Os objetivos do milênio da Organização das Nações Unidas como instrumentos legitimadores das políticas sociais no Brasil

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CASSIO GERMANO CACCIATORI

OS OBJETIVOS DO MILÊNIO DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS COMO INSTRUMENTOS LEGITIMADORES DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL

Florianópolis 2013

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Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Relações Internacionais, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel.

Orientador: Prof. José Baltazar Salgueirinho Osório Andrade Guerra, Dr.

Florianópolis 2013

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Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais e aprovado em sua forma final pelo Curso de Relações Internacionais, da Universidade do Sul de Santa Catarina.

Florianópolis, 19 de novembro de 2013.

________________________________________________________ Prof. e orientador José Baltazar Salgueirinho Osório Andrade Guerra, Dr.

Universidade do Sul de Santa Catarina

_______________________________________________________ Prof. João Batista da Silva, MSc.

Universidade do Sul de Santa Catarina

_______________________________________________________ Prof. Felipe Fernandez

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A Deus, por tudo.

À minha mãe, por ser o grande alicerce da minha vida. Nenhum conjunto de palavras jamais poderá descrever todo o amor e a gratidão que tenho por ela.

Ao meu pai, por proporcionar os maiores exemplos de simplicidade e hombridade que pude ter.

Aos meus irmãos, pelo companheirismo e por sempre estarem no lugar certo, na hora certa.

Aos meus primos e demais familiares e aos amigos, por serem tão essenciais à vida, em especial à Jaqueline, Marta, Allan, Filipe e Nassim.

Ao Professor Baltazar Guerra, por compartilhar comigo um pouco de seu vasto conhecimento, por sua paciência e por acreditar em mim.

A todos os professores que tive, cujos rostos nunca esquecerei.

Aos meus colegas de trabalho pela compreensão e apoio, em especial à Gisele Zendron Borges.

Aos meus ídolos da música, do esporte, da política, e das áreas que, de uma forma ou outra, contribuem para o progresso da humanidade.

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força se encontrava aqui dentro, em nós mesmos, em nossa capacidade de produzir, consumir, trabalhar, criar e virarmos cidadãos. (Dilma Vana Rousseff, 2011)

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Este trabalho teve como objetivo principal buscar estabelecer uma relação capaz de legitimar as políticas sociais brasileiras frente aos Objetivos do Milênio estipulados pela Organização das Nações Unidas. O estudo visou, ainda, entrar no contexto de definir o Estado como grande responsável pelo provimento de instrumentos capazes de aferir ganho social. No que tange à metodologia, fez-se uso de instrumentos que definiram a pesquisa como exploratória e descritiva; coletando-se os dados de fontes bibliográficas e documentais, como livros, artigos de periódicos e meios eletrônicos. Além disso, o estudo mostrou as dificuldades inerentes ao tema, notadamente as que respeitam à complexa tarefa de tentar conceituar desenvolvimento e expor os avanços das políticas sociais e dos resultados dos Objetivos do Milênio no Brasil. Tais dificuldades, no entanto, não impediram que se visualizasse como investimentos no capital humano e social podem dar rápidos frutos, ainda que existam inúmeros percalços na implementação de programas para esse fim.

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This paper aimed at establishing a relation capable of legitimizing the Brazilian social policies regarding the United Nations Millennium Development Goals. Also, this study aimed at entering the context of defining the state as largely responsible for providing the instruments capable of measuring social gain. Concerning methodology, instruments that defined this research as exploratory and descriptive have been used. The data have been gathered from literature sources and documents, such as books, journal articles and electronic media. Furthermore, this study has shown the difficulties inherent to the subject, notably those relating to the complex task of trying to conceptualize development and expose the advances in social policies and the results of the Millennium Development Goals in Brazil. Those difficulties, however, have not prevented the visualization of how advantageous investment in human and social capital can be, even when there are numerous drawbacks in the implementation of programs for such purpose.

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Figura 1 - Pirâmide da Teoria das Necessidades de Maslow ...34

Figura 2 - Fluxo circular da renda obtido com a expansão de uma transferência monetária ...35

Figura 3 - Metas para o ODM 1 ...40

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Gráfico 1 - Relação entre o número médio de anos de estudo e o rendimento médio mensal das pessoas de 10 anos ou mais de idade no Brasil...32 Gráfico 2 - Efeitos multiplicadores das transferências sociais sobre o produto interno bruto (PIB) ...36 Gráfico 3 - Efeitos multiplicadores das transferências sociais sobre o consumo final...37 Gráfico 4 Porcentagem da população sobrevivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia -Brasil, 1990/2008 ...41 Gráfico 5 - Porcentagem da renda nacional detida por estratos de renda no Brasil, 1990/2008 ...41 Gráfico 6 - Taxa de escolarização líquida na faixa etária de 7 a 14 anos, segundo os quintos de rendimentos domiciliar per capita - Brasil, 2005 e 2008...43 Gráfico 7 - Razão entre a taxa de alfabetização de mulheres e de homens de 15 a 24 anos de idade (%) - Brasil e regiões, 1992, 1998 e 2008 ...46 Gráfico 8 - Taxa de mortalidade infantil (por mil nascidos vivos) por microrregiões - Brasil, 1990, 1995, 2000 e 2005 ...49 Gráfico 9 - Coeficiente de mortalidade por AIDS (por 100 mil habitantes) padronizado por idade - Brasil e regiões, 1996/2008 ...52 Gráfico 10 - Emissões brasileiras de gases de efeito estufa em CO2eq - Período 1990/2010.55

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Quadro 1 - Abrangência das Políticas Sociais no Brasil ...39

Quadro 2 - Taxa de escolarização líquida nas faixas etárias de 7 a 14 e de 15 a 17 anos, segundo sexo, cor/raça e localização - Brasil e regiões, 1992, 2005 e 2008...44

Quadro 3 - Senadores em exercício - Brasil e regiões, 2009...47

Quadro 4 - Deputados Federais em exercício - Brasil e regiões, 2009 ...47

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AC - Estado do Acre AM - Estado do Amazonas AP - Estado do Amapá

BPC - Benefício de Prestação Continuada BSM - Programa Brasil Sem Miséria

CMMAD - Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento FMI - Fundo Monetário Internacional

FUNDEB - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

HIV/AIDS - Human Immunodeficiency Virus/Acquired Immunodeficiency Syndrome (Vírus da Imunodeficiência Humana/Síndrome da Imunodeficiência Adquirida)

IBAS - Fórum de Diálogo Índia, Brasil, África do Sul IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDH - Índice de Desenvolvimento Humano

IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome NV - Nascidos Vivos

ODM - Objetivos de Desenvolvimento do Milênio OIT - Organização Internacional do Trabalho OMS - Organização Mundial da Saúde ONU - Organização das Nações Unidas PA - Estado do Pará

PBF - Programa Bolsa Família

PDE - Plano de Desenvolvimento da Educação PIB - Produto Interno Bruto

PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PPP - Purchasing Power Parity (Paridade do Poder de Compra)

PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar RGPS - Regime Geral de Previdência Social

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RR - Estado de Roraima

SDN - Sociedade ou Liga das Nações TARV - Terapia Antirretroviral TMI - Taxa de mortalidade infantil

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1 INTRODUÇÃO ...13

1.1 EXPOSIÇÃO DO TEMA E DO PROBLEMA...13

1.2 OBJETIVOS...15 1.2.1 Objetivo geral...15 1.2.2 Objetivos específicos...15 1.3 JUSTIFICATIVA ...16 1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ...18 1.5 ESTRUTURA DA PESQUISA...19

