Avaliação da integração do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) ao Programa Bolsa-Família (PBF)
Por: Maria das Graças Rua1
Este relatório descreve o novo modelo do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil(PETI) integrado ao Programa Bolsa Família (PBF), e apresenta uma avaliação dos efeitos dessa integração sobre o combate ao trabalho infantil.
Antes da integração ao PBF, o PETI apresentava as seguintes características: Pagamento de bolsa de R$ 25,00 por criança de 7 a 15 anos retirada do trabalho, para famílias residentes em áreas rurais ou em municípios com menos de 250 mil habitantes e de R$ 40,00 por criança de 7 a 15 anos retirada do trabalho para as famílias residentes em áreas urbanas com mais de 250 mil habitantes. Não havia limite do número de bolsas por família.
Além da bolsa, a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) repassava aos municípios o valor de R$ 20,00 por criança ou adolescente beneficiário das atividades sócio-educativas e de convivência no horário extra-escolar. O objetivo dessa medida era o desenvolvimento, em período extracurricular, de atividades de reforço escolar, artísticas, culturais e esportivas, além da oferta de alimentação.
Para receber esses benefícios, a família obrigatoriamente deveria: (a) retirar todos os filhos menores de 16 anos das atividades laborais e todos os filhos menores de 18 anos da exploração sexual comercial – caso houvesse; (b) assegurar que as crianças/adolescentes beneficiários freqüentassem no mínimo 75% das atividades escolares e das atividades sócio-educativas e de convivência.
Era dever do Município controlar o cumprimento dessas contrapartidas obrigatórias, pelas famílias. Para serem incluídos no PETI, os Municípios e Estados deveriam apresentar Termo de Adesão, ter suas Comissões de Erradicação do Trabalho Infantil formalmente criadas, instaladas, e dotadas de um Plano de Ação. As principais etapas da execução do PETI eram: 1-inserção, pelos Municípios, das famílias no Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal (CadUnico); 2-inserção ou reinserção das crianças/adolescentes na escola; 3-seleção, capacitação e contratação de monitores para oferecer as atividades sócio educativas e de convivência; 4-estruturação do espaço físico para a execução da dessas atividades; 5-encaminhamento, ao governo Estadual, do Plano de Ação, preenchido e assinado pelo gestor Municipal; 6-envio da declaração emitida pela Comissão Municipal de Erradicação do Trabalho Infantil(CMETI), atestando o cumprimento de todas as etapas. As famílias incluídas e selecionadas no CadUnico, recebiam os benefícios diretamente, por meio de cartão magnético da CAIXA, instituição pública que atuava como agente financeiro do PETI.
No caso de Municípios que não tinham implantado o CadUnico, as famílias selecionadas recebiam os benefícios da Prefeitura, por meio do repasse do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) ao Fundo Municipal de Assistência Social
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Mestre e Doutora em Ciência Política (Políticas Públicas), Professora da Universidade de Brasília, consultora de órgãos governamentais e organismos internacionais para monitoramento e avaliação de políticas e programas governamentais.
(FMAS).O controle social era realizado por intermédio das Comissões Municipal e Estadual de Erradicação do Trabalho Infantil, compostas por representantes de órgãos governamentais (Secretaria Nacional de Assistência Social e as Delegacias Regionais do Trabalho – DRTs), da sociedade civil e membros dos Conselhos de Assistência Social, Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente.
O Programa Bolsa-Família (PBF) unificou os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal criadas e implantadas entre 2001 e 2003, que passaram a ser denominados Programas Remanescentes (Programas Cartão Alimentação, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação e Auxílio-Gás). Entre eles não se incluiu o PETI.
O PBF apresenta as seguintes características: Compreende dois grupos de famílias elegíveis, diferenciadas segundo a faixa de renda e o correspondente benefício. Grupo 1: Famílias com renda per capita mensal de até R$ 60,00, independentemente da composição e do número de membros da família: Benefício fixo de R$ 50,00, acrescido do benefício variável de R$ 15,00 por beneficiário, até o limite de R$ 45,00, podendo a soma chegar ao total de R$ 95,00 por mês. Grupo 2: Famílias com renda mensal per capita de R$ 60,01 até R$ 120,00: Benefício variável por filho menor de 15 anos, podendo chegar a R$ 45,00 por mês. As famílias beneficiárias deverão cumprir as seguintes condicionalidades: 1-As pessoas entre 7 e 15 anos integrantes de famílias beneficiárias deverão estar regularmente matriculadas na rede escolar e ter freqüência escolar mínima de 85%. 2-As gestantes devem comparecer a exames pré-natais e participar de atividade educativas sobre aleitamento materno e orientação alimentar. 3-As nutrizes e responsáveis por crianças/adolescentes entre 6 meses e 6 anos devem cumprir o calendário vacinal das crianças/adolescentes, levá-las à unidade de saúde para acompanhamento do crescimento e desenvolvimento e participar de atividades educativas sobre alimentação, aleitamento materno e cuidados gerais com a saúde da criança.
