Conselho da União Europeia Bruxelas, 5 de junho de 2020 (OR. en) 8518/20 SOC 383 EMPL 302 ECOFIN 462 EDUC 239 SAN 187 GENDER 91 ANTIDISCRIM 84 NOTA
de: Comité do Emprego e Comité da Proteção Social
para: Comité de Representantes Permanentes (1.ª Parte)
Assunto: Avaliação das recomendações específicas por país de 2020 e da
aplicação das recomendações específicas por país de 2019
– Aprovação do parecer do Comité do Emprego (COEM) e do Comité da Proteção Social (CPS)
Junto se envia, à atenção das delegações, o parecer referido em epígrafe, com vista à sua aprovação.
Parecer horizontal do Comité do Emprego e do Comité da Proteção Social sobre o ciclo do Semestre Europeu de 2020
Preâmbulo
Em nome do Conselho e em conformidade com os seus mandatos, os requisitos previstos no Regulamento (UE) n.º 1176/2011 e as decisões do Conselho que os instituem – que incumbem o Comité do Emprego (COEM) e o Comité da Proteção Social (CPS) de contribuir para todos os aspetos do Semestre Europeu nas suas esferas de competência e de informar o Conselho –, os comités analisaram as novas propostas da Comissão que apresentam as recomendações específicas por país (REP) de 2020 nos domínios do emprego, da proteção social e da inclusão social (secção I do presente parecer).
Com base nas disposições dos títulos IX e X do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e no mandato que lhes é conferido pelos artigos 150.º e 160,º, o COEM e o CPS
procederam a uma análise da aplicação das REP de 2019 emitidas pelo Conselho nos domínios do emprego, da proteção social e da inclusão social (secção II do presente parecer). Além disso, o COEM continuou a acompanhar a implementação da Garantia para a Juventude em 2019,
concentrando-se, em especial, na qualidade das ofertas e programas de estágio, bem como na sua revisão anual do diálogo social. A secção III contém algumas observações gerais sobre questões referentes à governação do Semestre Europeu de 2020.
Secção 1:
O pacote de REP de 2020: dar resposta à crise e apoiar os esforços de recuperação
A crise da COVID-19 teve graves consequências para a saúde das pessoas, registando-se um número significativo de mortes em toda a União. Colocou os sistemas de saúde dos Estados--Membros sob uma pressão sem precedentes e está a ter um grande impacto nas condições económicas, sociais e de emprego. A pandemia e as medidas de confinamento conexas afetaram gravemente a produção, o consumo e o investimento. De acordo com as previsões da primavera de 2020 da Comissão Europeia, a economia da UE deverá registar uma contração histórica de 7,5 % em 2020, antes de voltar a uma retoma de 6 % em 2021. A queda na produção em 2020 e a
intensidade da retoma em 2021 deverão variar consideravelmente de Membro para Estado--Membro. Apesar das importantes medidas decisivas tomadas para atenuar o impacto da pandemia em termos sociais e de emprego, prevê-se que a taxa de desemprego na UE registe um aumento médio de 6,7 % em 2019 para 9 % em 2020 e que volte a diminuir para cerca de 8 % em 2021, com diferenças entre setores, países e regiões. A crise terá inevitavelmente um impacto substancial nas condições sociais, prevendo-se que as pessoas em situação vulnerável – tais como trabalhadores com contratos temporários e trabalhadores pouco qualificados, por conta própria e migrantes – sejam as mais afetadas. Existe um risco significativo de agravamento das diferenças económicas e sociais entre os Estados-Membros e no interior dos mesmos, que exigirá uma resposta política coordenada, decisiva e adequada. No contexto atual, o Semestre Europeu tem, mais do que nunca, um papel fundamental a desempenhar no que respeita à coordenação eficaz das políticas
O pacote da primavera de 2020, adotado em 20 de maio, reflete a nova realidade socioeconómica resultante da crise da COVID-19 e centra-se nas prioridades políticas mais relevantes no contexto atual. As REP de 2020 identificam medidas estratégicas a curto prazo necessárias para dar resposta à crise, bem como medidas de curto a médio prazo para apoiar a recuperação económica. Em primeiro lugar, as recomendações relativas às medidas a curto prazo sublinham, nomeadamente, a necessidade de dar uma resposta em termos de política económica para fazer face e atenuar os impactos sanitário e socioeconómico da crise da COVID-19. Para o efeito, recomenda-se aos Estados-Membros que, entre outras medidas, preservem o emprego e assegurem aos trabalhadores afetados um apoio adequado ao rendimento, apoiem as despesas públicas com a saúde, garantam a disponibilização de liquidez ao setor empresarial (em especial às pequenas e médias empresas (PME)) e salvaguardem o fluxo de bens essenciais no mercado interno. Em segundo lugar, a fim de abordar a dimensão de curto a médio prazo, as REP de 2020 identificam medidas estratégicas necessárias para relançar a economia e restabelecer a trajetória de crescimento, fomentando
simultaneamente as transições ecológica e digital. Tal inclui a necessidade de sistemas de proteção social mais eficazes e mais sólidos, de políticas do mercado de trabalho e serviços públicos de emprego ativos, de sistemas de educação e formação inclusivos e de qualidade, bem como de sistemas de saúde resilientes e eficazes que proporcionem a todos um acesso a cuidados de qualidade.
