MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria de Acompanhamento Econômico
Parecer no 06272/2006/RJ COGAM/SEAE/MFEm 11 de julho de 2006. Referência: Ofício nº 2729/2006/SDE/GAB, de 14 de junho de 2006.
Assunto: ATO DE CONCENTRAÇÃO n.º 08012.006124/2006-75.
Requerentes: SPR - Sociedade para Participações em Rodovias Ltda. e Vianorte S.A. Operação: aquisição, pela SPR, de 95,14% das ações da Vianorte pertencentes à Construcap CCPS Engenharia e Comércio S.A., Ourinvest Participações S.A., Empresa Tejofran de Saneamento e Serviços Ltda., CCI Concessões S.A. e Itinere Brasil Concessões de Infraestrutura Ltda.
Recomendação: aprovação sem restrições. Versão Pública.
O presente parecer técnico destina-se à instrução de processo constituído na forma da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, em curso perante o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência - SBDC.
Não encerra, por isso, conteúdo decisório ou vinculante, mas apenas auxiliar ao julgamento, pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE, dos atos e condutas de que trata a Lei.
A divulgação do seu teor atende ao propósito de conferir publicidade aos conceitos e critérios observados em procedimentos da espécie pela Secretaria de Acompanhamento Econômico - SEAE, em benefício da transparência e uniformidade de condutas.
A Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça solicita à SEAE, nos termos do art. 54 da Lei n.º 8.884/94, parecer técnico referente ao ato de concentração entre as empresas SPR - Sociedade para Participações em Rodovias Ltda. e Vianorte S.A.
1. Das Requerentes
1.1 – SPR – Sociedade para Participações em Rodovias Ltda.
A SPR – Sociedade para Participações em Rodovias Ltda. (doravante SPR) é uma empresa brasileira constituída em 2005 para participar em outras sociedades ou consórcios, não realizando, diretamente, nenhuma atividade econômica. A empresa é controlada pela Obrascon Huarte Lain Brasil S.A. (doravante OHL), sociedade brasileira pertencente ao grupo espanhol OHL, que detém a totalidade menos uma das quotas da sociedade.
Segundo as Requerentes, a maior parte das atividades do Grupo OHL está concentrada na Espanha, sendo que, no Brasil, o grupo atua principalmente no setor de concessões de infra-estrutura.
Além da SPR, são as seguintes as empresas componentes do Grupo OHL no Brasil:
• Obrascon Huarte Lain Brasil S.A. - sociedade com participação nas empresas SPR, OHL Brasil Participações em Infra-estrutura Ltda., Autovias S.A., Paulista Infra-Estrutura Ltda. e Latina Manutenção de Rodovias Ltda.;
• Ambient Serviços Ambientais de Ribeirão Preto S.A. (75%) – empresa que atua no setor de saneamento básico, sendo concessionária do sistema de tratamento de esgoto da cidade de Ribeirão Preto (SP);
• Latina Manutenção de Rodovias Ltda. – sociedade atuante na conservação, manutenção e reparo de rodovias;
• Paulista Infra-Estrutura Ltda. – sociedade cujo objeto social é a construção de obras rodoviárias de grande porte;
• Autopark S.A. – empresa que explora serviços de estacionamento na qualidade de concessionária do Lote 03 do Programa de Garagens Subterrâneas da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (RJ);
• OHL Brasil Participações em Infra-Estrutura Ltda. – sociedade cujo objeto social é a participação em outras sociedades ou consórcios;
• Autovias S.A. – empresa titular do Contrato de Concessão Rodoviária firmado com o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo (DER/SP) referente ao Lote 10 – malha rodoviária de ligação entre Franca, Batatais, Ribeirão Preto, Araraquara, São Carlos e Santa Rita do Passa Quatro;
• Centrovias Sistemas Rodoviários S.A. – empresa que tem por objeto específico desenvolver atividades de exploração do sistema rodoviário referente ao Lote 08 da Concessão do DER/SP – malha rodoviária de ligação entre São Carlos, Itirapina, Brotas, Jaú e Bauru;
• Concessionária de Rodovias do Interior Paulista S.A. – Intervias - empresa que tem por objeto específico desenvolver atividades de exploração do sistema rodoviário referente ao Lote 06 da Concessão do DER/SP – malha rodoviária de ligação entre Itapira, Mogi-Mirim, Limeira, Piracicaba, Conchal, Araras, Rio Claro, Casa Branca, Porto Ferreira e São Carlos.
