A construção do Estado e da nação brasileiros sob a ótica de uma elite política local (Mariana, 1821-1842)
Pablo de Oliveira Andrade Mestrando em História pela Universidade Federal de Ouro Preto e-mail: pablo_his85@yahoo.com.br
As duas primeiras décadas do Império do Brasil foram marcadas pelo início do processo de institucionalização do Estado Nacional. Era preciso dotar o Império nascente de um arcabouço burocrático-institucional capaz de manter unidas as diversas partes componentes da antiga América Portuguesa. Evitando desta forma a fragmentação da colônia portuguesa como ocorreu com as antigas colônias hispânicas da América após as suas independências. Afinal, como bem disse Sérgio Buarque de Holanda, “no Brasil, as duas aspirações – a da independência e a da unidade – não nascem juntas e, por longo tempo ainda, não caminham de mãos dadas”1. Neste sentido, com a Independência era necessário construir a unidade.
Entretanto, este processo de modo algum começou somente após a Independência. Desde 1820, com a Revolução do Porto em Portugal, foram sendo tomadas medidas visando à constitucionalização do Império luso-brasileiro que afetaram diretamente o aparato institucional, a divisão espacial do poder político e as formas de exercício desse poder no Brasil. Foram de fundamental importância: a determinação das Cortes constituintes portuguesas de instalarem em cada ex-capitania, doravante província, brasileira uma Junta de Governo Provisório; a decisão do Príncipe Regente d. Pedro de convocar uma Assembleia Constituinte exclusiva para o Reino do Brasil; e o fato de estas duas novas instâncias de poder, junto com as próprias Cortes Gerais e Extraordinárias da Nação Portuguesa, serem representativas, ou seja, eletivas.
Por mais que a existência de instituições eletivas não fosse uma novidade para os portugueses da América, afinal as Câmaras Municipais sempre foram formadas por membros eleitos, esse foi o primeiro momento em que as elites brasileiras puderam decidir sobre os rumos de todo o Império luso-brasileiro. Estas elites passaram a ter
1 HOLANDA, “A herança colonial – sua desagregação”. In: _______ (dir.), História geral da civilização
representantes diretos nos centros decisórios de poder do Império. Bem como tiveram entregue a si o governo das suas antigas capitanias, uma mudança que abriu um espaço enorme de atuação política a elas dentro do aparato imperial.
Negociar é preciso: as elites locais mineiras e as reformas do Império luso-brasileiro
Desde o consulado pombalino o governo português procurava cooptar os principais setores político-econômicos existentes na América portuguesa para a sua política de modernização e racionalização da administração imperial. Esta cooptação se dava por meio da distribuição de cargos na administração colonial para seus membros e do atendimento às recomendações dadas por eles, através das câmaras municipais, para um melhor aproveitamento das potencialidades econômicas da Colônia. Este processo se aprofundou mais quando d. Rodrigo de Sousa Coutinho assumiu a Secretaria de Negócios Ultramarinos em 1796. D. Rodrigo tinha um projeto para incrementar a exploração das riquezas do Império português e a “reciprocidade de interesses” entre o Reino e sua colônia mais importante, o Brasil. Projeto que, ao fim e ao cabo, levou à transferência da Corte portuguesa para o Rio de Janeiro em 18082.
Para Ana Rosa Cloclet da Silva o momento em que d. Rodrigo esteve à frente da Secretaria de Negócios Ultramarinos foi marcado, na capitania de Minas Gerais, pelo “engajamento de proprietários e administradores locais nas novas soluções de compromisso com o centro imperial”3. Engajamento que significava negociação entre as elites locais mineiras e a autoridade metropolitana visando viabilizar demandas específicas de ambas as partes, ao mesmo tempo em que preservava situações de poder e referenciais políticos destas elites.
Esta foi a tônica estabelecida no relacionamento entre os principais grupos locais mineiros e o poder central entre o final do século XVIII e as primeiras décadas do século XIX. Tônica que se aprofundou ainda mais com a transferência da Corte em 1808 e com o processo de constitucionalização da monarquia portuguesa e posterior
2 Sobre este tema ver: CHAVES, Melhoramentos no Brazil: integração e mercado na América Portuguesa
(1780-1822), 2001.
3 SILVA, Identidades em Construção: O processo de politização das identidades coletivas em Minas
independência do Brasil iniciado em 1820. Negociação entre as partes em que a administração metropolitana garantia a adesão destes grupos às suas medidas de racionalização administrativa, bem como de modernização da infra-estrutura e de enraizamento de interesses político-econômicos na Colônia após 18084, preservando e ampliando situações de poder e autonomias conquistadas por eles.
Se os administradores imperiais reformistas percebiam como sendo necessária a cooperação dos principais setores político-econômicos coloniais para os seus projetos de reforma do Império português, certamente não eram os únicos a terem esta percepção. No momento em que o movimento de reforma da administração se radicalizou e atingiu os fundamentos do poder político e da própria monarquia portuguesa como um todo, estes setores também foram convocados a participarem das mudanças.
