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ZEIS EM ÁREAS CENTRAIS:
O CASO DO CENTRO HISTÓRICO DE SALVADOR (CHS)
Aparecida Netto Teixeira Universidade Católica de Salvador, UCSAL
aparecidant@ucsal.br
RESUMO
A partir da década de 1980, o processo de modernização urbana das cidades brasileiras, principalmente daquelas de grande e médio porte, apresenta como característica principal o esvaziamento dos centros urbanos tradicionais, a exemplo do Centro Antigo de Salvador, com significativos problemas sociais. Para fazer frente a esse processo, registra-se recentemente a implementação, pelo governo estadual, do Plano de Reabilitação Participativo do Centro Antigo de Salvador, paralelamente à previsão, pelo poder publico municipal, de duas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) no Centro Histórico, constante Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador (2008), visando salvaguardar a população local do processo de expulsão decorrente da valorização imobiliária da área. O objetivo do presente trabalho é, pois proceder a uma reflexão acerca do processo de implementação das ZEIS de Vila Nova Esperança e da ZEIS dos casarões da 7. Etapa no Centro Histórico de Salvador. As conclusões obtidas indicam que a institucionalização das referidas ZEIS, apesar de constituir-se em significativo avanço relativamente à formulação de políticas públicas inclusivas, deve ser acompanhada das ações práticas com vistas à efetiva regulamentação das mesmas, o que se constitui no principal desafio a ser enfrentado pela administração pública municipal e pelos movimentos sociais envolvidos.
Palavras-chave: Zona Especial de Interesse Social. Políticas Públicas. Reabilitação de Centros Históricos.
Habitação de Interesse Social
ABSTRACT
From the 1980s, the process of urban modernization of Brazilian cities, especially those of medium and large, has as main features the emptying of the traditional urban centers, like the Old Town of Salvador, with important social problems. To deal with this process, we can register the recently plan by the state government - the Rehabilitation Plan Participatory Old Town of Salvador, in addition to the municipal public police, related to the Special Zones of Social Interest (ZEIS), in the Urban Development Master Plan for Salvador (2008), seeking to safeguard the local population of the eviction process due to the increase value of this area. The objective of this study is therefore to undertake a reflection on the process of implementing ZEIS Vila Nova Esperança and ZEIS
2 of the Seven Step in the historic center of Salvador. It can be concluded that the institutionalization of those ZEIS, in despite of a significant advance on the formulation of inclusive public policies must be accompanied by practical actions, which is the main challenge to be faced by the municipal public administration and social movements involved.
Keywords: Special Zones of Social Interest. Public Policies, Rehabilitation of historic centers, Social Housing.
1 INTRODUÇÃO
A partir da década de 1980, o processo de modernização urbana das cidades brasileiras, principalmente daquelas de grande e médio porte, apresenta como característica principal o esvaziamento dos centros urbanos tradicionais - tanto de população, como das atividades sociais e econômicas -, paralelamente à constituição de outras centralidades, e à expansão das áreas periféricas e precárias, resultando em problemas sociais de toda ordem. Em Salvador, registra-se o declínio do Centro Antigo, no qual se insere o Centro Histórico, concomitantemente ao surgimento do vetor de expansão urbana norte, a partir da implantação do Centro Administrativo da Bahia (CAB) e do shopping Iguatemi. Deve-se ressaltar que o Centro Histórico representa um dos mais significativos conjuntos urbanístico e arquitetônico brasileiro (sécs. XVII e XVIII), tombado pelo IPHAN e UNESCO.
Face a essa conjuntura, a intervenção do poder público, em uma primeira vertente, veio se dando no Brasil a partir de projetos de reestruturação urbana dos centros tradicionais, com ênfase na recuperação e preservação do patrimônio histórico e investimentos culturais, e na transformação dos mesmos em locais atrativos para novos investimentos. Estas intervenções resultaram em processos de gentrificação urbana, com a valorização imobiliária de áreas anteriormente ocupadas pelas camadas populares, resultando na expulsão da população local. No caso de Salvador, esta vertente esteve presente nos dois primeiros momentos de intervenção do poder público destinado à recuperação da área, e, principalmente do Centro Histórico, no período de 1960 a 1990, representados pelo Plano Geral de Recuperação da Área do Pelourinho (1967) e pelo Plano de Recuperação do Centro Histórico de Salvador (1992). (SANTANNA, 2004).
3 O Plano Geral de Recuperação da Área do Pelourinho, elaborado pelo recém criado Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia (IPAC), tinha como objetivo a transformação da área em centro de turismo e lazer, com vistas à dinamização da economia do Estado, tendo sido parcialmente implantado com a recuperação de alguns casarões. O Plano de Recuperação do Centro Histórico de Salvador (1992), de repercussões mais significativas, tanto sob o aspecto físico, quanto político-social, tinha como concepção básica a transformação da área do Pelourinho em um grande “centro comercial a céu aberto”, visando a construção de um cenário atrativo, a partir da manutenção das fachadas e volumetrias das edificações, tendo como foco central o turismo cultural. Conforme já amplamente tratado, este plano constituiu-se em uma experiência mal sucedida de recuperação de centros históricos no Brasil, já que além de ser politicamente excludente, mostrou-se completamente inadequado ao não prever ações públicas voltadas para as questões sociais (habitação; saúde; educação; geração de emprego e renda) e culturais da comunidade local.