O Grupo OHL possui participação nas seguintes empresas na Argentina: AEC S.A. (concessionária de rodovia entre o Aeroporto Internacional Ezeiza e Cañuelos, na Grande Buenos Aires); Autopistas Al Sur (empresa criada para prestar serviços de construção à AEC); Huarte del Plata S.A. (empresa de construções); e Cein S.A. (sociedade constituída para prestar assessoria fiscal e administrativa à AEC). No Uruguai, pertence ao Grupo OHL a HUR S.A. (empresa de construções).
Segundo as Requerentes, nenhum membro da direção das empresas pertencentes ao Grupo OHL participa da direção de quaisquer outras empresas com atividades nos mesmos setores de atuação do Grupo OHL, que incluem os setores de atuação da Vianorte.
O faturamento do Grupo OHL, em 2005, foi de R$ 462.100.000,00 no Brasil; R$ 500.100.000, 00 nos demais países do Mercosul e R$6.734.200.000,00 no mundo1. Segundo as Requerentes, o Grupo OHL participou, nos últimos três anos, das seguintes operações submetidas ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC): (i) aquisição, em 19/01/01, de participação direta correspondente a 70% do capital social da Autovias S.A. (AC nº 08012.00000831/2001-43, aprovado sem restrições); (ii) aquisição, pela Obrascon Huarte Lain Brasil Ltda., de ações nominativas da Latina Infra-Estrutura S.A. (AC nº 08012.000003/2001-13, aprovado sem restrições); (iii) aquisição, em 08/04/02, pela OHL Brasil Participações em Infra-Estrutura Ltda., da totalidade do capital social da Centrovias Sistemas Rodoviários S.A. (AC nº 08012.002519/2002-75, aprovado sem restrições); (iv) aquisição, em 04/02/04, pela OHL Brasil Participações em Infra-Estrutura Ltda., das ações representativas do capital social da Concessionária de Rodovias do Interior Paulista S.A. (AC nº 08012.001333/2004-61, aprovado sem restrições); e (v) aquisição, em 19/04/06, pela SPR, de 4,86% das ações representativas do capital social da Vianorte2.
1.2 – Vianorte S.A.
A Vianorte S.A. (doravante Vianorte) é uma empresa brasileira cujo objeto social exclusivo e específico é a exploração do sistema rodoviário referente ao Lote 05 do Programa de Concessões Rodoviárias do Governo do Estado de São Paulo, abrangendo a malha rodoviária de ligação entre Ribeirão Preto e divisa com o Estado de Minas Gerais (Igarapava) e entre Ribeirão Preto e Bebedouro, nos termos do Contrato de Concessão Rodoviária firmado com o DER/SP.
A Vianorte não faz parte de nenhum grupo econômico nem tem participação acionária em qualquer outra empresa. A estrutura de seu capital social está expressa no quadro abaixo.
1
As Requerentes apresentaram Relatório de Atividades da OHL Brasil S.A., para o ano de 2005, onde pode ser confirmado seu faturamento no Brasil.
2 Esta SEAE, por meio do Ofício nº 07144/2006/RJ COGAM/SEAE/MF, indagou às Requerentes a data da
submissão dessa operação ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência. Em resposta, as Requerentes informaram que “a realização da operação estava sujeita a algumas condições suspensivas, dentre as quais a
celebração de contrato para aquisição de 95,14% das ações representativas do capital social da Vianorte, ocorrida em 19 de maio de 2006 [a operação ora sob análise], e a aprovação da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo, obtida em 2 de junho de 2006. A consumação da operação acabou ocorrendo somente em 7 de junho de 2006, com a transferência das ações para a SPR”. Ainda segundo as Requerentes, “independentemente do exposto acima, a Requerente entende que a referida operação, por tratar-se de aquisição de participação minoritária que não lhe confere nenhuma influência relevante do ponto de vista concorrencial, não preenche os requisitos de notificação obrigatória previstos no artigo 54, § 3º, da Lei nº 8884, de 11 de junho de 1994”.
Quadro I
Estrutura do Capital Social da Vianorte
Acionistas Participação (%)
Construcap CCPS Engenharia e Comércio S.A. 22,96
Ourinvest Participações S.A. 20,66
Empresa Tejofran de Saneamento e Serviços Ltda. 16,07
CCI Concessões S.A. 22,96
Itinere Brasil Concessões de Infraestrutura Ltda. 12,49
SPR 4,86 Total 100,00
Fonte: Requerentes.
