10 perguntas para o debate
As conclusões e recomendações do segundo relatório sobre a coesão apresentam dez perguntas para o debate público sobre o futuro da política de coesão. As fichas que se seguem reproduzem essas dez perguntas e explicitam-nas. Delas decorrem algumas perguntas complementares com o objectivo de estruturar o debate a efectuar no decorrer do Fórum Europeu da Coesão de 21 e 22 de Maio de 2001.
1. Num ambiente económico e social em rápida evolução, qual o papel a desempenhar pela política de coesão na União alargada a cerca de trinta Estados-Membros? Como incentivar a convergência económica e consolidar o modelo de sociedade europeu? Factos
• Após o alargamento a 27 Estados, os desníveis de desenvolvimento serão mais importantes e a população da grande maioria das regiões dos países candidatos terá um nível de vida por habitante inferior a metade da futura média comunitária.
• O nível de competitividade constitui o factor-chave do processo de crescimento e de convergência real aos níveis nacional e regional. A competitividade é função da qualidade dos recursos humanos, das dotações em infra-estruturas físicas, dos investimentos, incluindo no saber e na capacidade de inovação: resumindo, as dotações em capital humano e físico. • As perspectivas demográficas, e as suas consequências prováveis no que diz respeito à
diminuição dos efectivos de população activa na próxima década, não podem deixar de agravar este problema. Utilizar o melhor possível todos os recursos humanos é um importante desafio a longo prazo com que a União se vê confrontada.
Perguntas
• Perante os desníveis socioeconómicos e territoriais, um sistema baseado unicamente em transferências financeiras será suficiente?
• Como orientar o apoio comunitário para os factores que desempenham um papel decisivo na promoção da competitividade e ajudar a reduzir os desequilíbrios profundos que afectam o território? Existem, a este respeito, factores mais importantes que outros?
• Quais as políticas económicas e sociais nacionais que melhor favorecem o crescimento e que estimulam o impacto dos Fundos estruturais e de coesão?
2. Como reforçar a coerência entre as políticas comunitárias? Como assegurar uma melhor contribuição das outras políticas comunitárias para o esforço de coesão?
Factos
• As outras políticas comunitárias prosseguem objectivos que lhes são próprios, sendo o impacto de algumas dessas políticas difícil de avaliar.
limitadas, não são suficientes para "compensar" os eventuais efeitos negativos das outras políticas sobre a coesão.
• No que diz respeito a determinadas políticas, será necessário ir, desde já, ainda mais longe. Os impactos sobre a coesão não podem limitar-se a uma análise periódica, a efectuar se três em três anos. Isto não significa que as políticas comunitárias, como a política agrícola comum, não devam continuar a dar resposta aos seus objectivos específicos; antes significa que a partir da fase de concepção dessas políticas, o seu impacto sobre a coesão deveria ser tido em conta, por exemplo, aquando da análise das diversas alternativas que sempre são consideradas.
Perguntas
• Como reforçar as sinergias e a complementaridade das políticas comunitárias com a política de coesão?
• Quais as políticas comunitárias mais importantes neste domínio? (A política agrícola comum? A política de enquadramento dos auxílios estatais? A política do ambiente? A política dos transportes? Que outras políticas?)
3. Como fazer evoluir a política de coesão quando se prepara um alargamento sem precedentes do território da União? Não deverá a política de coesão visar também a coesão territorial, de modo a melhor tomar em conta os principais desequilíbrios territoriais da União?
Factos
• Ao introduzir a dimensão territorial da coesão nas conclusões do relatório sobre a coesão, a Comissão não reivindica qualquer competência nova em matéria de ordenamento do território. A Comissão limita-se a respeitar as recomendações dos 15 ministros responsáveis pela política regional que, em Maio de 1999, em Potsdam, salientaram que "o EDEC (Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário) deve constituir um quadro de orientação política /.../ para a Comissão", nos domínios da sua competência.
• O principal desequilíbrio territorial diz respeito aos desníveis entre regiões prósperas e regiões com atrasos de desenvolvimento. Todavia, os dados confirmam que as actividades económicas e a população estão muito concentradas num território central, muito reduzido, da União. Este modelo centro/periferia, que será ainda reforçado através da adesão dos 12 novos Estados-Membros, colide com a repartição muito mais equilibrada das actividades económicas que caracteriza, nomeadamente, os Estados Unidos.