Estes dois momentos correspondem, portanto, a intervenções específicas nos sítios históricos, associados, por um lado, a padrões rígidos de preservação, e por outro, às demandas do setor privado, especialmente voltado para o setor turístico. Em ambos os casos, tais intervenções não contemplaram o aspecto social, particularmente em relação à manutenção da população, constituindo-se em planos que efetivamente não foram capazes de promover a vitalidade do local e, consequentemente, a reinserção dessa centralidade no contexto da cidade de Salvador.
A partir do início desse século, e em face das experiências desastrosas de intervenções em centros históricos, e, paralelamente, da nova conjuntura político-institucional deflagrado com a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade (2001), com modificações, em primeiro lugar, em relação ao aumento da pressão do movimento popular, e, em segundo lugar da retórica oficial dos métodos de intervenção, principalmente pelo governo federal e instituições de fomento, apesar de ainda não ter avançado significativamente nas experiências práticas exitosas. Vale registrar que as políticas públicas de habitação destinadas à população de baixa renda, estiveram historicamente associadas ás áreas periféricas, onde o custo do terreno e mais baixo, em detrimento das áreas centrais.
4 No primeiro caso, registra-se a atuação de entidades civis e associações de direito à moradia nos centros urbanos, os quais respaldados pelos novos dispositivos legais e institucionais, atuaram contrariamente a esse processo de expulsão, a exemplo do Fórum Centro Vivo, em São Paulo, em 2000. Em Salvador, em decorrência dessas questões, e aliado à pressão popular pelo direito à permanência dos moradores que resistiram ao processo de expulsão, a implantação do Plano de Recuperação do Centro Histórico de Salvador foi interrompida, em 2004, por ação do Ministério Público. Tal ação, de iniciativa da Associação dos Moradores e Amigos do Centro Histórico – AMACH (2002) tinha como principal objetivo garantir a permanência dos moradores na área da 7ª Etapa do Centro Histórico de Salvador, bem como a implementação de projetos de inclusão social e de geração de trabalho e renda, contrapondo-se, dessa forma, à política de expulsão e de reassentamento das famílias em áreas periféricas da cidade.
No segundo caso, registra-se a adoção de políticas públicas de incentivo à moradia nas áreas centrais e a utilização de imóveis vazios e ociosos para o cumprimento da função social, garantindo a “permanência e o acesso à moradia digna para a população de baixa renda que mora no centro, evitando sua expulsão no processo de melhoria e recuperação das áreas centrais”. (BRASIL, 2011, p. 48). Tem-se, pois, a partir de 2000, a adoção políticas de reabilitação urbana por parte do governo federal, podendo-se destacar dois programas principais – Programa de Revitalização de Sítios Históricos (Caixa Econômica Federal) e o Programa Monumenta (Ministério da Cultura).
Nesse contexto, tem início a partir de 2007 em Salvador, um novo momento referente à atuação do poder público no Centro Antigo, a partir de uma nova conjuntura sociopolítica, consubstanciado na implementação do Plano de Reabilitação Participativo pelo poder público estadual, com o apoio do governo federal. Conforme documento oficial, o Plano objetiva a construção de uma política integrada para garantir a sustentabilidade econômica, física e social da área, fundamentado na estratégia de proposição de um mix de usos para a área (institucional, comercial, residencial, etc) e na previsão de população de diversas faixas de renda, em especial, aquelas relativas á habitação social.
Nessa nova perspectiva de atuação destaca-se a previsão do uso habitacional em áreas centrais, no contexto de projetos de requalificação urbana. Esta perspectiva está
5 diretamente relacionada à institucionalização do instrumento urbanístico de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) previsto no Estatuto das Cidades (2001) e na Lei do Programa Minha Casa Minha Vida (2009), de forma a garantir que essas áreas, posteriormente aos investimentos realizados, e, consequentemente valorizadas sob o aspecto do mercado imobiliário, permaneçam destinadas à habitação social. Desse modo, a demarcação de ZEIS, no Plano Diretor ou em lei específica, é um importante instrumento para garantir a regularização ou produção de habitação para essa faixa de renda nas áreas centrais.
Destaca-se o caso do Município de São Paulo que instituiu as ZEIS em seu Plano Diretor (2002), prevendo as ZEIS para as áreas centrais (ZEIS 3), a partir da qual obteve-se a recuperação de diversos edifícios no âmbito do Programa Morar no Centro, com recursos do Programa de Arrendamento Residencial do governo federal. No caso de Salvador, tem-se a inclusão da categoria de ZEIS 2 no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador (PDDU/2008), no âmbito da Política Habitacional de Interesse Social.