Como já mencionado no item 1.1 e observando-se o quadro acima, constata-se que a SPR já fazia parte do capital social da Vianorte, possuindo, todavia, participação minoritária3. O faturamento da Vianorte, em 2005, foi de R$128.725.627,00 (faturamento obtido somente no Brasil)4.
2. Da Operação
Trata-se da aquisição, pela SPR, de 95,14% das ações da Vianorte pertencentes à Construcap CCPS Engenharia e Comércio S.A., Ourinvest Participações S.A., Empresa Tejofran de Saneamento e Serviços Ltda., CCI Concessões S.A. e Itinere Brasil Concessões de Infraestrutura Ltda.
A operação foi realizada em 19 de maio de 2006, mediante a assinatura do Instrumento Particular de Compra e Venda de Ações. Segundo as Requerentes, a consumação da operação estava sujeita à autorização da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP), obtida em 02 de junho de 2006, além da aprovação de entidades financiadoras.
Vale ressaltar que, considerando a aquisição de 4,86% das ações representativas do capital social da Vianorte, ocorrida anteriormente à presente operação5, após o presente negócio a SPR passará a deter a totalidade do capital social da empresa.
A operação, cujo valor total é de R$186.000.000,006, foi submetida somente ao SBDC, fato ocorrido em 09/06/2006.
Segundo as Requerentes, “o Grupo OHL identificou na Vianorte uma excelente
oportunidade de negócio, com boas perspectivas de retorno adequado do investimento envolvido, principalmente no contexto da política de expansão de seus negócios internacionais, com foco na América Latina. A proximidade da Vianorte às demais concessionárias já administradas pelo Grupo OHL permitirá a gestão mais eficaz e eficiente de seus negócios.”
3
Vide Nota nº 2.
4 As Requerentes apresentaram Relatório de Atividades da Vianorte S.A., para o ano de 2005, onde pode ser
confirmado seu faturamento no Brasil.
5 Vide Nota nº 2. 6
3 - Considerações sobre a natureza da Operação
Como já mencionado, a SPR não exerce atividade produtiva. O Grupo OHL, ao qual pertence a SPR, atua prestando serviços relacionados ao tratamento de esgotos, explorando estacionamentos, realizando obras, serviços de ampliação, melhoramento, restauração e conservação de rodovias e operando, em regime de concessão, malhas rodoviárias no estado de São Paulo (por meio da Autovias S.A. opera a malha de ligação entre Franca, Batatais, Ribeirão Preto, Araraquara, São Carlos e Santa Rita do Passa Quatro; por meio da Centrovias Sistemas Rodoviários S.A. opera a malha de ligação entre São Carlos, Itirapina, Brotas, Jaú e Bauru; por meio da Concessionária de Rodovias do Interior Paulista S.A. – Intervias – opera a malha de ligação entre Itapira, Mogi-Mirim, Limeira, Piracicaba, Conchal, Araras, Rio Claro, Casa Branca, Porto Ferreira e São Carlos). Por sua vez, a Vianorte, como já mencionado, tem como objeto social específico explorar o sistema rodoviário que envolve a malha de ligação entre Ribeirão Preto e divisa com o Estado de Minas Gerais (Igarapava) e entre Ribeirão Preto e Bebedouro.
Segundo as Requerentes, a principal atividade da Vianorte abrange as funções de operação, conservação e ampliação da malha a ela atribuída por concessão, após realização de processo licitatório. Vale destacar que as atividades da Vianorte são exercidas somente no trecho rodoviário estabelecido no contrato de concessão.
Para a análise da presente operação serão apresentadas algumas breves considerações sobre o mercado de concessão de rodovias, fruto de um aprofundamento do estudo do referencial teórico sobre a matéria, de forma a melhor identificar os efeitos decorrentes da operação.
Assim, é possível identificar três linhas para a análise do mercado de concessão de rodovias: (i) o mercado de serviços de transporte rodoviário, (ii) o mercado do uso da rodovia; e (iii) o mercado pelo mercado (metamercado) do uso da rodovia.7
No mercado de serviços de transporte rodoviário, a mercadoria transacionada é o serviço de transporte propriamente dito, cuja oferta é composta por empresas de transporte rodoviário e a demanda por indivíduos e empresas em geral. Os substitutos desse serviço seriam as outras modalidades de transporte, tais como o ferroviário, o marítimo e o aéreo.