No que respeita aos cuidados de saúde, o ciclo do Semestre de 2020 dirigiu a todos os Estados--Membros uma REP nesse domínio, a fim de darem resposta aos problemas estruturais que a COVID-19 pôs em evidência. Reforçar a resiliência, a eficácia e a acessibilidade dos sistemas de saúde é a medida mais frequentemente salientada nas recomendações. Mais especificamente, a melhoria do acesso a cuidados de saúde de qualidade e a preços acessíveis, nomeadamente dos grupos desfavorecidos, é da maior importância no contexto atual. Os problemas específicos que os Estados-Membros são convidados a resolver nas recomendações incluem a necessidade de
assegurar o fornecimento de infraestruturas e produtos médicos essenciais, colmatar a escassez de profissionais da saúde e reforçar os cuidados primários. A cooperação entre os serviços sociais, os cuidados de saúde e os cuidados continuados também deve ser reforçada em alguns
Estados--Membros. Em vários Estados-Membros, é igualmente preciso explorar melhor o potencial da saúde em linha para melhorar a coordenação e a integração dos cuidados de saúde e para os tornar
O apelo à preservação o emprego é uma componente fundamental das REP de 2020. Em especial, deverão ser implementados e, se necessário, reforçados os regimes de redução do tempo de trabalho. Embora todos os Estados-Membros tenham introduzido tais regimes ou estejam em vias de os criar, em alguns casos ainda há margem para reforçar o apoio aos trabalhadores e às empresas, nomeadamente através da introdução de medidas semelhantes destinadas aos trabalhadores por conta própria. É também salientada a importância da promoção de regimes de trabalho flexíveis e do teletrabalho para preservar os postos de trabalho e a produção. Estas medidas desempenham também um papel importante na promoção de uma maior conciliação da vida profissional e familiar, tendo especialmente em conta o aumento substancial dos cuidados que não estão a ser remunerados (devido ao encerramento das escolas e das estruturas de acolhimento em vários Estados-Membros). Mais importante ainda, todos os textos jurídicos sublinham, nos seus
considerandos, a necessidade de uma ação contínua para garantir condições adequadas de saúde e segurança no trabalho.
Recomenda-se a alguns Estados-Membros que reforcem a proteção contra o desemprego e
assegurem rendimentos de substituição adequados para todos os trabalhadores, independentemente do seu estatuto profissional, prestando igualmente a devida atenção aos trabalhadores por conta própria. Numa série de casos, deverão ser reforçadas as políticas ativas do mercado de trabalho para apoiar as pessoas na procura de emprego durante a recuperação, com particular incidência nos vários grupos vulneráveis, como os jovens e os desempregados de longa duração. Deverão também ser ponderadas medidas destinadas a promover a economia social e formas inovadoras de trabalho, uma vez que podem contribuir significativamente para o processo de recuperação.
As REP de 2020 apelam à atenuação dos riscos de agravamento das desigualdades e da pobreza, em especial para os grupos vulneráveis (incluindo famílias com filhos, famílias monoparentais,
desempregados de longa duração ou pessoas inativas, pessoas com deficiência, migrantes e pessoas oriundas da imigração, e as comunidades ciganas). Sempre que necessário, recomenda-se aos Estados-Membros que adaptem rapidamente os seus sistemas de proteção social (tratamento de subsídios de desemprego, prestações de rendimento mínimo e/ou outros benefícios sociais)
melhorando a sua cobertura e adequação. Tal pode passar por prolongar a duração das prestações e flexibilizar os requisitos de elegibilidade, em combinação com o acesso a serviços de apoio e bens. Recomenda-se igualmente a alguns Estados-Membros que garantam o acesso de todos a serviços essenciais (incluindo água, saneamento, energia e comunicações digitais).
Uma das grandes prioridades das REP de 2020 consiste em proporcionar igualdade de acesso ao ensino à distância (através do acesso a ligações de banda larga, a dispositivos informáticos e a competências digitais), em especial aos estudantes de agregados familiares desfavorecidos e aos que vivem em zonas rurais ou remotas. Esta medida é crucial para prevenir que o encerramento alargado das escolas venha agravar as desigualdades na educação. As reformas destinadas a garantir o acesso a uma educação e formação inclusivas, de qualidade e relevantes para o mercado de trabalho
continuam a ser necessárias em vários Estados-Membros. O investimento em competências, incluindo as competências digitais, será essencial para o processo de recuperação, o aumento da produtividade e da resiliência da mão de obra e o apoio a uma transição digital e ecológica justa e equitativa.
Por último, as REP de 2020 reafirmam o papel fundamental do diálogo social no sentido de assegurar que as medidas tomadas para combater a crise sejam bem sucedidas, inclusivas e
sustentáveis. Em alguns Estados-Membros, há claramente margem para melhorar o funcionamento do diálogo social e intensificar a participação dos parceiros sociais na conceção e na execução das políticas. Essa participação é crucial para o êxito de qualquer estratégia de saída e de recuperação. Os comités debateram com os parceiros sociais a nível da UE e com os representantes das
organizações da sociedade civil o impacto social e económico do surto de COVID-19 e o novo pacote de REP de 2020.
De um modo geral, os representantes dos empregadores1 congratularam-se com o pacote de recomendações, uma vez que a REP colocava com razão a tónica nos domínios de ação mais urgentes e, ao mesmo tempo, na preparação para as transições ecológica e digital a médio prazo. O investimento nas competências, tanto na melhoria das mesmas como na requalificação, foi
considerado essencial para o crescimento sustentável e inclusivo. O acesso à liquidez, em especial das PME, é particularmente importante para apoiar a recuperação. Neste contexto, foi apreciada a rápida adoção do Regulamento SURE e a inclusão dos trabalhadores por conta própria no seu âmbito de aplicação.
1 BusinessEurope, a SMEunited (associação do Artesanato e das PME na Europa) e o Centro
Europeu dos Empregadores e Empresas que prestam Serviços Públicos e Serviços de Interesse Geral (CEEP).
Os representantes dos sindicatos2 manifestaram o seu firme apoio às REP que visam promover a execução da ação climática, a aplicação dos direitos sociais e a realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, a luta contra as desigualdades e a melhoria do acesso a serviços essenciais e à proteção social. O facto de todos os Estados-Membros receberem recomendações sobre o investimento público em prol da recuperação social e económica foi considerado uma mudança significativa e positiva em relação às recomendações anteriores. Tanto os representantes dos empregadores como dos sindicatos saudaram, em particular, a importância atribuída ao diálogo social e à participação dos parceiros sociais. Foi salientada a necessidade de os Estados-Membros envolverem os parceiros sociais na conceção e na execução das medidas nacionais de recuperação. Foi sugerido que o COEM organizasse um evento de aprendizagem mútua sobre as respostas dos Estados-Membros à crise – a fim de partilhar boas práticas e convidando-se os representantes dos parceiros sociais nacionais a participar.