2 A CONSTRUÇÃO DO IDEAL DE DESENVOLVIMENTO ...21

2.1 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS...21

2.2 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO ...23

2.3 CONCEITUAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO...25

2.3.1 Índice de Desenvolvimento Humano ...27

3 LEGITIMIDADE DAS POLÍTICAS SOCIAIS...29

4 OBJETIVOS DO MILÊNIO...39

4.1 OBJETIVO 1 - ERRADICAR A EXTREMA POBREZA E A FOME...40

4.2 OBJETIVO 2 - ATINGIR O ENSINO BÁSICO UNIVERSAL ...43

4.3 OBJETIVO 3 - PROMOVER A IGUALDADE ENTRE OS SEXOS E A AUTONOMIA DAS MULHERES...45

4.4 OBJETIVO 4 - REDUZIR A MORTALIDADE NA INFÂNCIA ...48

4.5 OBJETIVO 5 - MELHORAR A SAÚDE MATERNA ...49

4.6 OBJETIVO 6 - COMBATER O HIV/AIDS, A MALÁRIA E OUTRAS DOENÇAS ...51

4.7 OBJETIVO 7 - GARANTIR A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL ...53

4.8 OBJETIVO 8 - ESTABELECER UMA PARCERIA MUNDIAL PARA O DESENVOLVIMENTO...56

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...59

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1 INTRODUÇÃO

A urgência de mudança na realidade brasileira, historicamente marcada por profundos gargalos sociais, exige, por parte de cada cidadão, cada vez mais engajamento em ações que elejam a convergência por uma nação mais justa e democrática como o carro-chefe da transição que há muito se faz necessária.

Mesmo em épocas de crescimento econômico elevado, o Brasil falhou em distribuir a riqueza que produziu. Em outros momentos, o país se viu diante de pressões internacionais pela adoção de políticas ortodoxas que, mais uma vez, adiaram os esforços pela minimização das inequidades.

Em 2000, através da Organização das Nações Unidas (ONU), os povos do planeta consentiram sobre a importância de que se estabelecesse um ideal de futuro, onde os aspectos humanos se sobressaíssem, saindo do campo dos estudos e idéias para tornar-se algo concreto. Essa nova seara abriu espaço para que se reavivassem as características do que ficou conhecido como Estado de bem-estar social. Quando implementado, no pós-guerra, esse modelo foi capaz de garantir concisos índices de crescimento e desenvolvimento, tendo sido afetado na década de 1970 pelas grandes crises em torno do petróleo.

Sendo assim, o presente estudo se propõe a construir uma apresentação sobre um dos principais avanços da humanidade no século XX: a Organização das Nações Unidas. Além disso, tentará encontrar formas de relacionar os mais recentes esforços desta Organização com a disposição do governo brasileiro em impulsionar ganhos sociais através do Estado.

Com vistas a facilitar a compreensão para o leitor, o estudo divide-se entre elementos que expõem o tema e o problema; definem os objetivos; justificam sua realização; e estabelecem os procedimentos metodológicos utilizados. Na sequência, serão elaboradas seções envolvendo os assuntos julgados pertinentes para a consecução da pesquisa.

1.1 EXPOSIÇÃO DO TEMA E DO PROBLEMA

Em 1990, a ONU apontava como premissa básica do desenvolvimento a formulação de um ambiente em que todos fossem capazes de alcançar uma vida de oportunidades: “[...] criar um ambiente que permita às pessoas desfrutarem de uma vida longa, saudável e criativa. Isso pode parecer uma coisa simples. Mas é constantemente

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esquecida em favor da preocupação imediata pela acumulação de bens e do bem-estar financeiro1_{” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1990, p. 9).}

Há treze anos, a ONU lançou uma série de desafios com os quais o mundo se deparava e criou metas a serem cumpridas até 2015. Tais desafios passaram a ser chamados de Objetivos do Milênio (ODM), e abarcam oito frentes: (1) erradicar a extrema pobreza e a fome; (2) atingir o ensino básico universal; (3) promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; (4) reduzir a mortalidade na infância; (5) melhorar a saúde materna; (6) combater a síndrome da imunodeficiência adquirida (HIV/AIDS, da sigla em inglês), a malária e outras doenças; (7) garantir a sustentabilidade ambiental; e (8) estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013a).

O que convém analisar acerca dos objetivos estipulados pelas Nações Unidas é que todos têm como princípio mitigar o subdesenvolvimento. Persegui-los, então, é de interesse universal e não apenas de governos ou de organizações internacionais, haja vista os benefícios envolvidos; sobretudo quando consideramos que a participação e o engajamento das sociedades são, conforme a História ensina, a chave para a construção de um futuro baseado cada vez mais na coprodução.

Essa lógica remete ao estabelecimento e ao fortalecimento de políticas e estratégias capazes de catalisar processos e ser responsáveis pela transposição das barreiras que insistem em surgir no longo caminho para o desenvolvimento. Ademais, ela atesta o poder do capital social de uma nação.

Aliando-se a esses conceitos outro grande fator de impacto – a educação –, os resultados sociais devem apontar para melhores condições de vida, pois elas tendem a surgir mais rapidamente para os povos que desfrutam de boa instrução e que são capazes de visualizar o mundo sob diversos aspectos, trabalhando com foco no bem-estar não apenas individual mas, principalmente, coletivo. Um sistema estruturado de forma a instruir adequadamente, ou seja, permitindo a crítica e a proposição de soluções, resulta em ampla capacidade de identificar e dirimir problemas que são comuns a todos.

No Brasil, boa parte dos avanços realizados ao longo das décadas, notadamente a última, se deve a investimentos maciços na área social. A ampliação e a consolidação de direitos previstos na Constituição de 1988, promulgada após uma ditadura e um longo período 1_{“[…] to create an enabling environment for people to enjoy long, healthy and creative lives. This may appear to}

be a simple truth. But it is often forgotten in the immediate concern with the accumulation of commodities and financial wealth”.

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de dificuldades econômicas, exigiu e ainda exige esforços do Estado brasileiro no papel de garantidor dos ganhos sociais.

Merecem destaque nesse cenário os programas de transferência direta de renda. São eles, aliados a políticas complementares, que se apresentam como principais mantenedores do desenvolvimento social, além de terem contribuído sobremaneira para a superação da miséria.

Assim, levando em conta as metas para 2015 formuladas pelas nações do mundo, sua ligação com o desenvolvimento e as políticas do governo brasileiro que agem no sentido de combater os males da desigualdade – seja ela de renda, de gênero ou de raça – convém questionar: como os Objetivos do Milênio contribuem para o fortalecimento e a legitimação

dos programas sociais?

1.2 OBJETIVOS

Os objetivos a serem alcançados, visando responder à pergunta de pesquisa, serão apresentados na sequência.

1.2.1 Objetivo geral

O objetivo geral do presente trabalho de conclusão de curso é buscar estabelecer uma relação entre os ODM e as políticas sociais brasileiras, visando a legitimação destas como meios de promover e salvaguardar avanços sociais.

1.2.2 Objetivos específicos

De maneira sustentatória e complementar ao objetivo geral, os objetivos específicos são:

- Associar os Objetivos do Milênio com as políticas/programas sociais do governo brasileiro.

- Analisar o papel do Estado como grande provedor do bem-estar social. - Apresentar os resultados dos Objetivos do Milênio no Brasil.

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1.3 JUSTIFICATIVA

Há muito tempo o Brasil é apontado como o país do futuro. Stefan Zweig, austríaco, é o responsável pela introdução de tal termo na história brasileira, marcando-a até os dias atuais. Ele escreveu, em 1941, ter encontrado no Brasil as perfeitas condições para o crescimento e o desenvolvimento de uma grande nação. Da impressionante forma de vida dos mais variados povos que aqui se encontravam, sem guerras e perseguições, ao tamanho e à disponibilidade de recursos do território, o escritor europeu afirmava que “[...] este enorme país, graças ao fato de não estar gasto e graças à sua vastidão, representa hoje para o globo terrestre, em muitas partes, já fatigado e esgotado, uma das maiores esperanças e talvez até a mais justificada” (ZWEIG, 1960, p. 65).