• Uma visão global estratégica não está em contradição com a regionalização da execução das acções estruturais. A este respeito, as cidades desempenham um papel chave no desenvolvimento territorial. Além disso, se, de futuro, o método de "zonagem indirecta" for seleccionado para orientar os recursos financeiros no território, tornar-se-á essencial que esse método seja acompanhado de garantias quanto à implicação das autoridades regionais e locais.
Perguntas
• Como proceder de modo a integrar melhor essa dimensão territorial da coesão a fim de promover um desenvolvimento mais equilibrado e policêntrico do território?
• Como concentrar a política de coesão no plano geográfico?
• A actual zonagem do actual objectivo nº 2 não será demasiado fragmentada? Não será necessário definir espaços geográficos mais pertinentes, cuja dimensão permita valorizar as vantagens dos territórios abrangidos, tirar partido das complementaridades cidades/campo e incentivar a colocação em rede?
4. Como concentrar os esforços de coesão nas intervenções de forte valor acrescentado comunitário?
Factos
• Os investimentos no saber e nas novas tecnologias da comunicação continuarão, sem dúvida, a formar a base do crescimento a longo prazo na Europa.
• A capacidade de inovação exige que se consagre uma maior atenção ao ambiente das empresas. Em especial, é necessário melhorar as sinergias entre as empresas, designadamente as PME, os centros de investigação, as universidades e os organismos públicos.
• No seio da União, os desníveis em termos de dotações em infra-estruturas reduziram-se no que diz respeito a sectores importantes como as telecomunicações ou os transportes rodoviários. Nos países candidatos, a informação é ainda incompleta mas as avaliações actualmente disponíveis colocam em evidência desníveis significativos no que diz respeito às infra-estruturas económicas essenciais.
• Para o período 2000-2006, a Comissão publicou orientações cujo objectivo é guiar os Estados-Membros e as regiões no sentido de se prepararem planos estratégicos para a programação das intervenções nas regiões dos objectivos nº 1 e nº 2 e para o objectivo nº 3. Perguntas
• Que prioridade conceder às infra-estruturas após 2006 nas regiões dos Quinze bem como nas regiões dos novos Estados-Membros?
• Quais as consequências da nova economia para as regiões? • Como evitar "uma fractura digital" na Europa alargada?
5. Quais as prioridades que permitem assegurar o desenvolvimento equilibrado e sustentável dos territórios da União alargada?
Factos
• Um ponto de partida é o trabalho empreendido pelos Estados-Membros e pela Comissão na elaboração do EDEC, adoptado em 1999, em Potsdam, que colocou a tónica no
acesso equivalente de todas as regiões da União às infra-estruturas e ao saber, bem como numa gestão avisada dos recursos naturais e do património cultural.
• Na linha deste trabalho, a Comissão tem vindo a desenvolver com os Estados-Membros (programa ORATE, co-financiado pela iniciativa INTERREG) cenários prospectivos para o desenvolvimento sustentável dos territórios da União, podendo posteriormente propor uma estratégia para o desenvolvimento dos territórios.
Perguntas
• Qual a partilha de responsabilidades entre a Comissão e as autoridades nacionais e regionais na execução de uma estratégia melhor orientada para o desenvolvimento equilibrado e sustentável do território do conjunto da União?
• Qual a prioridade a dar aos investimentos que visam limitar os prejuízos que a indústria, a agricultura e os agregados familiares podem causar ao ambiente (instalações de tratamento das águas usadas, dos lixos domésticos e dos resíduos industriais, etc)?
• Será necessário condicionar melhor as intervenções comunitárias ao respeito do princípio do desenvolvimento sustentável?
6. Como incentivar a convergência económica das regiões com atrasos de desenvolvimento?
Factos
• Os dados do relatório sobre a coesão mostram que, no decorrer dos dez últimos anos, a convergência foi mais pronunciada a nível nacional do que a nível das regiões.
