteriormente, as contratações foram regulamentadas pela Lei Geral de Licitações nº 8.666/93, que garante a aplicação dos princípios constitucionais nos processos licitatórios.
Na Administração Federal uma das modalidades de licitação mais usual é o pregão eletrônico. O pregão é regido pela Lei nº 10.520/2002 e regulamentado pelo Decreto nº 5.450/2005, que o instituiu como obrigatório para a aquisição de bens e serviços comuns, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.
Em 23 de setembro de 2019, foi publicada uma nova regulamentação para o pregão eletrônico, o Decreto nº 10.024/19, que revogou o Decreto nº 5.450/05, passando a ser obrigatório a utilização da forma eletrônica do pregão para todos os órgãos da Administração Pública Federal direta, pelas autarquias, pelas fundações e pelos fundos especiais, na aquisição de bens e na contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia. Além
do pregão eletrônico, o novo decreto regulamentou o uso da dispensa eletrônica1 no âmbito da Administração Pública Federal, que nada mais é do que a antiga cotação de preços, com a inclusão da contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia.
Para Inamine, Erdmann e Marchi (2012), essa nova ferramenta eletrônica de gestão é proporcionada pelo potencial da tecnologia da informação e comunicação, que traz diversos benefícios, devendo ser mais explorados. Além disso trouxe a oportunidade de que, com o pregão eletrônico, o pequeno fornecedor poderia fornecer para o Estado sem sair fisicamente do seu negócio, economizando gastos com pessoal e deslocamento, aumentando ainda a competitividade.
A Figura 1 mostra que com o aumento do uso do pregão eletrônico nos processos de compras, houve também o aumento do valor das compras e a redução do uso de outras modalidades licitatórias, inclusive a dispensa2. Esse fato é explicado por haver poucas restrições para a utilização do pregão, como é o caso da sua vedação para contratação de obras ou serviços de engenharia. No mais, qualquer compra ou serviço considerados comuns, ou seja, que seja possível descrever de forma clara, conhecida e usual pelo mercado, poderá ser contratado por meio do pregão. Com isso, o aumento significativo de 20% dos valores das compras entre 2008 e 2014, demonstram a relevância do uso do pregão eletrônico para atender as demandas da Administração Pública e o seu alto poder de compra.
1 Segundo o Decreto nº 10.024/2019, considera-se como sistema de dispensa eletrônica, a ferramenta
informatizada, integrante da plataforma do Siasg, disponibilizada pelo Ministério da Economia, para a realização dos processos de contratação direta de bens e serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia.
2 Apesar da redução da quantidade de processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, a primeira modalidade
ainda é muito utilizada em razão do valor da contratação de alguns itens que não justificam, por motivo de eficiência (custos x benefícios) a realização de um pregão eletrônico. Entretanto, a partir da atualização dos valores das modalidades de licitação do art. 23 da Lei nº 8.666/93 pelo Decreto nº 9.412/2018, em que o valor limite da dispensa foi alterado, a tendência é que aumente o número de processos de dispensa de licitação. Segundo a Nota Técnica nº 1081/2017/CGPLAG/DG/SFC da Controladoria Geral da União (CGU), o custo final da realização de um pregão eletrônico é 10 vezes maior que o custo de uma dispensa. Ainda segundo a CGU, com a atualização dos valores, os processos licitatórios seriam mais eficientes, em razão dos custos em face dos benefícios, pois seria adotada a melhor modalidade licitatória na contratação.
¹ janeiro a dezembro
Figura 1: Evolução do valor das compras públicas, segundo tipo de processo – Órgãos SISG Fonte: Comprasnet – SLTI/MP (2013).
No último levantamento divulgado pelo Ministério do Planejamento em 2014, somente o Governo Federal teve um gasto de R$ 37,8 bilhões de reais na utilização do pregão eletrônico em 33,8 mil processos de compras públicas (BRASIL, 2015). Neste contexto, as micro e pequenas empresas (MPEs) sobressaem-se para a alavancagem do desenvolvimento socioeconômico nacional, uma vez que representam cerca de 25% do Produto Interno Bruto (PIB) do país, segundo dados do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE, 2012, apud SOUZA, 2014). Segundo ainda estudo do SEBRAE (2017b) em 2015, mais de 99% das empresas no país são MPEs, o que ressalta a importância dos estímulos dados às MPEs para o seu o desenvolvimento e no crescimento da economia nacional.
Como o Estado tem um papel fundamental no desenvolvimento econômico e social, a criação do Estatuto das Micros e Pequenas Empresas em 2006 pela Lei Complementar (LC) nº 123, atualizada em 2014 pela LC nº 147 e regulamentada pelo Decreto Federal nº 8.538/2015, passou a obrigar o Governo Federal utilizar do seu poder de compras para incentivar o desenvolvimento das MPEs, com a simplificação do seu processo de contratação, concessão de benefícios e contratações exclusivas, com o objetivo de facilitar a participação destas empresas e aumentar suas chances de vitória (ANDRADE, 2009).
O Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sudeste de Minas Gerais –
Campus Muriaé (IF Sudeste MG - Campus Muriaé) é uma autarquia federal de ensino, que
conta com a Unidade Barra e a Unidade Rural, nasceu em 2009, de uma parceria entre o antigo
3% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 25% 35% 24% 15% 20% 9% 6% 87% 86% 86% 85% 84% 82% 82% 35% 26% 31% 37% 34% 31% 34% 10% 12% 13% 13% 15% 17% 17% 40% 39% 45% 48% 46% 60% 60% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014¹ 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014¹
Processos de Compra Valor de Compra
Centro Federal de Educação Tecnológica de Rio Pomba e a Prefeitura Municipal de Muriaé. Um dos motivos que levaram a sua criação foi a necessidade de formação de profissionais que atendam à demanda do setor produtivo da região, apoiando a economia e buscando, em conjunto, o desenvolvimento socioeconômico local e regional (IF SUDESTE MG, 2014).
A Instituição está sediada no município de Muriaé, que possui uma população estimada, em 2018, de mais de 108 mil habitantes e um PIB per capita anual de R$ 18.893,26 em 2016 (IBGE, 2019). Segundo dados do SEBRAE (2017a, 2017b), o município abriga 8280 MPEs, incluindo os microempreendedores individuais, correspondendo a quase 0,61% das MPEs do estado e a 0,066% do total das MPEs nacionais. A microrregião é composta por municípios de infraestrutura forte, de crescimento comercial e industrial. Contudo, mesmo com tais números e mudanças legislativas, a Administração3 ainda não conseguiu contratar um número satisfatório de MPEs da cidade e região e, com isso, não tem atingido os fins legislativos e sua missão institucional de investir e promover o desenvolvimento local e regional através de suas compras públicas.
Para Cabral, Reis e Sampaio (2015), as alterações legislativas contribuíram para o aumento na participação das MPEs nos processos licitatórios por meio do pregão, todavia a ausência de competências e capacidades por partes das MPEs, além da dificuldade de acesso à informação ou restrições dos proprietários ao uso das ferramentas de tecnologia da informação e comunicação, pode ser um dos fatores que restringe a maior participação e sucesso nas compras públicas. O fator competências e capacidades das MPEs está ligada ao histórico de participação em contratação anterior, onde se espera que o fato de uma empresa já ter participado de uma contratação atenuaria as suas limitações quanto à falta de pré-qualificação e de dificuldades no acesso à informação, o que, segundo os autores, as MPEs estariam aprendendo ao participar de uma nova contratação. Uma outra hipótese é que a participação anterior da empresa a leva a ter uma postura conservadora em suas próximas contratações, evitando abaixar demasiadamente o seu preço, o que reforça ainda a ideia de aprendizado acumulado ao longo do tempo. A terceira hipótese está no fato das empresas com maior tempo de mercado serem mais cautelosas, ou seja, não assumirem riscos durante seus lances.
3 No decorrer do trabalho, onde se lê Administração, deve-se entender que se refere ao IF Sudeste MG – Campus
Muriaé, em razão dos incisos XI e XII do art. 6º da Lei nº 8.666/93, que define como Administração o órgão, entidade ou unidade administrativa da Administração Pública que opera e atua concretamente.
As possíveis dificuldades ligadas ao desenvolvimento das MPEs podem estar relacionadas com a falta de pessoal especializado em vendas governamentais, na aquisição e contratação de sistemas e equipamentos de tecnologia, mas muitos empresários têm aceitado inovar e inclusive acessando o mercado de outras regiões (BRAGA; XAVIER, 2011).
Faria, Ferreira e Santos (2010), também concordam que o pregão eletrônico é uma ferramenta válida, que aumenta a competitividade e amplia geograficamente a possibilidade de empresas situadas em qualquer parte do país tornarem-se fornecedoras de órgãos públicos.
Considera-se ainda que o avanço das políticas públicas de inclusão das MPEs nas compras governamentais tem sido fundamental para a sustentabilidade delas e para o Desenvolvimento Local (CUNHA; LE BOURLEGAT, 2016).
Nas palavras de Rodrigues (2018), a melhor forma de se verificar se as compras públicas estão sendo eficientes e eficazes é analisá-las sob a ótica de quem as usufrui, verificando a visão que eles possuem do processo, bem como a efetiva contribuição ao que foi proposto, com o fim de se demonstrar se os recursos foram gastos de forma adequada.
1.1. SITUAÇÃO PROBLEMA DA PESQUISA
Diante do poder de compras do Estado, em especial do IF Sudeste MG - Campus Muriaé, as inovações legislativas e as políticas públicas de incentivo à sustentabilidade e promoção do desenvolvimento econômico e social, o presente estudo procura investigar o mercado local, respondendo a seguinte questão: como incentivar a participação das MPEs nas compras públicas via pregão eletrônico? Para responder essa pergunta, o trabalho procurará conhecer as possíveis dificuldades encontradas pelas MPEs, a partir da visão dos gestores da instituição e das próprias MPEs locais sobre a participação nos processos de compras públicas do IF Sudeste MG – Campus Muriaé, especificamente o pregão eletrônico, para, posteriormente, estabelecer um procedimento e um plano de ação que permitam incentivar a participação das MPEs locais nos pregões.
1.2. OBJETIVOS
1.2.1. Objetivo Geral
compras públicas via pregão eletrônico do IF Sudeste MG - Campus Muriaé.
1.2.2. Objetivos Específicos
Entender as barreiras que existem para a participação das MPEs nos pregões eletrônicos desde o ponto de vista dos gestores e compradores do IF Sudeste MG – Campus Muriaé.
Entender as barreiras que existem para a participação das MPEs nos pregões eletrônicos desde o ponto de vista dos gestores das próprias MPEs.