Este momento de radicalização se iniciou com a Revolução do Porto de 1820. Embora tenha sido feita em nome da regeneração do Reino de Portugal buscando recolocá-lo entre as grandes nações da Europa – espaço que os revolucionários acreditavam que já havia sido ocupado por Portugal no passado –, a Revolução sem dúvida intensificou as reformas modernizadoras que vinham sendo sistematicamente adotadas deste o consulado pombalino. Intensificou porque procurava re-fundar a monarquia portuguesa sobre bases constitucionalistas. O objetivo da Revolução era dotar Portugal de uma constituição moderna, retirando do Rei o seu poder de legislar e transferindo-o para órgãos representativos compostos por membros eleitos. De forma que a governança do Império português também se tornasse representativa. Ou seja, os revolucionários claramente tencionavam transformar os fundamentos do poder político no Império português.
Foi neste sentido que as elites locais brasileiras foram chamadas a governarem suas respectivas capitanias através das Juntas de Governo Provisório e a enviarem deputados às Cortes Gerais e Extraordinárias da Nação Portuguesa que estavam tratando de reformar as estruturas político-institucionais do Império e de fazer uma constituição para a nação. Neste momento o processo de cooptação destas elites por parte do Estado português sofre uma importante mudança. Se até 1820 elas eram chamadas a cooperar com a administração em troca da permanência de formas consagradas de exercício do seu poder político e econômico local, após a Revolução elas adquirem o poder de
4 Sobre este tema ver: DIAS, “A interiorização da metrópole (1808-1853)”. In: MOTA (org.), 1822
ingerir sobre esta administração. Especialmente sobre a administração regional que, se antes era controlada por funcionários nomeados pelo governo central com a colaboração dos grupos políticos locais, neste momento passa a ser conduzida por representantes escolhidos por estes.
Esta mudança foi importante porque dela resultou a organização de um futuro espaço de poder provincial e uma grande reformulação na composição dos grupos locais e na distribuição do espaço de atuação política entre eles. De acordo com Miriam Dolhnikoff, essas transformações já se anunciavam no momento mesmo da organização das juntas provisórias e da eleição dos deputados para as Cortes.
Os grupos provinciais organizavam-se ao mesmo tempo em que assumiam o controle político de suas províncias. Os grandes proprietários, comerciantes, os homens bons, até então com participação política restrita às Câmaras Municipais, tiveram que se articular para assumir o governo provincial.5
No entanto, se havia um processo antigo de aproximação entre o governo metropolitano e as elites coloniais e se com a constitucionalização da monarquia portuguesa esse processo foi redefinido a ponto de estas elites passarem a ter ingerência sobre o governo, a sua acomodação nas instâncias de poder abertas a elas não foi tão simples quanto pode parecer. Os anos que se seguiram à Revolução do Porto assistiram a profundas mudanças na organização do aparato institucional imperial e nos ideais de futuro dos atores políticos envolvidos neste processo. Assim como ao embate entre práticas políticas liberais, assentadas no constitucionalismo, e tradições políticas herdadas do Antigo Regime, geralmente associadas ao despotismo. Este embate permeou de conflitos e revezes a difícil acomodação dos grupos locais nas novas instâncias de poder e a adequação das instâncias antigas ao aparato do estado constitucional.
Atentemos mais para o caso mineiro. Quando a Revolução do Porto eclodiu em Portugal, a capitania de Minas Gerais era governada pelo capitão-general d. Manoel de Portugal e Castro, que ocupava o cargo desde 1814. D. Manoel se vinculou logo à defesa do poder absoluto de d. João VI contra os propósitos constitucionalistas do movimento vintista. Apesar disto, quando foi eleita a primeira junta provisória de Minas em setembro de 1821, ele foi eleito o seu primeiro presidente6. Ou seja, ocorreu na
5 DOLHNIFOFF, O pacto imperial: origens do federalismo no Brasil do século XIX, 2005, p. 29 [grifo da
autora].
6 IGLÉSIAS, “Minas Gerais”. In: HOLANDA (dir.), História geral da civilização brasileira – o Brasil
primeira junta mineira um amálgama entre defensores do constitucionalismo e o representante do denominado despotismo do Antigo Regime. O que evidencia o quanto as elites mineiras foram hesitantes nessa passagem do Antigo Regime para um regime constitucional. Ao mesmo tempo em que aceitavam a autoridade das Cortes elegendo uma junta de governo conforme elas haviam determinado, não se afastavam totalmente das autoridades constituídas por d. João VI elegendo o antigo capitão-general para presidente provisório. E embora d. Manoel logo tenha se afastado da direção da junta, essa hesitação marcou as ações destes grupos durante todo o período entre a eleição da primeira junta e a Independência.