• Não sendo a política de coesão a única responsável pela convergência, o impacto do programa do mercado interno e da União Económica e Monetária contribuíram mais para a convergência nacional do que para a regional.
• Ora, em conformidade com o Tratado, a União age no sentido de "promover um desenvolvimento harmonioso" e visa, em especial, "reduzir o desnível entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões ou ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais" (artigo 158º).
• O alargamento reduzirá de modo substancial a média comunitária do PIB por habitante. A aplicação estrita do critério do PIB por habitante (inferior a 75% da média) numa União alargada reduziria a cobertura da população dos Quinze elegível para o objectivo nº 1 em mais de metade.
• Actualmente, mais de dois terços dos recursos comunitários disponíveis são atribuídos às regiões abrangidas pelo objectivo nº 1.
Perguntas
• Como tratar as regiões menos prósperas dos Quinze que verão a sua situação melhorar em termos relativos mas não em termos reais, uma vez que os seus problemas permanecerão os mesmos, antes e após o alargamento?
• Qual o nível de concentração dos recursos, em relação à situação actual, para as regiões com atrasos de desenvolvimento, a fim de assegurar um impacto real e sustentável das intervenções estruturais nessas regiões?
7. Que intervenção comunitária para as outras regiões? Factos
• As regiões com atrasos de desenvolvimento não são as únicas a confrontarem-se com dificuldades estruturais. Subsistem fortes disparidades no interior de outras regiões, bem como nas cidades.
• A política de coesão é também um dos raros exemplos de acções comunitárias que implicam o cidadão no terreno.
• O relatório sobre a coesão confirma que, fora das regiões do objectivo nº 1, a visibilidade da política regional actual nem sempre está assegurada.
• O relatório sobre a coesão abre o debate sobre dez propostas de domínios prioritários, seis dos quais possuem uma dimensão territorial: regiões menos desenvolvidas, questão urbana, diversificação das zonas rurais, cooperação transfronteiras, transnacional e inter-regional, zonas em reestruturação industrial, zonas que sofrem de graves desvantagens geográficas ou naturais; quatro desses domínios têm uma dimensão horizontal: um maior número de empregos e de melhor qualidade, apoiar a nova economia e a sociedade do conhecimento, promover a inserção social e a igualdade de oportunidades.
• Para cada prioridade trata-se, agora, de identificar quais as intervenções que poderão assegurar um forte valor acrescentado comunitário, uma vez que a União não tem nem os meios nem a ambição que lhe permitam tratar todos os problemas.
Perguntas
• Os domínios prioritários são adequados?
• Existem outros domínios prioritários para o nível comunitário? Quais são esses domínios? • Como orientar os recursos mais limitados, em comparação com os recursos atribuídos às
Membros e entre as regiões? Factos
• A repartição das dotações financeiras deve ser o mais objectiva possível e de acordo com as necessidades. A este respeito, as decisões da Agenda 2000 constituem um progresso considerável mediante o recurso a critérios objectivos aplicados para toda a União.
• Fora do objectivo nº 1, a programação dos diversos domínios prioritários poderá ser empreendida com base numa comparticipação financeira por Estado-Membro. Com base nessa comparticipação, os Estados-Membros programariam as suas acções a nível nacional e regional, a partir de um número limitado de domínios prioritários tal como os supracitados. Uma perspectiva estratégica das prioridades e dos desafios elaborada pela Comissão do ponto de vista do interesse comunitário poderia desempenhar um importante papel para recolocar numa perspectiva comunitária as intervenções efectuadas em cada Estado-Membro. Perguntas
• Será necessário completar os critérios actualmente utilizados - população, prosperidade regional, prosperidade nacional e desemprego para o objectivo nº 1 - por outros critérios como, por exemplo, o da taxa de emprego, tendo em conta as perspectivas actuais do mercado de trabalho e as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa relativas à taxa de emprego?
• Se o grau de convergência real das regiões elegíveis for estruturalmente insuficiente poderá ele fazer parte dos critérios de comparticipação financeira?
• A reserva de eficiência deverá representar uma parte mais significativa dos recursos dos Fundos estruturais?
• Seria desejável reforçar a condicionalidade deste instrumento para atingir os resultados esperados também do ponto de vista da boa gestão financeira?