A instância máxima de gestão do PBF é o Conselho Gestor do Programa Bolsa Família - CGPBF, órgão colegiado de caráter deliberativo, vinculado ao MDS. No MDS, a gestão do PBF cabe à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), que gerencia o Cadastro Único dos Programas Sociais (CadÚnico). Cabe ao Ministério da Saúde e ao Ministério da Educação, entre outras atribuições, normatizar as condicionalidades que lhes dizem respeito e verificar seu cumprimento por parte das famílias; monitorar e buscar suprir as deficiências na oferta de serviços sociais pelos entes federados.
De acordo com o modelo de gestão descentralizada, os governos municipais são os principais gestores do PBF junto às famílias. São encarregados de operar o CadUnico, realizando o cadastramento, seleção, renovação, suspensão e desligamento das famílias beneficiárias; atender diretamente aos beneficiários; articular os diversos órgãos e entidades locais afetos ao Programa; assegurar a oferta de serviços essenciais de saúde, educação, acompanhamento alimentar e nutricional para viabilizar o cumprimento das condicionalidades; viabilizar a oferta de ações complementares ao Programa; informar periodicamente ao MDS e aos ministérios setoriais os dados sobre o cumprimento das condicionalidades. A CAIXA atua como agente operador do Cadastro Único, e paga os benefícios do PBF diretamente às famílias por meio de cartões magnéticos.
A gestão de benefícios do PBF abrange diversas atividades executadas pelos municípios e pela SENARC/MDS, entre as quais se destaca o bloqueio de benefícios
das famílias do PBF, nas seguintes situações: (a) Trabalho infantil na família; (b) Duplicidade cadastral; (c) Renda per capita familiar superior a estabelecida para o PBF; (d) Não localização da família no endereço informado no CadÚnico. (e) Acúmulo de benefícios financeiros do PBF com os do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI); (f) Descumprimento das condicionalidades do PBF, observada a legislação vigente. A família beneficiária do PBF, em situação de trabalho infantil, permanecerá com benefícios financeiros bloqueados até a cessação do trabalho infantil, mas não será desligada do PBF. A condição restritiva é o principal dispositivo do PBF quanto ao trabalho infantil, não havendo metas específicas para tal.
A integração entre o PBF e o PETI tinha os objetivos de: 1-racionalização e aprimoramento dos processos de gestão do PBF e do PETI, pela universalização da obrigatoriedade de pagamento do benefício por meio de cartão magnético da CAIXA e pela inclusão de todas as famílias no CadUnico ; 2-ampliação da cobertura do atendimento das crianças/adolescentes em situação de trabalho infantil do PETI, com a inclusão de crianças menores de seis anos; 3-extensão das ações sócio-educativas e de convivência do PETI para as crianças/adolescentes do PBF em situação de trabalho infantil; e 4-universalização do PBF para as famílias que atendem aos seus critérios de elegibilidade. A integração realizou-se mediante (a) a transferência, para o PBF, das ações do PETI relativas à transferência de renda, que se tornaram benefício financeiro do PBF, representando, junto com o Cadastro Único, a principal ação desse Programa; (b) transferência, do PETI para o PBF, dos recursos orçamentários destinados à realização dessas ações; (c) incorporação da totalidade das famílias beneficiárias do PETI ao CadUnico, juntamente com as beneficiárias do PBF; (d) a principal ação finalística do PETI passaram a ser as ações sócio-educativas e de convivência, que devem ser freqüentadas tanto pelas crianças/adolescentes das famílias oriundas do PETI, como pelas famílias beneficiárias do PBF com situação de trabalho infantil. Enquanto programa governamental, o PETI ficou restrito às ações sócio-educativas e de convivência e às ações de fiscalização do trabalho infantil.
A análise mostra que tanto os objetivos quanto os procedimentos adotados para a integração foram claramente definidos e acordados entre os atores. O desenho para implementar a integração, via inclusão das famílias no CadUnico, mostrou-se adequado, permitindo gerenciar melhor a alocação dos benefícios, monitorar o cumprimento das condicionalidades, a oferta e comparecimento às atividades sócio-educativas e de convivência. Mas é preciso observar que esse é um procedimento estritamente instrumental, sendo inteiramente viável a inclusão das famílias com crianças/adolescentes em situação de trabalho infantil no CadUnico sem a alteração do sistema de incentivos à retirada das crianças/adolescentes do trabalho precoce e sem substituir o critério do trabalho infantil pelo da renda, como veio a ocorrer.