Entre dezembro de 1821 e janeiro de 1822 acirraram-se as tensões entre o Príncipe Regente d. Pedro e as Cortes. Estas promulgaram decretos que foram interpretados pelos grupos dominantes brasileiros como recolonizadores e que exigiam a volta de d. Pedro a Portugal. Este, com o apoio do vice-presidente da junta provisória mineira José Teixeira da Fonseca Vasconcelos que estava no Rio de Janeiro, decidiu ficar no Brasil desrespeitando as decisões das Cortes. E para melhor respaldar essa sua decisão d. Pedro organizou, em fevereiro de 1822, um Conselho de Procuradores-Gerais das Províncias. O objetivo do Príncipe era legitimar, com o apoio das províncias brasileiras, a sua Regência, que após o Fico se tornou ilegítima aos olhos das Cortes. Instaurou-se assim uma duplicidade no governo do Reino do Brasil, tendo de um lado a regulamentação dada pelas Cortes lisboetas para este governo e de outro as decisões tomadas pela Regência de d. Pedro7.
Apesar de d. Pedro ter se apoiado, entre outros, no vice-presidente mineiro para se manter a frente do governo do Reino do Brasil, isso não significava que ele tinha o apoio da junta mineira. Em nome das “autonomias constituídas de longa data e pretensamente consolidadas pelo sistema constitucional”8, parte da junta – liderada por Manuel Inácio de Melo e Sousa e João José Lopes Mendes Ribeiro, membros da junta, pelo brigadeiro José Maria Pinto Peixoto e pelo juiz da comarca Cassiano Esperidião de Melo Matos – estabeleceu que “as ordens do Príncipe ou das Cortes só se executariam [em Minas Gerais] com seu beneplácito”9. Temiam-se tanto as intenções
7 SLEMIAN, Sob o império das leis: Constituição e unidade nacional na formação do Brasil (1822-1834),
2009, p. 74-75.
8 SILVA, “Identidades políticas e a emergência do novo Estado Nacional: o caso mineiro”. In: JANCSÓ
(org.), Independência: história e historiografia, 2005, p. 532.
recolonizadoras das Cortes quanto uma possível ingerência de d. Pedro no governo da província.
Mais uma vez a hesitação das ações dos membros dos setores políticos mineiros neste período veio à tona. Em um momento de incertezas, tornava-se para eles extremamente necessário defender as autonomias locais conquistadas desde o período colonial e reforçadas com o constitucionalismo, especialmente com a implantação de um governo provincial eletivo. Era preciso se defender de qualquer possibilidade de perda do status quo político e social, como da perda da autonomia e do poder político adquiridos. Definindo-se desta forma
(...) os sentidos básicos de alteridade para aquelas “elites” de vários tipos e planos, em recusa aos quais se organizaram temporária e precariamente: basicamente, os extremos do despotismo e da anarquia, ambos fincados num comum desejo de preservação e ampliação de autonomias longamente conquistadas [...], bem como de reprodução de uma matriz societária hierarquicamente diferenciada, que impunha o cultivo de um modo de vida flagrantemente aristocrático...10
As elites mineiras procuravam garantir os espaços de poder político já conquistados, preservando sua autonomia diante das Cortes e do Príncipe d. Pedro, e evitar com isso a alteração de suas formas consagradas de exercício do poder local. Era evidente na ambiguidade das ações dos membros da junta provisória o desejo de manter as autonomias políticas já adquiridas e ampliá-las, se possível fosse, sem jamais perder o controle sobre a sociedade mineira, de preferência reproduzindo a matriz societária do Antigo Regime. Aliás, na mesma passagem transcrita acima, Cloclet da Silva defende que a ampliação das autonomias conquistadas estava intimamente relacionada com o controle dos ramos mais dinâmicos, lucrativos e promissores da economia mineira. Obviamente que para que isso ocorresse era preciso que amplos setores sociais continuassem sendo excluídos do jogo político e do acesso a esses ramos da economia, reproduzindo práticas políticas e sociais do Antigo Regime.
Portanto, os principais grupos político-econômicos mineiros estavam desejosos de evitar o despotismo, mas precisavam preservar a matriz societária do Antigo Regime para evitar a anarquia. Fazia-se necessário, mais do que nunca, associar as conquistas políticas advindas com o constitucionalismo com a estrutura social tradicional do Antigo Regime. E foi jogando com essa necessidade que d. Pedro resolveu viajar a
Minas Gerais em março de 1822 no intuito de aplacar o autonomismo da junta provisória mineira.
Não obstante o protagonismo adquirido pela Junta de Governo Provisório e de nela se ter concentrado os principais embates políticos na província a partir de setembro de 1821, ela não era o único espaço de atuação daqueles grupos neste período. Ainda tinham forte poder político local as câmaras municipais, eram nelas que de fato a “nobreza da terra” se fazia representar desde o início da colonização. O governo provincial era uma novidade surgida com o constitucionalismo, mas que nem de longe afetava o prestígio político e a representatividade das câmaras.