As organizações da sociedade civil3 também se congratularam com o equilíbrio do pacote da
primavera. Consideraram que a atual crise tinha posto em evidência a necessidade de alterações significativas ao modelo socioeconómico europeu e apelaram a uma recuperação baseada no emprego de qualidade e numa proteção social reforçada que proporcionasse um rendimento adequado a todos os trabalhadores e a todas as pessoas incapazes de trabalhar. Dar prioridade ao investimento social, com destaque para a redução da pobreza e a aplicação dos direitos e princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, deverá contribuir para os esforços de recuperação e ajudar a evitar que a crise tenha um impacto negativo prolongado. As organizações da sociedade civil apelaram ainda à criação de um quadro estratégico ambicioso e abrangente, baseado na Estratégia Europa 2020, para orientar os esforços no sentido de reforçar a coesão social, o emprego e o crescimento económico.
2 Confederação Europeia dos Sindicatos (CES).
3 Representadas pela Plataforma Social, uma rede que reúne cerca de quarenta organizações
não governamentais, federações e redes europeias e que trabalha em prol da construção de uma sociedade inclusiva e da promoção da dimensão social da União Europeia.
Secção 2: Principais conclusões das análises de supervisão multilateral do COEM e do CPS relativas à aplicação das REP de 2019: os Estados-Membros têm registado progressos, mas
persistem problemas estruturais
A supervisão multilateral, que implica uma análise pelos pares dos esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros em termos de execução das reformas, constitui uma das tarefas fundamentais do Comité do Emprego e do Comité da Proteção Social no contexto do Semestre Europeu.
Desempenha um papel essencial no quadro do Semestre Europeu, permitindo um entendimento comum dos desafios inter-relacionados e apoiando os esforços de reforma dos Estados-Membros através do intercâmbio de conhecimentos e de boas práticas.
No decurso do segundo semestre de 2019 e do primeiro semestre de 2020, o COEM e o CPS realizaram 102 análises, avaliando os progressos na aplicação das recomendações específicas por país de 2019. As análises relativas à educação, à formação e às competências foram realizadas em conjunto com o Comité da Educação. As avaliações basearam-se na avaliação da Comissão, inclusive nos relatórios por país, nas avaliações pelos pares e em relatórios suplementares dos Estados-Membros sobre as medidas mais recentes tomadas. As análises foram organizadas por ordem temática, o que permitiu tirar as conclusões horizontais apresentadas na presente secção. As análises foram elaboradas antes de a pandemia de COVID-19 se ter largamente propagado. Por conseguinte, não puderam ter em conta a crise e os esforços envidados pelos Estados-Membros para atenuar o seu impacto.
Reformas no domínio das políticas ativas do mercado de trabalho e dos serviços públicos de emprego
Em janeiro de 2020, foram analisadas cinco recomendações no domínio das políticas ativas do
mercado de trabalho (PAMT) e dos serviços públicos de emprego (SPE), com especial destaque
para o aumento da eficácia das medidas políticas e para a capacidade dos SPE de chegar aos grupos vulneráveis. Além disso, o COEM e o CPS analisaram conjuntamente os progressos realizados em quatro Estados-Membros em matéria de coordenação entre os serviços de emprego e os serviços sociais.
As iniciativas dos Estados-Membros mostram que a capacidade dos SPE é um elemento importante na melhoria do apoio personalizado às pessoas que procuram emprego. Um maior investimento nas PAMT pode contribuir grandemente para a redução das taxas de desemprego e da duração dos períodos de desemprego.
Há ainda margem para melhorar a participação dos trabalhadores pouco qualificados na educação e formação de adultos, a par do reconhecimento formal das competências. Colaborar com os
empregadores e com todas as categorias de potenciais participantes no mercado de trabalho, incluindo os NEET (jovens que não trabalham, não estudam, nem estão em formação), constitui uma prioridade para os SPE. Estão também a ser desenvolvidos esforços para obter resultados mais eficazes através de uma combinação de medidas de apoio e de uma colaboração mais estreita entre os serviços de emprego e os serviços sociais a nível local.
As análises destacaram uma atenção política cada vez mais centrada no direcionamento das medidas, inclusive para as pessoas com deficiência. As medidas tomadas pelos Estados-Membros incluem a introdução de reformas que visam melhorar a capacidade de trabalho e sistemas de quotas, nomeadamente no setor público. Verifica-se também um maior recurso aos subsídios salariais. Para chegarem a mais pessoas, os Estados-Membros baseiam-se na definição de perfis estatísticos e estão a recorrer mais a ferramentas digitais e às redes sociais.
Os incentivos financeiros e o diálogo estreito com os empregadores sobre a adaptação das medidas às pessoas são fatores a ter em conta na conceção destas políticas. A Rede Europeia dos Serviços Públicos de Emprego está a envidar esforços significativos para partilhar boas práticas, incluindo o recurso à aprendizagem comparativa. No que respeita às políticas baseadas em dados concretos, o acompanhamento e a avaliação da qualidade podem constituir contributos consideráveis.
Reformas no domínio da participação das mulheres e dos grupos desfavorecidos no mercado de trabalho
Em 2019, o Conselho emitiu REP para dar resposta aos desafios relacionados com a participação das mulheres no mercado de trabalho, apelando, ao mesmo tempo, a uma maior participação também dos grupos vulneráveis, como os trabalhadores pouco qualificados, os migrantes, as
pessoas mais velhas e os ciganos. Para além de realizar em conjunto com o CPS as análises de cinco Estados-Membros, o COEM analisou sete REP neste domínio, observando que tinham sido tomadas várias medidas que conjugavam políticas gerais com medidas mais orientadas e projetos-piloto4.