Categorizar estas barreiras e estabelecer a prioridade das mesmas para definir a(s) proposta(s) e um plano de ação para incentivar a participação das MPEs nos pregões eletrônicos realizados pelo Campus Muriaé.
Validar as propostas e o plano de ação apresentados, com pelo menos um dos diretores da Instituição.
1.3. JUSTIFICATIVA
Mesmo havendo as inovações legislativas, como a atualização da LC nº 123/06 em 2014, que favorece o aumento da participação das MPEs nos pregões eletrônicos, uma vez que elas encontram mais chances de sucesso devido aos benefícios que gozam, alguns autores como Ferreira, Medina e Reis (2014), Araújo e Jesus (2013) e Cabral, Reis e Sampaio (2015), têm encontrado causas que ainda dificultam a participação da MPEs nos pregões eletrônicos, como por exemplo, a falta de conhecimento ou de capacitação.
Nesta mesma linha, o IF Sudeste MG – Campus Muriaé não está conseguindo cumprir com suas finalidades legais e institucionais, inclusive a sua missão de promover o desenvolvimento socioeconômico local e regional, principalmente de atender as premissas e princípios da Lei de Licitações, tendo em vista que encontra algumas dificuldades em contratar empresas locais, em razão da pouca participação nos processos licitatórios da Instituição.
Diante disso, a partir de causas encontradas na literatura e apresentadas por diversos autores, como Santos Junior e Olave (2013), Cabral, Reis e Sampaio (2013; 2015) e Braga e Xavier (2011), e também pelo fato da Instituição estar encontrando dificuldades na contratação das MPEs, justifica-se o presente trabalho. Este buscará as causas que vêm dificultando a participação das MPEs nos processos licitatórios do Campus Muriaé e, ao final, apresentará um
novo procedimento e plano de ação para aumentar a participação e contratação das MPEs, que resultará no cumprimento da legislação e sua missão institucional.
1.4. ESTRUTURA DO TRABALHO
O trabalho foi estruturado em 7 capítulos, trazendo no capítulo 1 a introdução, os objetivos e a justificativa. No capítulo 2, o referencial teórico, onde são abordados o pregão eletrônico e as compras públicas, as micros e pequenas empresas e as políticas públicas, subdivido ainda em vantagens e dificuldades conhecidas na participação das MPEs no pregão eletrônico, abordando também a eficiência nas contratações públicas. No capítulo 3, é exposta a metodologia utilizada, o procedimento metodológico da pesquisa bibliográfica, documental, da entrevista semiestruturada, dos questionários e do mapeamento do procedimento do pregão eletrônico no Campus Muriaé, finalizando com a forma de análise e tratamento dos dados. No capítulo 4, é feita a análise e discussão dos resultados, primeiro na visão dos gestores internos, depois na das empresas e, por fim, uma comparação entre as duas visões. No capítulo 5, são apresentadas as propostas e as recomendações de solução de forma individual, juntamente com os produtos tecnológicos gerados e o plano de ação para implementação. Por fim, no capítulo 6, são apresentadas as considerações finais sobre a pesquisa e, no capítulo 7, as referências bibliográficas.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Este capítulo apresentará o embasamento teórico da pesquisa, dividindo-se em três títulos.
2.1. PREGÃO ELETRÔNICO E COMPRAS PÚBLICAS
É por meio das compras públicas realizadas pelo Estado, que ele garante o funcionamento de diversas áreas e a prestação de seus serviços à sociedade. O Estado é capaz de induzir e transformar mercados de acordo com a sua necessidade e com o alto volume de recursos (RODRIGUES, 2018).
Ainda segundo Rodrigues (2018), o Estado pode utilizar as compras para influenciar o comportamento dos seus fornecedores, por meio de atos positivos, como o fomento às políticas públicas, trazendo o crescimento, o desenvolvimento econômico e sustentável.
A regulamentação da obrigatoriedade de licitar da Administração Pública, prevista no art. 37 da Constituição Federal de 1988, encontra-se na Lei nº 8.666/93, conhecida também como Lei (Geral) de Licitações. A referida lei prevê cinco modalidades licitatórias, quais sejam: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Já o pregão foi introduzido pela Lei nº 10.520/02. Além do pregão, há ainda outra modalidade de licitação prevista na Lei nº 12.462/2011, que é o Regime Diferenciado de Contratações (RDC). No quadro 1 são apresentadas as características e indicações de uso de cada modalidade, inclusive o pregão e o RDC.
MODALIDADE CARACTERÍSTICAS E INDICAÇÕES DE USO
Concorrência
• obras e serviços de engenharia acima de R$ 3.300.000,00;
• compras e contratações de outros serviços acima de R$ 1.430.000,00; • compra e alienação de bens imóveis independente do valor;
• alienação de bens móveis de maior valor; • concessão de direito real de uso;
• licitações internacionais;
• convocação com antecedência mínima de 45 dias nos contratos por empreitada global ou do tipo melhor técnica ou técnica e preço; e de 30 dias nos demais casos;
Tomada de Preços
• contratação de obras e serviços de engenharia até R$ 3.300.000,00; • compras e contratações de outros serviços até R$ 1.430.000,00;
• convocação com antecedência mínima de 30 dias nas licitações do tipo melhor técnica ou técnica e preço; e de 15 dias nos demais casos;
• participação de interessados devidamente cadastrados ou que atenderem às condições exigidas para cadastramento até o 3º dia anterior à data do recebimento das propostas (para os não cadastrados) observada a necessária qualificação;
MODALIDADE CARACTERÍSTICAS E INDICAÇÕES DE USO
• os licitantes cadastrados podem apresentar os envelopes contendo as propostas e certi-ficado de registro cadastral até o dia marcado à entrega e abertura dos envelopes; • pode adotar nas licitações internacionais, se possuir cadastro internacional de
fornece-dores, prestadores de serviços e empreiteiras.