No mercado do uso da rodovia, a mercadoria transacionada é o uso da rodovia, sendo a oferta composta pela entidade que explora a rodovia, o concessionário, e a demanda por empresas de transporte rodoviário e particulares.
Já no chamado metamercado, a mercadoria transacionada é o mercado do uso de rodovia, isto é, o acesso, o direito de exploração do mercado do uso de rodovia. Sua oferta é composta pelo poder concedente e sua demanda por concessionários potenciais.
Mercado de serviços de transporte rodoviário
Não é esse o objeto da presente operação, já que, como mencionado, nesse mercado a mercadoria transacionada é o serviço de transporte propriamente dito, cuja oferta é composta por empresas de transporte rodoviário e a demanda por indivíduos e empresas em geral.
7 GUIMARÃES, Eduardo Augusto. Concorrência e regulação no setor de transporte rodoviário. Revista do
Mercado do uso de rodovias
No mercado do uso de rodovias não há como existir concorrência, uma vez que o concessionário que explora dada rodovia o faz em regime de monopólio. Dessa forma, a atuação do Estado ocorre na supervisão da operação dos mercados, enquadrando-os em um marco regulatório específico.
Nesse sentido manifestou-se a SEAE quando da emissão do Parecer nº 322/COGSI/SEAE/MF, de 25 de setembro de 2002, referente ao Ato de Concentração nº 08012.002816/2001-30 (formação da CCR): “do ponto de vista do consumidor, ou seja, do
usuário das rodovias sob concessão, cada rodovia se constitui em um mercado relevante distinto8”.
Manifestou-se também a SEAE, na análise do Ato de Concentração nº 08012.001333/2004-61, de interesse das empresas OHL Brasil Participação em Infra-estrutura Ltda. e Concessionária de Rodovias do Interior Paulista S.A. – Intervias, que a concessão de rodovias corresponde a um monopólio natural, não podendo ser contestado por outra empresa. Entendeu a SEAE, na emissão do Parecer Técnico nº 06089/2004/DF CORIF/COGSI/SEAE/MF, de 19 de maio de 2004, relativo ao mencionado Ato de Concentração, que “o referencial competitivo não se aplica a tal mercado”, necessitando-se
“de aplicação de um aparato regulatório”.
O mercado do uso de rodovias tem sua extensão definida em cada contrato de concessão, correspondendo, assim, ao trecho rodoviário licitado. Assim, do ponto de vista da oferta, cada concessionária explora a rodovia licitada em regime de monopólio e, do ponto de vista do consumidor, cada rodovia é, em geral, considerada um mercado relevante geográfico distinto.
Assim, a análise da concentração horizontal entre as Requerentes no mercado de uso de rodovias deve ser realizada a partir da identificação dos trechos rodoviários por elas explorados, bem como da existência de algum grau de substituição entre eles, valendo, neste momento, relembrar que as atividades da Vianorte são exercidas somente no trecho rodoviário estabelecido no contrato de concessão.
A Vianorte, empresa objeto da operação ora sob análise, explora concessão rodoviária que abrange apenas rodovia do estado de São Paulo. Trata-se de mercado com preços regulados pelo poder concedente, sendo as tarifas do pedágio fixadas no contrato de concessão, cabendo à ARTESP homologar os reajustes e proceder à revisão das tarifas. Segundo as Requerentes, “as características do Contrato de Concessão e da regulação
setorial exarada pela ARTESP impedem que qualquer alteração na composição societária da concessionária gere efeitos sobre as condições de funcionamento do mercado“. Ainda
segundo as Requerentes, “o Contrato de Concessão define exaustivamente as ampliações a
serem realizadas pela concessionária, os prazos e condições para a execução das mesmas, o pedágio a ser cobrado, os critérios, as fórmulas e as datas para o reajuste tarifário. O cumprimento das determinações do Contrato de Concessão é fiscalizado de forma rígida e permanente pela ARTESP”.