As mulheres continuam em desvantagem no mercado de trabalho, tanto em termos de participação como de remuneração. A fim de aumentar a taxa de emprego das mulheres, é crucial promover políticas eficazes de conciliação da vida profissional e familiar, garantir o acesso a estruturas de qualidade no domínio da educação e acolhimento na primeira infância e dos cuidados continuados, e combater os desincentivos sociofiscais. A dificuldade em conciliar as responsabilidades
profissionais com a assistência à família é um dos principais fatores que contribuem para a
disparidade persistente entre homens e mulheres no emprego. As análises revelaram que estão a ser realizados ou estão previstos investimentos para aumentar a qualidade e o número de lugares nas estruturas de educação e acolhimento na primeira infância. Contudo, na maioria dos casos, o objetivo de Barcelona relativo à participação das crianças menores de três anos de idade ainda não foi atingido por falta de serviços disponíveis. Esta situação pode reduzir a eficácia de outras
medidas de apoio, como a flexibilização da licença parental e a concessão de incentivos à melhoria das competências e à requalificação das mães que regressam ao mercado de trabalho.
Os programas específicos para as mulheres podem ajudar a superar os obstáculos no mercado de trabalho, por exemplo, oferecendo orientação profissional para o acesso a setores de elevado crescimento e a competências e remunerações mais elevadas, e promovendo a atividade
empresarial. As disparidades salariais inexplicadas entre homens e mulheres estão a ser objeto de investigação, acompanhada de campanhas para combater os estereótipos de género. No entanto, tais iniciativas terão sobretudo um impacto a longo prazo. Alguns Estados-Membros reconheceram que a oferta de formação destinada à aquisição de competências digitais é uma medida que também apoiará as mulheres e os jovens.
4 As conclusões relativas a outros grupos que não as mulheres e as pessoas mais velhas estão
Os Estados-Membros destacaram um aumento da idade de reforma resultante do aumento global dos níveis de educação e dos efeitos das reformas dos sistemas de pensões e de cuidados de saúde. Dada a atual evolução demográfica na Europa, continuará a ser importante aumentar a taxa de emprego das pessoas com mais de 50 anos.
Segmentação do mercado de trabalho, salários, trabalho não declarado e fiscalidade do trabalho
Todos os trabalhadores europeus merecem condições de trabalho justas. Embora a recuperação económica tenha contribuído para melhorar os resultados em matéria social e de emprego, continua a haver diferenças a nível das condições de trabalho. Na primavera de 2020, o COEM analisou os progressos realizados em 10 Estados-Membros, na sequência das REP relativas à fiscalidade, à fixação de salários, à segmentação do mercado de trabalho e ao trabalho não declarado.
No que diz respeito às reformas no domínio da fiscalidade do trabalho, a redução da carga fiscal para as famílias e as iniciativas destinadas a aumentar o rendimento disponível dos trabalhadores com baixos rendimentos continuam a ser prioridades políticas; porém, o COEM reconheceu a necessidade de alinhar estes esforços com as políticas em matéria de prestações sociais. Os Estados--Membros continuam a deslocar a carga fiscal que recai sobre o trabalho para fontes menos
prejudiciais ao crescimento, criando, cada vez mais, impostos ambientais e novos impostos ecológicos.
No que diz respeito ao salário mínimo, é importante assegurar que seja determinado em
conformidade com as práticas nacionais e tenha em conta todos os fatores pertinentes ao nível dos Estados-Membros, incluindo a evolução dos preços, dos salários e da produtividade, os níveis de emprego, os princípios para tornar o trabalho compensador, a pobreza no trabalho e as
desigualdades salariais5. Importa, ao mesmo tempo, proceder a avaliações ex ante e ex post para
medir o impacto orçamental e macroeconómico. Na maioria dos Estados-Membros, a evolução das políticas neste domínio está estreitamente associada ao papel dos parceiros sociais e da negociação coletiva. A nível nacional, a harmonização salarial no setor público é uma tarefa difícil. A
introdução de medidas de salvaguarda a este respeito pode ser ponderada nos casos em que alguns grupos correm o risco de ficar a perder com as reformas salariais no setor público.
Os Estados-Membros constataram que a resposta ao problema da segmentação se tornou mais complexa, uma vez que a referência anterior, que distinguia principalmente entre contratos de trabalho permanentes e temporários, evoluiu, tendo em conta os mercados de trabalho cada vez mais diversificados. Estes últimos caracterizam-se agora por uma série de formas de emprego atípicas, incluindo vários tipos e diferentes situações de trabalho por conta própria, e por diferentes direitos e obrigações (designadamente direitos sociais, regimes fiscais e condições de trabalho). Estão a ser desenvolvidas ferramentas em linha para informar e sensibilizar os trabalhadores para a real natureza da relação de trabalho. Distinções mais claras entre os tipos de contratos, uma melhor aplicação e a redução das diferenças no tratamento fiscal poderão limitar a segmentação.
Alguns Estados-Membros devem redobrar esforços para adotar medidas que apoiem o recurso a contratos de duração indeterminada e a tipos de emprego mais permanentes. A elevada prevalência de contratos a termo, cuja duração é cada vez mais curta, afeta todos os setores e as perspetivas de passar para um contrato de duração indeterminada continuam a ser fracas, especialmente para os jovens e as pessoas pouco qualificadas. O tempo parcial involuntário constitui outro fator de
segmentação e afeta principalmente as mulheres. A participação dos parceiros sociais é importante para garantir soluções sustentáveis a longo prazo, uma vez que o equilíbrio entre as exigências dos sindicatos e dos empregadores pode influenciar positivamente a proporção de contratos de duração indeterminada.
A exploração laboral pode ser combatida através de ações estratégicas a nível setorial. Tais
estratégias – envolvendo uma série de partes interessadas nacionais e locais – podem ser relevantes noutros setores em que o trabalho não declarado persiste, como a agricultura, os serviços às pessoas, a construção, o comércio, os transportes, a habitação e os serviços de restauração.