Ressalta-se, portanto que a institucionalização desse instrumento reveste-se de importância ainda maior relativamente à previsão da habitação social em áreas centrais e de relevância histórica, em face da retomada da ação do poder público nessas áreas, garantindo a permanência da população local, com condições dignas de habitabilidade, e evitando desse modo o processo de gentrificação que, de um modo geral, vem acompanhando essas intervenções, em dimensões diferenciadas a depender do enfoque político.
Considerando-se, pois estas questões, o presente trabalho tem como objetivo proceder a uma reflexão crítica acerca do processo recente de institucionalização das ZEIS no Centro Histórico de Salvador, no contexto da etapa mais recente de planejamento da intervenção pública para a área em questão, consubstanciado no Plano de Reabilitação Participativo (2010). A análise será realizada com base em dois eixos principais. Em primeiro lugar, será analisado o processo de institucionalização de ZEIS no Município de Salvador, abrangendo as prerrogativas legais e ação dos poderes públicos estadual e municipal. Em segundo lugar, será abordado os aspectos principais relacionados as duas ZEIS instituídas no Centro Histórico de Salvador – a ZEIS de Vila Nova Esperança (n. 113) e a ZEIS dos casarões (n. 114). Dessa forma, o presente trabalho pretende contribuir para o processo de reflexão e
6 revisão das práticas de intervenção pública em centros históricos, em prol de intervenções menos excludentes, a partir da experiência recente do Centro Antigo de Salvador.
2 O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DE ZEIS NO CENTRO HISTÓRICO
DE SALVADOR (CHS)
A institucionalização do instrumento ZEIS no Brasil, na década de 1980, surgiu no contexto da processo histórico de construção da nova política urbana, com base nos preceitos da Reforma Urbana, com vistas ao reconhecimento e regularização dos assentamentos de baixa renda, tendo sido implementado por algumas administrações municipais, a exemplo de Recife, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, tendo como marco principal a experiência de Recife/PE, com o PREZEIS (Plano de Regularização de ZEIS) (BOTLER & MARINHO, 1997). As ZEIS tratam-se, portanto, de zonas urbanas específicas, compreendendo áreas públicas ou particulares já habitadas ou a serem habitadas por população de baixa renda, prioritariamente destinadas à habitação de interesse social, onde haja interesse público em promover a regularização urbanística e fundiária. (ALFONSIN, 2002).
Deve-se ressaltar que a regulamentação de ZEIS está fundamentada em um marco participativo, sobretudo a partir de intervenção na esfera municipal, constituindo-se, dessa forma, em um importante instrumento com vistas à implementação da política habitacional de interesse social, devendo estar articulado com os demais instrumentos de política urbana, constantes do Plano Diretor. A identificação e implementação das ZEIS pelos municípios deve, pois se constituir em tarefa prioritária, devendo conter regras claras para a gestão, urbanização e regularização dos assentamentos informais ocupados pela população de baixa renda.
Nas últimas décadas no Brasil, a partir do novo contexto político-institucional, deflagrado com a Constituição Federal de 1988 e consolidado com o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), são notórios os avanços institucionais relativamente à temática da habitação social no Brasil, tendo por base as prerrogativas legais acerca da função social da cidade e
7 da propriedade. Nesse contexto, registra-se a retomada da ação do Estado no enfrentamento da problemática habitacional, sob novas diretrizes, podendo-se destacar principalmente os aspectos relativos à faixa de renda preferencial de atendimento de (população até 03 SM); à regularização dos assentamentos precários; novos mecanismos de participação popular e ao aporte de recursos financeiros.
Pode-se destacar a criação do Ministério das Cidades (2003); a implementação da Política Nacional de Habitação – PNH (2004); bem como a promulgação da Lei Federal n. 11.124/2005 ( Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHISe Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS). Segue-se a essas iniciativas o lançamento, em 2008, do Plano Nacional de Habitação (PlanHab), elaborado a partir de amplo processo participativo, tendo como objetivo planejar o conjunto das ações de longo prazo, voltadas para o atendimento do déficit habitacional, tendo como horizonte o ano 2023. O PNH está estruturado em quatro eixos: modelo de financiamento e subsídios; política urbana e fundiária; desenho institucional; cadeia produtiva da construção civil voltada à habitação de interesse social.
Pode-se registrar ainda, em 2009, a instituição do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV (Lei Federal nº. 11.977), destinado à construção de unidades habitacionais para famílias com renda de até 10 salários mínimos, em parceria com estados, municípios e iniciativa privada, com aporte significativo de recursos financeiros. Ressalta-se nesta lei a institucionalização da regularização fundiária, como um dos instrumentos da política urbana no Brasil, apresentando conceitos e tipologias e o detalhamento dos procedimentos para sua efetivação. Segundo o artigo 46 da referida lei a regularização fundiária, refere-se ao conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, ao pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Nesse novo arcabouço institucional, tem-se a incorporação do instrumento urbanístico das ZEIS em âmbito federal, conforme prevista no Estatuto da Cidade (2001), e mais recentemente na Lei nº. 11.977/2009 (PMCMV), o qual vem sendo utilizado como importante critério para definição e disponibilização de financiamentos habitacionais e subsídios no
8 âmbito da política habitacional nacional. No município de Salvador, a definição dessas zonas remonta à década de 1980, com a previsão das Áreas de Proteção Sócio-Ecológica – APSE (Lei Municipal nº 3.592/1985), as quais, em 2004, passaram a ser denominadas de Áreas de Especial Interesse Social (AEIS), conforme estabelecido no Plano no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador – (PDDU). Foram incorporadas as 34 APSEs já existentes, com o acréscimo de mais 45 assentamentos, totalizando 79 AEIS. (TEIXEIRA, 2007).