8 A explicação para essa conclusão é bastante óbvia. De maneira geral, para o consumidor, uma rodovia que liga
O contrato de outorga de concessão (decorrente de licitação por concorrência pública), com prazo de duzentos e quarenta meses9, foi celebrado entre o Estado de São Paulo, através do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo, e a Vianorte para a exploração, mediante cobrança de pedágios e a prestação de serviços inerentes, acessórios e complementares, da malha rodoviária com extensão total de 236,66 km, compreendendo a recuperação, a manutenção, a operação e a conservação das seguintes rodovias10:
(i) SP-330 - Rodovia Anhanguera, do entroncamento com a SP-334 até a divisa com o Estado de Minas Gerais;
(ii) SP-322 – Rodovia Atílio Balbo, do entroncamento com a SP-330 em Ribeirão Preto até o entroncamento com a SP-326, em Bebedouro;
(iii) SP-322, do entroncamento com a SP-328 em Ribeirão Preto até o perímetro urbano de Ribeirão Preto; e
(iv) SP-328 – Rodovia Alexandre Balbo, do entroncamento com a SP-322 em Ribeirão Preto, até o entroncamento com a SP-330 em Ribeirão preto (parte do anel viário urbano).
Como já mencionado, o Grupo OHL participa das seguintes empresas concessionárias de trechos rodoviários:
(i) Autovias S.A. – empresa titular do Contrato de Concessão Rodoviária firmado com o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo (DER/SP) referente ao Lote 10 – malha rodoviária de ligação entre Franca, Batatais, Ribeirão Preto, Araraquara, São Carlos e Santa Rita do Passa Quatro; (ii) Centrovias Sistemas Rodoviários S.A. – empresa que tem por objeto específico
desenvolver atividades de exploração do sistema rodoviário referente ao Lote 08 da Concessão do DER/SP – malha rodoviária de ligação entre São Carlos, Itirapina, Brotas, Jaú e Bauru; e
(iii) Concessionária de Rodovias do Interior Paulista S.A. – Intervias - empresa que tem por objeto específico desenvolver atividades de exploração do sistema rodoviário referente ao Lote 06 da Concessão do DER/SP – malha rodoviária de ligação entre Itapira, Mogi-Mirim, Limeira, Piracicaba, Conchal, Araras, Rio Claro, Casa Branca, Porto Ferreira e São Carlos.
Assim, os trechos rodoviários explorados pela Vianorte e pelas empresas que compõem o Grupo OHL não podem ser considerados alternativos entre si, pois não interligam os mesmos pontos iniciais e finais. Não há, portanto, que se falar em concentração horizontal nesses mercados de uso de rodovias.
As Requerentes citam trecho do voto do Conselheiro Thompson Andrade proferido quando da análise do Ato de Concentração nº 08012.00000831/2001-43, onde consta que “a
exploração de malha rodoviária deve ser entendida como um monopólio, dada a impossibilidade econômica e física de instalação de mais de uma rodovia no mesmo trajeto”.
Consta, ainda, no mesmo voto do Ilustre Conselheiro, segundo citam as Requerentes, que
“analisando a operação em tela [Ato de Concentração nº 08012.00000831/2001-43] através do prisma concorrencial, constata-se uma mera alteração de controle de uma empresa detentora de um monopólio regulado e concedido pelo Poder Público (DER/SP), estando sujeito à fiscalização deste quaisquer atos que possam vir a modificar o objeto da concessão. Este entendimento pode ser corroborado pela opinião da Secretaria de
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Conforme consta do Contrato de Concessão. No site da Associação Brasileira de Concessões Rodoviárias (ABCR) – www.abcr.org.br., consta que o prazo de vigência do contrato de concessão é de 20 anos, tendo a operação da rodovia sido iniciada em 07/03/98.
10 Conforme documento “Termo de Entrega”, emitido pelo Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de
Acompanhamento Econômico que aduz em seu parecer técnico ‘que a regulação existente limita as possibilidades de exercício de poder de mercado por parte do monopolista’. No mesmo sentido posicionou-se o Conselheiro Fernando de Oliveira Marques em seu voto no ato de concentração nº 08012.002519/2002-75: ‘Sob o prisma concorrencial, portanto, constata-se que houve uma transferência de controle societário de uma empresa detentora de monopólio regulado e concedido pelo Poder Público, sendo que, em razão da natureza do mercado em análise, não se verifica a possibilidade de exercício abusivo de poder de mercado’.”
De fato, o Contrato de Concessão celebrado entre o Poder Concedente – Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo (DER/SP) - e a Vianorte, ou seus signatários, bem como os seus Termos Aditivos, estabelecem, dentre outros, as tarifas a serem cobradas dos usuários e a respectiva forma de reajuste. Isto posto, não há que se falar na presente operação em um mercado concorrencial, mas em um mercado com preços regulados. Por isso, pode-se concluir que a alteração no comando da Vianorte não alterará o funcionamento do mercado de exploração de concessão rodoviária nas rodovias acima assinaladas.
