UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE GEOCIÊNCIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO DE RISCO E DESASTRES NATURAIS NA AMAZÔNIA
WILLIAM ROGÉRIO SOUZA DA SILVA
FUNDO PÚBLICO: O FUNPDEC NO ESTADO DO PARÁ, COMO FERRAMENTA DE TRANSFORMAÇÃO DA GESTÃO DE RISCOS E DESASTRES – GRD EM
POLÍTICA PÚBLICA.
Belém 2018
WILLIAM ROGÉRIO SOUZA DA SILVA
FUNDO PÚBLICO: O FUNPDEC NO ESTADO DO PARÁ, COMO FERRAMENTA DE TRANSFORMAÇÃO DA GESTÃO DE RISCOS E DESASTRES – GRD EM
POLÍTICA PÚBLICA.
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Gestão de Riscos e Desastres Naturais na Amazônia, do Instituto de Geociência da Universidade Federal do Pará, em cumprimento às exigências para obtenção do grau de Mestre em Gestão de Risco e Desastres Naturais na Amazônia. Área de concentração: Minimização de Risco e Mitigação de Desastres Naturais na Amazônia. Orientador pelo Prof. Dr. Sérgio Luiz de Medeiros Rivero
BELÉM 2018
Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP) Biblioteca do Instituto de Geociências/SIBI/UFPA
Silva, William Rogério Souza da, 1977-
Fundo público: o FUNPDEC no estado do Pará, como ferramenta de transformação da gestão de riscos e desastres – GRD em política pública / William Rogério Souza da Silva. – 2018
80 f. : il. ; 30 cm Inclui bibliografias
Orientador: Sérgio Luiz de Medeiros Rivero
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Pará, Instituto de Geociências, Programa de Pós-Graduação em Gestão de Riscos e Desastres Naturais na Amazônia, Belém, 2018.
1. Desastres – Pará. 2. Fundos de investimento - Pará. 3. Preparação para emergências – Pará. 4. Pará--Política e governo. 5. Defesa Civil – Pará. I. Título.
CDD 22. ed.: 363.34098115 Elaborado por
Este trabalho é dedicado a todas as comunidades que são afetadas por desastres, a sociedade acadêmica para que o utilize como instrumento de ampliação de discussão sobre o tema aqui proposto e aqueles que planejam, organizam, direcionam e controlam as ações de Defesa Civil.
Primeiramente a Deus, que conduziu meus passos durante esta caminhada. Depois a minha família – Esposa, filho, Mãe, Pai, irmãos, cunhados, etc – que sempre confiaram em mim e compreenderam os momentos de ausência. Por fim, aos meus amigos – em especial a meu orientador, o Prof. Sérgio Rivero – que estiveram presentes nos momentos de construção deste trabalho, apoiando e orientado. Vocês fazem parte deste processo.
A proposta desta pesquisa é sugerir que o Fundo Estadual de Proteção e Defesa Civil – FUNPDEC, caso criado, garanta a execução de políticas públicas que possam promover o desenvolvimento pleno da Gestão de Risco e Desastres – GRD no Estado do Pará. O GRD é uma componente social que é pautada no planejamento, organização, direção e controle, com vista no monitoramento de comportamento extremo do tempo, ações de redução de risco, manejo de desastres e recuperação de áreas afetadas por eventos adversos (USAID/OFDA LAC 2013). Como componente de demanda social emanada do interesse público possuiria, consequentemente, a presença em instrumentos de garantia e controle de sua execução – PPA, LDO e LOA. O FUNPDEC passaria a ser para o Estado uma ferramenta contingência para ocorrência de eventos adversos que ocorrem periodicamente e afetam a execução de programas de governo, a economia, saúde, segurança, etc. Os métodos de pesquisas foram o bibliográficos e documentais, onde através de análises comparativas de legislações que tratam do referido tema analisando os elementos necessários para viabilização do FUNPDEC, através da verificação das competências do Estado em legislar sobre o tema, da análise de como seriam as formas de gestão de Fundo e da possibilidade de criação de mecanismo gerador de receita. Na conclusão desta pesquisa foi possível constar que a efetivação do FUNPDEC no Pará promoveria, entre outros benefícios sua projeção nas agendas de governo efetivando-se como política pública.
Palavras – chave: Fundo de investimento. Proteção. Defesa civil. Preparação para emergência. Desastres. Planejamento político.
The proposal of this research is to suggest that the State Fund for Protection and Civil Defense – SFUNDPCDE, if created, ensure the implementation of public policies that can promote the full development of Risk and Disaster Management (DRM) in the State of Pará. The DRM is a social component that is based on planning, organization, direction and control, aiming to monitoring extreme weather behavior, risk reduction actions, disaster management and recovery of areas affected by adverse events (USAID / OFDA LAC 2013). As an issue of social demand emanated from the public interest, it could ensure instruments and control of its execution - MP, BGL and ABL. The SFUNDPCDE would become a contingency tool for the State, during adverse events happened periodically which can affect directly the execution of public programs, economy, health, safety and so one. The methods of research used were bibliographical survey and documentary analyses which after massive comparison among legislation dealing with the same subjective, scrutinizing the necessary elements to turn into feasible, through competency-checking within state in legislate, of analyses in how it could be the fund management and its ways of generate revenues. The conclusion of this research is intended to show the importance that the implementation of the fund in Pará would promote, for example projecting the government agenda a as public policy.
Keyword: Investment funds. Protection. Civil defense. Preparedness emergency. Disasters. Political planning.
Figura 01 Organograma da SEDEC... 22 Figura 02 Ciclo de gestão de riscos e desastres... 28 Figura 03 Carga tributária: peso bruto (% relação do PIB)... 41 Figura 04 Comportamento do destaque orçamentário para ações de defesa
civil... 51 Figura 05 Desastres naturais mais recorrentes no estado do
Pará... 52 Figura 06 Série histórica de classificação por grupo de desastres 1991 a
Tabela 01 Deficiência para criação de fundo monetários públicos e privados... 31
Tabela 02 Ranking dos países como melhores
IDH... 41 Tabela 03 Incidência tributária e competência dos entes
federativos... 42 Tabela 04 Despesas previstas para ações de defesa civil no
PARÁ... 50 Tabela 05 Fonte de recurso disponibilizadas para os
fundos... 53
Tabela 06 Demonstrativo de receita e
despesas... 53
Tabela 07 Programa de trabalho do FUNDEC do
Tocantins... 54 Tabela 08 Demonstrativo de receita diretamente
arrecadada... 55 Tabela 09 Detalhamento simplificado do crédito
orçamentário... 56 Tabela 10 Produto interno bruto a preços correntes e produto interno bruto
Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ Cartão de pagamento de defesa civil – CPDC
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM Constituição Federal de 1988 - CF/88
Coordenadora Estadual de Defesa Civil – CEDEC
Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil – COMPDEC Corpo de Bombeiros Militar de Santa Catarina – CBMSC
Corpo de Bombeiros Militar do Alagoas – CBMAL Corpo de Bombeiros Militar do Ceará – CBMCE Corpo de Bombeiros Militar do Pará – CBMPA
Corpo de Bombeiros Militar do Rio De Janeiro – CBMRJ Corpo de Bombeiros Militar do Tocantins – CBMTO Estado de calamidade pública – ECP
Fundo de defesa civil – FUNDEC
Fundo de investimento de segurança pública – FISP Fundo de proteção e Defesa Civil – FUNPDEC Fundo especial de calamidade pública – FUNCAP Gestão de risco e desastres – GRD
Instrução normativa – IN
Lei de diretrizes orçamentárias – LDO Lei de responsabilidade fiscal – LRF Lei orçamentária anual – LOA