Em 2008, no contexto da elaboração da Política Habitacional de Interesse Social (PHIS), pela então Secretaria Municipal de Habitação1, inserida no texto da Lei n. 7.400/2008 do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador – PDDU, foram previstas as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), sendo estabelecidas cinco categorias (art. 80): ZEIS 1 – assentamentos precários situados em terrenos de propriedade pública ou privada; ZEIS 2 (edificação ou conjunto de edificações deterioradas em regiões com infra-estrutura urbana consolidada); ZEIS 3 - terrenos não edificados e imóveis subutilizados ou não utilizados e as edificações desocupadas ou em ruínas, localizados em áreas dotadas de infra-estrutura, adequados à ocupação; ZEIS 4 - assentamentos precários localizados nas áreas de preservação permanente ou inseridos em unidades de conservação; ZEIS 5 - assentamentos de população remanescente de quilombos e comunidades tradicionais vinculadas à pesca e mariscagem.
No PDDU/2008 foram instituídas 116 ZEIS no município de Salvador, das quais destacam-se, para o interesse do presente trabalho as ZEIS de Vila Nova Esperança (ZEIS n. 113) e a ZEIS n. 114 (casarões), ambas localizadas no Centro Histórico de Salvador e ocupadas pela população que resistiu ao processo de expulsão da população de baixa renda no contexto da implementação do Plano de Recuperação do Centro Histórico de Salvador (1992), de caráter excludente.
Ressalta-se, desse modo, a iniciativa pública municipal inovadora ao prever a possibilidade de garantir a previsão do uso habitacional no Centro Histórico de Salvador, e em particular
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Na atual gestão municipal a temática da habitação, e em particular relativa à habitação social, perde a importância política, ao serem incorporadas à Diretoria Geral de Habitação da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente (SEDHAM).
9 para habitação social, quer seja mediante a previsão de urbanização para área já ocupada, quer seja mediante a intervenção e recuperação de imóveis degradados.
No que se refere especificamente às ZEIS 113 e 114 do Centro Histórico, definição das mesmas está também associada à retomada das intervenções no local pelo governo estadual, no âmbito da implementação da 7. Etapa de Recuperação do Centro Histórico de Salvador do Plano de Recuperação do Centro Histórico de Salvador, sob novas bases, conforme exposto anteriormente. Esta etapa foi marcada pela assinatura, em 2005, do Termo de Ajustamento de Conduta, conforme exposto anteriormente, a partir da intervenção do Ministério Público desencadeada pela pressão do movimento social (Associação de Moradores e Amigos do Centro Histórico – AMACH), visando o aporte de recursos públicos (federais - Ministério das Cidades e Projeto Monumenta - e estaduais) para a realização de projetos habitacionais capazes de absorver os moradores locais, predominantemente com faixa de renda de até 3 SM.
A partir do Termo assinado entre representantes dos governos federal e estadual garantiu-se a permanência de 103 famílias na área da 7. Etapa. Nesgarantiu-se garantiu-sentido, com vistas ao atendimento e inclusão social dessa população de baixa renda foi elaborado o Programa de Habitação de Interesse Social (PHIS), abrangendo 103 unidades habitacionais, com a previsão de atendimento em duas fases, atendendo, respectivamente, 52 e 51 famílias. Além dessa registra-se o PROHABIT refere-se ao programa de habitação destinado aos servidores públicos estaduais, com a previsão de 202 unidades, com recursos do governo federal (Programa Monumenta) e do governo estadual. Em síntese, são previstas na 7. Etapa a recuperação de um total de 10 quarteirões, abrangendo 75 imóveis, 305 unidades habitacionais (sendo 202 unidades do Prohabit e 103 unidades do PHIS) e 65 unidades comerciais. (Figura 1).
Entretanto, apesar da iniciativa pública de prever a inclusão social na nova etapa de intervenção no Centro Histórico, registra-se um inexpressivo avanço em termos práticos, já que até o presente momento apenas dois casarões - localizados às ruas 28 de Setembro, nº 10, e 3 de Maio, nº 21 - foram recuperados no âmbito do PHIS, contemplando 11 famílias integrantes da Associação de Moradores e Amigos do Centro Histórico de Salvador (Amach).
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Figura 1 – Planta Síntese das ações na 7. Etapa Fonte: BAHIA (2006).