A Vianorte já exercia sua atividade em regime de monopólio, representando a operação uma substituição do controlador da concessionária, sem alteração nas condições de concorrência no mercado.
Com relação aos modais substitutos, cumpre esclarecer que a malha operada pela Vianorte atende tanto ao transporte de passageiros como ao de cargas, não havendo, segundo as Requerentes, “estradas que correspondam exatamente ao trecho sob concessão da
Vianorte. Embora existam em alguns pontos estradas vicinais que poderiam ser utilizadas pelos usuários, essas estradas não podem ser consideradas uma alternativa concorrencial efetiva à malha rodoviária explorada pela Vianorte. Isso porque as estradas vicinais não correspondem exatamente às rodovias SP-330, SP-322 e SP-328. A criação de imaginários roteiros alternativos não representa uma opção economicamente viável, uma vez que elevaria de forma significativa o tempo e o custo de transporte nas regiões envolvidas. Há que se dizer que a malha ferroviária também não representa uma alternativa economicamente viável à malha rodoviária explorada pela Vianorte tanto no que se refere ao transporte de passageiros quanto ao transporte de cargas”.
Para finalizar, vale ressaltar que, em pesquisa no site da ABCR11, esta SEAE verificou que somente uma das rodovias em São Paulo que são limítrofes ou cortam os trechos administrados pela Vianorte é administrada pelo Grupo OHL (no caso, a Autovias). As demais rodovias são administradas (i) pela Concessionária de Rodovias TEBE S.A. (cujo capital social pertence à TORC – Terraplan. Obras Rod. e Const. Ltda., EMPA S.A. Serv. de Engenharia e Empresa Construtora Brasil S.A.); e (ii) pela Triângulo do Sol Auto Estradas S.A. (cujo capital social pertence à Leão & Leão Ltda. e à Itinere Brasil Concessões de Infraestrutura Ltda., esta última uma das vendedoras da Vianorte). Vale ressaltar que a Vianorte esgota seu objeto social no trecho concedido (Lote 05).
Cumpre destacar, também, que a Autovias é limítrofe com a Intervias e esta última é limítrofe com a Centrovias, como já mencionado, todas empresas do Grupo OHL. Com a presente operação mais um trecho limítrofe (a Vianorte) se soma ao Grupo.
As Requerentes alegam que a proximidade da Vianorte com as demais concessionárias já administradas pelo Grupo OHL permite uma gestão mais eficiente de seus negócios. De fato, a concentração da administração de diversas rodovias em poder de um só agente gera eficiências administrativas para a prestação do serviço, uma vez que as áreas
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administrativas, financeiras e, em alguns casos, operacionais e de planejamento de obras são unificadas12. No caso de rodovias contíguas ou próximas, essas eficiências tornam-se ainda maiores devido à proximidade das instalações e à não necessidade de deslocamento de ativos específicos para a prestação dos serviços, como, por exemplo, veículos para fiscalização e equipamento para manutenção da rodovia. Ressalta-se que a redução dos custos para a administração das concessionárias gerada pela operação deve ser considerada no momento da revisão da tarifa, com o intuito de reduzi-la. Desse modo, esta diminuição dos custos seria considerada na manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
Mercado pelo mercado do uso de rodovias
O mercado pelo mercado do uso de rodovias tem como mercadoria os direitos de exploração de uma dada rodovia licitados pelo Poder Concedente. Os demandantes (prováveis prestadores do serviço) devem ser analisados, já que o concessionário da rodovia é escolhido a partir da concorrência entre os participantes do processo de licitação. Não é a participação de mercado, mas sim a capacidade de submeter lances vencedores que importa na análise do poder de mercado do licitante. O que se apresenta como dificuldade nessa abordagem é a identificação dos agentes que compõem a demanda em um dado momento e também do grau de concentração do mercado. O que pode ser feito nesse caso é apresentar a lista de alguns prováveis competidores capazes de submeter lances vencedores a partir da análise das condições técnicas e financeiras exigidas nos editais de licitação.
A verificação de um número significativo de competidores pode indicar ser provável a existência de um maior grau de concorrência no mercado, tendo em vista que haverá incentivos maiores para a submissão de lances mais agressivos e incentivos menores para a coordenação (tácita ou explícita).