Reformas no domínio da educação, da formação e das competências
As competências e a educação são motores da competitividade e inovação da Europa. As políticas de ensino e formação são particularmente importantes para facilitar a adaptação às transições ecológica e digital. Em 2019, o Conselho emitiu recomendações sobre a educação, a formação e as competências dirigidas a todos os Estados-Membros.
O ensino e a formação profissionais estão no centro das reformas em muitos Estados-Membros, com o objetivo de criar uma ligação mais estreita entre os resultados escolares e as competências que serão cada vez mais necessárias como parte das transformações do mercado de trabalho, incluindo a digitalização e a robotização. Além disso, foram envidados esforços para aumentar a qualidade e a oferta de programas de aprendizagem e para aumentar a atratividade do ensino e da formação profissionais. Em vários Estados-Membros foram criadas novas oportunidades de
formação para os desempregados e os grupos desfavorecidos, como os jovens e as pessoas oriundas da imigração, a par de outras medidas centradas nas pessoas já ativas, incluindo as pessoas pouco qualificadas. Em cooperação com os parceiros sociais e outras partes interessadas, foram dados passos importantes no sentido de promover a melhoria das competências e a requalificação, e de tornar a educação e formação mais relevantes para o mercado de trabalho. No entanto, a escassez e a inadequação de competências, bem como a participação limitada na educação de adultos e os baixos níveis de participação de pessoas pouco qualificadas, indicam que são necessários esforços de reforma sustentados.
Vários Estados-Membros tomaram medidas para aumentar a atratividade da profissão docente, oferecendo melhores condições salariais e de trabalho, bem como oportunidades de formação e de progressão na carreira.
Foram adotadas medidas que visam reduzir as desigualdades no acesso a um ensino e formação de qualidade, em especial para os grupos desfavorecidos, como a população cigana e os estudantes oriundos da imigração. No entanto, e apesar das medidas destinadas a reduzir as desigualdades na educação e formação e a prevenir a segregação na escola, o contexto socioeconómico continua a ser o indicador mais determinante dos resultados escolares, embora em muitos países também existam diferenças entre as escolas das zonas urbanas e rurais. A experiência mostra que as estratégias globais, centradas em medidas preventivas, se revelaram eficazes na redução do abandono escolar precoce.
O Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) de 2018 confirmou que não se registaram progressos em termos de percentagem de alunos com fraco aproveitamento em programas de
competências básicas, apontando para problemas relacionados com a qualidade e inclusividade dos sistemas de educação e formação. Os comités concordaram que, por conseguinte, é crucial que os esforços de reforma lançados nos últimos anos sejam prosseguidos e reforçados.
Emprego dos jovens e diálogo social – análises recorrentes
A análise semestral da aplicação da recomendação do Conselho relativa à Garantia para a
Juventude, realizada em outubro de 2019, teve lugar no contexto de uma melhoria da economia e
de um aumento do emprego dos jovens6. Atendendo às perspetivas mais favoráveis para os jovens, os esforços da maioria dos Estados-Membros voltaram-se para o aumento da atratividade do ensino e da formação profissionais e para a oferta de estágios de qualidade. Os Estados-Membros tomaram igualmente medidas preventivas para reduzir o abandono escolar precoce e prestar apoio
individualizado aos jovens que enfrentam múltiplas desvantagens. No entanto, a sensibilização dos jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação (NEET) continua a ser um desafio em muitos Estados-Membros, o que exige uma intervenção precoce e uma abordagem global para dar resposta às necessidades específicas dos grupos mais vulneráveis. O
estabelecimento de parcerias sólidas com as principais partes interessadas, tendo em vista a
aplicação da Garantia para a Juventude, continua a ser um elemento essencial deste regime e deverá continuar a ser desenvolvido. Alguns Estados-Membros estão a intensificar os seus esforços no sentido de reforçar a fiabilidade dos sistemas de acompanhamento e avaliação, salientando a crescente sensibilização para a importância de realizar uma avaliação de impacto após a saída do programa.
Desta vez, a análise recorrente relativa ao diálogo social incidiu sobre o funcionamento da participação dos parceiros sociais nos quadros institucionais existentes. Os parceiros sociais nacionais e europeus participaram na análise. Concluiu-se que a participação dos parceiros sociais na elaboração de políticas é extremamente valiosa, embora o quadro institucional tenha ainda de ser reforçado em alguns Estados-Membros, a fim de permitir um verdadeiro diálogo social. A fim de alcançar um processo de consulta tripartida significativo e eficaz, os parceiros sociais deverão participar na conceção, na execução, no acompanhamento e na avaliação das políticas.
6 As mensagens-chave foram enviadas ao Conselho EPSCO em separado (dezembro de 2019),
O COEM manifestou preocupação relativamente à capacidade institucional dos parceiros sociais em alguns Estados-Membros e à redução do número de filiados, que poderão afetar a sua capacidade de participação no diálogo social e, em última instância, a aceitação e a apropriação dos resultados das consultas. Os parceiros sociais nacionais são incentivados a fazer uso da experiência adquirida pelos parceiros sociais europeus nas consultas realizadas com as instituições da UE e as autoridades nacionais.
Reformas nos domínios da proteção social e da inclusão social
A redução da pobreza e a luta contra a exclusão social continuam a ser os principais desafios com que todos os Estados-Membros se deparam. Apesar dos progressos realizados, uma vez que o número de pessoas em risco de pobreza ou de exclusão social registou uma diminuição de sete milhões entre 2008 e 2018, é provável que a diminuição se mantenha consideravelmente abaixo do objetivo preconizado na Estratégia Europa 2020, que consistia em retirar da pobreza e da exclusão social 20 milhões de pessoas.