As câmaras municipais eram vistas como o locus de representação dos interesses das elites coloniais frente ao governo metropolitano. Sempre foi através delas que estes setores puderam se fazer ouvidos pelo governo central, bem como defender os seus interesses econômicos e sociais. Elas possuíam amplos poderes administrativos, econômicos, legislativos e judiciários em nível local. E, acima de tudo, sempre foram compostas por vereadores eleitos entre os grupos dominantes locais, os homens bons das vilas e cidades coloniais11.
Por serem eletivas, os membros das elites locais mineiras que não estavam na Junta Provisória procuraram ser representados pelas câmaras municipais das suas vilas e cidade12. De forma que o espaço de atuação política na província mineira não era formado apenas pela Junta de Governo, mas sim por esta em conjunto com as câmaras existentes na província. Câmaras que também participaram do intrincado jogo político estabelecido entre 1821 e 1822.
As câmaras eram instituições representativas de parcela dos grupos sociais. Destarte, os debates políticos que ocorreram em seu interior, no contexto separatista, relacionavam-se com a dinâmica produtiva e com os interesses das elites locais. Nesse sentido, supõe-se que a defesa do “adequado” constitucionalismo, naquele momento, relacionava-se com a ampliação da representação política dos integrantes das elites locais e a manutenção de uma ordem social, compreendida como a mais adequada e segura para assegurar os interesses e manter os privilégios dos “homens bons”, especialmente os camaristas...13
Conforme afirma Helvécio Pinto do Nascimento, as câmaras funcionaram neste momento como espaço de atuação política das elites locais mineiras na defesa do seu
11 Sobre este tema ver: RUSSEL-WOOD, “O governo local na América portuguesa: um estudo de
convergência cultural”, Revista de História, v. 55, n. 109, jan./mar. 1977, p. 25-79.
12 Mariana era até então a única cidade de Minas Gerais.
13 NASCIMENTO, Em defesa do “adequado” constitucionalismo: as articulações políticas dos
status quo político e social. Local de onde elas se faziam ouvir, assim como na Junta de Governo, requerendo maior representação política, manutenção e ampliação das autonomias adquiridas e continuação dos seus privilégios.
Consequentemente, foi às câmaras municipais mineiras que o Príncipe Regente d. Pedro apelou na sua viagem a Minas para barrar o autonomismo da Junta Provisória. Se uma parte dos grupos políticos mineiros, presente na Junta, se opunha a ele ou temia a sua ingerência na governança regional, era necessário negociar o apoio à sua Regência em outras instâncias de poder em que parte destes grupos também estivesse representada. Mais uma vez ficava explícito o caráter de negociação estabelecido nas relações entre as elites locais e o poder central. E mesmo que estas relações, neste momento, evitassem o órgão constitucional representativo provincial, elas não perdiam a legitimidade perante os grupos locais porque ocorriam através da instituição que sempre foi entendida por eles como o seu lugar no arcabouço da monarquia portuguesa.
Para Cloclet da Silva, o fato de a negociação entre d. Pedro e as elites mineiras ter se dado através das câmaras municipais reforçou ainda mais a adesão destas ao projeto político encarnado pela pessoa do Príncipe. Projeto que visava à preservação da igualdade política entre os dois hemisférios da monarquia portuguesa representada pela permanência de Sua Alteza Real à frente do governo do Reino do Brasil. Esta adesão foi reforçada porque
(...) compatibilizava o estabelecimento de um novo “pacto político” interno – disseminado à medida que naufragava a sustentação do pacto constitucional com as Cortes lisboetas –, com a preservação de modos consagrados de exercício do poder local – e, portanto, da própria força e autonomia de suas elites...14
As negociações e adesões se deram de forma tão positiva com a possibilidade de conciliação entre um poder hegemônico instalado no Rio de Janeiro com a manutenção das formas consagradas de poder local, que não restou outra opção à Junta de Governo do que se submeter à autoridade do Príncipe Regente. Este a dissolveu e convocou eleições para a formação de uma nova, deixando a situação apaziguada na sua volta ao Rio de Janeiro, em abril.
Destarte, em abril de 1822 ao menos os principais setores político-econômicos do centro-sul mineiro15, mais ligados pelo comércio à Corte do Rio de Janeiro, já
14 SILVA, “Identidades políticas e a emergência do novo Estado Nacional...”, In: JANCSÓ, 2005, p. 534. 15 A adesão das elites do norte e noroeste mineiros foi muito mais complexa e demorada, envolvendo
condicionantes locais que tumultuaram o processo de constitucionalização e provincialização destas regiões até pelo menos o fim da década de 1830 [SILVA, Identidades em construção, 2007].
haviam aderido ao projeto político pedrino. E quando surgiu no horizonte político a possibilidade da independência, eles apoiaram d. Pedro desde que fosse mantido o compromisso constitucional e as bases consagradas nas negociações ocorridas entre março e abril.