Se há mais de 70 anos o Brasil já era apontado como uma das grandes promessas para o futuro, nos dias atuais, em que o protagonismo brasileiro começa a despontar, não se deve haver dúvidas da capacidade nacional frente aos desafios. A ascensão econômica da população, os investimentos, a posição do Brasil diante dos problemas do mundo o levam, cada vez mais, a um lugar de destaque. Isso pode ser comprovado através do estudo Brasil 2022 - Trabalhos Preparatórios, do Governo Federal. Nele, diversas metas são estabelecidas e algumas conquistas apontadas. Na seção dos principais avanços recentes, elaborada pelo Ministério da Fazenda, destacam-se: o encerramento de todos os compromissos com o Fundo Monetário Internacional (FMI); a elevação do Brasil, pelas agências de classificação de risco, ao grau de investimento; a diminuição da dívida pública; a redução da desigualdade social e o crescimento do produto interno bruto (PIB) (BRASIL, 2010, p. 14-15).

Nesse sentido, este estudo tem sua justificativa assentada no interesse em fornecer meios científicos para estabelecer uma ligação entre os Objetivos do Milênio e os programas sociais desenvolvidos no Brasil. Disponibilizará, então, ao seu autor ferramentas concretas para que continue em busca daquilo que o tem instigado até agora: mostrar à sociedade que mais que crescimento econômico e aperfeiçoamento político, temas recorrentes na agenda de governos e amplamente debatidos pela população, a base do bem-estar coletivo reside na atenção que a sociedade dedica à manutenção de sua própria existência. Assim, não se apresenta como surpresa o papel fundamental que os programas sociais têm e terão para tornar isso uma realidade.

Desenvolver programas que priorizem o acesso a serviços de necessidade básica, tais quais os de saúde, assistência social, segurança, educação, é uma das mais fortes razões para justificar a existência do Estado:

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Ainda que se identifique posições teóricas analíticas diferenciadas sobre os fundamentos e as origens do Estado de Bem Estar, há um relativo consenso quanto a importância da teoria de Keynes para seu desenvolvimento. Esta teoria atribui ao Estado o poder regulador econômico da conjuntura, efetuando, além desse papel, outras medidas, como a implementação de serviços sociais como forma de aumentar a demanda em momentos em que não seja suficiente para manter o pleno emprego. Busca desenvolver políticas para manter o crescimento econômico, garantindo demanda para o consumo, assim como amenizar os riscos que os trabalhadores assalariados e suas famílias estão submetidos numa sociedade capitalista. Deste modo, o Estado de Bem-Estar Social contribuiu para o crescimento econômico e para o período de prosperidade pela redistribuição de renda a favor dos assalariados, permitindo aumento no consumo de novos produtos e atendendo as necessidades das classes trabalhadoras pela prestação de serviços de saúde, educação, previdência e assistência social. Entretanto, o Estado de Bem-Estar Social vem repor o caráter contraditório do Estado [...] nas suas relações entre as classes sociais. O fato é que na produção/reprodução da sociedade capitalista, o antagonismo de classe coloca-se no cenário político, transformando as relações entre Estado, sociedade e mercado, travando mecanismos que, através do Estado, por um lado produzem e reproduzem a sociedade de mercado, e por outro atendem às necessidades de reprodução da classe trabalhadora (NOGUEIRA; PFEIFER, 2003).

O que se denota dos estudos de Keynes e da colocação de Nogueira e Pfeifer é que, ao mesmo tempo em que o capitalismo introduziu meios de aumentar o crescimento econômico e gerar riqueza, o sistema também aumentou o abismo entre ricos e pobres. A luta de classes tornou-se um imperativo da vida contemporânea e, não fosse o papel do Estado de regulador das relações entre o mercado e a sociedade, além de apaziguador de conflitos e redistribuidor de renda, os percalços da humanidade tenderiam a ser ainda mais desafiadores e difíceis de solucionar.

Por isso, são essenciais os estudos que ajudam a confirmar que as políticas sociais são necessárias. Dessa forma é possível fazer frente à idéia de que existe ampla acomodação por parte dos que delas se beneficiam. Portanto, universidade, governo e sociedade têm papéis distintos, porém com a mesma importância, na hora de dar sustentação à implementação das políticas sociais.

À universidade, disseminadora do conhecimento, cabe o papel de informar. Mais do que isso, à essa instituição, que busca selecionar talentos, ampliar seus potenciais e introduzi-los no mercado de trabalho, além de ser um ponto crucial do elo entre as políticas sociais e o emprego, o resultado da pesquisa deverá trazer subterfúgios que não apenas comprovem seu destaque, mas que poderão ser usados na busca por maior atenção e, conseqüentemente, por maiores volumes de recursos.

Para o governo, dará sustentação às ações que tenham como premissa a melhoria de índices socioeconômicos, dentre os quais merecem destaque o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Índice de Gini.

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Para a sociedade, ampliará o debate sobre o papel das políticas sociais, sua influência sobre a pobreza, as deficiências das ferramentas que existem e a possibilidade de aprimorá-las.

1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Dentre os diversos aspectos concernentes à pesquisa, é sempre válido dar destaque aos resultados. São eles que proporcionarão ao pesquisador e à sociedade como um todo a descoberta de algo ou a confirmação daquilo que já se pressupunha. Tão relevante quanto obter resultados é a forma como serão analisados, pois assim existe a garantia de que bons frutos serão colhidos através da pesquisa. A hermenêutica, essa capacidade de interpretação, foi definida por Demo (2001, p. 22) com as seguintes palavras:

A hermenêutica é a arte de descobrir a entrelinha para além das linhas, o contexto para além do texto, a significação para além da palavra. Concretamente, enfrenta os desafios do mistério da comunicação humana, que nunca é só o que aparenta: como descobrir que o comunicador, ao dizer sim, queria dizer não, ao sair de cena, queria sobretudo estar presente e ao calar-se, queria precisamente fazer-se notado.

Nesse sentido, levando em consideração os objetivos propostos e almejando resultados satisfatórios, tanto para o autor quanto para a sociedade, optou-se por buscar atingi-los da seguinte forma: com uma pesquisa avaliada quanto à sua natureza como básica; assentada em objetivos baseados em estudos exploratórios; por meio do uso de procedimentos bibliográficos e documentais; que culminarão, assim, em uma pesquisa que se define, de acordo com sua abordagem, como qualitativa.

Uma pesquisa de cunho básico e exploratório se constrói por seu caráter analítico, fornecendo ao autor subsídios claros, mas que não necessariamente exigem a descoberta ou a produção de uma novidade, nem tampouco “[...] elaboram hipóteses a serem testadas no trabalho, restringindo-se a definir objetivos e buscar mais informações sobre determinado assunto de estudo” (CERVO; BERVIAN, 2002, p. 69). Salomon (1999, p. 259-261) analisa, no entanto, que mais do que uma simples compilação de idéias provenientes de diversos autores, o trabalho de dissertação monográfica é formado também pelo posicionamento de quem o escreve, através de reflexões e críticas.

Dessa maneira, ao alicerçar sua obra na pesquisa bibliográfica, que dispõe de variadas opiniões, o autor estará munido, em conjunto com suas convicções próprias, das ferramentas primordiais para o desenvolvimento de um trabalho acadêmico notável.

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Salomon (1999, p. 306) relembra a importância dessa busca pelas contribuições já escritas acerca daquilo que desperta interesse: “o fim principal da bibliografia é pôr-nos em contato com tudo o que se tem feito em torno do assunto de que vamos tratar”. Não deve existir melhor maneira de aprofundar-se em um tema do que ler cada vez mais sobre ele. Tem-se, então, segundo classificação apresentada por Cervo e Bervian (2002, p. 88), uma pesquisa relacionada a documentos bibliográficos de natureza secundária, ou seja, aqueles que são colhidos em “relatórios, livros, revistas, jornais e outras fontes impressas, magnéticas ou eletrônicas”.

Além disso, são válidos também os materiais que ainda necessitam de tratamento analítico, como ocorre na pesquisa documental. Esse tipo de pesquisa permite a análise de documentos que não estão localizados apenas em bibliotecas, pois são provenientes das mais diversas fontes (GIL, 2002, p. 45-47).