Ministério da Integração Nacional – MI Organização das Nações Unidas – ONU
Plano plurianual – PPA
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC Programa da Nações Unidas para Desenvolvimento – PNUD Regime diferenciado de compra – RDC
Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC Sistema Integrado de Informação de Desastres - S2ID Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC Situação de emergência – SE
United State Agency International Development Office Foreign Disaster Assistance Latin America Continent - USAID/OFDA LAC
1 INTRODUÇÃO ... 14
2 A DEFESA CIVIL NO BRASIL E OS CONCEITOS PRATICADOS PNUD INCORPORADOS PELA SEDEC ... 19
2.1 A LEGITIMAÇÃO DAS AÇÕES DE DEFESA CIVIL NO BRASIL ... 19
2.2 O CICLO DE GESTÃO DE RISCO E DESASTRES ... 23
3 FUNDOS FINANCEIROS PARA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: SUA EXISTÊNCIA JUSTIFICADA FRENTE A CONDIÇÃO DE VULNERABILIDADE DO ORÇAMENTO PARAENSE ... 29
3.1 A VULNERABILIDADE ORÇAMENTÁRIA FRENTE AOS DESASTRES NATURAIS NO ESTADO DO PARÁ ... 29
3.2 O DESENVOLVIMENTO DO GRD FRENTE À PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. ... 32
3.3 A PERSONALIDADE JURÍDICA DE FUNDOS FINANCEIROS E SUA APLICAÇÃO COMO FERRAMENTA NO GRD ... 34
3.4 AS COMPETÊNCIAS DO ESTADO PARA CRIAÇÃO E VIABILIZAÇÃO DO FUNPDEC ... 36
3.5 AS FONTES DE RECEITA DE VIABILIZAÇÃO FUNPDEC: OS CONFLITOS ENTRE OS ATENDIMENTOS DAS DEMANDAS DO GRD E O PESO DA CARGA TRIBUTÁRIA ... 40
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ENCONTRADOS ... 48
4.1 A SUSCEPTIBILIDADE DO ORÇAMENTO PARAENSE DIANTE A OCORRÊNCIAS DE COMPORTAMENTOS EXTREMOS DO TEMPO. ... 48
4.2 OS FUNPDEC EXISTENTES EM UNIDADES DA FEDERAÇÃO E SEUS PROGRAMAS ... 53
4.3 AS FORMAS DE GESTÃO E ORDENAÇÃO DE DESPESAS DO FUNPDEC ... 59
5 CONCLUSÃO. ... 63
REFERENCIAS ... 65
ANEXO ... 79 ANEXO A - CONCEITOS NO ÂMBITO DA POLÍTICA INTERNACIONAL E NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL ... ...80
1 INTRODUÇÃO
O planejamento é um componente do Ciclo de Gestão de Riscos e Desastres – GRD presente em todas as ações que o compõem: prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação. Ações que visam à construção de sociedades reselientes e o retorno às condições de normalidade, quando as comunidades são acometidas por eventos adversos1. O início do desenvolvimento da GRD se dá pelo planejamento.
Para Chiavenato (2003), a melhor concentração de esforços e recursos com vistas a alcançar uma situação futura de maneira eficiente, eficaz e efetiva pode ser conceituado como planejamento. Maximiano (2000) de maneira não muito diferente fala em antecipação de eventos futuros para que os processos criados possam atingir seus objetivos organizacionais.
Assim, as ações de prevenção de riscos e desastres são as que mais se destacam nestes processos, pois elas visam a evitar a ocorrências de eventos adversos, já que ferramentas, como a proposta neste trabalho, têm como escopo a garantia da realização de metas e etapas que possibilitem a construção de cenários prospectivos.
No Estado do Pará há grande número de registro de desastres naturais, em especial, os que se enquadram no grupo dos desastres hidrológicos – inundação, enxurrada e alagamento (S2ID, 2016). Segundo o mapeamento riscos geológicos e hidrológicos, realizado pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM as medidas de prevenção e mitigatória a esses desastres são em sua maioria estruturantes.
No entanto não há políticas públicas previstas na agenda mínima de governo e tampouco em seu Plano Plurianual – PPA, voltadas de forma específica à redução de riscos e desastres, para o quadriênio 2016 a 2019. Como as ações de redução de risco e desastres não são metas em seu planejamento, não há, pois, previsões orçamentárias para ações que pode proporcionar o desenvolvimento do Ciclo de Gestão de Riscos e Desastres – GRD, no Estado.
A criação de um Fundo Estadual de Proteção e Defesa Civil seria a inserção, de maneira obrigatória nas agendas de governo, de políticas que possam proporcionar a execução de ações de redução de risco e desastres e, consequentemente, o desenvolvimento do GRD em sua plenitude. A existência de um fundo financeiro que garanta o desenvolvimento do GRD
1Eventos adversos são desastres naturais, tecnológicos ou de origem antrópica (Anexo VI, Instrução Normativa Nº 02 – MI, de 26 de dezembro de 2017).
tem como fulcros: a redução dos impactos gerados pela ocorrência de desastres na micro e macroeconomia do Estado do Pará; garantir a existência de políticas públicas de proteção e defesa civil nas agendas dos governos; reduzir custos da iniciativa privada referente a seguro; assegurar investimentos, visto que há baixa possibilidade de prejuízos decorrentes de eventos adversos; diminuir os impactos no orçamento estadual decorrentes de respostas aos desastres; etc.
No caso especifico dos desastres hidrológicos seriam diversas a aplicabilidades dos recursos deste fundo, como: o estudo de previsão de inundações; estudos para subsidiar zoneamento urbano/ambiental; construção de bacias de retenção2; projetos comunitários de manejo integrado de microbacias; a drenagem das vias urbanas; construção de habitações diferenciadas, com sótãos habitáveis ou sobre pilotis; obras de perenização e de controle de enchentes; construção de barragens de uso múltiplo, canais, diques de proteção; e limpeza e manutenção no sistema de drenagem urbana (galerias de drenagem, bocas de lobo, sarjetas); etc.
O objetivo desta pesquisa é propor elementos necessários que viabilizem a criação de Fundo Financeiro Estadual, com vistas ao desenvolvimento de ações do Ciclo de Gestão de Risco e Desastres, instrumento que garantiria a inclusão das ações de Proteção e Defesa Civil como política pública na agenda de governo do Estado.
Para alcançar o escopo desta pesquisa foi necessário: (i) identificar se há vulnerabilidade orçamentária nos casos de desastres naturais no Estado do Pará; (ii) analisar as legislações de Estados da Federação que possuem Fundos Estaduais de Proteção e Defesa, bem como legislações afins ao tema, buscando a execução do Ciclo de Gestão de Risco e Desastres; (iii) correlacionar a existência do fundo com a previsão de ações orçamentarias na LOA que caracterizem desenvolvimento da GRD e (iv) apontar modelo de gestão, considerando a
2O uso reservatório de retenção é uma técnica que visa o controle do escoamento de fontes que busca redução das vazões – ampliadas pelo processo de ocupação do solo – através de técnicas de contenção e redução do escoamento superficial. A bacia de retenção pode ser de dois tipos: temporária ou de água permanente. A bacia de retenção permanente tem a vantagem de permitir uma deposição adicional e um tratamento biológico nos intervalos entre os eventos de precipitação. Possui como vantagens: redução do pico do escoamento, evitando perturbações a jusante; diminuição da carga de contaminante do escoamento, controlar a erosão, melhorar a paisagem, criando espaço recreativo e de lazer, recarregar os aquíferos, entre outras aplicações. Já as temporárias ficam seca a maior parte do tempo, recebendo aporte de água nos dias de chuva. Os temporários podem ser utilizados para atividades de lazer através da implantação de quadras esportivas e canchas de skate, etc. A construção de taludes laterais suaves construídos na forma de arquibancada ou rampas lisas (AURÉLIO et al., 2001; LIMA et al., 2006).
personalidade jurídica de fundos financeiros, que garantam sua aplicabilidade como política de Estado.