Portanto, quando se aprofundou a constitucionalização da monarquia portuguesa a ponto dos grupos dominantes brasileiros se oporem às Cortes por estas estarem tentando recolonizar o Brasil, foi se apoiando em instituições típicas do Antigo Regime que d. Pedro firmou um pacto político sólido com as elites mineiras. Pacto que lhe garantiu apoio suficiente para ficar no Brasil, convocar uma Assembleia Constituinte exclusiva para o Reino do Brasil e, no momento em que se esgotaram todas as possibilidades constitucionais de união com Portugal, proclamar a Independência.
Ao privilegiar as câmaras municipais como espaço de negociação com os grupos locais e de apoio para as suas ações, d. Pedro demonstrava que a implantação de um regime constitucional no Brasil apenas se iniciava. Em 1822 por mais que já existissem as províncias do Brasil e que os políticos falassem em nome delas16, na prática a representação política ainda estava assentada nas câmaras municipais. O deslocamento da representação e da atuação políticas do espaço municipal para o provincial ainda demoraria muitos anos para se concretizar. O que se começou em 1822 foi um longo conflito entre estes dois espaços de poder, cada um buscando a sua afirmação no aparato institucional do Estado que se estava construindo. Conflito profundamente marcado pelo processo de construção da unidade nacional.
A constitucionalização do Império brasileiro e a busca da unidade
Em junho de 1822 o Príncipe Regente d. Pedro convocou uma Assembleia Constituinte exclusiva para o Reino do Brasil. No entanto, esta Assembleia não foi instalada antes de ser proclamada a Independência em setembro daquele ano. Portanto, a Independência ocorreu com um projeto de instalação de uma constituinte para o Brasil
16 Ficou famoso o discurso proferido pelo Padre Diogo Antonio Feijó como deputado por São Paulo nas
Cortes lisboetas em que ele afirmava que cada deputado brasileiro não era deputado do Brasil, mas sim “da Província que o elegeu, e que o enviou” (Discurso pronunciado em 25/04/1822) [SLEMIAN, op. cit., p. 68]. Embora Dolhnikoff [op. cit., p. 40] entenda este discurso como uma defesa das províncias como os verdadeiros atores políticos do Brasil, no meu entender ele estava longe da realidade política, pelo menos de Minas Gerais.
já iniciado. E foi tendo isto em vista que as elites do centro-sul brasileiro apoiaram a Independência com d. Pedro como futuro imperador. Este teve que garantir que a convocação da Assembleia seria mantida após a emancipação.
Foi assim que as câmaras municipais de todo o Brasil foram conclamadas a aclamar d. Pedro como Imperador do Brasil em 12 de outubro: Imperador constitucional do Brasil. Para Cloclet da Silva a adesão dos grupos políticos mineiros ao novo Monarca foi consagrada através de “um vínculo contratual entre o Príncipe e a sociedade, [em que] os limites à sua autoridade estavam dados, desde aquele momento, pelo indissociável binômio ‘Imperador & Constituição’”17. Aceitava-se a Independência como sendo a única possibilidade para a consecução de uma constituição que levasse em consideração as características políticas, econômicas e sociais do Brasil.
O interessante desde processo de independência e constitucionalização do Império do Brasil foi que as câmaras municipais, instâncias de poder intimamente relacionadas com o Antigo Regime, tiveram um papel basilar na sua fundação desde que ele fosse uma monarquia constitucional. Evidência de que as instâncias de poder existentes tidas como constitucionais, as juntas de governo provisório, não eram percebidas como verdadeiramente representantes das elites locais do novo Império. Mais uma vez se recorreu a uma instituição de Antigo Regime para fundamentar a representatividade necessária ao estabelecimento de um regime constitucional no Brasil. Por mais que as câmaras fossem concebidas como “lugar da nobreza da terra”, desde o período colonial elas foram consagradas também como “cabeça do Povo”. Esta consagração se deu por serem o único canal legítimo de representação das populações locais no aparato institucional da monarquia portuguesa. Assim sendo, em um contexto em que se procurava transformar a ordem política mantendo a ordem social18, elas ainda conservavam a sua legitimidade para amplos setores sociais. Elas eram tanto um caminho viável para a reivindicação de mudanças na ordem política por parte das elites quanto ainda eram entendidas pelo povo como suas representantes diante do poder central. Inclusive para Caio Prado Júnior foi desse entendimento que derivou a força com que as câmaras intervieram “muitas vezes decisivamente, nos sucessos da constitucionalização, independência e fundação do Império”, sendo “o único órgão da
17 SILVA, Identidades em construção, 2007, p. 209 18 Ibidem, p. 210, nota 23.
administração que na derrocada geral das instituições coloniais, sobreviverá com todo seu poder, quiçá até engrandecido”19.