Essa junção de elementos vai de encontro com a abordagem qualitativa, foco deste estudo. Uma abordagem qualitativa prioriza, diferentemente do que ocorre com a experimental, as ciências sociais (CHIZZOTTI, 2001, p. 78). Além disso, Chizzotti (2001, p. 79) apresenta um segundo ponto relevante que é inerente às pesquisas qualitativas:

A abordagem qualitativa parte do fundamento de que há uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, uma interdependência viva entre o sujeito e o objeto, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito. O conhecimento não se reduz a um rol de dados isolados, conectados por uma teoria explicativa; o sujeito-observador é parte integrante do processo de conhecimento e interpreta os fenômenos, atribuindo-lhes um significado. O objeto não é um dado inerte e neutro; está possuído de significados e relações que sujeitos concretos criam em suas ações.

Isso posto, o que se tem em mente ao iniciar este estudo sobre a contribuição dos Objetivos do Milênio para o fortalecimento e legitimação dos programas sociais é considerar muito mais do que números e dados. Embora eles possuam grande relevância, quando não são apreciadas variáveis humanas, sejam elas políticas, econômicas ou sociais, abrem-se brechas para que ocorra uma desvirtuação de contexto, o que pode gerar, em último caso, conclusões equivocadas.

1.5 ESTRUTURA DA PESQUISA

O trabalho está estruturado em cinco capítulos, sempre procurando legitimar as políticas sociais através dos Objetivos do Milênio e seus resultados. Para tanto, apresenta-se o

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momento em que tais objetivos foram criados, qual o intuito ao fazê-lo e como se inserem no contexto do desenvolvimento.

O primeiro capítulo trata, ainda dentro da introdução, dos aspectos concernentes à exposição do tema e do problema da pesquisa, dos seus objetivos, o porquê de sua necessidade e as metodologias utilizadas.

No segundo capítulo, explicitam-se questões concernentes ao desenvolvimento, dando ênfase às suas informações mais relevantes, quais sejam: o Programa para o Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD), o conceito de desenvolvimento e o IDH.

A sequência apresentará a primeira parte mais densa do trabalho. Nela irão constar estudos e dados que apontam para o potencial econômico e social dos investimentos em políticas sociais.

A segunda parte de maior destaque virá no quarto capítulo, quando os resultados dos ODM alcançados pelo Brasil com base em dados de 1990 entrarão em pauta.

O último capítulo reserva as considerações finais sobre aquilo que se estudou, de modo que o conteúdo tratado possa permitir uma reflexão acerca do alcance ou não dos objetivos traçados e se a pergunta de pesquisa pôde ser respondida.

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2 A CONSTRUÇÃO DO IDEAL DE DESENVOLVIMENTO

A criação da ONU trouxe, dentre outros avanços, maior capacidade de ação conjunta para os Estados; e uma das grandes conquistas daí nascidas diz respeito à elaboração da Declaração do Milênio, em 2000. Nela propuseram-se pontos-chave que acabaram por se transformar em um ideal a ser perseguido, senão para a eliminação dos principais problemas da humanidade, ao menos para que fossem amenizados.

Além do papel fundamental da ONU na formulação do Projeto do Milênio, a Organização também acompanha sua evolução através de relatórios. Por esses motivos e visando um maior entendimento acerca do trabalho e das questões que lhe são inerentes, esse capítulo dedica-se a explicitar aspectos relevantes à pesquisa, com especial atenção às questões concernentes à ONU; ao seu Programa de Desenvolvimento; à conceituação de desenvolvimento; e ao Índice de Desenvolvimento Humano.

2.1 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS

Em 1945, após a experiência da Sociedade ou Liga das Nações (SDN), o mundo deu um grande passo rumo ao futuro que as relações internacionais guardavam. Nesse ano nasceu a instituição que tinha por meta servir como base para um sistema desigual e injusto, cujo número de atores era crescente. Para Frank (1985 apud MELLO, 2004, p. 644), a Organização das Nações Unidas foi criada a fim de manter a paz entre as nações através da dissolução de conflitos e para unir esforços da comunidade internacional no sentido de impedir agressões. Mello (2004, p. 644) acrescenta ainda um terceiro fator determinante para a existência da ONU: a promoção ao respeito dos direitos humanos.

A Carta das Nações Unidas traz de forma clara, em seu preâmbulo, as motivações dos membros fundadores, dentre eles o Brasil, para a criação da ONU: afastar as gerações futuras da guerra e fundamentar a existência da humanidade na justiça, na igualdade entre homens e mulheres e entre nações grandes e pequenas, nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor do ser humano (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2001).

Rezek (2008, p. 264) chama a atenção para o medo que pairava constantemente sobre a humanidade de que novas guerras poderiam acontecer, causando novamente os horrores vistos duas vezes em menos de meio século:

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No âmbito da ONU, como no de sua antecessora, a cooperação econômica, cultural e científica são propósitos periféricos. Seu objetivo precípuo – frustrado, para a SDN, com a eclosão da segunda grande guerra – é preservar a paz entre as nações, fomentando a solução pacífica de conflitos e proporcionando meios idôneos de segurança coletiva.

Ainda segundo o mesmo autor, uma das possíveis classificações para as organizações internacionais envolve dois pontos: alcance e domínio temático. O primeiro remete a questões universais ou regionais e o segundo a aspectos políticos ou específicos. Nesse sentido, a ONU é envolvida por seu caráter universal - toda instituição “vocacionada para acolher o maior número possível de Estados, sem restrição de índole geográfica, cultural, econômica ou outra” - e seu papel político, pois se encaixa no rol das organizações “que se consagram sobretudo à preservação da paz e da segurança, embora cuidem, ancilarmente, de outros propósitos” (REZEK, 2008, p. 263).

Ao longo de sua história, a ONU esteve presente em diversos conflitos, buscando o bem-estar das populações atingidas. Durante a Guerra Fria, época em que foram criadas e cujo período foi marcado pelas freqüentes paralisações do Conselho de Segurança, as operações de paz da organização resumiam-se em manutenção de cessar-fogo e alívio de tensões sociais, ao passo que uma solução pacífica limitada era negociada em âmbito político. Após o término da Guerra Fria, tomaram corpo missões altamente complexas, que abrangiam não mais apenas aspectos militares, mas um contingente de profissionais de importantes áreas, tais quais as de economia e administração, além de observadores eleitorais, protetores dos direitos humanos, técnicos em comunicação e informação pública, todos interessados agora em prover uma paz sustentável e de longo prazo (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013b).

O que se pode notar hoje é que as áreas de atuação da ONU vão muito além das que envolvem segurança internacional, e sua importância para o desenvolvimento de todas as formas e em todos os níveis é inegável e irreversível. Conforme evidencia Gonçalves (2008, p. 18), os objetivos da ONU – mencionados em sua Carta de fundação, além daqueles relacionados à manutenção da paz, são os de

[...] desenvolver ações amistosas entre as nações, baseadas no respeito ao princípio de igualdade de direitos e de autodeterminação dos povos; [...] conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião; e [...] ser um centro destinado a harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos comuns.

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Por isso, sua estrutura abrange variadas frentes, que vão desde o bem-estar dos povos, a preservação da cultura, a evolução do ensino e aprendizado até o combate às drogas e à corrupção, a preservação do meio ambiente, a proteção dos direitos humanos, o crescimento econômico etc:

O Sistema da ONU está formado pelos seis principais órgãos da Organização, por Programas, Fundos e Agências Especializadas. Atualmente as Nações Unidas têm 26 programas, fundos e agências vinculados de diversas formas com a ONU apesar de terem seus próprios orçamentos e estabelecerem suas próprias regras e metas. Todos os organismos têm uma área específica de atuação e prestam assistência técnica e humanitária nas mais diversas áreas. Eles são organizações separadas, autônomas, com seus próprios orçamentos e funcionários internacionais e estão ligados à ONU através de acordos internacionais. Inclusive, alguns deles são anteriores à criação da ONU, como por exemplo a Organização Internacional do Trabalho (OIT), que existe desde 1919 ou a União Postal Internacional (UPU), criada em 1875 (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013c).