A pesquisa em tela é pautada nos métodos quantitativos e qualitativos, sendo que os dados foram obtidos através de investigações de cunho bibliográfico e documental (LAKATOS et al.., 2003). O tratamento do acervo utilizado foi executado com intuito de eliminar a influência de interações do tipo autor objeto e o tratamento de informações de forma a se perceber como determinados documentos são utilizados (SÁ-SILVA et al. apud MAY, 2004).
Nesta etapa, o direcionamento da pesquisa foi voltado para a busca de subsídios documentais e bibliográficos que constatem o embasamento legal das competências dos órgãos responsáveis pela execução das ações de Defesa Civil, bem como respaldo teórico sobre atuação do poder público, sempre com foco no desenvolvimento da GRD.
Outro mecanismo utilizado foi o método comparativo, utilizado na tentativa de confirmação da hipótese apresentada, o que permitiu a análise dos dados concretos, deduzindo deles os elementos constantes, abstratos e gerais (LAKATOS et al.., 2003). Os aspectos comparativos são complexos visto que o tema sugerido requer uma análise profunda da legislação brasileira que vai da Constituição Federal a Leis, Decretos, Acordos, etc, que tratam do tema defesa civil, orçamento, fundos financeiros e tributação.
Desse modo, a investigação ocorreu com análise de Estados da Federação que adotaram a criação do fundo como uma ferramenta para o desenvolvimento do GRD, além do fato destes Estados, assim como Pará, serem recorrentes, quanto aos registros de desastres naturais hidrológicos.
Outros pontos que foram analisados são: os impactos fiscais com a criação do fundo financeiro para ações da GRD, as competências do Estado para criá-lo, sua estrutura organizacional e executiva, as formas como o capital privado poderia contribuir para efetivação do fundo. Assim, o direcionamento da pesquisa é voltado para a busca de subsídios documentais e bibliográficos que constatem o embasamento legal das competências dos órgãos responsáveis pela execução das ações de Defesa Civil, bem como respaldo teórico sobre atuação do poder público, sempre com foco no desenvolvimento do GRD.
O interesse e a opção pelo tema aqui abordado prendem-se a experiências de 17 anos, desenvolvendo práticas profissionais no espaço institucional do CBMPA, especialmente na Coordenadoria de Defesa Civil, com vistas ao desenvolvimento do GRD. Neste sentido foi
possível observar a importância do assunto em nível estadual, com foco na segurança da população em circunstâncias de desastres.
A prevenção na maioria dos casos relacionados à proteção e defesa civil é menos onerosa que assistir e recuperar cenários afetados por desastres que apresentam elevados danos e prejuízos causados a famílias, ao meio ambiente, patrimônio e a economia. A execução das ações de redução de riscos e desastres é sinônimo, portanto, de respeito aos princípios administrativos que norteiam a coisa pública: a moralidade, a economicidade, a eficiência, a oportunidade, dentre outros.
Nas mesorregiões do Estado do Pará, há um grande número de pessoas que vivem em áreas de risco e que são afetadas pelos desastres hidrológicos de natureza cíclica. A recorrente resposta a estes eventos adversos, pela Defesa Civil, apesar do caráter multidisciplinar, incorporando aspectos econômicos e políticos, levanta indagações, como por exemplo, a eficácia das ações preventivas nestas comunidades.
Dentre os elementos limitadores para a execução do GRD em sua plenitude, poderia ser apontado a inexistência de política pública com este objetivo, o que implicaria baixa disponibilidade orçamentária, consequentemente, não haveria como desenvolver tais ações de redução de risco, o que explicaria os dados dos relatórios anuais de atendimento da CEDEC, que apontam recorrência neste tipo de desastre nos municípios paraenses.
Logo levanta-se a seguinte questão: a existência de um fundo financeiro, com fulcro no desenvolvimento pleno do Ciclo de Gestão de Risco e Desastres garante que o executivo estadual paraense o inserisse em suas leis orçamentárias – PPA, LDO e LOA, assegurando ações de redução, manejo de risco e recuperação de comunidades afetadas por comportamentos extremos do tempo?
Isto dito, trabalhou-se com a seguinte hipótese: (i) A criação do FUNPDEC pelo Estado do Pará poderá possibilitar a execução de políticas públicas de redução de desastres, visto sua existência estar relacionada ao planejamento de programas orçamentários com este fim, com isso obtendo o reconhecimento pelo poder público, de que demandas sociais, decorrentes dos efeitos de eventos adversos sobre cenários vulneráveis, passarão a ser vistas como políticas públicas e, consequentemente, transformarem-se em metas do governo estadual. Inicialmente nas duas primeiras seções desta pesquisa serão abordados aspectos históricos e teóricos, os quais deram suporte à terceira seção, esta construída com foco na análise e discussão dos resultados. A primeira seção abordará aspectos históricos e legais do
surgimento da Defesa Civil no Brasil, além de conceitos referentes à Gestão de Riscos e Desastres praticadas pela Programa da Nações Unidas para Desenvolvimento – PNUD e a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC.
Na segunda seção serão tratados aspectos que justifiquem a vulnerabilidade orçamentária do Estado do Pará, diante das ocorrências de desastres, bem como das ferramentas de contingências que podem ser utilizadas e as competências do Estado para efetivá-las, considerando o antagonismo, referente ao choque da carga tributária brasileira e à criação de mecanismo de receitas para o fundo.
Por fim, nas duas últimas seções serão expostos os resultados da pesquisa, a partir daí, serão apresentados argumentos – fundamentados nos aspectos históricos, legais e conceituais abordados nas seções anteriores – para que, na seção conclusiva, se possa confirmar ou refutar a hipótese desta pesquisa, assim como sugerir elementos necessários para a construção de um FUNPDEC a ser aplicado no Estado do Pará.
2 A DEFESA CIVIL NO BRASIL E OS CONCEITOS PRATICADOS PNUD INCORPORADOS PELA SEDEC
A presente seção será apresentada em dois subseções. Na primeira será abordado aspectos referentes ao surgimento da Defesa Civil, com sua legitimação com instrumento de política pública, direcionada para questões contemporâneas de desenvolvimento sustentável e redução de riscos e desastres, provenientes de comportamentos extremos do tempo.
Na segundo subseção serão apresentados conceitos, que nasceram através de tratados internacionais, proposto pelas Nações Unidas – via PNUD – e praticados pelo Brasil através da SEDEC, a qual está ligada ao Ministério da Integração Nacional.
2.1 A LEGITIMAÇÃO DAS AÇÕES DE DEFESA CIVIL NO BRASIL
O Estado possui a preocupação de garantir a segurança do ser humano, o que sempre foi latente nas Cartas Magnas do Brasil, mesmo antes de ser torna uma República a primeira Constituição, a época do Império, garantia ao cidadão o socorro público, bem como, obrigava a União a auxiliar os Estados em caso de Calamidade Pública.
Foi durante a década de 40 que o governo brasileiro, após declarar guerra contra o eixo, motivou-se a criar um órgão voltado em atender à população em caso de desastres. Inspirado pelo Civil Defense Service, criado pelo governo britânico, o Brasil criou o Serviço Antiaéreo, através de Decreto Lei Nº 4.716 de 21 de setembro de 1942 e um ano depois foi transformado em Serviço de Defesa Civil pelo Decreto-Lei Nº 5.861 de 30 de setembro de 1943. Com o termino da II Guerra Mundial, em 1946 o governo resolveu desativa o serviço, sendo reativado quatorze anos depois em 1960, devido a uma forte seca na região nordeste, neste contexto, com características de atuação voltadas a responder aos efeitos danosos dos desastres naturais.