Contudo, mesmo tendo as câmaras como importante espaço de atuação, os principais grupos políticos exigiam a instalação da Assembleia Constituinte. Intentavam assim adquirir maior participação na construção da nova nação, bem como manter as autonomias conquistadas. Foi neste sentido que em maio de 1823 foi instalada no Rio de Janeiro a Assembleia Geral Legislativa e Constituinte do Império do Brasil.
Desde o início dos trabalhos da Assembleia era notável a preocupação dos deputados em constituírem as instâncias de poder provinciais como espaço da representação constitucional dos povos. Entretanto, nem mesmo a divisão das bancadas dos deputados por província garantiu uma coesão da representação provincial. Muitas das vezes deputados de uma mesma bancada tinham opiniões completamente opostas sobre os mesmos assuntos.
Se todas as medidas legislativas referentes à administração local procuravam dotar de instituições político-administrativas os espaços provinciais, na prática os deputados ainda tinham no horizonte de suas ações projetos localistas de futuro para a nação que se construía20. Como bem afirma Slemian,
[era muito difícil] se falar em bancadas ‘provinciais’ com projetos homogêneos, já que a marca da distinção entre as tendências apontadas estava também pautada por um afinamento ou negação em relação a um projeto de adesão ao Rio de Janeiro. Por mais que existissem posições comuns entre os vários representantes das localidades, o problema era que a ‘Província’, como canal de representação e unidade política de convergência de regiões a integrarem-na, ainda estava em construção.21
Estava em jogo neste momento a decisão sobre que tipo de nação se queria construir. Para o caso mineiro, especificamente, era o momento das suas elites afirmarem mais uma vez ao Imperador que se o apoiavam era em troca da manutenção de suas autonomias e das suas formas consagradas de exercício do mando local. No meu entender, a construção da Província como canal de representação perante o governo central era tida por estes setores, neste momento, como um reforço da atuação já desenvolvida pelas câmaras municipais no exercício consagrado do mando local. Às
19 PRADO JÚNIOR, Formação do Brasil contemporâneo: colônia, 1983, p. 319. A referência às câmaras
municipais como sendo “cabeça do Povo” também está nesta mesma página.
20 Sobre este tema ver: JANCSÓ; PIMENTA, “Peças de um mosaico (ou apontamentos para o estudo da
emergência da identidade nacional brasileira)”. In: MOTA (org.), Viagem incompleta: a experiência brasileira (1500-2000). Formação: histórias, 2000, p. 127-175.
câmaras era facultado manter a matriz societária do Antigo Regime e evitar a anarquia e à província e a sua representação na Assembleia evitar o despotismo que pudesse vir do Imperador.
Se de fato surgiu uma profunda e sempre crescente oposição entre as câmaras e as instâncias provinciais de poder, não somente em Minas mas em várias províncias, entre o fim da década de 1820 e o início da de 1830, isso foi resultante do funcionamento da estrutura institucional do Império. De forma alguma havia uma oposição firmada na constituinte entre interesses provinciais e locais, mesmo porque o espaço provincial ainda estava em construção. Ademais, não poderia haver oposição porque foi através das câmaras que as elites, nelas representadas, manifestaram a sua posição em favor do pacto constitucional.
Não se pode incorrer no equívoco de se entender que o desejo de atrelar as câmaras municipais aos governos provinciais – realizado posteriormente na Carta Constitucional de 1824 – significava a existência a priori de uma clara oposição dos deputados à atuação delas. O que se procurava era a melhor maneira de adequá-las ao novo Estado constitucional que se estava construindo. Foi a prática do arranjo constitucional estabelecido que deixou evidente o reforço do poder político e da representatividade no espaço provincial e a anulação dessas mesmas características no espaço local.
O que me preocupa em análises que caminham nessa direção22 é o risco que elas correm de levarem a interpretações equivocadas como a acima apontada. Se havia no momento da constitucionalização um movimento de estruturação de um espaço de poder provincial, este movimento não pode ser percebido como visando esvaziar de representatividade o espaço de poder local. Se assim o fosse as elites políticas estariam neste momento deslegitimando o seu próprio discurso constitucionalista por destruírem a tribuna de onde haviam clamado por “Imperador & Constituição”, bem como aonde ainda assentavam o seu poder político.
Alguns desses trabalhos acabam por sobrevalorizar o papel que as províncias adquiriram na constituinte e na Carta Constitucional, minorando o papel e a representatividade que a instância municipal de poder ainda possuía23. As câmaras municipais acabam sendo excluídas do processo de constitucionalização e provincialização do Império, tendo a sua atuação destacada apenas quando se opõem a
22 Por exemplo, SLEMIAN, idem. 23 Ibidem, sobretudo o 1º capítulo.
este processo. Ou seja, mesmo compreendendo que a Província ainda estava em construção nos primeiros anos do Império, estes trabalhos não contrabalançam a ênfase dada pelos constituintes ao andamento desta construção com a importância que as câmaras municipais tiveram neste processo, abordando-as sempre como meras coadjuvantes.