Convite
• contratação de pequeno valor, cujo objeto não contenha maiores complexidades; • contratação de obras e serviços de engenharia até R$ 330.000,00;
• compras e contratações de outros serviços até R$ 176.000,00;
• Administração convida no mínimo 3 interessados do ramo pertinente ao seu objeto e que apresentem suas propostas no prazo de 5 dias (cadastrados);
• os interessados devem manifestar com antecedência de até 24h da apresentação das pro-postas (não cadastrados);
• pode adotar a modalidade convite nas licitações internacionais, quando não houver for-necedor do bem ou serviços no país.
Concurso
• considerada uma modalidade especial, objetiva a escolha do melhor trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedo-res, conforme critérios constantes em edital;
• edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 dias; • o julgamento é feito por comissão especial criado para esse fim;
• não existem valores estabelecidos à sua escolha, mas sim a natureza da aplicação.
Leilão
• venda de bens móveis inservíveis à Administração ou de produtos legalmente apreen-didos, penhorados ou bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja deri-vado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento;
• ganha quem oferecer o maior lance, sendo igual ou superior ao valor da avaliação; • os bens a serem leiloados serão avaliados previamente com a fixação do valor mínimo
a ser pago;
• os lances serão feitos em sessão pública, com a presença de leiloeiro especialmente designado pela administração e atendendo às exigências previstas no edital, que será publicado na imprensa oficial e em todos os veículos de comunicação possíveis, com antecedência mínima de 15 dias entre a publicação e a sessão de abertura do leilão; • o leilão não é uma modalidade de compra, mas sim de venda, não existe valor máximo.
Pregão
• aquisição de bens e serviços comuns, inclusive serviços comuns de engenharia; • para contratação de qualquer valor;
• pode ser eletrônico ou presencial, sendo a primeira a forma preferencial; • realizado em lances sucessivos e decrescentes (lance reverso)
• busca o menor preço ou maior desconto;
• há a inversão de fases, primeiro verificam-se as propostas e depois os documentos de habilitação;
• publicação do edital com prazo mínimo de 08 dias úteis.
RDC
• todas as etapas podem ser contratadas com uma única empresa; • remuneração variável;
• orçamento sigiloso;
• há a inversão de fases assim como no pregão;
• prazo de divulgação mínimo de 05 dias úteis, conforme o tipo de licitação. Quadro 1: Modalidades de Licitação: características e indicação de uso
Fonte: RAIMED, 2012 (adaptado).
A modalidade licitatória pregão surgiu em 1997 para ser utilizado exclusivamente pela Agência Nacional de Telecomunicações. Posteriormente, o Governo Federal estendeu a aplicação à Administração Pública através de uma medida provisória (MP) e mais adiante, converteu a MP na Lei nº 10.520/02.
O pregão adveio da necessidade de evolução do procedimento licitatório mais célere e menos complexo que o previsto na Lei nº 8.666/93. A criação do pregão não fez com que a Lei de Licitações deixasse de existir, mas, ao contrário, veio fortalecer ainda mais a transparência e a efetividade das contratações públicas, onde uma lei complementa a outra. O pregão, atualmente, é a modalidade licitatória mais utilizada e, como as demais, visa à isonomia, à proposta mais vantajosa e à promoção do desenvolvimento nacional sustentável, sendo processada e julgada de acordo com os princípios constitucionais, o da vinculação ao instrumento convocatório e o julgamento objetivo (BRASIL, 1993).
O conceito de pregão é dado pelo art. 2º do Decreto nº 3.555/00, como “a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais” (BRASIL, 2000), tendo tal conceito avançado a partir da Lei do Pregão, ou seja, a Lei nº 10.520/02, a qual inovou ao criar a forma de processamento eletrônico da licitação, que posteriormente também foi regulamentada pelo Decreto nº 5.450/05 e, em 2019, pelo Decreto nº 10.024. A partir de tais normativos, podemos conceituar o pregão como modalidade licitatória realizada de forma eletrônica ou presencial, para a contratação de bens e serviços comuns de qualquer valor, incluídos os serviços comuns de engenharia, cujo critério de seleção será o menor preço ou maior desconto. Fajardo e Galiza (2014) acrescentam ao conceito acima que o pregão é destinado à aquisição de bens e serviços cujas especificação técnicas, padrões de desempenho e de qualidade possam ser definidos em edital de forma clara e objetiva, que permitam a comparação e julgamento das propostas pelo melhor preço.
Os principais pontos que diferenciam o pregão eletrônico das demais modalidades são: (i) a estruturação procedimental de inversão de fases de habilitação e julgamento da proposta, na qual é realizado primeiro a aceitação para depois a conferência dos documentos de habilitação, o que gera agilidade ao processo; (ii) a forma de elaboração da proposta através de lances consecutivos, sem ordem pré-definida, até a obtenção da melhor proposta e (iii) o universo de participantes, que proporciona maior competitividade e consequentemente economia, principalmente em sua forma eletrônica (MACHADO, 2009 apud SOARES et. al., 2015).