Observa-se a existência de outros dois grandes grupos formados para explorar o mercado de concessões rodoviárias que concorrem com o Grupo OHL:
(i) EcoRodovias holding formada pela associação da empresa brasileira Primav
Construções e Comércio Ltda, do Grupo CR Almeida, e da empresa européia Impregilo International N.V., do Grupo Impregilo S.p.A. Atualmente administra a Concessionária Ecovias dos Imigrantes S.A. (SP), a Concessionária Ecovia Caminho do Mar S.A. (PR) e a Ecosul - Empresa Concessionária de Rodovias do Sul S.A. (RS); e
(ii) Companhia de Concessões Rodoviárias - CCR (na qual a Serveng-Civilsan tem participação acionária), que possui participação nas seguintes empresas concessionárias de trechos rodoviários13: a) Concessionária da Ponte Rio-Niterói S.A.; b) Concessionária da Rodovia dos Lagos S.A.; c) Concessionária da Rodovia Presidente Dutra S.A.; d) Concessionária do Sistema Anhangüera-Bandeirantes S.A.; e) Concessionária de Rodovias do Oeste de São Paulo – Viaoeste S.A.; e f) Rodonorte – Concessionária de Rodovias Integradas S.A.
As exigências restritivas dos editais de licitação rodoviária quanto aos índices para qualificação econômico-financeira e para comprovação de capacidade técnica fazem com
12 Vide Parecer n.º 322/COGSI/SEAE/MF de 25 de setembro de 2002 (constituição da CCR). 13
que a estimativa dos potenciais competidores com capacidade para submeter lances vencedores acabe ficando circunscrita aos participantes mais significativos, em termos de patrimônio líquido, do mercado nacional de construção civil, deixando de fora empresas estrangeiras e empresas médias do setor, bem como outros agentes econômicos, como, por exemplo, fundos de investimentos, que poderiam participar da licitação, ainda que por meio de subcontratações para a execução das obras.
A SEAE, quando da emissão do Parecer nº 322/COGSI/SEAE/MF, de 25 de setembro de 2002, referente ao Ato de Concentração nº 08012.002816/2001-30 (formação da CCR), analisou o mercado de construção pesada e verificou a existência de um grande número de outras empresas, além das integrantes da CCR, com receita líquida anual superior a R$ 60 milhões e que podem, portanto, de forma individual ou por meio de consórcios, apresentar lances capazes de vencer uma licitação. O resultado da pesquisa está exposto no Quadro abaixo, que apresenta ranking das 20 maiores empresas de construção pesada, publicado no Balanço Anual da Gazeta Mercantil em 2001:
Quadro II
Maiores Empresas do Setor de Construção Civil - 2001
Empresa Receita Líquida
(R$ mil)
Norberto Odebrecht 1.636.896
Camargo Corrêa 1.098.592
C R Almeida Engenharia 997.184
Andrade Gutierrez 801.209
Queiroz Galvão Construtora 618.826
CBPO 293.209 Constran 239.693 EIT 217.134 Serveng-Civilsan 207.434 Carioca C. Nielsen 173.267 Estacon 164.390 Egesa 139.872 Ivaí 138.375 Ebec Eng. 133.452
Leão & Leão 128.762
Sultepa 115.073 Cigla 101.387 Emsa 97.323 Servix 65.201 Passarelli 62.071 Elaboração: SEAE.
Fonte: Balanço Anual da Gazeta Mercantil – 2001.
O Parecer da SEAE referente ao Ato de Concentração nº 08012.005635/2003-27 apresenta informações mais atualizadas, confirmando a existência de várias outras empresas, além daquelas integrantes da CCR, com receita líquida anual superior a R$ 150 milhões e, portanto, capazes de submeter lances vencedores em uma licitação.
Quadro III
Maiores Empresas do Setor de Construção Civil – 2004
Empresa Faturamento (R$ mil) Norberto Odebrecht 2.597.823 C R Almeida Engenharia 1.667.062 Andrade Gutierrez 1.346.362 Camargo Corrêa 1.096.743
Queiroz Galvão Construtora 877.460
OAS 653.424
Walter Torres Junior 449.142
Método 402.425 Matec 366.944 Serveng-Civilsan 285.098
Hochtlef 275.100
Construcap CCPS 252.125
Mendes Junior Trading 230.806
Delta 228.314 Racional 221.041
Carioca Christiani Nielsen 213.821
Schahin 190.368
Via Empreendimentos 186.341
A.R.G. 166.672 Elaboração: SEAE.