Na década de 60, o governo brasileiro consolida uma filosofia assistencialista de ações frente aos efeitos de desastres naturais, com a criação do Ministério do Interior para assistir população em caso de calamidade pública, foi então instituído o Grupo de Trabalho para elaborar planos permanente de defesa contra calamidade públicas e um Fundo Especial de Calamidades Públicas (FUNCAP), com intuito de poupar recursos financeiros para esse fim.
Na Constituição de 1988, observa-se o pensamento do governo em entender a Defesa Civil como instituição estratégica de redução de riscos de desastres, com a criação do Sistema Nacional de Defesa Civil, por meio do Decreto Nº 97.247, de 16 de dezembro de 1988, além de prevê a abertura de crédito extraordinário somente para as despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, no capit. do art. 148, §3º (BRASIL, 1988).
Desde então, sua nomenclatura, bem como sua subordinação, eram a outros ministérios, através de medida provisória e decreto. As agendas políticas de governos que se sucederam assim procederam, até a promulgação da Constituição Federal de 1988 – CF/88. Em 2003 é criado o Ministério da Integração Nacional, através da Lei N 10.683, que define as ações de Defesa Civil com uma de suas competências.
O SINPDEC foi reorganizado por meio do Decreto Nº 10.954, de 29 de setembro de 2004, que também instituiu o auxílio de emergência financeira para atendimento à população atingida por desastres, por meio de programa de resposta aos desastres. O Sistema foi reestruturado em 2005, juntamente com o Conselho Nacional de Defesa Civil, que passaram a possuir novas diretrizes para acionamento.
Após longos debates que ocorreram durante o ano de 2008 e parte de 2009, através de Conferências de Defesa Civil de âmbito municipal, intermunicipal e/ou regional, foram eleitos delegados que participariam da I Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária, aprovando as preposições para criação das Leis Nº 12.340 de 10 de dezembro de 2010 e a Lei Nº 12.608 de 10 de abril de 2012.
A Lei Nº 12.340 iria dispor sobre o SINPDEC, sobre as transferências de recursos materiais e financeiros para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP). O Decreto Nº 7.505, de 27 de junho de 2011, alterou o Decreto Nº 7.257, de 04 de agosto de 2010, que dispõem sobre o Cartão de Pagamento de Defesa Civil (CPDC), como forma de execução de recursos de transferência obrigatória para ações de resposta, garantindo transparência e agilidade ao processo de liberação de recursos, com fins de alcançar a condição de normalidade dos cenários afetados por desastres, no menor tempo possível.
Já a Lei n. 12.608, de 10 de abril de 2012, instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
(SINPDEC) e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC), autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; alterou a Lei n. 12.340/2010, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Lei do Estatuto da Cidade), Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei do Parcelamento do solo urbano), Lei n. 8.239, de 4 de outubro de 1991 (regulamenta o artigo 143, §§ 1º e 2º da Constituição Federal, que dispõe sobre a prestação do Serviço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório), Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), e deu outras providências.(SEDEC, 2013)
Em 2014, a União muda o texto da Lei 12.340/2010 pela Lei 12.983 de 02 de junho, que estabelece a utilização do Regime Diferenciado de Compra3 (RDC), para recursos oriundos da União, em obras de restabelecimento e reconstrução, além de caracterizar como obrigatória a transferência de recursos para todas as ações de defesa civil, situação que até a promulgação da Lei somente havia para as ações de resposta e recuperação, desde que o ente proponente da ação possuísse o reconhecimento federal de sua situação de emergência ou calamidade pública. Outro ponto importante da Lei 12.983/2014 é a importância do FUNCAP que até esse momento havia perdido sua importância, já que os recursos que o alimentariam dependeriam diretamente dos municípios e Estados cederem parte de suas receitas para a criação de cotas para o fundo.
A desmotivação das unidades federativas e dos municípios, com relação ao fundo, ocorreu em função da disponibilidade das cotas, já que os recursos somente ficariam disponíveis para o exercício seguinte, além do dispositivo constitucional do art. 167, §3º da CF/88 que prevê a abertura de credito extraordinário para despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, a União a adotar a prática de emitir medidas provisórias para consignar recursos destinados à cobertura de gastos não previstos, por exemplo, para o atendimento a desastres.
A Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC, que é responsável pelo fomento das ações do Ciclo de Gestão de Risco e Desastres está inserida dentro do Ministério da Integração Nacional – MI. Sua Estrutura organizacional passou por reformulações, as quais
3O Regime Diferenciado de Contratação – RDC, Lei nº 12.462, regulamentado em outubro de 2011, ao representa avanço modelo atual de licitações, encurtando o tempo do processo e o custo dos projetos por adotar o critério de inversão de fases. Foi idealizado para dar celeridade às obras da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos de 2016, o regime pode ser empregado hoje em todos os empreendimentos da segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento, além da execução de recursos federais atinentes as ações de proteção e defasa civil (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, disponível em: http://www.pac.gov.br/noticia/564012c0).
Figura 01 – Organograma da SEDEC
foram efetivadas pelo Decreto Nº 8.980 de 01 de fevereiro de 2017, publicado no Diário Oficial da União no dia 02 de fevereiro do mesmo ano, ficando com a seguinte estrutura organizacional:
Salienta-se que a Leis 12.608/2012 carece de regulação, no entanto a Lei 12.983/14 passou a ter os processos de SE e ECP regulados pela Instrução Normativa Nº 02 de 20 de dezembro de 2016 – IN/MI nº 02/2016.
Apesar de algumas mudanças como a classificação quanto à intensidade, passando os níveis de desastres a serem classificados em três níveis – desastres de: pequena, média e grande intensidade – e o fim das constantes atreladas à receita liquida – 2,77% da receita liquida para prejuízos públicos e/ou 8,44% para prejuízos privados, nos casos de SE, enquanto nos casos de ECP as constantes eram de 8,44% de prejuízos públicos e 24,3% de prejuízos privados da receita liquida municipal – não há no texto da IN/MI nº 02/2016 qualquer menção a transferência de recursos que não seja na modalidade de resposta.
Os avanços existentes na mudança trazidos como o texto da Lei nº 12.983/14, tornando obrigatórios os recursos para ações de redução de risco – para ações de prevenção – e a utilização dos recursos do FUNCAP também para esse fim ainda não estão claros, visto que a União não informa como tal repasse pode ser efetivado.
Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil Centro Nacional de Gerenciamento de Rsico e Desastres Cooredenação Geral de Monitoramento e Operações Departamento de Articulação e Gestão Coordenação Geral de Artilação e Gestão Departamento de Prevenção e Preparação Coordenação Geral de Prevenção e Preparação Departamento de Reabilitação e Reconstrução Coordenação Geral de Rebilitação e Reconstrução Departamento de Operações e Socorro de Desastres Coordenação Geral de Operações Serviço de apoio Administrativo e Protocolo Coordenação Geral de Administração e Assessoria Fonte: BRASIL (2017)
2.2 O CICLO DE GESTÃO DE RISCO E DESASTRES
A possibilidade de proporcionar ao homem melhor condição de bem-estar com a minimização da degradação dos recursos renováveis é antiga. Na Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – Comissão de Brundtland (1987) – organizada pela Organização das Nações Unidas (ONU), esses anseios foram materializados pela constatação conclusiva da necessidade da promoção do desenvolvimento econômico em conjunto com a preservação do meio ambiente.
A partir desta concepção surge o conceito de desenvolvimento sustentável, através do relatório "O Nosso Futuro Comum", publicado em 1987:
O desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades. Ele contém dois conceitos-chave: 1- o conceito de “necessidades”, sobretudo as necessidades essenciais dos pobres no mundo, que devem receber a máxima prioridade; 2- a noção das limitações que o estágio da tecnologia e da organização social impõe ao meio ambiente, impedindo-o de atender às necessidades presentes e futuras (...).