Fonseca (2006), complementa destacando a transparência e publicidade, visto que qualquer pessoa pode acompanhar o desenvolvimento da licitação e ter acesso a todos os atos
e procedimentos praticados. O uso das ferramentas eletrônicas pelo Estado vem sendo conhecido como Governo Eletrônico, que aumenta não só a eficiência na máquina pública, mas também facilita o exercício da accountabillity, tornando-se ferramenta essencial para a transparência, a prestação de contas, o controle social, a participação popular e a eficiência (DINIZ et. al., 2009; LIMA, 2008).
A transparência e o pregão eletrônico evitam a prática de atos de corrupção dos agentes públicos, do favorecimento de determinadas empresas e o conluio entre os participantes.
Segundo Cunha e Le Bourlegat (2016), além de permitir comprar mais rápido e melhor, foi verificado que o uso do pregão eletrônico, exatamente pelos seus métodos transparentes e ágeis, com isonomia de acesso a todos os interessados, poderia direcionar políticas públicas de interesse nacional, especialmente aquelas de natureza inclusiva, sustentável e inovadora, transformando-se em atividade-fim de relevante interesse coletivo (CUNHA; LE BOURLEGAT, 2016).
Por todas as suas vantagens, o Ministério do Planejamento demonstra, por meio da Tabela 1, que o uso do pregão eletrônico só vem crescendo desde 2008, merecendo destacar a grande queda no número de pregões presenciais e dispensas de licitação realizadas no período, ocorrendo uma redução constante em todas as modalidades de licitação e o aumento da quantidade de pregões eletrônicos, que se coadunam com as informações tratadas anteriormente na Figura 1.
MODALIDADE PROCESSOS DE COMPRAS
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014* Concorrência 771 1.319 934 1.086 1.314 1.062 721 Concorrência Internacional 50 44 105 51 40 40 48 Concurso 8 16 16 11 16 11 32 Convite 4.957 1.499 961 621 452 318 244 Dispensa de Licitação 246.635 235.566 211.029 186.301 169.875 158.765 134.628 Inexigibilidade 14.048 15.838 16.677 19.742 23.783 24.759 26.338 Pregão Eletrônico 30.865 33.700 33.696 32.357 34.747 36.956 33.837 Pregão Presencial 1.297 1.083 657 334 268 184 158 Tomada de Preços 1.641 1.636 1.334 1.170 1.307 1.073 948 TOTAL 300.272 290.701 265.409 241.673 231.802 223.168 196.954
Tabela 1: Quantidade de compras públicas, segundo o tipo de processo – Órgãos SISG
* janeiro a dezembro
2.2. AS MICROS E PEQUENAS EMPRESAS E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
A Lei Complementar nº 123/2006 trouxe para as MPEs um papel de destaque no Estado, ganhando direitos, tratamento diferenciado e até mesmo preferência nas contratações da Administração Pública. A definição de MPEs encontra-se em seu art. 3º. Considera-se como microempresa a sociedade empresária que, em cada ano-calendário, aufira renda bruta igual ou inferior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e, como pequena empresa a sociedade empresária que aufira, em cada ano-calendário, renda bruta superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 4.800.000,00 (quatro milhões, oitocentos mil reais) (BRASIL, 2006).
Santana (2014, p. 21) coloca que: “O art. 3º passou a imantar inúmeros valores e princípios constitucionais que, no resumo prático, induz e permite a realização de várias políticas públicas a partir do poder de compra governamental.”
Além da classificação oficial das MPEs definida pela LC nº 123/2006, o Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) classifica seus clientes em função do porte, o que é realizado conforme a Receita Operacional Bruta (ROB) das empresas ou conforme a renda anual de clientes pessoas físicas, sendo que quando a empresa integra um grupo econômico, sua classificação considerará a ROB consolidada do grupo. Assim, o BNDES adota os mesmos valores da LC nº 123/06 para classificar seus clientes4.
Já o SEBRAE utiliza a combinação do número de trabalhadores ocupados de acordo com o setor de atividade econômica e a natureza jurídica para indicar o porte das empresas (Ver Tabela 2). Esse modelo de classificação é adotado tendo em vista que as informações sobre o faturamento das empresas são sigilosas e somente a Secretaria da Receita Federal possui acesso a estas informações. Entretanto, o Ministério do Trabalho (MTE) fornece anualmente a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), que permite ao SEBRAE utilizá-la como fonte de pesquisa (SEBRAE, 2017).
PORTE
SETOR Micro Pequena Média Grande
Indústria Até 19 De 20 a 99 De 100 a 499 Mais de 499 Construção Civil Até 19 De 20 a 99 De 100 a 499 Mais de 499
4 Disponível em www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/financiamento/guia/porte-de-empresa (acesso em
Comércio Até 9 De 20 a 99 De 50 a 99 Mais de 99 Serviços Até 9 De 20 a 99 De 50 a 99 Mais de 99
Tabela 2: Classificação das empresas por porte, segundo o número de funcionários Fonte: SEBRAE (2017).
O tratamento diferenciado surgiu com a Constituição Federal de 1988 como uma política pública específica em prol das MPEs, como forma de compensá-las pelas inúmeras atividades que desenvolvem e que contribuem de forma significativa na política econômica do país. O tratamento visa colocá-las em pé de igualdade com as grandes empresas no mercado competitivo empresarial (PEREIRA JUNIOR, 2007).