Quanto ao Plano de Reabilitação do Centro Antigo de Salvador (2007-2010), que tem como objeto de ação o território do Centro Antigo de Salvador (incluindo-se aí o Centro Histórico e Pelourinho), este teve início a partir do Acordo de Cooperação firmado entre a União, Estado e Município, o qual definiu também a criação do Grupo Executivo ( composto por representantes da União, Estado, Município e sociedade civil), de caráter deliberativo, visando, desse modo, articular, de forma conjunta, as ações/proposições dos diversos órgãos públicos e da sociedade para a área em questão, diferentemente das intervenções anteriores. (BAHIA, 2010). Posteriormente, a partir do Decreto n. 10.478/2007, foi instituído o Conselho Gestor do Plano do Centro Antigo no âmbito do governo estadual e o Escritório de Referência do Centro Antigo de Salvador (Ercas), como unidade gerencial da Secretaria de Cultura (Secult), responsável pela coordenação do Plano.
Destaca-se no âmbito das proposições finais do Plano, a Proposição 4 relativa ao “Incentivo ao uso habitacional e institucional no CAS”, tendo como objetivo geral “incentivar o uso de edificações fechadas, em ruínas e lotes baldios, assegurando a sua função social”. (BAHIA,
11 2010, p.296). O referido Plano, além de prever a implantação de programas habitacionais no Centro Antigo de Salvador para o atendimento da faixa de renda com renda superior a 5 salários mínimos (50 casarões e viabilização das habitações, considerando os 1.100 imóveis fechados, em ruínas e lotes baldios), contemplou também a implantação de programas habitacionais para 2.000 famílias de sem teto, moradores de cômodos e cortiços, incluindo-se a conclusão, a curto prazo, das obras com recursos captados (Monumenta/HIS) referente às 103 habitações da 7. Etapa e a elaboração de projeto executivo e a execução das obras preferencialmente de novas unidades habitacionais para 2.000 famílias.
Além disso, o Plano previu a produção de 946 habitações, para o atendimento de 1.000 famílias ocupantes das áreas de risco da encosta, priorizando a sua realocação para o entorno. Nestas estão previstas: Chácara Santo Antônio (110 unidades), Lapinha/Soledade (150 unidades), Pilar I (109 unidades), Pilar II (287 unidades), Pilar III (70 unidades), Vila Nova Esperança (66 unidades), Ladeira da Montanha (90 unidades), Misericórdia (64 unidades).
3 A ZEIS VILA NOVA ESPERANÇA (n. 113) e A ZEIS DOS CASARÕES (n. 114)
Com a definição de ZEIS no Centro Histórico de Salvador busca-se associar a preservação com o uso habitacional de interesse social em centros históricos. O processo de definição dessas ZEIS resultou, conforme exposto anteriormente, de momento político institucional favorável tanto em âmbito federal, quanto estadual e municipal, conforme tratado. As respectivas ZEIS possuem em comum o fato de estarem localizadas no Pelourinho, em área de preservação do patrimônio histórico, estando inseridas na poligonal de tombamento federal (IPHAN – processo n°. 1.093/T-83) e municipal (Lei n°. 3.289/83), além de haver sido considerada Patrimônio da Humanidade pela UNESCO, a partir de 1985. Quanto ao aspecto sociocultural e político, abrigam a população de baixa renda que resistiu ao processo de expulsão decorrente da intervenções públicas anteriores. Destaca-se ainda a tradição de manutenção da cultura de raízes africanas, bem como o grau de organização e conscientização da comunidade do Centro Histórico.
12 Ressalta-se que a institucionalização das respectivas ZEIS resultaram de reivindicações do movimento popular, que pressionaram pela intervenção do poder público pela promoção de melhorias e condições dignas de habitabilidade, associado à conjuntura político institucional nos diversos âmbitos (federal, estadual e municipal) favorável, bem como de técnicos municipais e estaduais comprometidos com a questão da habitação social. Apesar dessas questões comuns estas ZEIS são fisicamente e estruturalmente diferentes.
A ZEIS de Vila Nova Esperança abrange a histórica comunidade da Rocinha, e sua institucionalização decorreu, inicialmente, do processo de luta dos moradores – através Conselho Cultural dos Moradores de Vila Nova Esperança, da Frente Nacional de Luta pela Moradia – FNLM, com o apoio do Ministério Público - com vistas a viabilizar uma solução permanente para a situação precária dos moradores do local. A demanda era pela permanência no local, com condições de habitabilidade, mediante a construção de unidades habitacionais e a realização do projeto de urbanização.