Assim, a Organização Mundial da Saúde (OMS), por exemplo, desempenha importante papel nas questões de saúde globais, enquanto o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) tem por atribuição a preservação e conscientização do uso equilibrado dos recursos naturais. Para este estudo, o PNUD, todavia, é o Programa que mais tem a oferecer contribuições.

2.2 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO

Dentro do rol de organizações e programas da ONU, um dos que oferecem maior relevância para esse estudo é o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Concebido para catalisar projetos locais e globais, além de alavancar as diversas frentes que o desenvolvimento abrange, o PNUD tem se revelado ao longo dos anos como uma das mais importantes ferramentas que se apresentam como impulsionadoras do trabalho conjunto entre governos, sociedades e empresas com vistas ao combate da pobreza e da desigualdade, ao fortalecimento da governança democrática, ao crescimento econômico e ao desenvolvimento humano e sustentável (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013d).

Dessa forma, o Programa estabeleceu quatro áreas-chave para o Brasil no período 2012-2015:

alcance dos ODM, com foco particular na redução de desigualdades; desenvolvimento sustentável e inclusão produtiva, com uma maior atenção à

integração de mecanismos produtivos, sustentáveis e inclusivos; redução da

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formulação e implementação de políticas públicas; e Cooperação Sul-Sul, enfatizando o intercâmbio de experiências e transferências de conhecimentos e tecnologias para países parceiros do Brasil (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013e, grifo do autor).

Cada área abrange temas sensíveis que guardam em si a tentativa de prover o bem comum através da coprodução dos três setores da economia. Mais que uma unificação em prol da coletividade, essa forma de coprodução demonstra ser uma necessidade diante dos crescentes e inúmeros desafios inerentes à vida moderna e ao modelo de sociedade ao qual estamos vinculados na contemporaneidade.

De acordo com o PNUD (2013f), são os ODM que têm pautado sua atuação no Brasil. A partir deles, o Programa atua em parceria com os governos locais, estaduais e federal, no sentido de lhes fornecer assistência técnica. O fornecimento de suporte no planejamento e articulação de políticas públicas, como o Programa Bolsa Família (PBF) e o Plano Brasil Sem Miséria (BSM), atrelado ao monitoramento dos avanços dos ODM e do desenvolvimento humano constituem-se em alguns dos serviços relacionados aos ODM. Além deles, o PNUD “tem aportado conhecimento no campo da gestão pública, da governança democrática, do fortalecimento e modernização institucional e do desenvolvimento de capacidades, buscando sempre ampliar a participação da sociedade civil nos projetos e iniciativas”.

No âmbito do desenvolvimento sustentável e inclusão produtiva, os objetivos do PNUD Brasil resumem-se em prestar assistência às localidades que se deparam cada vez mais com as situações decorrentes de mudanças climáticas. Para isso, um dos instrumentos disponibilizados é o acesso à “rede mundial de conhecimentos e experiências na área de desenvolvimento sustentável e na conservação e uso da biodiversidade, facilitando sua vinculação com os objetivos do governo de erradicação da pobreza, inclusão produtiva e redução de desigualdades” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013g).

Dentro da questão relacionada à violência, um dos exemplos de atuação do PNUD foi na criação da Força Nacional de Segurança Pública. A visão implementada pelo Programa acerca do tema da violência remete ao enfrentamento de suas múltiplas causas, através do conceito de Segurança Cidadã (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013h).

No que diz respeito à Cooperação Sul-Sul, o PNUD incentiva a aproximação dos países que encontram-se diante de questões semelhantes, abrindo espaço para que compartilhem soluções e melhores práticas (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013i).

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2.3 CONCEITUAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO

Conceituar o que é desenvolvimento nunca foi tarefa fácil e até hoje a questão suscita discussões. Assim, é válido trazer à tona aspectos gerais e históricos acerca do assunto. Campos (2005, p. 7-9) faz um breve relato do contexto em que o conceito de desenvolvimento surgiu e evoluiu ao relembrar que, após a Segunda Guerra Mundial, o tema ganhou relevância e passou a ser destaque na agenda internacional. A necessidade de reconstrução dos países afetados pelo conflito impulsionou, então, importantes ações, como a criação do Banco Mundial. Além disso, existia o desafio de inserção das ex-colônias européias na dinâmica internacional. Por isso, o crescimento econômico e a consolidação de instituições democráticas direcionavam ao Estado o papel de fomentador do desenvolvimento, especialmente nos países com pouca tradição em poupar e que dispunham do gasto público como o maior fator para o aumento da demanda. A autora lembra ainda que, a partir dos anos 1980, a atuação do mercado e sua capacidade em gerar crescimento econômico passam a predominar como política de desenvolvimento graças à crise do Estado de Bem-Estar europeu e à crise da dívida externa observada especialmente nos países latino-americanos. Dessa vez, a incapacidade do mercado em distribuir as riquezas advindas do crescimento econômico e o conseqüente aumento da pobreza impuseram o fracasso à sociedade internacional. Os sucessivos erros, aparentemente, fizeram com que o desenvolvimento passasse a ser considerado sob múltiplos aspectos nesse novo século. Agora, as taxas de crescimento dão lugar ao número de crianças matriculadas nas escolas; as variáveis econômicas abrem espaço também às de cunho político, social e ambiental; e novos atores – as instituições internacionais e as organizações não-governamentais – passam a ser parte ativa do processo de elaboração de políticas de desenvolvimento.

Santos Filho (2005, p. 13), por sua vez, aponta como a idéia de desenvolvimento precede o significado adquirido após a Segunda Guerra Mundial, remetendo ao período da Revolução Industrial. Essa acepção partiria do princípio segundo o qual a ciência seria responsável por suprir as necessidades humanas e garantiria a capacidade de evolução civilizacional:

O desenvolvimento, tributário da idéia de progresso, constituir-se-ia na mudança inevitável, necessária e irreversível da humanidade porque subtrairia os homens do reino da escassez inicial para os altos níveis de abundância futura. [...] Desenvolver-se é Desenvolver-sempre progredir, em estágios sucessivos, para níveis cada vez mais altos de civilização, no qual o domínio crescente da realidade natural possibilita uma vida

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melhor para os homens, sempre que se considerasse, por retroação, suas condições de existência anteriores.

Foram nesses preceitos que se baseou o discurso de posse do presidente americano Harry Truman, em 1949, quando foi feita referência à divisão do mundo entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos, entre países ricos e “países primitivos e estagnados”. Segundo o presidente, ainda que os Estados Unidos não dispusessem de recursos materiais suficientes para ajudar outros povos, eles detinham conhecimento tecnológico que seria capaz de suprir essa demanda. Assim, uma vez que a pobreza é identificada como equivalente de atraso e ignorância, e o desenvolvimento justamente da forma inversa, bastaria que se realizasse um aporte de capital e muita ciência e tecnologia para que o problema fosse resolvido. “Talvez a extrema simplicidade dessa solução se deva à premência posta pelos primeiros passos do conflito Leste e Oeste. Havia necessidade de se encontrar saídas urgentes para os problemas internacionais, para impedir alinhamentos ou deter a expansão soviética” (SANTOS FILHO, 2005, p. 24-25; 28).

Para Galbraith (1979, apud SANTOS FILHO, 2005, p. 28-29) a questão da pobreza girava em torno da necessidade de se encontrar uma causa específica para este problema; desde que essa causa não contrariasse a ordem internacional que se estabelecia: da política externa norte-americana contra a dos soviéticos:

Os países ricos tinham capacidades técnicas em abundância; assim, a causa da pobreza de massa era interpretada como um atraso técnico nos métodos de produção. Essa causa era particularmente atraente porque sua solução, o suprimento do conhecimento técnico, não era [...] dispendioso. Mas os países ricos – como um dos aspectos da riqueza – também tinham capital [...] Assim, a escassez de capital tornou-se também uma causa de pobreza e o seu suprimento uma solução. Na grande manifestação de interesse pela pobreza, repito, não passamos da causa para a solução; passamos da única linha disponível de solução para a causa que exige essa solução.