Aplicar benefícios e exclusividade para as MPEs não significa que a Administração está sendo desigual, mas sim aplicando um dos artigos mais importantes da Lei nº 8.666/93, o que assegura que a licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável; e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Ainda sobre o tema, Justen Filho (2005) defende que apenas o ato de selecionar a proposta mais vantajosa não é suficiente para legitimar a licitação. Um benefício ou tratamento diferenciado não autorizam infringir direitos e garantias individuais. Sendo assim, além de selecionar a proposta mais vantajosa, têm de respeitar os princípios constitucionais, em especial o da isonomia. Por mais vantajosa que fosse a proposta selecionada, não é válido a violação dos direitos e garantias individuais.
Bittencourt (2010) também comenta sobre o assunto e posiciona-se que o tratamento diferenciado para tais empresas não conflita com o princípio da isonomia, porquanto resulta da própria situação de desigualdade dessas empresas em relação a outras de natureza diversa, pois, envolve o tratamento desigual a ser oferecido aos desiguais, com intuito de promover o desenvolvimento econômico.
O SEBRAE (2017b) comprova a importância das MPEs para a economia nacional no âmbito da indústria, comércio e serviços, pois mais de 99% das empresas no país são MPEs, o que ressalta a relevância do estímulo dados a estas empresas para o seu o desenvolvimento e o
crescimento da economia nacional. Segundo dados extraídos do Painel de Compras do Governo Federal (2018)5, somente no ano de 2017, mais da metade dos processos de compras (52,7%) foram negociados com MPEs, correspondendo a um valor de R$ 7 bilhões de reais.
Em 2014, ocorreu a última alteração no Estatuto das Micros e Pequenas Empresas, quando a Lei Complementar nº 147, trouxe uma nova roupagem normativa, acrescentando ser dever do gestor público promover a ampliação e benefícios, através das margens de preferência para a contratação de MPEs locais e regionais, até o limite de 10% (dez por cento) do melhor preço válido, além da realização de processo licitatório destinado exclusivamente às MPEs nos itens de contratação cujo valor seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais). Trouxe ainda a faculdade de subcontratar MPEs nos processos licitatórios destinados à contratação de obras ou serviços, ou ainda a necessidade de estabelecimento de cota de até 25% (vinte e cinco por cento) para aquisição de bens de natureza divisível das MPEs (BRASIL, 2014)6.
Em 2015, houve a regulamentação da LC nº 147/14 pelo Decreto nº 8.538, sendo importante ainda por trazer a definição de âmbito local como os limites geográficos do município onde será executado o objeto a ser contratado e âmbito regional, os limites geográficos do Estado ou da região metropolitana, que podem envolver mesorregiões ou microrregiões, conforme definido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (BRASIL, 2015).
Para Barbosa e Silva (2016), a finalidade do Estado com estas medidas é valer-se do seu poder para fomentar e desenvolver a economia regional por meio da contratação de empresas. Desta forma, ele cumpre com a sua função social e beneficia o mercado local, além de manter o micro e pequeno empresário em igualdade de competitividade com o grande empresário, seja por meio de critérios de desempate ou da preferência na contratação (CUNHA; LE BOURLEGAT, 2016).
Estas mudanças levam as pequenas organizações a se mobilizarem e assumirem seu papel como os principais atores na mudança social a sua volta, pois suas ações irão repercutir em toda uma melhoria em escala da cadeia produtiva. Mas toda mudança pode provocar situações ou dificuldades já previstas ou não esperadas e o que é mais relevante, aceitação. Cabe indagar se a provocação de tirar as MPEs da inércia resultou aumentos efetivos na participação
5 Disponível em http://paineldecompras.planejamento.gov.br/ (acesso em 24.06.2018)
nas compras públicas (BARBOSA; SILVA, 2016).
O desenvolvimento está cada vez mais intimamente ligado à valorização do processo de produção local e no aquecimento da economia de cada microrregião, município, bairro ou distrito, utilizando a contratação pública como um catalisador desse processo. Em resumo, segundo Cunha e Le Bourlegat (2016), é uma das políticas públicas de inclusão das MPEs nas compras governamentais e de sustentabilidade.
Assim, utilizar do poder de compra do Estado é garantir a sobrevivência e estímulo de novos empreendedores e a inovação do mercado, adotando medidas para que haja o retorno de recursos públicos para o desenvolvimento da economia local (FARIA; FERREIRA; SANTOS, 2010). Inclusive poderá abrir portas para o mercado externo, com a exportação de produtos, tecnologias e matéria-prima.
A implementação das políticas de compras públicas favorecendo as MPEs é um indicador pleno na profunda mudança de paradigma, colocando a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, por meio do incentivo dos pequenos negócios, no ponto crucial de apoio às contratações públicas, pois infelizmente ainda são poucas as empresas sediadas localmente ou regionalmente, o que faz com que a finalidade de desenvolvimento da região prevista na LC 123/2006 deixe de ocorrer como o esperado.
2.2.1. Vantagens e dificuldades conhecidas na participação das MPEs no pregão eletrônico
Os estudos encontrados na literatura permitiram conhecer e relacionar as principais opiniões dos gestores, tanto positivamente quanto negativamente, sobre a política de compras públicas e a participação das MPEs.