Em 2001, o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (PICC), promovido pela Organização Mundial de Meteorologia (OMM) em conjunto com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), levantou a necessidade de acompanhar o processo de desenvolvimento, já que as mudanças climáticas intensas poderiam estar ocorrendo em função do ajuste do sistema humano ou natural ao ambiente novo ou modificado. Diante do exposto, o modelo reativo de Gestão de Risco passou por evolução, surgindo a percepção de que o desenvolvimento é parte integrante do processo de Gestão de Riscos, com fulcro nos processos prospectivos e corretivos de gestão dos recursos, sendo que o desastre passou a ser uma variável acumuladora, de desperdício de investimento.
A Gestão Corretiva e Prospectiva de Risco são assim conceituadas:
[...] gestão corretiva, as ações devem intervir sobre o risco já existente, produto de ações sociais diversas realizadas no passado. É importante que a gestão corretiva não se caracterize, apenas, por ações pontuais e isoladas sobre um cenário de risco eminente, mas possibilite intervir sobre este contexto buscando desenvolver práticas transformadoras na relação entre os seres humanos e os espaços em que vivem. A gestão prospectiva se desenvolve, por sua vez, em função do risco ainda não existente, que pode ser previsto por meio de um processo de planejamento adequado. A sua prática tem o objetivo de evitar os erros do passado, estando estreitamente alicerçada ao planejamento e desenvolvimento locais. (DANTAS et al., 2014, p.11)
Ressalta-se que além desses conceitos podemos citar o processo de gestão reativa, apresentado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD):
Prepara-se para enfrentar a resposta e a emergência, com fins de garantir que a organização, os sistemas, os procedimentos, os recursos e a capacidade de necessárias estejam disponíveis e funcionem adequadamente no momento de emergência com vista em assegurar uma assistência eficaz a população, o resgate de vidas humanas, a recuperação e a reabilitação dos serviços básicos [...] (USAID/OFDA LAC, 2013, p 22)
A ONU através do PNUD enfatiza a necessidade coerente na gestão de recursos públicos de forma eficiente, eficaz e efetiva e dentre os formatos apresentados de gestão, os custos com a gestão reativas são absurdamente elevados, superando em até sete vezes o valor dos custos com a gestão prospectivas dos riscos.
Mas o que seria Gestão de Riscos e Desastres (GRD)? Para USAID/OFDA LAC4
(2013, p 16) a Gestão de Riscos e Desastres é um “componente do sistema social constituído por um processo eficiente de planejamento, organização, direção e controle dirigido à análise e à redução de risco, ao manejo de eventos adversos e à recuperação ante os eventos já ocorridos”.
Há outra contribuição quanto ao referido conceito, como a sugerida pela Lavell et al. (2014, p 18), afirmando que o GRD é um processo social com objetivo de atuar na prevenção e redução, além do controle permanente de componentes de risco de desastre, integrado ao desenvolvimento humano, econômico ambiental e territorial sustentável. Este processo requer planejamento, organização, direção e controle, com foco na efetivação da redução de risco, com uma sólida base institucional, unindo todas as etapas nas atividades de desenvolvimento sustentável.
O desenvolvimento das ações de Gestão de Risco de Desastres comporta-se de maneira cíclica e simbiótica: cíclica, porque as ações que compõem o GRD são realizadas continuamente e dispostas em uma rotina de execução periódica, formando ciclo, e simbiótica, pois as ações se relacionam, apesar de possuírem propósitos diferentes, têm com foco na diminuição da energia desprendida durante as ações pós-desastres – emprego menor de recursos por evento de magnitude menor ou igual ao último.
4 United State Agency International Devolopment Office Foreign Disaster Assitence (USAID/OFDA) tem um
escritório regional em San José, Costa Rica e um escritório de campo em Port-au-Prince, no Haiti, para garantir que especialistas em desastres estejam prontos para imediatamente implantado em áreas afetadas pelo desastre em todo a Americana Latina e do Caribe (LAC) quando necessário. USAID/OFDA possui uma rede de gerenciamento de risco de desastres com especialistas em toda a região da LAC que monitoram continuamente riscos de desastre, coordenam assistência técnica e programas de treinamento, e permanecem no modo de espera para agir durante emergências. A USAID/OFDA mantém uma lista on-call de aproximadamente 400 locais consultores em 30 países que podem ser ativados rapidamente para expandir as capacidades e o alcance da avaliação da USAID / OFDA e equipes de resposta.
Basicamente o ciclo pode ocorrer pela aplicação de cinco ações, a seguir enumeradas: prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação. No entanto, o desenvolvimento destas ações sem os componentes essenciais do processo de gestão não as tornam tão eficientes, efetivas e eficazes. Isto posto se faz necessário atrelar a essas componentes o planejamento, a organização, a direção e o controle. Na junção destes fatores pode-se produzir o que se denomina de Gestão de Riscos e Desastres - GRD.
As ações cíclicas deste processo de gestão possuem como características a redução de risco, o manejo de eventos adversos e a recuperação dos cenários afetados por desastres. Tais elementos possuem como foco principal, respectivamente, evitar ocorrência de desastres ou minimizar seus efeitos; diminuir a quantidade de danos humanos e materiais, traçando estratégias que atinjam o retorno das condições de normalidade dos cenários afetados por desastres e a reconstrução das áreas afetadas, com aplicação de maneira prospectiva de recursos. Os processos de redução de riscos possuem ações peculiares, são elas a prevenção e mitigação. Para o United State Agency International Devolopment Office Foreign Disaster
Assitence – USAID/OFDA, a prevenção seria um “conjunto de ações destinadas a reduzir ou
evitar que eventos naturais ou provocados pelo homem causem eventos adversos” (USAID/OFDA LAC, 2013, p. 17). Já Castro (2003, p. 192) aborda o seguinte sobre o conceito: Conjunto de ações destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres naturais ou humanos, através da avaliação e redução das ameaças e/ou vulnerabilidades, minimizando os prejuízos sócio/econômicos e os danos humanos, materiais e ambientais. Implica a formulação e implantação de políticas e de programas, com a finalidade de prevenir ou minimizar os efeitos de desastres. A prevenção compreende: a Avaliação e a Redução de Riscos de Desastres, através de medidas estruturais e não-estruturais. Baseia-se em análises de riscos e de vulnerabilidades e inclui também legislação e regulamentação, zoneamento urbano, código de obras, obras públicas e planos diretores municipais.
Através do Decreto 7.257 de 04 de agosto de 2010, inciso IX, Art. 2º, a União define ações de prevenção como:
[...] ações destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres, por meio da identificação, mapeamento e monitoramento de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais, incluindo a capacitação da sociedade em atividades de defesa civil, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional.
A mitigação, para USAID/OFDA LAC (2013, p. 18) é o “resultado de intervenção dirigida para reduzir riscos”. Já Para Dantas et al. (2014, p. 02) são “medidas estruturais e não estruturais para limitar os danos e prejuízos visto que não é possível prevenir todos os impactos adversos das ameaças”.
Já os processos de manejo de ricos e desastres são desenvolvidos em conformidade com os de redução de risco, caminhando de mãos dadas, diminuindo e/ou atenuando as perdas provenientes de um possível desastre a níveis aceitáveis da capacidade reativa da comunidade afetada. Dentre os componentes do processo de manejo de risco e desastres estão à preparação e a resposta (USAID/OFDA LAC, 2013, p15).