A partir daí, tem-se a criação, em 2007, do Grupo de Trabalho (GT) - composto por representantes do governo do Estado (SEDUR, CONDER, IPAC e SECULT); do Município do Salvador (SEHAB; Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente – SEPLAM) e do Conselho Cultural dos Moradores de Vila Nova Esperança - como instância de legitimação das ações previstas no Projeto de Requalificação da Vila Nova Esperança, e de resolução dos conflitos acerca do mesmo. Nesse sentido, segundo Teixeira (2008),
foi consenso entre todos os componentes do GT a necessidade de criação da ZEIS de Vila Nova Esperança, adequando-se, portanto, ao momento de revisão do PDDU e de elaboração da PHIS/Salvador. Tal articulação, principalmente a partir da participação de representantes da SEHAB e da SEPLAM no GT, resultou na inclusão da poligonal da área como ZEIS n° 113 no PDDU/2008, a qual deverá ser regulamentada mediante Decreto Municipal. Além da ZEIS de Vila Nova Esperança, essa articulação resultou também na inclusão no Plano Diretor dos casarões constantes da 7ª Etapa como ZEIS, sob o n° 114. (TEIXEIRA, 2008, p. 11, g. n.).
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Figuras 2 e 3 – Limite da ZEIS de Vila Nova Esperança (acima). Levantamento do uso do solo. (dir.).
Fonte: CONDER, 2007.
A ZEIS de Vila Nova Esperança está situada na Falha Geológica de Salvador, a qual possui encostas íngremes e vegetação parcial, compondo o frontispício da cidade, ou seja, a silhueta - cidade alta /cidade baixa – vista a partir da Baía de Todos os Santos e de diversos pontos da cidade. Apresenta uma população total de 147 habitantes, sendo que aproximadamente 70% da população economicamente ativa (a partir de 15 anos) desenvolvem alguma atividade remunerada, dos quais cerca de 70% possui renda mensal de 01 a 02 SM, decorrente predominantemente do trabalho informal (BAHIA, 2007).
As diretrizes urbanísticas pactuadas pelo GT resultaram na opção pelo uso predominantemente residencial, com atividades comerciais de pequeno porte, passíveis de serem instaladas nas próprias residências. Quanto às unidades habitacionais definiu-se o gabarito de 02 pavimentos, de forma que as edificações não interferissem nos visuais dos monumentos tombados e do frontispício da cidade. Além disso, foram indicadas a implantação de equipamentos e espaços para capoeira, oficina de dança, oficina de soldas, e como espaço principal a incorporação da Praça dos Tambores (já existente). Tais diretrizes serviram de subsídio para a elaboração do projeto habitacional (com 66 unidades) e urbanístico.
14 A ZEIS n. 114, conforme definição estabelecida no PDDU/2008 (art. 84), abrange um conjunto de casarões que integram a 7ª. Etapa de Recuperação do Centro Histórico de Salvador, situados às ruas São Francisco, 3 de Maio, 28 de Setembro, 7 de Novembro, Saldanha da Gama e Guedes de Brito. Segundo dados de pesquisa cadastral realizada pelo governo do Estado, os casarões são co-habitados por diversas famílias e encontram-se degradados, em estado de completo abandono, com banheiros coletivos e ligações irregulares de energia elétrica, apresentando risco de desabamento e de incêndio. (BAHIA, 2006).
Essa ZEIS, difere, pois substancialmente de todas as demais ZEIS definidas no PDDU/2008 por constituir-se de cortiços – com condições precárias de habitabilidade e em situação de ruína - podendo ser inserida na categoria de ZEIS 2,conforme definido no PDDU. Desse modo, além das prerrogativas referentes às ZEIS, segundo o PDDU/2008, destacam-se as seguintes diretrizes relativas à requalificação de edificações de cortiços e moradias coletivas, localizadas nas áreas sujeitas à legislação de proteção ao patrimônio histórico, nas áreas centrais e nos bairros populares mais densos (art. 70): I - identificação e delimitação das edificações nas condições descritas no caput deste artigo como Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS II; II - habilitação das habitações deterioradas pela ação do tempo e do uso; III - garantia da permanência das famílias na própria área em que viviam, em melhores condições de vida; IV - regularização da propriedade das unidades imobiliárias.
Vale ressaltar que, segundo estudo referente a “Ocupação Urbana e Habitação”, constante do referido Plano de autoria de GORDILHO-SOUZA, pode-se identificar em todo o perímetro do Centro Antigo de Salvador, a partir do levantamento recente do uso e ocupação do solo no CAS e, mais especificamente, do Centro Histórico de Salvador - CHS
o estado de vacância, de conservação e qualificação do uso habitacional para as edificações desse parque imobiliário e para os vazios aí existentes. Demonstra não apenas o grau de esvaziamento e precariedade da ocupação, como também o potencial de renovação e requalificação urbana, sobretudo no que se refere à inserção de novas habitações e equipamentos urbanos. (GORDILHO-SOUZA, 2010, p. 81).
15 Ainda segundo o referido estudo, do total de 16.687 registros, 10.935 correspondiam a habitação. Destes, 28% são edificações em condições de habitabilidade precária, construídas em ocupações informais nas encostas, vilas, cortiços, além das ocupações prediais dos movimentos de sem-teto. Além disso, do total de imóveis, tem-se 1.101 vazios, sendo 44% fechadas; 42% ruínas e 14% lotes baldios.