Em 2019, o Conselho emitiu 25 recomendações, relativas a 19 Estados-Membros, tendo em vista a prossecução das reformas no domínio da proteção social e da inclusão social. Tal como em anos anteriores, prestou-se especial atenção à melhoria da cobertura e da adequação das prestações sociais e à garantia de uma ligação efetiva com a ativação e, nomeadamente, de uma integração sustentável no mercado de trabalho. Sete Estados-Membros receberam REP relacionadas com as prestações sociais. O COEM e o CPS analisaram ainda em conjunto seis outras recomendações sobre a prestação integrada de serviços públicos sociais e de emprego, bem como cinco
recomendações sobre a prestação de cuidados continuados e a educação e o acolhimento na
primeira infância no contexto da participação das mulheres no mercado de trabalho. Para tentar dar resposta aos novos desafios que se tornaram mais visíveis devido à crise, três Estados-Membros receberam REP referentes à disponibilização de habitação a preços acessíveis e/ou habitação social e uma outra relativa à proteção social dos trabalhadores por conta própria.
O CPS reconhece que os problemas estruturais persistem e que a prossecução das reformas no domínio da proteção social e da inclusão social é essencial para promover a coesão social, melhorar os resultados no plano social e reduzir a pobreza e as desigualdades de rendimento. As análises demonstraram que a maioria dos Estados-Membros que receberam REP têm vindo a levar a cabo essas reformas, com maior ou menor sucesso.
A maior parte dos países que foram objeto de análise estão a reforçar o apoio ao rendimento, melhorando a adequação e a cobertura do rendimento mínimo e das prestações de desemprego. No entanto, em alguns casos, são necessários esforços suplementares para melhorar a cobertura e a adequação das prestações, bem como a eficácia das prestações sociais em termos de redução da pobreza. Noutros casos, há ainda que melhorar o impacto redistributivo do sistema para combater as desigualdades de rendimento. Estão a ser tomadas novas medidas destinadas a melhorar a cobertura e a qualidade dos serviços sociais e a promover a (re)integração efetiva dos beneficiários na
sociedade e no mercado de trabalho.
No entanto, são necessários esforços adicionais para reduzir as assimetrias regionais e as diferenças entre as zonas rurais e urbanas no que diz respeito à prestação de serviços sociais e de apoio ao rendimento. Em vários Estados-Membros há ainda que implementar plenamente uma abordagem integrada da inclusão ativa, a fim de combater a pobreza e a exclusão social através das suas vertentes inter-relacionadas (apoio adequado ao rendimento, mercados de trabalho inclusivos e acesso a serviços de qualidade).
Os sistemas de proteção social estão a ser modernizados em consonância com o alargamento das novas formas de trabalho e a fim de aumentar a cobertura da proteção social no caso das pessoas em formas atípicas de emprego, mas subsistem alguns desafios, uma vez que os trabalhadores por conta própria e os trabalhadores atípicos tendem a enfrentar uma maior incerteza económica, com um acesso mais limitado à proteção social. Estão também a ser envidados esforços no sentido de melhorar a eficácia e a transparência dos sistemas de segurança social, através de uma vasta gama de medidas e de ferramentas digitais destinadas a promover uma maior acessibilidade para os cidadãos, as empresas e a administração pública, bem como a reduzir a não utilização das prestações.
A fim de promover o bem-estar das crianças e aumentar a participação das mulheres no mercado de trabalho, os Estados-Membros estão a prestar um maior apoio financeiro às famílias com crianças, desenvolvendo, para a pequena infância, estruturas de educação e acolhimento de qualidade e a preços acessíveis e alargando as condições de licença tanto para os homens como para as mulheres. Ainda assim, a falta de acesso a serviços de acolhimento de crianças e de cuidados continuados de qualidade e a preços acessíveis continua a ser um obstáculo ao emprego das mulheres e ao bem--estar das crianças e dos adultos dependentes.
As medidas destinadas a melhorar as condições de habitação, através do aumento da oferta de habitação social e a preços acessíveis, do desenvolvimento de mecanismos de assistência financeira e do apoio à renovação do parque habitacional existente, continuam a ocupar um lugar de destaque nos programas de reforma. No entanto, a procura de habitação social e a preços acessíveis continua a ser superior à oferta e as condições de habitação de determinados agregados familiares têm de ser melhoradas em vários países.
O CPS reconhece o investimento significativo efetuado e a variedade de medidas tomadas pelos Estados-Membros em resposta às recomendações específicas por país de 2019. Ao mesmo tempo, a dimensão dos desafios relacionados com a pobreza e a exclusão social nos Estados-Membros que foram objeto de análise indica que há ainda margem para melhorias no que diz respeito ao
desempenho dos sistemas de proteção social e de inclusão social, em conformidade com os princípios e os direitos constantes do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.
Reformas no domínio das pensões
As pensões são uma fonte essencial de rendimento na velhice e desempenham um papel
determinante no bem-estar económico dos mais velhos. Ao mesmo tempo, as despesas com pensões constituem a componente mais importante dos sistemas de proteção social. Por conseguinte, as pensões têm vindo a ocupar um lugar de destaque no Semestre Europeu desde o seu início. A maior parte das recomendações do Conselho incide na sustentabilidade orçamental dos regimes de
pensões. Em algumas REP são mencionadas preocupações com a adequação, muitas vezes a par das preocupações em matéria de sustentabilidade. No Semestre Europeu de 2019, 15 Estados-Membros receberam uma REP relacionada com as pensões; 14 dessas REP salientavam a sustentabilidade, ao passo que cinco incidiam sobre questões relacionadas com a adequação ou a equidade das mesmas.
As análises efetuadas pelo CPS mostram que – dada a sua complexidade e a necessidade de os parceiros sociais participarem no processo de negociação – as reformas no domínio das pensões são geralmente implementadas no contexto de ciclos plurianuais. Alguns Estados-Membros continuam a aplicar reformas orientadas para a contenção das despesas com pensões a longo prazo, mediante o aumento da idade de reforma a fim de refletir o aumento da longevidade, a eliminação progressiva das reformas antecipadas e a adaptação das pensões em conformidade com a evolução demográfica. Algumas reformas dizem igualmente respeito ao papel das pensões complementares na constituição do rendimento dos mais velhos. As projeções7 mostram que, em média, as reformas anteriores
contribuíram para estabilizar as despesas com pensões a longo prazo, mas as prestações acabarão por ser menos adequados.