A preparação para Castro (2003, p. 142) é:
Conjunto de ações desenvolvidas pela comunidade e pelas instituições governamentais e não-governamentais, para minimizar os efeitos dos desastres, através da difusão de conhecimentos científicos e tecnológico se da formação e capacitação de recursos humanos para garantir a minimização de riscos de desastres e a otimização das ações de resposta aos desastres e de reconstrução. Dentro de um planejamento global, incentiva-se o desenvolvimento de mecanismos de coordenação interinstitucional de órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa Civil. Em cada nível de governo, os órgãos que compõem o Sistema devem participar do desenvolvimento de planos de contingência para o enfrentamento dos desastres previsíveis, considerando as ações de prevenção, resposta aos desastres e de reconstrução. O Programa de Preparação compreende: atualização da legislação pertinente; preparação de recursos humanos e interação com a comunidade; educação e treinamento das populações vulneráveis; organização da cadeia de comando, das medidas de coordenação das operações e da logística, em apoio às operações. Para Dantas et al. (2014, p. 44) ações de preparação “ocorre no contexto da gestão do risco de desastres”. Possui como escopo principal o desenvolvimento de capacidades que irão auxiliar no processo de gerenciamento, alcançando uma transição coesa da resposta até uma recuperação sustentável. Neste sentido, tais ações se caracterizam emprego de medidas não estruturais – consideradas aquelas medidas que não envolvem uma construção física – que usam o conhecimento, as práticas ou os acordos existentes para reduzir o risco e seus impactos, especialmente por meio de políticas e de legislação, para maior conscientização pública, mediante capacitação e educação.
As ações de resposta, segundo Castro (2003, p. 157) seria um “conjunto de ações desenvolvidas imediatamente após a ocorrência de desastre e caracterizadas por atividades de socorro e de assistência às populações vitimadas e de reabilitação do cenário do desastre, objetivando o restabelecimento das condições de normalidade”.
No Decreto Nº 7.257 de 04 de agosto de 2010, buscou-se definir nos incisos V, VI e VII do Art. 2º o que seriam as ações de socorro, assistência e restabelecimento, como componentes da resposta:
V – [...] ações imediatas de resposta aos desastres com o objetivo de socorrer a população atingida, incluindo a busca e salvamento, os primeiros-socorros, o atendimento pré-hospitalar e o atendimento médico e cirúrgico de urgência, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional;
VI – [...] ações imediatas destinadas a garantir condições de incolumidade e cidadania aos atingidos, incluindo o fornecimento de água potável, a provisão e meios de preparação de alimentos, o suprimento de material de abrigamento, de vestuário, de limpeza e de higiene pessoal, a instalação de lavanderias, banheiros, o apoio logístico às equipes empenhadas no desenvolvimento dessas ações, a atenção integral à saúde, ao manejo de mortos, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional;
VII – [...] de serviços essenciais: ações de caráter emergencial destinadas ao restabelecimento das condições de segurança e habitabilidade da área atingida pelo desastre, incluindo a desmontagem de edificações e de obras-de-arte com estruturas comprometidas, o suprimento e distribuição de energia elétrica, água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, drenagem das águas pluviais, transporte coletivo, trafegabilidade, comunicações, abastecimento de água potável e desobstrução e remoção de escombros, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional; Por fim, o ultimo componente do Ciclo de Gestão de Riscos e de Desastres, a recuperação. Para Dantas et al. (2014, p. 46) recuperação é a “restauração é o melhoramento, se necessário, das plantas, instalações, meios de sustento e das condições de vida das comunidades afetadas por desastres, incluindo esforços para reduzir os fatores de risco de desastres”. O termo reconstrução foi substituído por recuperação, pois o anterior denotava aspectos de gestão corretivos, contrariando a gestão coerente voltada para aspectos da eficiência, eficácia e efetividade dos gastos públicos, pautados na gestão prospectiva deste.
Vejamos o Decreto Nº 7.257, em seu inciso VIII, Art. 2º, sobre o que são ações de reconstrução:
VIII – [...] ações de caráter definitivo, destinadas a restabelecer o cenário destruído pelo desastre, como a reconstrução ou recuperação de unidades habitacionais, infraestrutura pública, sistema de abastecimento de água, açudes, pequenas barragens, estradas vicinais, prédios públicos e comunitários, cursos d'água, contenção de encostas, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional;
É importante salientar que estes elementos necessitam do uso sistemático de informações, através do monitoramento de variáveis que possam favorecer a ocorrência de eventos adversos para determinar a probabilidade de seus acontecimentos, bem como a sua magnitude e intensidade.
Apresentadas as ações que compõem o Ciclo de Gestão de Ricos e de Desastres, é importante ressaltar que as demandas sociais devem manter seu foco não apenas no crescimento de suas economias e quebrar paradigmas que distorcem a possibilidade de obtê-lo, preservando o meio ambiente e garantindo o que se denomina de desenvolvimento sustentável. Na figura abaixo poderemos visualizar todas as ações do Ciclo:
Para Furtado et al (2014, p17) a efetivação do Ciclo está condicionada a efetivação de ações de redução de risco, independentes do nível federativo, sendo elas:
evitar que o desastre ocorra; minimizar os impactos humanos, ambientais e materiais em decorrência de eventos adversos e contribuir para o aumento da resiliência local para a ocorrência de desastres.
Alicerçados na gestão prospectivas dos recursos é preciso observar que o desprendimento de energia nas ações de respostas deve ser menor, ou seja, para cada ação reativa a quantidade de trabalho liberada para buscar a condição de normalidade, nos cenários afetados pelo evento adverso, deve ser menor que a primeira e assim sucessivamente.
Na conclusão desta seção foi possível visualizar como a Defesa Civil surgiu no Brasil e como suas ações passaram por mudanças, as quais foram oriundas da necessidade global pela busca de desenvolvimento sustentável. Para tanto, conceitos foram desenvolvidos para que ações, com vistas na gestão de riscos e desastres, fossem incorporadas a um esforço global de mudança de atitude, assegurando a gerações futuras um ambiente global equilibrado.
Figura 02 – Ciclo de gestão de risco e desastres
3 FUNDOS FINANCEIROS PARA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: SUA EXISTÊNCIA JUSTIFICADA FRENTE A CONDIÇÃO DE VULNERABILIDADE DO ORÇAMENTO PARAENSE
Esta seção será desenvolvida em quatro subseções. Na primeira subseção serão identificadas as vulnerabilidades presentes no modelo estatal de gestão, através de estudo que comprovou a fragilidade do orçamento estadual, diante a ocorrências de desastres naturais.
Na segunda seção a tratativa será sobre com o desenvolvimento do GRD frente ao planejamento orçamentário estadual, sendo analisado o aspecto legal para previsões de despesas decorrentes e ações de redução de risco como solução para mitigação dos efeitos de eventos adversos sobre a sociedade paraense.
Abordar-se-á, na terceira subseção, o funcionamento dos fundos, suas espécies e dentre elas qual seria a melhor opção para ser aplicado no Estado do Pará, além de alinhar a discussão com a existência de fundos em outros Estados da Federação. A quarta subseção trará das competências estaduais, no que tange a criação de fundos, bem como da efetivação através de mecanismo de geração de receita.
Por fim, na quinta subseção serão apresentados mecanismos de geração de receitas utilizados por fundos financeiros, com fins de proteção e defesa civil, relacionando-os com a necessidade de criação de dispositivos tributários e, em tese, a excessiva carga tributária brasileira, vista como um entrave para a possível efetivação destes dispositivos.
3.1 A VULNERABILIDADE ORÇAMENTÁRIA FRENTE AOS DESASTRES NATURAIS NO ESTADO DO PARÁ
O conceito de vulnerabilidade fornece ao processo de criação de políticas públicas – voltadas para a Gestão de Riscos e Desastres – base para ações de preparação à resposta e recuperação de cenários afetados por eventos adversos. Para tanto é fundamental que se compreendam os fenômenos que originam os riscos para que na mesma proporção se alcance a compreensão de suas consequências nos ambientes afetados (CUTTER, 2009).
Na análise de instrumentos pertencentes a tal conceito será possível visualizar como determinados cenários – criados por demandas sociais – podem redistribuir o risco, em função de sua influência na interfase natureza. Mas quando se fala de vulnerabilidade é importante
ficar atento a aspectos que não estão ligados somente às condições sociais, aspectos que, de certa forma, contribuem para uma condição de extrema vulnerabilidade ou resiliência.