Os gestores públicos consideram que o pregão eletrônico trouxe entre os aspectos positivos a transparência, a economia de recursos pela busca da melhor proposta e o interesse dos empresários em aderirem a nova modalidade na forma eletrônica, o que faz com que as empresas locais atualizem-se para não perderem espaço para fornecedores de outras localidades, o que fará com que haja a aplicação de recursos do ente público na sua região (SANTOS JUNIOR; OLAVE, 2013).
nos processos, que resultaram no aumento das vendas e acesso a outros mercados (BRAGA; XAVIER, 2011), como já citado anteriormente e a busca de atualização dos fornecedores locais para não perderem espaço para empresas de outras regiões e estados (SANTOS JUNIOR; OLAVE, 2013).
Outra vantagem trazida pelo pregão eletrônico é que mesmo com a expansão de mercado há predominância da participação de MPEs, podendo tal fato ser explicado pelos benefícios e processos exclusivos que a legislação garante a elas (FARIA; FERREIRA; SANTOS, 2010).
A abertura de espaço para empresas de outros locais é comprovada por Faria, Ferreira e Santos (2010). Segundo os autores, isto é possível pelo fato de o pregão eletrônico ser uma ferramenta válida que aumenta a competitividade e amplia geograficamente a possibilidade de empresas situadas em qualquer parte do país tornarem-se fornecedoras de órgãos públicos, onde a participação e competitividade é praticamente igual de empresas situadas em capitais ou em cidades do interior.
Porém, negativamente, Santos Junior e Olave (2013) relatam que ainda assolam nos processos de compras públicas o mau planejamento das compras e também a má especificação dos materiais e serviços pelos gestores públicos.
E como já abordado por Ferreira, Medina e Reis (2014), Oliveira (2015), Araújo e Jesus (2013), há outras séries de fatores que impactam no sucesso e na eficiência e eficácia das compras públicas, principalmente o modo como o agente público produz e conduz todo o processo de contratação.
Complementando este fato, Cabral, Reis e Sampaio (2013) destacam o avanço e os resultados que a LC nº 123/2006 trouxe para as MPEs, como, por exemplo, o aumento significativo nas participações dos processos de licitação, mas também que a maior participação não é garantia de sucesso da contratação, pois há outros fatores que influenciam na vitória, como, por exemplo, o valor do contrato, em que a baixa capacidade de investimento e disponibilidade de recursos, tanto financeiro quanto de materiais, influenciam diretamente na concorrência do valor de sua proposta e da qualidade da oferta.
Já Martins (2017) concluiu que a LC nº 123/2006 vem sendo aplicada somente nos casos expressos de obrigatoriedade legal, sendo reconhecido pelos gestores internos que a lei é um
fomento ao desenvolvimento e a competitividade, mas que não há uma preparação interna para a aplicação da lei, o que demanda a necessidade de aperfeiçoamento das etapas do processo no geral, desde a elaboração e a realização da pesquisa de mercado. Conclui que a aplicação da lei não necessariamente levará a Administração pagar mais caro em suas contratações, mas que visa atender aos objetivos da lei, que se referem ao fomento aos pequenos negócios e ao desenvolvimento local e regional, cabendo aos órgãos públicos estruturarem seus processos licitatórios para o êxito.
E como já abordado no capítulo anterior, mesmo com o aumento da participação das MPEs, a ausência de competências e capacidades por partes das MPEs, além da dificuldade de acesso à informação ou restrições dos proprietários ao uso das ferramentas de tecnologia da informação e comunicação, continuam sendo empecilhos nas contratações das MPEs (CABRAL; REIS; SAMPAIO, 2015).
Nesta mesma linha de desvantagens, é relatado por Braga e Xavier (2011), que uma das dificuldades que as MPEs esbarram é na contratação de pessoas especializadas em realizar vendas governamentais, bem como na aquisição de tecnologias de informação, como por exemplo o acesso à internet para participarem dos pregões eletrônicos.
Por fim, Carneiro (2017) constatou que a maioria das empresas desconhece a LC nº 123/2006 e que há falta de assessoramento dos órgãos públicos, inclusive de maior publicidade dos editais. Ao mesmo tempo, quando elas vencem uma licitação, elas estão cientes dos eventuais atrasos que podem ocorrer e que mesmo assim garantem a prestação dos serviços. Entretanto, a maior dificuldade é a burocracia dos documentos e o pouco prazo para a apresentação. Como necessidade, foi identificada a capacitação dos empreendedores e dos colaborados de MPEs. Carneiro (2017) finaliza sugerindo a realização de cursos de capacitação gratuitos, como também o curso de formação de preço, a capacitação interna dos servidores para auxiliarem as MPEs e a melhor divulgação dos editais, pois as empresas têm interesse em participar das licitações e, apesar de utilizarem como estratégia o menor preço para vencer, é necessário que sejam desenvolvidas outras estratégias.
2.3. A EFICIÊNCIA NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
Mas antes de tratar de alguns trabalhos, é importante trazer o conceito para a Administração Pública, onde a eficiência surgiu como princípio jurídico na Constituição Federal após a emenda nº 19/1988.
Pelo princípio da eficiência, o gestor deve aplicar o menor recurso possível para gerar melhores resultados, ou aplicar o recurso da forma necessária e adequada para gerar o maior benefício possível para toda a sociedade (OLIVEIRA, 2015).
Para Meirelles (2005), o princípio da eficiência busca não apenas a legalidade, mas também a atuação positiva e satisfatória do serviço público e seus resultados.
Segundo Catellie Santos (2004, apud Oliveira, 2015), a eficiência está atrelada à eficácia, sendo que a primeira refere-se aos métodos enquanto a segunda, às ações e aos resultados.