Fonte: Revista “O Empreiteiro” – 06/2004 – n. 422 /Requerentes.
Vale ressaltar que os quadros acima apresentam o mercado de forma restritiva, visto que não consideram outras empresas que, embora não tenham alcançado uma das 20 primeiras posições do ranking, possuem capacidade técnica e financeira para participarem de uma licitação. Assim, haveria um número ainda maior de prováveis agentes no mercado de participação de licitações rodoviárias, diminuindo ainda mais a possibilidade de que a presente operação tenha efeitos anticoncorrenciais.
Para finalizar, cumpre destacar a importância da efetividade dos leilões para concessões de rodovias, especificamente no que diz respeito à elaboração dos editais, que devem garantir que as empresas devem de fato concorrer entre si, diminuindo a possibilidade de cartelização, o poder de monitoramento etc.
Uma vez que não se verifica a concorrência no mercado de administração de uma rodovia, é necessário estabelecer a concorrência pelo mercado, com vistas a escolher o prestador de serviços mais eficiente. Nesse sentido, um dos objetivos de se realizar um certame para concessões de rodovias é garantir a concorrência entre os participantes, evitando ao máximo a possibilidade de conluio por conta das empresas que estão dispostas a licitar. Neste sentido, cabe ao poder público intensificar esforços para que os atos administrativos de edital e minuta de contrato sejam sólidos o suficiente para evitar possíveis burlas do processo licitatório, antes e após a assinatura do contrato.
Assim, uma das preocupações do poder concedente será sempre verificar se existe ou não incentivos para que os agentes participem do certame prestigiando a concorrência. Nesse caso, a venda de ativos ou mudança societária em período considerado “curto” para possíveis atos pode ser utilizada como mecanismo de burla ao processo licitatório, uma vez
que, independentemente do resultado da licitação, as licitantes poderiam fazer um rearranjo, invalidando a concorrência. Por outro lado, não se busca impedir qualquer tipo de alteração societária para que não se engesse o mercado, prejudicando a própria prestação do serviço concedido, no caso de a concessionária não ter mais condições de prestar o serviço ou desejar por sua autonomia privada vender seus ativos ou ainda se capitalizar, sem que haja prejuízo para a administração pública ou para o administrado.
Nos casos em que os editais de concessões ainda estão em fase de elaboração pelo poder concedente, um dos principais pontos de questionamento é a venda de ações tanto do grupo controlador, como também das demais ações da futura concessionária. A partir de uma fixação de prazo, pode-se verificar a possibilidade de existir um incentivo para burlar a licitação ou para que os agentes prestigiem a concorrência. Se o prazo for considerado pequeno, poderão os concorrentes da licitação em momento futuro, ou seja, após a assinatura do contrato administrativo, comprarem ou venderem ações que poderão alterar o controle da concessão.
E, em casos em que o edital não se faz claro quanto à possibilidade de compra e venda de ações, caberia ao SBDC verificar nos atos de concentração apresentados um possível desprestígio ao ambiente concorrencial almejado pela licitação realizada.
Ou seja, para o mercado de administração de rodovias, deverão ser adicionalmente verificados pelo Sistema: (i) quando ocorreu a assinatura do contrato de concessão; (ii) se o edital ou minuta de contrato proíbem até certa data a venda de ativos; (ii) se este prazo fixado pode ser considerado pequeno, afetando a concorrência no setor, demonstrando ainda suposto indício de conluio em período anterior à assinatura do contrato ou até do próprio certame.
No caso da operação em tela, não se verifica mecanismo de burla à licitação uma vez que a operação ocorre 8 anos após a licitação. No entanto, em futuras operações tal preocupação pode ser levada em consideração.
4 – Recomendação
A análise precedente demonstra que a operação analisada não traz prejuízos concorrenciais, razão pela qual recomenda-se sua aprovação sem restrições.
À apreciação superior.
CECÍLIA VESCOVI DE ARAGÃO BRANDÃO Assessora Técnica
CLÁUDIA VIDAL MONNERAT DO VALLE Coordenadora-Geral de Análise de Mercados
De acordo.
MARCELO LEANDRO FERREIRA Secretário-Adjunto
De acordo.
MARCELO BARBOSA SAINTIVE Secretário de Acompanhamento Econômico