Observando tais aspectos, frisam-se variáveis como: condições físicas, institucionais, sexuais, faixa etária da população, condições fiscais e orçamentárias, etc. Desses aspectos, como vetores, somam-se ou subtraem-se resultando uma componente que poderá apontar para uma baixa ou alta vulnerabilidade. Considerando que políticas públicas necessitam que os entes possuam boa saúde orçamentária e fiscal para que possam executar a gestão de riscos e desastres, fica a questão: quais seriam os efeitos dos desastres sobre o orçamento do Estado do Pará?
Nina et al. (2014) promoveram estudos sobre os efeitos dos desastres naturais no orçamento do Estado do Pará no período de 2000 e 2012. Para confirmar suas hipóteses analisaram a correlação entre o número de Decretos de Situação de Emergência – SE e Estado de Calamidade Pública – ECP e o risco fiscal calculado pela redução de receita e a relocação total de verbas previstas.
Os seus resultados apontaram que o orçamento do Estado do Pará possui alta vulnerabilidade a desastres naturais. Os efeitos no orçamento decorrentes de desastres estão vinculados ao que se denomina de vulnerabilidade econômica. Esta vulnerabilidade é relacionada à susceptibilidade de um sistema econômico em absorver diretamente danos e prejuízos decorrentes de catástrofes. O nível de vulnerabilidade é mais intenso dependendo da magnitude e duração do evento adverso (LAVELL et al., 2004).
Fica evidente que os efeitos como, custos da interrupção das relações comerciais sejam pela incapacidade de atingir seus fornecedores e clientes, sejam pela dificuldade de presta serviços são fatores que afetam o fisco. Outro aspecto é a perda de rendimento das famílias ou a relocação de despesas para solução de efeitos do evento – restabelecimento e reconstrução (CARDONA et al., 2008).
Existem mecanismos que absorvem as consequências dos efeitos adversos sobre os cenários, entre eles estão os seguros e os fundos. Em países desenvolvidos tais mecanismos são
mais latentes, no entanto mesmo eles possuem capacidade de reposta limitada frente à magnitude do desastre5.
A criação de um fundo não é uma tarefa fácil, independente se a iniciativa é proveniente do setor público ou privado. Nina et al. (2014) apresentam esta dificuldade por ambos os entes – privado e público – para a criação do fundo monetário para desastres naturais:
Tabela 01 – Deficiências para criação de fundo monetário públicos e privados para desastres. Público Privado
Conflito entre os diferentes níveis de governo Quantidade excessiva de pessoas asseguradas exposta a uma mesma ameaças
Alto custo, principalmente para países em
desenvolvimento Dificuldade de assegurar muitas pessoas
Superestimação dos danos com objetivo de absorção das verbas publicas
Diminuição da resistência da capacidade do assegurado em função da adoção de contrato Subestimação dos danos para ocultar deficiências na
GRD/ Prática de corrupção
Indisponibilidade de informações a respeito das principais ameaças
Fonte: Nina et al., p. 281 (2014).
Frente às deficiências apresentadas pelos entes alguns autores sugerem a parceria público/privado com solução para o problema, desde que os valores possam ser suplementados ou aditivados, em função da magnitude do evento e que seja independente da condição de vulnerabilidade dos cenários afetados (NINA et al. 2014).
É fato que a inexistência de um fundo monetário para desastres é um elemento que potencializa a vulnerabilidade econômica do Estado do Pará, devido à relocação de recurso para ações de busca das condições de normalidade. A relocação de recurso força governos à revisão de suas metas, o que implica a vigência e revisão dos custos de seus programas de governo.
A elevada monta direcionada para ações de resposta, seja nacional, seja estadual, possui característica de custeio – não há representatividade em nível de investimento no local afetado – além do direcionamento orçamentário para suplementação destas ações financeiras. Ao compararmos os custos com as ações de prevenção e respostas, para cada dólar gasto na ação de prevenção há uma economia de 7 dólares em ações de resposta (BRASIL, 2015).
A maioria das ações de prevenção possui caráter estruturante, é evidente que tais ações devem ser adotadas considerando aspectos socioeconômicos da população assistida,
5 A magnitude de um desastre se refere aos danos que podem causar situações que não aconteceram ainda, mas diante da observação do cenário vulnerável ou pelos estudos, é possível inferir a possibilidade real de acontecer e causar graves danos humanos, ambientais e materiais à comunidade (FURTADO et al., 2014, p. 34).
relacionando-os com a magnitude da ameaça visto que isso representa uma quantidade menor de energia desprendida nas ações de resposta, consequentemente tendo reflexo direto nas finanças públicas.
3.2 O DESENVOLVIMENTO DO GRD FRENTE À PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. A construção de comunidades resilientes e as consequências de comportamentos extremos do tempo não poderiam deixar de ser encaradas como uma demanda social por parte da sociedade brasileira. Através desta afirmativa, conclui-se que, se vista como política pública, as ações que compõem o GRD deveriam estar presentes nas agendas de governo.
A sua existência nas agendas de governos garantirá a locação de recursos e disponibilidade orçamentária necessária para o desenvolvimento do GRD, visto que o orçamento é uma ferramenta que torna operacionais programas setoriais e regionais de médio prazo, consequentemente, cumprindo marcos – estabelecido pelo plano nacional, onde estão definidos os grandes objetivos, projetos e estratégias políticas (PALUDO, 2013).
Logo para evolução e legitimação do SINPDEC e de suas políticas, deve ser observada e respeitada uma série de princípios norteadores para elaboração e execução de orçamento público com o fim de promover o GRD. Alguns desses princípios repousam na Constituição Federal de 1988, na Lei Nº 4.320/64 e de maneira contemporânea na Lei Nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que instituíram o Orçamento Programa6.
Com a transformação das ações de GRD em programas de governo obrigatoriamente passarão a compor o Plano Plurianual – PPA dos governos (federal, estadual e municipal). O PPA é criado a partir de princípios do planejamento, atendendo à CF/88, no art. 165, § 1º, que se refere à obrigatoriedade de sua elaboração, além de que todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser confeccionados em consonância com ele – art. 165, § 4º da CF/88 (PALUDO, 2013).
Tais Princípios, reforçados pela LRF/2000, art. 1º, § 1º, determinam que as ações sejam planejadas: “a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
6O Orçamento Programa é um conceito mais atual e moderno que determina a fixação das despesas, bem como as expectativas de receitas para efetivação das ações de governo estabelecidas em programas. Os programas seriam os compromissos do governo com a sociedade, baseados na premissa de que o cidadão estabelecerá com o governo participação no controle social para que as políticas de governo criadas se consolidem como políticas públicas. (PALUDO, 2013)
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas [...]”.
Estabelecidos os objetivos e metas da administração pública em médio prazo – planejamento para 4 anos de governo – devem ser os programas de governo contemplados na Lei Orçamentária Anual – LOA. O instrumento norteador desse processo é a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. A LOA é uma Lei Ordinária7 que define a gestão anual dos recursos públicos com sua previsão de receitas e despesas realizadas no exercício vigente.
Torna-se evidente que, para haver ações de mudanças dos cenários sociais, sejam elas de qualquer importância, é necessário que haja planejamento, inserido em políticas públicas e, consequentemente, nos programas de governo, além de legislações que permitam a obtenção de receitas para a execução das despesas, necessárias para viabilizar o alcance dos objetivos dos programas.
Percebe-se que para viabilizar as ações de Proteção e Defesa Civil, tornando os cenários menos suscetíveis a impactos decorrentes de eventos adversos, é fundamental que existam políticas públicas com diretrizes e metas com estes fins, nas três esferas de governo – Federal, Estadual e Municipal, visto que o planejamento é ferramenta necessária para concretização destas ações.