Até 1826 as câmaras municipais ainda exerceram importante papel como representantes dos grupos locais. Na ausência das instituições representativas criadas pela Carta de 1824 elas eram as únicas instituições em funcionamento que tinham este perfil. Isto ocorreu porque no âmbito das províncias a Assembleia de 1823 extinguiu as Juntas de Governo Provisório e criou provisoriamente no lugar delas o Presidente de Província nomeado pelo Imperador e um Conselho eleito que era meramente consultivo24. Portanto, até a implantação dos Conselhos Gerais de Província em 1828, o único órgão representativo provincial existente não tinha nenhum poder diante do presidente nomeado, aliás até dependia da convocação deste para se reunir. Já em âmbito nacional, em novembro de 1823 o Imperador dissolveu a Assembleia Constituinte, que também era legislativa, deixando o Império sem constituição e sem instituições representativas nacionais.
O que se tinha então eram apenas as câmaras municipais funcionando como instâncias legislativas e representativas. Diante desse quadro, acredito que era improvável existir já neste momento uma oposição daqueles grupos que procuravam se afirmar nacional e/ou regionalmente às câmaras como espaços legítimos de representação e como instâncias de poder. Legitimidade esta que foi mais uma vez reafirmada pelo Imperador e confirmada pela maior parte das elites brasileiras na aprovação da Carta Constitucional de 1824.
Ao fechar a Assembleia Constituinte em 1823, d. Pedro criou uma comissão para escrever uma constituição para o Brasil. O projeto desta nova constituição ficou pronto no início de 1824 e para adquirir legitimidade perante a nação foi submetido à apreciação dos “povos”. Esta apreciação se deu via câmaras municipais. Mais uma vez a instância de poder típica do Antigo Regime foi usada para reforçar o pacto constitucional brasileiro, muito embora este pacto tivesse origem em um ato despótico do Imperador como o foi a outorga da Constituição.
24 Lei de 20/10/1823 que deu nova forma ao governo das províncias e um regimento provisório para os
Mesmo que ele [o ato de submissão do projeto de Constituição às câmaras municipais] tenha significado a negação da soberania da Assembleia como nova instância de representação política, em função da valorização das municipalidades como formas tradicionais de Antigo Regime, eram elas que de fato ainda funcionavam como portadoras de legitimidade política num momento em que a novidade constitucional ainda não sedimentara as próprias bases.25
Apesar de a Assembleia ser entendida como a instância de representação política dos novos tempos, a sua legitimidade constitucional ainda não era capaz de abalar a legitimidade que as câmaras municipais possuíam. Na ausência da Assembleia, a maior parte dos grupos políticos existentes no Brasil, fossem locais ou nacionais, não teve problema em aprovar a Constituição do Império por meio das câmaras. Se houve uma oposição à Carta Constitucional por parte da Câmara de Recife – talvez a única de fato manifestada –, não foi derivada da sua submissão à aprovação das câmaras municipais, mas sim do conteúdo da Carta e do fechamento da Assembleia Constituinte26.
Portanto, até esse momento as câmaras ainda eram instâncias de poder legítimas a partir das quais as elites locais agiam em favor da constitucionalização do país. Constitucionalização que, como já disse, visava à implantação de instâncias representativas destes setores em níveis nacional, provincial e local. O local até aquele momento estava bem equacionado com a ação das câmaras municipais, o que se fazia necessário agora era instaurar os outros níveis. O que a Carta Constitucional, embora outorgada, garantiu.
O que nos interessa mais de perto é a constituição do espaço provincial. Esta constituição tinha o nítido objetivo de garantir a unidade nacional através do atrelamento das províncias ao governo do Rio de Janeiro – por meio da criação do cargo de presidente de província nomeado pelo Imperador e do estabelecimento da Assembleia Geral formada por deputados e senadores eleitos por província – e das câmaras municipais ao governo das províncias27. O governo provincial, que até a aprovação da Carta Constitucional era composto pelo presidente e pelo Conselho de Governo ou da Presidência, passou a contar também com um Conselho Geral de Província. Este segundo conselho tinha funções muito mais amplas que aquele primeiro, que continuava existindo. Inclusive adquiria uma importância tão grande na organização
25 SLEMIAN, op.cit., p. 139-140. 26 Ibidem, p. 141-142.
que a Carta deu ao governo provincial que a ele foi atribuído um capítulo inteiro nela, o Capítulo V do Título 4º28.