A situação socioeconômica dos moradores é caracterizada pela predominância da renda mensal inferior a 1 SM, com problemas sociais de toda ordem, quer seja em relação à saúde educação e violência, particularmente em relação ao tráfico de drogas. Quanto a situação geral da área, esta apresenta risco ambiental e de salubridade, com problemas em relação ao lixo e esgoto a céu aberto.
Quanto à situação fundiária, tem-se a ocorrência de uma número significativo de imóveis de propriedade da Igreja Católica e, principalmente, no que se refere à 7. Etapa, do governo estadual. Quanto ao uso dos imóveis, a maioria refere-se ao uso residencial, com a predominância da condição de ocupação por aluguel, em detrimento de invasões. Um outro problema detectado refere-se a falta de equipamentos públicos, principalmente em relação às creches e educação infantil. Registra-se ainda que em virtude da ocorrência de um grande número de imóveis fechados na área de abrangência da ZEIS, que abrange o Centro Antigo (principalmente na Barroquinha e Saúde) registra-se a ocorrência de um número significativo de ocupação dos mesmos, principalmente pelo Movimento Sem-Teto de Salvador totalizando 56 edificações ocupadas coletivamente, com um população de mil famílias. (GORDILHO-SOUZA, 2010).
Registra-se na região a intensa atividade turística e o significativo acervo arquitetônico, com a presença de monumentos culturais como o Edifício Liceu de Artes e Ofícios e edifícios tombados isoladamente, a exemplo da Igreja e Convento de São Francisco (Ordem 1); Igreja da Ordem 3°. de São Francisco; a Casa dos Sete Candeeiros e a Igreja D`Ajuda.
Destaca-se a existência de uma quantidade expressiva de associações e organizações que atuam no local com atividades nas áreas de saúde, cidadania, educação e promoção dos
16 direitos sociais, atendendo principalmente ao público-alvo constituído por mulheres, crianças, adolescentes e idosos. Pode-se citar o Grupo Cultural Olodum; Associação de Moradores e Amigos do Centro Histórico de Salvador – AMACH; Associação dos Comerciantes do Centro Histórico; Associação Ambientalista Verde Limpo.
Posteriormente à institucionalização das respectivas ZEIS no PDDU/2008, a etapa posterior refere-se à elaboração do Plano de Regularização, conforme previsto no PDDU (art. 84), composto pelo Plano de Urbanização, Plano de Regularização Fundiária e o Plano de Ação Social e de Gestão Participativa, e posteriormente à publicação de Decreto Municipal. Destaca-se a previsão legal de que o Plano pode ser elaborado pela própria comunidade (com assessoramento técnico qualificado, urbanística e fundiária das referidas áreas, e, consequentemente a melhoria da qualidade de vida de seus moradores. Destaca-se ainda, no tocante ao Plano de Ação Social e Gestão Participativa, a previsão da Comissão de Regularização (art. 88), composta, de forma paritária, por representantes do poder público, da população moradora da ZEIS, de associações de moradores dos bairros do entorno da região demarcada como ZEIS, e de proprietários de imóveis localizados nas ZEIS. Trata-se pois de importante mecanismo de gestão, com a atribuição principal de participar da definição dos projetos e planos relacionados às respectivas ZEIS.
No que se refere à ZEIS de Vila Nova Esperança tem-se que, apesar de todo o processo de institucionalização da ZEIS, as obras contratadas pelo governo do Estado (sob a supervisão da Conder) ainda não foram concluídas, bem como a ZEIS ainda não foi regulamentada mediante decreto municipal, conforme previsto no PDDU/2008. Quanto a ZEIS n. 114, prevê-se a realização de licitação pela administração municipal para a contratação das ações complementares necessárias para a sua regulamentação, abrangendo os Planos de Urbanização, de Regularização Fundiária e de Ação Social e Gestão Participativa. Essas ações integram a proposta de “Regulamentação de ZEIS em Salvador”2 elaborada pela Prefeitura Municipal (através da extinta Secretaria Municipal de Habitação) e aprovada junto à organização internacional da Aliança de Cidades/Banco Mundial, com o aporte de recursos da ordem de US$ 500.000. A operacionalização da ação vem sendo executada
2
Nesta proposta esta inseridas mais outras 3 ZEIS. São elas: São Marcos, Pau da Lima, Mata Escura/Calabetão, sendo previstas a complementação de ações diferenciadas, a depender do estágio e das características específicas de cada ZEIS.
17 mediante convênio cooperação técnica firmado entre a Fundação Mário Leal Ferreira (FMLF) e SEDHAM.