Apesar das medidas tomadas, serão necessários esforços adicionais para dar resposta aos desafios enfrentados pelos regimes de pensões nos Estados-Membros que foram objeto de análise. Embora a duração da vida ativa esteja a aumentar, descurar o aumento previsto em termos de esperança de vida poderá suscitar preocupações quanto à sustentabilidade a longo prazo dos regimes de pensões e à adequação das prestações. Além disso, um eventual aumento da idade de reforma terá de ser acompanhado de medidas de apoio, bem como do acesso a serviços sociais e de saúde de elevada qualidade que prestem apoio aos trabalhadores mais velhos que se mantêm no ativo. As mulheres, os trabalhadores em formas atípicas de emprego e os trabalhadores por conta própria continuam a não estar suficientemente protegidos, o que prejudica tanto a adequação dos regimes de pensões como as contribuições para os mesmos. Estes grupos, bem como as pessoas que auferem salários mais baixos no seu conjunto, também têm acesso reduzido a regimes complementares de pensão. Convém evitar a inversão das reformas necessárias em matéria de pensões observada em alguns dos países que foram objeto de análise.
7 CPS-CE: Relatório de 2018 sobre a adequação das pensões, Serviço das Publicações da
Reformas no domínio dos cuidados de saúde
Os Estados-Membros comprometeram-se a assegurar a eficácia e a sustentabilidade dos seus sistemas de saúde e a garantir o acesso universal a cuidados de saúde a preços acessíveis e de elevada qualidade, o que, tendo em conta o envelhecimento da população na Europa, é necessário para manter a população saudável e ativa e para promover a produtividade e o crescimento
económico. O recente surto de COVID-19, que colocou os sistemas de saúde e as autoridades de saúde pública sob pressão extrema, veio realçar a importância de sistemas de saúde acessíveis, resilientes, eficientes e dotados de pessoal suficiente.
Na primavera de 2020, foram analisadas 17 recomendações no domínio dos cuidados de saúde. As preocupações em matéria de sustentabilidade estiveram na origem de oito dessas recomendações; seis centraram-se em questões relacionadas com a acessibilidade, a qualidade e a relação custo--eficácia e em três apelava-se à realização de mais investimentos, designadamente no domínio dos cuidados curativos, da promoção da saúde e da prevenção de doenças.
A análise multilateral da aplicação das REP revelou que a maioria dos Estados-Membros aos quais o Conselho dirigira recomendações introduziu novas medidas, ou reforçou uma série de medidas já existentes, de acordo com as prioridades a longo prazo estabelecidas no contexto das estratégias nacionais de saúde plurianuais. Trata-se, nomeadamente, de reformas a nível da gestão financeira e da governação dos respetivos sistemas de saúde destinadas a melhorar o seu desempenho e
responsabilização, bem como da racionalização dos sistemas de contratação pública e de um maior recurso aos medicamentos genéricos. A oferta de cuidados médicos através de outros sistemas de saúde que não os centrados nos hospitais e o reforço do papel dos cuidados primários, bem como a promoção da saúde e a prevenção de doenças, desempenham um papel fundamental na resposta aos desafios presentes. Entre as medidas destinadas a melhorar o acesso aos cuidados de saúde e a sua qualidade contam-se: medidas adicionais para fazer face à escassez de profissionais de saúde e à sua distribuição desigual nas zonas rurais; a redução dos tempos de espera; o reforço das soluções digitais no domínio da saúde; a contenção dos pagamentos informais, a disponibilização de financiamento adicional, nomeadamente para as pessoas mais vulneráveis, e um melhor acesso ao diagnóstico e tratamento de doenças específicas.
Reformas no domínio dos cuidados continuados
Face ao envelhecimento da população e ao imperativo de dar resposta à necessidade de cuidados de qualidade sentida por um número crescente de idosos, os Estados-Membros estão também a
empreender reformas destinadas a assegurar sistemas de cuidados continuados adequados e
sustentáveis. Em 2019, foram dirigidas a oito Estados-Membros REP que punham mais a tónica na prestação de cuidados e na acessibilidade, em consonância com o Pilar Europeu dos Direitos Sociais. Apesar dos esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros, a oferta, a qualidade e a sustentabilidade dos cuidados continuados continuam a suscitar preocupações.
Secção 3: aspetos globais da governação do processo do Semestre Europeu de 2020
O ciclo do Semestre Europeu de 2020 foi afetado pelo surto da pandemia de COVID-19. Os Comités reconhecem que, atendendo à data da sua publicação, era impossível que os relatórios por país elaborados no âmbito do Semestre previssem antecipadamente os efeitos económicos, sociais e de emprego da crise, mas apreciam os esforços envidados pela Comissão para adaptar as
recomendações específicas por país de 2020 aos desafios mais recentes. O COEM e o CPS
consideram que o Semestre Europeu continua a ser um instrumento de coordenação eficaz para fomentar um crescimento económico sustentável e inclusivo, a competitividade e o emprego, e para promover a proteção e a inclusão sociais, especialmente durante a crise atual. Integrar a perspetiva da economia do bem-estar na recuperação será importante para assegurar uma Europa social mais forte e uma transição justa para um Pacto Ecológico ambicioso.
Os Comités observam que, uma vez que as recomendações de 2020 visam essencialmente dar resposta aos impactos socioeconómicos imediatos da pandemia e facilitar a recuperação, as recomendações específicas por país de 2019 continuam a ser pertinentes. Essas recomendações abrangem reformas que são essenciais para procurar vencer importantes desafios estruturais a médio prazo, mas que poderão ter de ser ainda mais adaptadas no contexto da crise. Como tal, deverão continuar a ser tidas em conta no ciclo do Semestre Europeu do próximo ano. Será necessário refletir mais aprofundadamente sobre como reforçar a integração de uma perspetiva de médio prazo nas recomendações específicas por país nos futuros ciclos do Semestre.