Segundo as disposições contidas neste capítulo, todo cidadão tinha o direito de intervir nos negócios de sua província (artigo 71) através do Conselho Geral de Província, que era eletivo, e das câmaras dos distritos, as Câmaras Municipais (artigo 72). Ou seja, o direito constitucional de intervenção e de representação de cada cidadão podia ser exercido tanto no conselho geral quanto na câmara municipal. Os dois órgãos eram entendidos na Carta como espaços legítimos de representação. Não há uma oposição entre eles nesse aspecto.
Mais adiante no artigo 81 a Carta determinava que a principal função desses conselhos era “propor, discutir, e deliberar sobre os negócios mais interessantes das suas Províncias; formando projetos peculiares, e acomodados às suas localidades, e urgências”. Nesse artigo estava o cerne da administração provincial, aos conselheiros eleitos na província estava dado o direito de deliberar sobre esta administração. No entanto, não estava dado a eles o direito de aprovar as suas medidas, capacidade que estava reservada à futura Assembleia Geral (artigo 85). De forma então que, ao mesmo tempo em que facultava aos grupos políticos locais a capacidade de intervirem na administração de suas províncias, a Carta fixava mecanismos que evitavam que elas se tornassem totalmente autônomas do governo central buscando construir, dessa maneira, a unidade nacional.
Estabelecida a forma de ligação entre as instâncias regionais e nacional, restava determinar a ligação entre as instâncias locais e regionais. Seguindo o mesmo espírito dos artigos 81 e 85, o artigo 82 determinava que os negócios que tinham origem nas câmaras deveriam ser discutidos e aprovados nos conselhos gerais. Mas, a que se relacionavam esses negócios originários nas câmaras? Segundo os artigos 167 e 169, do Capítulo II do Título 7º, esses negócios estariam relacionados ao governo econômico e municipal das vilas e cidades, tais como a “formação das suas Posturas policiais, aplicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e úteis atribuições” (artigo 169).
Ou seja, procurando forjar a unidade nacional a Carta de 1824 firmava uma forte ligação entre as três esferas de poder existentes. À exceção da Assembleia Geral Legislativa, nenhuma das outras duas podia agir isoladamente, sempre precisando da aprovação da esfera imediatamente superior. Sem dúvida este arranjo procurava evitar
28 BRASIL. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Brasil, 1824 [doravante não mais
atritos entre as instâncias hierarquicamente estabelecidas no mesmo nível administrativo. Pois que ao determinar que o governo provincial aprovasse as proposições das câmaras municipais, entendia-se que ele teria um melhor conhecimento das necessidades e peculiaridades de cada municipalidade evitando que a decisão de uma afetasse o interesse de outra ou de todo o conjunto provincial. O mesmo ocorrendo na ação da Assembleia Geral sobre as deliberações provinciais. Esta, por sua vez, não necessitava de um controle de outra instância representativa, justamente por ser constituída por membros eleitos provincialmente. A existência da Assembleia Geral eletiva, especialmente da Câmara dos Deputados, era a garantia para as elites locais e, posteriormente, regionais de que elas poderiam intervir na administração central e teriam um espaço legítimo para defender os seus interesses mediante a negociação com suas congêneres.
A unidade de todo o território da América lusitana sob a hegemonia do governo do Rio de Janeiro foi possível [...] graças à implementação de um arranjo institucional por meio do qual essas elites se acomodaram, ao contar com autonomia significativa para administrar suas províncias e, ao mesmo tempo, obter garantias de participação no governo central através de suas representações na Câmara dos Deputados.29
Destarte, o arranjo político-institucional estabelecido na Carta de 1824 de modo algum determinava a priori a esfera provincial como o principal espaço de poder local30 criando um conflito institucional entre este espaço e as tradicionais formas de exercício do poder consubstanciadas nas câmaras municipais. No meu entender, o que estava explícito nos artigos analisados da Carta era uma melhor adequação das três esferas de poder no novo aparato constitucional do Estado de forma a concretizar a unidade nacional. E para que isso de fato ocorresse era necessário que houvesse um sistema de regulação das três esferas em que cada uma agisse de alguma forma sobre a outra. Inclusive a esfera local exercia este controle por meio da organização das eleições que estavam sob a sua responsabilidade31.
Talvez o grande problema deste arranjo, que causou posteriormente o estrangulamento da instância local de poder, foi o ter deixado para uma lei regulamentar a organização e regulamentação das funções específicas dos conselhos gerais de província e das câmaras municipais. Estas duas leis modificaram a estrutura do poder nas províncias provocando sérios conflitos entre as elites provinciais, que começaram a
29 DOLHNIKOFF, op. cit., p. 14. 30 SLEMIAN, op. cit., p. 135.
ser formadas, e as elites locais. Sendo que o exercício efetivo da governança provincial também estimulou o surgimento destes conflitos. Somente a partir do funcionamento conjunto das três esferas de poder é que se pode dizer que principiou uma afirmação da Província como o locus do poder.
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