CONCLUSÕES
A previsão de ZEIS no Centro Histórico de Salvador – ZEIS n. 113 e 114 - no conjunto das 116 ZEIS instituídas pelo PDDU/2008 representou um significativo avanço do poder público municipal e estadual, no contexto das novas proposições com vistas à reabilitação do Centro Antigo de Salvador. Sabe-se que a tendência é que as ações de reabilitação impliquem na valorização da área e dos imóveis, e na apropriação da mesma pela iniciativa privada, inviabilizando, desse modo, a permanência da população de renda mais baixa no local. Nesse sentido, a retomada da ação do poder público na área central, associada à previsão do instrumento de ZEIS, visa contrapor-se ao processo de gentrificação, salvaguardando o direito de moradia para um conjunto de moradores que historicamente resistiram às políticas excludentes e que permaneceram no local,
Essa questão está diretamente relacionada ao novo caráter das políticas públicas de intervenção nas áreas centrais, e em particular em sítios históricos, a qual, a partir das experiências excludentes passa a incorporar a previsão do uso habitacional para diferentes faixas de renda, e, em especial, aquele destinado à população de renda inferior à três salários mínimos. Ressalta-se, pois a introdução da nova sistemática, tanto no âmbito do governo municipal - com a institucionalização das ZEIS no âmbito da Política Municipal de Habitação (PHIS/Salvador), e particularmente da ZEIS do Centro Histórico, quanto no âmbito do governo estadual – a partir da previsão do uso habitacional no contexto do Plano de Reabilitação Participativo do Centro Antigo de Salvador.
A ZEIS de Vila Nova Esperança constitui-se de uma comunidade que resistiu ao processo de expulsão decorrente da implantação do Plano de Recuperação do Centro Histórico de Salvador, na década de 1990, e que está associada ao movimento cultural do reggae. Destaca-se, o processo participativo de definição e institucionalização da referida ZEIS, com o envolvimento direto da Associação de Moradores. A ZEIS n. 114, de modo diferenciado, abrange uma área de casarões ocupados de forma precária, com péssimas condições de
18 habitabilidade. Diferentemente, pois da ZEIS de Vila Nova Esperança, a sua delimitação não contemplou a discussão com os moradores locais, sendo simplesmente incorporado a poligonal da 7. Etapa de intervenção no Centro Histórico.
Entretanto, em que pese os avanços supracitados, de um modo geral, há que se registrar que ainda há um longo caminho a ser percorrido no sentido de aproximar a retórica das políticas públicas com a prática. Em primeiro lugar tem-se que a definição de apenas duas ZEIS no Centro Histórico é uma quantidade bastante reduzida se considerarmos a magnitude do problema habitacional no Centro Antigo de Salvador. Deve-se considerar que essa área abriga um número significativo de famílias que ocupam edifícios em condições bastante precárias, em sua maioria pertencentes às ocupações do Movimento dos Sem Teto de Salvador., em situações de conflito fundiário, as quais não foram demarcadas como ZEIS. Além disso, deve-se considerar as ações contraditórias do poder público municipal que, por um lado, estabelece ZEIS no Centro Histórico e, por outro, propõe ações excludentes a exemplo do Projeto de Humanização de Santa Tereza, referente ao Bairro 2 de Julho e entorno.
Em segundo lugar, as ações práticas do poder publico municipal para a efetiva regulamentação dessas ZEIS é bastante tímida, haja visto o número significativo de áreas a serem regularizadas e as intervenções realizadas. Do total de ZEIS apenas foram elaborados parcialmente, pelo poder público municipal, o Plano de Regulamentação de Nova Constituinte, São Marcos e Pau da Lima, estando prevista a complementação desse último, bem como para o Centro Histórico e Mata Escura, a partir da parceria com Aliança de Cidades. Vale lembrar que a regulamentação deverá ser feita mediante decreto municipal, a partir da elaboração do Plano de Regularização (Plano de Urbanização; Plano de Regularização Fundiária e Plano de Ação Social e Gestão Participativa. No que se refere à ZEIS de Vila Nova Esperança, apesar da sua regulamentação no PDDU/2008 e da contratação de projeto de urbanização pelo governo do Estado da Bahia, em 2009, o que compreende também a construção de 66 unidades habitacionais e de equipamentos comunitários, tem-se que as obras ainda não foram concluídas, registrando-se problemas também em decorrência da necessidade de alocação provisória da população em outros locais, até a conclusão das obras.
19 Em terceiro lugar, no que se refere ao Plano de Reabilitação Participativo do Centro Antigo de Salvador, apesar de inserir as proposições referentes ao uso habitacional, no qual se incluem a intervenção em Vila Nova Esperança e nos casarões da 7. Etapa, o plano não estabelece um diálogo explícito com a temática das ZEIS.
Nesse sentido, a institucionalização das ZEIS 113 e 114 no PDDU/2008, apesar de constituir-se em significativo avanço relativamente à formulação de políticas públicas inclusivas, deve ser acompanhada das ações práticas com vistas à efetiva regulamentação dessas ZEIS, o que se constitui no principal desafio a ser enfrentado pela administração pública municipal e pelos movimentos sociais envolvidos. Quanto a estes últimos faz-se necessário que os mesmos se apropriem devidamente do instrumento de ZEIS, bem como das possibilidades que o mesmo disponibiliza, principalmente da previsão da Comissão de Regularização, cuja definição representou um avanço nessa temática relativamente a outros municípios brasileiros. Em suma, ainda são muitos os desafios que estão postos para que se faça valer plenamente na prática os dispositivos legais e institucionais referentes ao cumprimento da função social da propriedade urbana.
REFERÊNCIAS
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