O aparente equívoco do estabelecimento de um conceito que realmente abrangesse as deficiências humanas e que fosse capaz de dar diretrizes universais para o que era desenvolvimento, antes e após a segunda grande guerra, estava assentado na incapacidade dos líderes mundiais de perceber a contextualização única que é inerente às nações. As políticas que funcionavam no chamado mundo desenvolvido não necessariamente iriam fazer com que o mesmo ocorresse nos países pobres. Inúmeras razões devem ser consideradas na discussão da elaboração de planos desenvolvimentistas e, dentre as que mais se sobressaem, estão as de cunho político, econômico e sociocultural, responsáveis por boa fração das particularidades de cada povo.

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Depositar na economia isoladamente ou na ciência toda a responsabilidade pelo progresso da humanidade, conforme acreditava-se ser possível, parece hoje uma idéia insuficiente para fazer frente às mazelas que segmentam a população mundial. Ainda que inquestionáveis avanços tenham sido feitos por intermédio do progresso tecnológico e científico e que a renda seja um importante indicador de desenvolvimento, a supressão das necessidades humanas básicas é ainda motivo de preocupação para uma enorme quantidade de pessoas. Ademais, mesmo com todo o conhecimento do qual o mundo dispõe, os recursos naturais e financeiros para que boa parte dele seja posto em prática não são suficientes ou não se encontram disponíveis para esse fim.

2.3.1 Índice de Desenvolvimento Humano

A primordialidade de criação de um método capaz de medir os níveis de desenvolvimento humano – entendido como o alicerce das premissas que devem funcionar como meios garantidores da capacidade humana de decisão, dando a cada um a chance de protagonizar as escolhas da vida – e, assim, chamar a atenção da sociedade para a relevância de se focar o ser humano e não tão somente o quanto de riqueza ele possui ou é capaz de produzir, fez com que o Índice de Desenvolvimento Humano surgisse (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013j).

O IDH tem três pilares objetos de mensuração, englobando as áreas de saúde, educação e renda:

 Uma vida longa e saudável (saúde) é medida pela expectativa de vida;

 O acesso ao conhecimento (educação) é medido por: i) média de anos de educação de adultos, que é o número médio de anos de educação recebidos durante a vida por pessoas a partir de 25 anos; e ii) a expectativa de anos de escolaridade para crianças na idade de iniciar a vida escolar, que é o número total de anos de escolaridade que uma criança na idade de iniciar a vida escolar pode esperar receber se os padrões prevalecentes de taxas de matrículas específicas por idade permanecerem os mesmos durante a vida da criança;

 E o padrão de vida (renda) é medido pela Renda Nacional Bruta (RNB) per capita expressa em poder de paridade de compra (PPP2_{) constante, em dólar, tendo 2005}

como ano de referência (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013l).

2_{Dólar pela Paridade do Poder de Compra: a paridade do poder de compra (PPC) - em inglês, purchasing power}

parity (PPP) - é um método alternativo à taxa de câmbio. Muito útil para comparações internacionais, mede quanto uma determinada moeda poderia comprar se não fosse influenciada pelas razões de mercado ou de política econômica que determinam a taxa de câmbio. Leva em conta, por exemplo, diferenças de rendimentos e de custo de vida. É necessária para comparações de produtos internos brutos (SOUZA, 2008).

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Embora seja, possivelmente, o principal indicador mundial para o desenvolvimento,

o IDH não abrange todos os aspectos de desenvolvimento e não é uma representação da "felicidade" das pessoas, nem indica "o melhor lugar no mundo para se viver". Democracia, participação, equidade, sustentabilidade são outros dos muitos aspectos do desenvolvimento humano que não são contemplados no IDH. O IDH tem o grande mérito de sintetizar a compreensão do tema e ampliar e fomentar o debate (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013m).

É daí que surgem as principais críticas ao Índice. Caplan (2009) questiona a medição por dar pesos iguais ao Produto Interno Bruto per capita, à expectativa de vida e à educação, e estabelecer a pontuação dos países entre 0 e 1. Para ele, isso significaria dizer que um país de imortais com um PIB per capita infinito conseguiria atingir um IDH de 0,666 (que seria mais baixo que o da África do Sul e do Tajiquistão) se sua população fosse analfabeta e nunca tivesse ido à escola. Para o autor, um dos principais problemas do IDH é a falta de ambição, já que ele seria basicamente uma medida de quão escandinavo um país é, assumindo essa região do mundo como o pináculo da realização humana.

Embora válidas e, em boa medida, bem fundamentadas, posições como a de Caplan não chegam a ofuscar o peso que o IDH possui hoje na medição do desenvolvimento humano. O índice é amplamente aceito e tomado como base mundo afora como termômetro para que se fortaleçam políticas de cunho social, objetos da análise do próximo capítulo.

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3 LEGITIMIDADE DAS POLÍTICAS SOCIAIS

A exposição até aqui feita diz respeito a alguns itens que, quando unidos, representam, em boa medida, algo que pode ser descrito como uma sintetização dos estudos sobre desenvolvimento. No período que antecedeu a Segunda Guerra Mundial e vem desde a Revolução Industrial, o pensamento predominante reservava à ciência o papel de força motriz da evolução humana. Do final da guerra até os dias de hoje, o surgimento de diversas organizações internacionais – a ONU como a principal delas – fez com que o mundo pudesse atuar de forma conjunta sobre os mais variados assuntos, dentre eles o do desenvolvimento. A mais importante dessas questões, no entanto, refere-se à divisão do pensamento que, ao longo do tempo, foi responsável pelas maiores contribuições teóricas (e que tornaram-se práticas) nas áreas econômicas, sociais e políticas.

Embora apresentem uma infinidade de visões que reclamam atenção às especificidades convenientes a cada uma, historicamente os pensadores das ciências sociais têm se dividido entre aqueles que enxergam no Estado uma figura importante que deve protagonizar e intervir nas relações humanas, e os que o vêem como um agente coadjuvante responsável por regular apenas algumas questões da vida em sociedade.

Independentemente de posições que se voltam ou não ao Estado, parece justo concebê-lo, no Brasil, de tal forma que se mantenha conservada a importância que a ele tem sido remetida. A formação do país, atrelada à certa falta de continuidade das políticas históricas, exige do Estado, graças à sua força e vasta capacidade de afetar a todos que o rodeiam, que assuma a responsabilidade de garantir, de uma vez por todas, a formulação de políticas públicas que resguardem o que o próprio Estado instituiu e chamou de direitos e garantias fundamentais.

Tais políticas emergem através do clamor popular, que engloba enorme rol de demandas que se justificam à medida que propiciam bem-estar social. Para Boneti (1998, p. 19-20):

[...] é possível entender como políticas públicas a ação que nasce do contexto social, mas que passa pela esfera estatal como uma decisão de intervenção pública numa realidade social determinada, quer seja ela econômica ou social. Entendemos por políticas públicas o resultado da dinâmica do jogo de forças que se estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas constituídas pelos grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil. Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que provoca o direcionamento (e/ou redirecionamento) dos rumos dos investimentos na escala social e produtiva da sociedade. Nesse caso, o Estado se apresenta apenas como

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agente repassador à sociedade civil das decisões saídas do âmbito da correlação de forças travada entre os agentes do poder.

Ainda que a instituição do clamor popular como direcionador dos recursos soe elementar, pode-se notar, através do pensamento de Boneti, que isso nem sempre ocorrerá. A correlação de forças mencionada pelo autor é o que define onde serão alocados os recursos públicos, mesmo que não se esteja beneficiando o todo.