Nas contratações públicas, Araujo e Jesus (2013) manifestam que nem sempre o menor preço garante a eficiência das compras públicas. Na visão das autoras, a boa redação das especificações, do termo de referência e da pesquisa de preços, além da gestão contratual após a licitação, são aspectos fundamentais para garantir a eficiência das contratações públicas.
Em contrapartida, em um estudo de caso nas licitações de um município, Ferreira, Medina e Reis (2014) constaram que o pregão eletrônico traz eficiência à gestão dos recursos públicos municipais na contratação de bens e serviços.
Com as alterações legislativas para o favorecimento das MPEs, principalmente a vigência da LC nº 147/2014, alguns autores voltaram a tratar da eficiência das compras públicas. Entre eles, Oliveira (2015) aborda que a eficácia e a eficiência nos processos de contratações estão diretamente ligadas aos atores envolvidos, sejam pela morosidade causada por fluxos desnecessários ou pela falta de capacitação destes servidores.
Inanime, Erdmann e Marchi (2012) ressaltam que o governo precisa gerar um valor público, não sendo tal valor simplesmente na ordem econômica de eficiência dos gastos, mas também no interesse público em toda Administração Pública. Apesar do sistema eletrônico ainda demandar alguns ajustes, não se pode negar que a utilização da tecnologia da informação traz diversos benefícios, devendo ser mais explorada. Concluindo ainda que a eficiência não esteja ligada somente à tecnologia da informação, mas também à ação humana capaz de extrair tais benefícios.
Com base nestes e outros estudos científicos e acadêmicos é que se pretende responder o problema proposto e apresentar uma proposição de modelo para o IF Sudeste MG – Campus Muriaé alcançar a eficiência em suas contratações.
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Neste capítulo serão abordados os métodos e técnicas utilizados para a realização da pesquisa, assim como os procedimentos seguidos para a coleta e análise dos dados.
3.1. MÉTODOS E TÉCNICAS UTILIZADOS
De acordo com Marconi e Lakatos (2003), o método é a forma para se alcançar os objetivos, por meio de uma série lógica de atividades que permitem traçar corretamente os caminhos a serem seguidos pelos cientistas.
Classifica-se a presente pesquisa como exploratória de natureza descritiva, pois busca conhecer a visão das MPEs sobre os processos licitatórios do IF Sudeste MG – Campus Muriaé, para então, a partir destes dados, propor um modelo de solução, compreendendo os meios pelos quais pode se desenvolver o fomento local. Para Gil (2002), a pesquisa exploratória foca aprimorar as ideias ou intuições do pesquisador a partir da pesquisa e juntamente com a descritiva, visa descrever o problema de forma prática, traçando uma relação entre elas.
Sendo exploratória e descritiva, será necessário a elaboração de questionários ou entrevistas para a coleta de dados (MARTINS, 2000). Ainda segundo Gil (2002), apesar da flexibilidade da pesquisa exploratória, ela pode ocorrer por pesquisa bibliográfica ou estudo de caso.
Afim de, explorar o universo do problema, a pesquisa se dará com o levantamento de informações junto aos órgãos oficiais, ao portal de compras governamentais, pesquisa bibliográfica, acadêmica e científica sobre a temática, bem como a realização de entrevistas, aplicação de questionários junto ao mercado local para a sua avaliação, visão e perspectivas sobre a compra pública no desenvolvimento do seu negócio. Para Minayo (2001, p. 16), a metodologia é “o caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da realidade”, continuando que a pesquisa é necessária para a indagação e construção da realidade.
Para buscar os dados e chegar às possíveis causas, a pesquisa será também participante, pois o pesquisador é também um dos gestores do Campus Muriaé, inclusive responsável pela área de Licitações, o que o coloca como uma das peças-chave para a prática dos benefícios às MPEs. Segundo Peruzzo (2003), a pesquisa participante consiste na inserção do pesquisador no
ambiente natural de ocorrência do fenômeno e de sua interação com a situação investigada. Ainda de acordo com Le Boterf (1984), a pesquisa participante objetiva identificar os problemas, analisá-los e buscar as soluções adequadas.
3.2. PROCEDIMENTOS PARA A COLETA DE DADOS
O estudo esteve voltado primeiramente a conhecer quais são os problemas ou barreiras existentes que dificultam a participação das MPEs nos pregões eletrônicos para depois propor um plano de ação para incentivar esta participação.
Como observado na Figura 2, foram utilizadas diversas fontes para o levantamento e coletas de dados. A descrição de cada fonte foi realizada em tópico próprio, iniciando-se com a análise bibliométrica, passando para a pesquisa nos portais governamentais, entrevista prévia, a aplicação de questionários com os gestores da instituição e com as empresas locais e, por fim, mapeamento do atual procedimento.
Figura 2: Fluxograma da coleta de dados. Fonte: Elaborada pelo autor (2019).
Pesquisa bibliográfica
•Bases da Anpad, SciELO, SPELL •Palavras-chave
Pesquisa Documental
•Portal e Painel de Compras Governamentais •Sebrae Entrevista •Servidores administrativo Questionários •Gestores da Instituição •Empresas Mapeamento
•Do procedimento atual
• Realidade da Instituição • Realidade local
• Novas causas e barreiras • Eventuais prejuízos • Incentivos
• Grau de importância das causas e barreiras na escala Likert
• Descrição do atual procedimento • Teoria
• O que há publicado