Os dois Comités conseguiram adaptar os seus métodos de trabalho ao surto de COVID-19 e às medidas de distanciamento social e de restrição de viagens daí resultantes. O facto de recorrer em maior medida a reuniões virtuais, procedimentos escritos e a uma coordenação reforçada entre os ministérios nacionais competentes permitiu aos Comités continuar a desempenhar o papel que lhes cabe no âmbito do Semestre Europeu, nomeadamente no que respeita à adoção das recomendações específicas por país de 2020.
A interação sistemática entre os Comités e as reuniões conjuntas do CPE, do COEM e do CPS continuaram a ser uma forma eficaz de debater algumas REP de natureza transversal. Em
conformidade com a prática estabelecida, a Comité da Educação foi convidado a participar no debate do COEM sobre as REP em matéria de educação, formação e competências e o CPS procurou recolher contributos do Grupo de Alto Nível da Saúde Pública, tendo convidado o seu presidente para uma reunião conjunta. O calendário das análises, que coincidiu com o início da crise sanitária relacionada com a COVID-19, impediu os membros e o presidente do Grupo de Alto Nível da Saúde Pública de fornecerem esses contributos. Reiterando o seu compromisso de recorrer aos conhecimentos especializados do Grupo de Alto Nível da Saúde Pública para os seus trabalhos no domínio da saúde, o CPS continuará a explorar novas oportunidades de trabalho conjunto.
No que diz respeito ao calendário do processo, os Comités salientam que continua a ser essencial dar aos Estados-Membros tempo suficiente para analisarem o pacote das REP e que o facto de se ter recentemente encurtado o prazo de que dispõem para analisar as recomendações específicas por país de 2020 limitou a possibilidade de efetuar intercâmbios adequados sobre as REP propostas. As consultas bilaterais sobre os projetos de REP entre a Comissão e os Estados-Membros constituem uma característica positiva do processo, pois permitem que a Comissão tome nota das observações e das questões factuais apresentadas pelos Estados-Membros antes das principais reuniões dos
Comités. Ao mesmo tempo, há que encontrar o equilíbrio certo entre o reforço da abordagem bilateral e as vantagens de manter o aspeto multilateral dos debates sobre as REP. Ao planificar os futuros ciclos do Semestre, os Comités sublinham que é necessário reservar mais tempo para a preparação dos debates nos comités do Conselho e dar também aos Estados-Membros mais tempo para coordenarem a sua resposta nacional.
A elevada qualidade dos documentos elaborados pela Comissão ao longo do processo do Semestre é reconhecida. É de louvar o facto de o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, que assegura que todos os aspetos do processo do Semestre encerrem uma forte dimensão social, continuar a ser tido em conta.
Os Comités tomaram igualmente nota da integração dos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (ODS) das Nações Unidas nos relatórios por país. De um modo geral, integrar uma
dimensão de sustentabilidade mais acentuada no Semestre Europeu é uma questão que reúne apoio, desde que não sobrecarregue nem ponha em causa a função central do Semestre, que consiste em assegurar a coordenação das políticas económicas, sociais e de emprego, o bom funcionamento dos mercados de trabalho e uma proteção e inclusão sociais adequadas. O facto de se pôr mais a tónica nos ODS das Nações Unidas não deve obstar ao desenvolvimento de uma estratégia que suceda à
Estratégia Europa 2020, especialmente no rescaldo da crise da COVID-19. Essa estratégia deverá
definir objetivos claros e ambiciosos em matéria social e de emprego, com base no Pilar Europeu dos Direitos Sociais e nos ensinamentos colhidos da Estratégia Europa 2020, tendo em conta a avaliação conjunta efetuada em 2019 pelo COEM e pelo CPS, que deverão ambos participar na sua elaboração.
Os Comités reconhecem igualmente os esforços envidados pela Comissão para adaptar o
processo do Semestre face à pandemia de COVID-19. A possibilidade de adotar Programas
Nacionais de Reformas (PNR) e Programas de Estabilidade ou de Convergência (PEC) simplificados é acolhida com satisfação. Reconhece-se que as REP foram devidamente reorientadas, garantindo ao mesmo tempo que as orientações do Semestre continuassem a ser pertinentes no contexto da crise da COVID-19.
O COEM e o CPS observam que, atendendo ao caráter excecional das circunstâncias atuais, algumas das REP de 2020 são mais abrangentes e menos específicas por país, sendo utilizada uma formulação semelhante para vários Estados-Membros diferentes, o que, por um lado, lhes dá maior flexibilidade para elaborarem uma resposta política adequada, mas, por outro, pode por vezes gerar dúvidas não só quanto à sua interpretação, como quanto à das orientações específicas por país. A título de exemplo, a formulação de REP semelhantes dirigidas a vários Estados-Membros no sentido de "atenuar o impacto da crise em termos de emprego mediante regimes de trabalho flexíveis" deu origem a um debate sobre o significado de "regimes de trabalho flexíveis" no que toca a contratos e condições de trabalho. Por conseguinte, é importante que as mensagens contidas em cada REP sejam suficientemente claras e não careçam de esclarecimentos adicionais nos considerandos.
Os Comités registam que cada Estado-Membro recebeu uma REP relacionada com o funcionamento do seu sistema de saúde, ao passo que, relativamente a determinados domínios de reformas
essenciais, como é o caso das pensões, não foram formuladas quaisquer REP. Os Comités assinalam que, nestes outros domínios de reformas, subsistem desafios estruturais que exigirão uma atenção constante. Os Estados-Membros deverão continuar a envidar esforços para dar resposta aos desafios que se perfilam, inclusive aos desafios identificados em anteriores ciclos do Semestre.