Assim, grupos específicos podem levar vantagem na obtenção do que desejam em detrimento do conjunto social. Considerando a contrariedade de organização do amplo grupo que “conjunto social” representa – dadas a pulverização de discussões e a dificuldade de estabelecimento de uma agenda que priorize o que é melhor para todos – torna-se ainda mais complexa a capacidade, tanto do Estado quanto da sociedade, de aferir ganhos que não sejam concentrados.

O histórico do desenvolvimento brasileiro esteve pautado no Estado. Ferrovias, estradas, empresas públicas, apoio à produção agrícola e industrial; praticamente todas as áreas da economia dependiam quase que exclusivamente do empenho do Estado para progredir. Ocorre que nem mesmo ideais keynesianos, como a criação do salário mínimo e a intervenção estatal em prol de condições de trabalho mínimas, foram capazes de transformar crescimento econômico em desenvolvimento social. Uma das razões para isso repousa na política neoliberal, assim definida por Boneti (1998, p. 21):

Para que possam competir com seus produtos no mercado internacional, os neoliberais latino-americanos buscam superar o estágio de subdesenvolvimento de seus países. Para isso eles jogam duro no âmbito da correlação de forças políticas no sentido de investir numa política de Estado que venha a favorecer os núcleos produtivos mais modernos, buscando com isso atingir um estágio superior das forças produtivas e da organização política e social. Para eles, os setores tradicionais são vistos como bloqueadores do desenvolvimento.

Levando em conta a tendência do neoliberalismo em fortalecer segmentos que já detêm grande parte do poder, a tarefa de conciliar essa linha de pensamento com investimentos que priorizem a área social torna-se bastante complexa. Por isso,

No que respeita à relação Estado/mercado, [...] uma vez que o desafio dos países latino-americanos consiste em compatibilizar a integração na economia mundial com a integração social interna, enfrentando uma sociedade fragmentada, reflexo da precariedade do processo de modernização econômica, essa dupla integração requer tanto medidas de fomento não rentáveis para o setor privado (infra-estruturais e sociais, como educação, por exemplo) quanto medidas de regulação, ambas dependentes da iniciativa estatal. Trata-se, neste caso, de se repensar o próprio conceito de Estado, não mais pautado como um jogo de "soma zero" na relação

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Estado/mercado, "mas de um estado democrático, que integre efetivamente todos os cidadãos" (LECHNER, 1993 apud COHN, 1995, p. 4).

Integrar todos os cidadãos e, assim, convergir à implementação de um estado realmente democrático demanda esforços que se não podem ser realizados unicamente pelo Estado, impõem a ele a liderança do processo de transformação; que deve ser institucionalizado sob todos os segmentos, públicos ou não.

Nesse cenário, algumas áreas – todas incluídas nos Objetivos do Milênio como meios que vislumbram o desenvolvimento – são primordiais, fazendo com que a possibilidade de não considerá-las torne-se inconcebível. Uma delas é a educação.

Em 1956, Solow propôs um modelo que teve importantes resultados. O autor concluiu, dentre outras coisas, que alterações na taxa de investimento em capital físico e humano geram apenas efeito transitório sobre a taxa de crescimento da renda. Assim, aumentar os níveis educacionais não afetaria de forma permanente a taxa de crescimento. Todavia, acréscimos no capital humano aumentam o produto de estado estacionário – quando as variáveis per capita crescem à mesma taxa do progresso tecnológico. Dessa forma, se a educação não é de todo fundamental para o crescimento, ela é crucial para o desenvolvimento econômico (ARAÚJO JR.; GOMES; SALVATO, 2005, p. 271).

Schumpeter (1982, p. 47) parece partilhar da mesma idéia, ao considerar a inovação um dos fatores determinantes para o aumento da produtividade, dos rendimentos e do desenvolvimento. Para que ocorra a “perturbação do equilíbrio” em uma economia, ou seja, para que esta inicie um processo de expansão, é necessário o surgimento de alguma inovação, que pode variar entre o surgimento de um novo bem; um novo método de produção; a abertura de um novo mercado; uma nova fonte de matérias-primas; ou a alteração do mercado, como o estabelecimento de uma nova organização.

De uma forma ou outra, essa perturbação do equilíbrio está relacionada à capacidade de criar que, em boa medida, é definida pelos níveis educacionais. Além disso, a inovação correlaciona-se inevitavelmente com tecnologia, já que, em geral, uma deriva da outra. No caso brasileiro, sobretudo, a tecnologia tem peso determinante quando analisada sob o ângulo da educação:

No passado, o Brasil crescia com empresas grandes e com tecnologia relativamente sofisticada, mas estável. Sabe-se que a demanda por educação e formação depende do nível de complexidade da tecnologia e, ainda mais, da velocidade com que ela muda. Quando muda pouco, é sempre possível ensinar alguém a fazer o serviço à perfeição, mesmo que esse alguém não seja muito educado. Mas quando a tecnologia muda permanentemente, como é o caso atual, a velocidade de adaptação

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depende do nível de escolaridade. Isso porque, antes de tudo, a educação é o ingrediente que concede ao indivíduo maior capacidade para aprender ao longo da vida. Dada uma ocupação estável, há tempo para aprender a executá-la. Mas se a tecnologia e os equipamentos mudam o tempo todo, só quem tem mais educação consegue aprender o novo em ritmo aceitável (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2006, p. 123).

Mesmo com autores e dados que apontam para isso, não existe consenso sobre a interligação entre nível educacional e aumento de renda: embora, de maneira geral, a proporção entre escolaridade-nível de renda seja verdadeira em aspectos individuais, não se pode garantir que isso leve automaticamente à mesma situação quando considerado o âmbito global, que envolve toda a sociedade (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2006, p. 122).

É válido, entretanto, fomentar a discussão, apresentando o Gráfico 1 a seguir: Gráfico 1 - Relação entre o número médio de anos de estudo e o rendimento médio mensal das pessoas de 10 anos ou mais de idade no Brasil

Fonte: Baseado em dados retirados do documento “Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios: Síntese de Indicadores 2011”. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2012.

As regiões brasileiras com maiores rendimentos são justamente as que apresentam maiores índices de anos de estudo. Rendimentos mais altos geralmente significam mais gastos com consumo, o que incentiva a economia local e gera mais riqueza a todos os que dela se beneficiam, mesmo quando considerado o alto nível de concentração de renda do Brasil. Com

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 7,3 6,6 6,2 8 7,7 7,8

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Sa lá rio e m r ea is

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isso evidenciado, pode-se concluir que a educação, de qualquer maneira, nunca deixará de ser um dos melhores investimentos que o Estado pode empenhar-se em fazer. Para Schultz (1973, p. 25),

Sempre que a instrução elevar as futuras rendas dos estudantes, teremos um investimento. É um investimento no capital humano, sob a forma de habilidades adquiridas na escola. Existem numerosos investimentos no capital humano e as cifras tornam-se elevadas. Pode-se dizer, na verdade, que a capacidade produtiva do trabalho é, predominantemente, um meio de produção produzido. Nós “produzimos”, assim, a nós mesmos e, neste sentido, os “recursos humanos” são uma consequência de investimentos entre os quais a instrução é da maior importância.

Além de todas as questões econômicas, a educação pesa sobremaneira no lado social da balança. Durkheim (1978, p. 47-48) avalia que é papel da sociedade buscar uma educação que tenha por objetivo formar cidadãos capazes de pensar na coletividade, minimizando individualismos e conflitos. Um bom exemplo de pensamento coletivo diz respeito à finitude dos recursos naturais. Essa quantidade limitada de matéria-prima contraria a lógica do crescimento elevado e constante, exigindo das pessoas conscientização e o estabelecimento de um desenvolvimento assentado na sustentabilidade – soluções que encontram na educação sua grande esperança de disseminação.