Qual a taxa de co-financiamento (relação entre o apoio comunitário e o custo total elegível) que deverá ser prevista para os novos Estados-Membros, sem deixar de ter em conta a prosperidade relativa e a capacidade orçamental nacional e mantendo a responsabilidade e a participação das regiões beneficiárias dos recursos comunitários?
9. Quais os princípios para a execução das intervenções comunitárias? Factos
• Aquando da adopção da Agenda 2000, foram introduzidas importantes alterações nos diversos aspectos da gestão da política de coesão. Essas alterações visavam, nomeadamente, reforçar a descentralização, promover a parceria e integrar a avaliação mais eficazmente no processo de decisão. Uma gestão financeira e um controlo mais rigorosos, baseados numa partilha melhor efectuada e mais clara das responsabilidades entre Estados-Membros e Comissão foram igualmente introduzidos. Com efeito, neste último aspecto, o objectivo consiste em conseguir reduzir significativamente os casos de fraudes, e sobretudo, de irregularidades que constituem a imensa maioria dos processos levados ao conhecimento da Comissão.
• No que diz respeito à parceria, a descentralização do processo de tomada de decisão aplica-se cada vez mais às políticas nacionais e comunitárias.
Perguntas
• Poderia a programação operar-se em dois tempos? Numa primeira etapa, a Comissão poderia elaborar uma estratégia que comportasse uma dimensão económica, social e territorial, em parceria com os Estados-Membros a nível nacional e transnacional, de modo a identificar, designadamente, as prioridades de interesse comunitário. Seguidamente, a programação poderia ser descentralizada a nível adequado, por exemplo, a nível regional, urbano e transnacional?
• Será que a programação integrada continua a ser o principal meio de obter resultados positivos para as regiões menos desenvolvidas em termos de desenvolvimento económico, social e territorial?
• Será que o princípio da adicionalidade (isto é, exigir que os fundos comunitários venham acrescentar-se e não substituir-se aos fundos nacionais) poderia aplicar-se a nível de cada programa e não à escala de um Estado-Membros (para todos os programas decorrentes do mesmo objectivo) como acontece actualmente?
• Como reforçar a ligação entre comparticipação financeira e resultados?
10. Que resposta dar às maiores necessidades de coesão na sua dimensão económica, social e territorial?
Factos
• As análises do relatório mostram que as disparidades económicas e sociais no seio da União aumentarão de modo considerável com o alargamento. Por conseguinte, o desafio da manutenção da coesão económica e social será mais difícil de vencer.
• O essencial deste esforço financeiro deveria, naturalmente, dizer respeito aos novos Estados-Membros. Seja qual for o caso, o pacote financeiro global determinará o nível de ambição da União para fazer frente às dificuldades que persistirão na União a Quinze e, nomeadamente, nas suas regiões menos desenvolvidas. É este o quadro em que os debates sobre o orçamento atribuído à política de coesão serão levados a efeito.
• Seria prematuro avançar propostas orçamentais para a política de coesão após 2006, propostas essas que, seja qual for o caso, farão parte de um debate global sobre as futuras políticas comunitárias.
• Na sequência das negociações, o Conselho Europeu de Berlim atribuiu 213 milhares de milhões de euros às acções estruturais nos 15 Estados-Membros, para 2000-2006, ou seja, uma média anual de 30 milhares de milhões de euros. A este montante é necessário acrescentar as ajudas de pré-adesão (3 milhares de milhões de euros por ano) e os montantes reservados aos países que aderirão entre 2002 e 2006. Além destes montantes, foram previstas dotações para os novos Estados-Membros após a respectiva adesão: essas dotações aumentarão progressivamente, para atingirem 12 milhares de milhões de euros em 2006. O conjunto destas decisões corresponde, de facto, a 0,45% do PIB da União alargada em 2006 a
Quinze. Perguntas
• Será que esta percentagem de 0,45% do PIB constitui como que um ponto de referência adequado para o financiamento da futura política de coesão?
• Como garantir que a política regional e de coesão permanece credível apoiando-se em recursos financeiros adequados para fazer frente às necessidades dos Quinze bem como dos novos Estados-Membros?