Vale frisar que ao longo dos anos as ações de defesa civil sofrerão mudanças significativas, devido, principalmente, o momento histórico vivido pelo Brasil, além da busca de ações eficientes, eficazes e efetivas na gestão de recursos públicos para solucionar os problemas, gerados pela ocorrência de desastres.
Não podemos deixar de considerar que, em função das mudanças das relações comerciais e de produção – a globalização e a multipolaridade, afloraram os discursos sobre a intensificação das mudanças climáticas e do desenvolvimento sustentável. E para que o governo brasileiro pudesse garantir recursos internacionais para o país foi necessário que a legislação fosse moldada em conformidade com a doutrina internacional. Doutrina esta fundamentada no Ciclo de Gestão de Risco e de Desastres – GRD.
7O projeto de Lei Orçamentária Anual contempla, conforme selecionado pela LDO, as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas no exercício financeiro. A lei orçamentária disciplina todas as ações do Governo Federal no curto prazo. É com base nas autorizações da Lei Orçamentária Anual que as despesas do exercício são executadas. (PALUDO, 2013, p 57)
Um componente a ser considerado, dentre as diversas facetas na análise dos aspectos de vulnerabilidade – física, social, institucional, etc, (CUTTER, et al., 2012) – é a fragilidade fiscal do Estado no enfrentamento dos desastres naturais. Estudos dos efeitos dos desastres naturais sobre o orçamento do Estado do Pará foram realizados por Nina et al. (2014) tendo como objetivo a análise da eficiência orçamentária de áreas prioritária da Gestão de Risco e Desastres e o risco fiscal – calculado pela redução e relocação de receita previstas.
3.3 A PERSONALIDADE JURÍDICA DE FUNDOS FINANCEIROS E SUA APLICAÇÃO COMO FERRAMENTA NO GRD
Tecnicamente, a noção de fundo emerge do Direito Canônico ao criar o “Fundo para o culto” com o intuito de distinguir os recursos da cidade dos recursos do fundo eclesiástico. Logo, a dedução de que o fundo se destina a um conjunto de recursos com determinada finalidade.
É fato que somente isso é insuficiente. Há a necessidade de um conjunto de regramentos que definam a regência dos Fundos, apesar de o Direito, ainda, não se ocupar na identificação e no esclarecimento conclusivo de cada tipo de fundo – especiais, financeiros, contábeis, rotativos, orçamentários, de reserva, de participação, de garantia, etc.
Muitas foram as legislações que regularam a criação dos Fundos pelos Estados. Por fim, com a promulgação da CF/88, ficou atribuída à legislação complementar a função de estabelecer condições para criação e funcionamento dos Fundos. A lei a que se refere a Carta é a Lei Nº 4.320 de 17 de março de 1964, sendo disciplinada nos capita dos Art. 71 a 74 da referida Lei, aplicada a espécie.
Somando-se a Lei 4.320/64 aos Decretos-lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, Decreto-lei Nº 900, de 29 de setembro de 1969, além do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, proporcionou-se relativa consistência sobre à regência do tema de maneira que a doutrina ensaiou a taxionomia dos fundos.
Na análise da definição sobre tal instituto é notório em todos os regramentos que se trata de um instrumento financeiro pelo qual se afeta recursos com finalidade específica. Desta forma, fundo é o patrimônio, não o detentor dele. É um tipo de gestão de recurso destinado ao pagamento de obrigações e aquisições de bens e serviços para fins específicos para o qual foi criado.
Isto posto o fundo não terá personalidade jurídica, no entanto a Lei que o cria tem propriedade para atribuir condição de criador à criatura. Neste caso, a lei molda em conformidade com algo já conhecido – semelhante a uma autarquia. Logo o fundo não contrata, não se obriga, não possui obrigações jurídicas, quem as tem é o gestor.
De posse do conceito de fundo e de quem o administra, a doutrina o classifica em fundos especiais – ainda chamados de Fundos Típicos, que se dividem em contábeis e financeiros – fundos atípicos, a exemplo dos fundos de repartição de receita, fundos de redefinição de fontes, etc. Os fundos especiais são produtos oriundos de receita específica, facultando a realização de despesas que são atreladas ao cumprimento de objetivos e serviços determinado por lei que os vincula, mediante a dotação prevista em Lei Orçamentária. Nesse tocante a doutrina enumerar atributos para identificar os fundos especiais, são eles:
Receita específica;
Recursos vinculados a órgão da administração direta;
Aplicação de recurso por meio de dotação prevista em Lei Orçamentária; Contabilidade particularizada no âmbito do sistema contábil setorial; Norma especifica de aplicação;
Emprego de meios adicionais de controle; Preservação do saldo do exercício;
Para que não haja dúvida sobre a condição jurídica do fundo, sem prejuízo para o que já foi posto, não há isenção para criação de Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ – para os fundos especiais, o que não fornece a este – após cadastramento – personalidade jurídica. A criação do CNPJ não altera a natureza do fundo, a criação do cadastro está condicionando a obediência da norma jurisdicional.
Assim, o fundo especial deve ser ligado a órgão da administração, permitindo que exista um ordenador de despesa que, geralmente, acumula função de gestor. No caso específico, de criação do fundo Estadual de Proteção e Defesa Civil – FUNPDEC, o ordenador seria o Coordenador Estadual de Defesa Civil e Comandante Geral do Corpo de Bombeiros Militar.
Mas não há impedimento, caso seja de interesse da administração, para existência de um conselho de gestores. A criação de um conselho deliberativo, que possa autorizar a
realização de despesas pelo ordenador, tiraria de seus ombros a pressão política de que o fundo não pode ser subserviente.
Para que tal situação não provoque embaraços na gerência de recursos, visto que ao se delegar despesas à autoridade responsável poderá não se sentir confortável em executá-la por não saber de detalhes dos fatos que as originaram, trazendo conforto a quem delega – por não ser este o responsável legal pelo recurso – e desconforto a quem executa.
O que foi colocado reforça o deslocamento do poder de decisão como um caminho para o processo de democratização do planejamento e execução do orçamento público. Para tanto, as demandas devem ser de conhecimento do ordenador, estabelecendo fluxo único para que possam ser apreciadas pelo conselho para a aprovação ou não, caso seja de interesse público.
3.4 AS COMPETÊNCIAS DO ESTADO PARA CRIAÇÃO E VIABILIZAÇÃO DO FUNPDEC
Analisando os aspectos referentes às competências do Estado em criar um fundo financeiro específico para o desenvolvimento do GRD no Pará é necessário nos reportamos inicialmente à Carta Magna brasileira, que em seu art. 22, inciso XXVIII, diz que legislar sobre o tema defesa civil é competência da União, no entanto a Lei Nº 12.608/12, quando cria PNPDEC – além do SINPDEC e dá outras providencias, atribui aos Estados competências para criar ferramentas que possibilitem o desenvolvimento das ações do GRD.
Não deixando de lado – legislações e norma que disciplinam a criação de fundos financeiros, observa-se com pertinência a criação de um fundo como ferramenta de contingência de riscos e desastres no Estado. Mas é importante ressaltar que mecanismos de arrecadação possam ser criados com o intuito de torná-lo eficaz. Isto dito, o Estado através do seu poder de polícia, pode criar taxas que alimentariam tal instrumento.
Assim fica latente que pautado no poder de polícia do Estado, conforme preceitos de legislação vigente, há legitimidade na criação de taxa que possa subsidiar despesas decorrentes de ações para redução e manejo de risco e desastres – prevenção, mitigação, preparação e reposta – bem como, a recuperação de cenários.
Tal poder de polícia é caracterizado pelo conjunto de atribuições delegadas ao Estado para disciplinar conduta que possa afetar o bem-estar geral da população. Em suma, o Estado possui papel amplo e ativo para garantir a ordem pública, econômica e social, defendo