Ao analisar o peso da educação, é possível formar um consenso sobre a necessidade de criação de condições para as demais políticas sociais. Demo (2007, p. 10) analisa que as políticas sociais se definem pela redução do espectro das desigualdades, fazendo com que não seja social a política que não tocar as desigualdades ou desconcentrar renda e poder. O autor defende ainda políticas sociais estruturadas a partir da emancipação:

[...] política social deve ser, sempre que possível, emancipatória, unindo autonomia econômica com autonomia política. O processo de emancipação funda-se, simplificadamente, em duas pilastras mutuamente condicionadas: uma econômica, voltada para a auto-sustentação, outra política, plantada na cidadania. Trabalhar/produzir e participar definiriam as oportunidades históricas das pessoas e sociedades, desde que almejem projeto próprio de desenvolvimento. Não é ideal social ser assistido, a menos que seja inevitável. Uma sociedade se faz de sujeitos capazes, não de objetos de cuidado (DEMO, 2007, p. 23).

Em 2003, a Medida Provisória nº 132 (posteriormente convertida na Lei 10.836/04) criou o Programa Bolsa Família, unificando uma série de iniciativas do Governo Federal e se propondo a combater a pobreza e a desigualdade através da transferência de renda condicionada. Em 2011, o Bolsa Família passou a integrar o Plano Brasil Sem Miséria, ambos constituídos sob três sólidos pilares socioeconômicos:

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garantia de renda, para alívio imediato da extrema pobreza; acesso a serviços públicos, para melhorar as condições de educação, saúde e cidadania; e inclusão produtiva, para aumentar as capacidades e as oportunidades de trabalho e geração de renda, tanto na cidade quanto no campo (BRASIL, 2013a, p. 4).

Em um primeiro momento, os programas perseguem a supressão das necessidades primordiais: aquelas que, se visualizadas no contexto da hierarquia das necessidades humanas de Abraham Maslow (Figura 1), seriam a base da sobrevivência.

Figura 1 - Pirâmide da Teoria das Necessidades de Maslow

Fonte: Retirado do documento “A Teoria das Necessidades de Maslow: A Influência do Nível Educacional Sobre a sua Percepção no Ambiente de Trabalho.” DEMUTTI, Carolina Medeiros; FERREIRA, Andre; GIMENEZ, Paulo Eduardo Oliveira, 2010, p. 4.

Diferentemente de outros benefícios – como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), previsto na Constituição de 1988 –, o PBF requer de seus destinatários o cumprimento de exigências que visam sua inclusão no usufruto dos serviços públicos.

Ao se constituir o Programa Bolsa Família, não apenas se racionalizou o provimento de um mecanismo de transferência de renda na sociedade brasileira, como também se consolidou uma forma de benefício não vinculado aos riscos inerentes às flutuações do mercado de trabalho, uma forma de enfrentar o problema da pobreza para parcela da população trabalhadora ou não. Os critérios de elegibilidade do PBF dependiam da condição de renda das famílias e, entre as condicionalidades para sua permanência no programa, estava o cumprimento de certas tarefas relacionadas à frequência escolar e aos cuidados com a saúde de seus membros. Em suma, o PBF revelou-se importante mecanismo – que se soma a outros, inclusive de natureza jurídica diferente, como o próprio BPC – de distribuição de renda exterior aos mecanismos de mercado(POCHMANN, 2010, p. 9).

Indo de encontro ao pensamento emancipatório proposto por Demo, o terceiro ponto dos programas de transferência de renda do governo brasileiro assenta-se na capacidade

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produtiva dos cidadãos beneficiados, estimulando-os a desempenhar atividades que lhes garantam posicionamento no mercado de trabalho e, por conseguinte, a desvinculação da assistência estatal.

Aliás, essa é uma questão chave, já que, desde 2004, concede-se o benefício por dois anos. Após esse período, os agentes municipais devem revisitar as famílias para atualização do cadastro – embora isso nem sempre ocorra e existam pessoas que não recebem visitas há bastante tempo –, analisando se suas condições de vida melhoraram ou permanecem no mesmo patamar (SÁTYRO; SOARES, 2010, p. 35).

Por isso, o intuito do Bolsa Família e do Brasil Sem Miséria jamais foi o de transferir renda de forma pura e simples. Diversos aspectos entram na matemática dos programas sociais e eles envolvem resultados que, ao contrário do que possa imaginar, favorecem o Brasil rico e o Brasil pobre:

[...] as transferências sociais representam uma fonte de rendimento das famílias que é utilizada na aquisição de bens e serviços, no pagamento de impostos e contribuições e retida sob a forma de poupança. Tais transferências entram assim no “fluxo circular da renda”, onde o impulso dado às despesas de consumo das famílias estimula a produção dos setores de atividades, que, por sua vez, incrementa o lucro das empresas e a remuneração do trabalho, retornando para as famílias e reiniciando o ciclo econômico (NERI; VAZ; SOUZA, 2013, p. 193).

O fluxo da expansão de uma transferência do governo pode ser melhor visualizado através de figura (Figura 2) elaborada por Neri, Vaz e Souza (2013, p. 196): Figura 2 - Fluxo circular da renda obtido com a expansão de uma transferência monetária

Fonte: NERI, Marcelo Côrtes; SOUZA, Pedro Herculano Guimarães Ferreira de; VAZ, Fabio Monteiro. Efeitos macroeconômicos do Programa Bolsa Família: uma análise comparativa das transferências sociais. Programa

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Além do efeito direto de aumentar a renda das famílias, uma parte deste aumento vira consumo, enquanto outra parte acaba por vazar do sistema através de poupança e tributos diretos. No que tange à parte do consumo, efeitos indiretos em série se iniciam, estimulando não apenas a produção, mas também a renda dos fatores e impulsionando ainda mais o rendimento das famílias. Quando o ciclo de efeitos indiretos chega ao fim, o aumento da renda das famílias é menor que o consumo adicional, já que parte dos recursos vaza durante o processo produtivo sob a forma de importações e o pagamento de tributos indiretos (NERI; VAZ; SOUZA, 2013, p.193).

Como resultado do estudo “Efeitos macroeconômicos do Programa Bolsa Família: uma análise comparativa das transferências sociais”, os três autores ponderam que, quando comparado com outros benefícios, o PBF tem o maior efeito multiplicador sobre o PIB: de R$1,78 a cada R$ 1,00 investido pelo governo (Gráfico 2).

Gráfico 2 - Efeitos multiplicadores das transferências sociais sobre o produto interno bruto (PIB)

Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania, 2013, p. 201.

Sobre o consumo final do total da economia e das famílias os valores são, respectivamente, de R$ 1,98 e R$ 2,40 para cada real transferido (Gráfico 3) (NERI; VAZ; SOUZA, 2013, p. 201-202).

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Gráfico 3 - Efeitos multiplicadores das transferências sociais sobre o consumo final

Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania, 2013, p. 202.

O Estado brasileiro e seu modelo de transferência de renda têm sido foco de diversos estudos ao redor do mundo. A superação de obstáculos no Brasil incentivou várias nações a se inspirarem nos programas daqui provenientes e a replicarem seus benefícios localmente. Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), mais de 63 países já enviaram equipes para o Brasil para estudar o PBF. Em Nova York, nos Estados Unidos, a prefeitura instituiu um programa que teve como referência o sucesso brasileiro (GALHARDO, 2013).

A estratégia de garantir bem-estar através do Estado consta ainda no mais recente Relatório de Desenvolvimento Humano da ONU. Ao apontar um Estado pró-ativo, a integração dos mercados mundiais e a inovação sustentada no domínio da política social como três fatores impulsionadores do desenvolvimento humano, a ONU ressalta que “os países bem-sucedidos têm crescido rapidamente através da eliminação gradual de restrições ativas impediditivas do progresso, e não mediante a aplicação de uma longa lista de políticas e reformas. O Estado desempenha aqui um papel fundamental” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2013n, p. 67).

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Assim, parece legítimo afirmar o que foi proposto no começo desse capítulo: a indução do desenvolvimento, quando capitaneada por um Estado comprometido com os interesses nacionais, apresenta tendências de concretização mais justas, velozes e efetivas.

Desse modo, para fortalecer o que se propôs nesse capítulo, na sequência serão apresentados os resultados dos ODM no Brasil de acordo com os dados mais recentes do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).