A integração aumentou a cobertura no que se refere ao número de famílias beneficiadas com a transferência de renda, mas não aumentou os benefícios nem contribuiu para o cumprimento dos objetivos e metas de combate ao trabalho infantil no Brasil, devido, primeiro, à perda dos incentivos por uma parte das famílias egressas do PETI (as famílias com renda per capita até a R$ 60,00, somente teriam vantagem em ser transferida para o PBF se (i) forem residentes em zona rural ou município com menos de 250 mil habitantes, (ii) receberem a soma do benefício fixo mais o benefício variável por serem enquadradas na categoria de “renda per capita até R$ 60,00”; (iii) tiverem até três crianças ou adolescentes em situação de trabalho infantil. A partir da quarta criança
ou adolescente em situação de trabalho infantil a transferência do PETI para o PBF torna-se desvantajosa); e, em segundo lugar, devido à ausência de incentivos, para as novas famílias com renda per capita abaixo de R$ 120,00, à retirada das crianças da situação de trabalho infantil. Para as novas famílias, com renda per capita acima de R$ 120,00, está previsto o benefício PETI, mas como a ação de transferência de renda do PETI assumiu uma condição residual, é pouco provável que os recursos sejam assegurados.
Para o combate ao trabalho infantil, o problema do registro da informação mostra-se um dos mais preocupantes na integração via CadUnico, porque o caderno de questionários para o cadastramento não incluía uma única pergunta direta sobre a existência de criança/adolescente em situação de trabalho infantil, nem sobre a idade dos membros da força de trabalho familiar ou dos demais trabalhadores da agricultura familiar.
A eficácia da integração, em termos do combate ao trabalho infantil, também pode ser comprometida pelos problemas que persistem com as ações sócio-educativas e de convivência: (a)ausência de uma definição precisa do que devem ser tais ações e (b) ineficácia do controle social sobre a sua prestação, pela qual a SNAS paga aos municípios um valor de R$ 20,00 por criança ou adolescente atendido. Também não foram adotadas soluções eficazes para os problemas de fiscalização do trabalho infantil, nem para as dificuldades de emprego/renda das famílias. A falta de definição precisa e pactuada do conceito de trabalho infantil e de ações sócio-educativas e de convivência, a ausência de parâmetros para essas ações com base nas práticas pedagógicas, a falta de ações programáticas de qualificação profissional e inclusão ocupacional das famílias beneficiárias, a perda dos incentivos à retirada das crianças/adolescentes da situação de trabalho indicam uma baixa sustentabilidade desse novo desenho das ações governamentais de combate ao trabalho infantil.
Está em implantação o Sistema de Acompanhamento da Condicionalidade do Trabalho Infantil (SISPETI), um sistema informatizado de acompanhamento das famílias que tenham crianças/adolescentes em situação de trabalho infantil, independentemente do programa do qual são beneficiárias. O SISPETI é alimentado pelos municípios, que devem informar o cumprimento da condicionalidade da freqüência e as atividades oferecidas; e pela SENARC, que informa quanto às crianças/adolescentes beneficiadas. Mas o controle mediante recursos eletrônicos tem problemas já que pelos menos 30% dos municípios que não chegaram a cadastrar o número de famílias e crianças/adolescentes previsto.
Objetivamente, os dados existentes mostram que apesar da unificação do valor per capita repassado, representando por si uma expansão do gasto, o valor executado em 2006 foi menor que o valor previsto para o atendimento de (a) crianças/adolescentes do PETI mais (b) crianças/adolescentes em situação de trabalho infantil incorporadas por serem beneficiárias do PBF; mais (c) todas as crianças abaixo de 6 anos, com repasse per capita de R$ 20,00 por criança assistida, independentemente do tipo de município. Além disso, o valor executado em 2006 ficou abaixo do valor executado em 2005, relativo estritamente às crianças/adolescentes beneficiárias do PETI, na faixa etária de sete a quinze anos e ao valor per capita de R$ 20,00 para os municípios urbanos e de R$ 10,00 para os municípios rurais. Não há dados conclusivos sobre a ampliação e garantia do acesso às atividades sócio-educativas e de convivência para todas as crianças/adolescentes ex-trabalhadoras atendidas pelo PETI e pelo PBF; pelo menos no
ano de 2006, a resposta aparentemente é negativa. Não há informação conclusiva sobre a definição dos parâmetros pedagógicos para as ações sócio-educativas e de convivência de modo a contemplar o atendimento às crianças abaixo de 6 anos, mas a resposta aparentemente é negativa, para essa e para as demais faixas etárias.
Sem dúvida, a integração atingiu os objetivos de racionalização e aprimoramento dos processos de gestão do PBF e do PETI, pois favoreceu diversos aspectos da gestão: através do CadUnico, reduz gastos administrativos, facilita o monitoramento e avaliação e contribuiu para a melhor aplicação dos recursos do PETI; e através do SISPETI será possível acompanhar o cumprimento dos compromissos dos municípios na oferta das ações sócio-educativas e de convivência. Resultados tão positivos ainda não foram obtidos quanto aos objetivos de ampliação da cobertura do atendimento das crianças/adolescentes em situação de trabalho infantil do PETI, com a inclusão de crianças menores de seis anos; e de extensão das ações sócio-educativas e de convivência do PETI para as crianças/adolescentes do PBF em situação de trabalho infantil.
O trabalho infantil é um fenômeno de múltiplas causas, das quais a insuficiência de renda é apenas uma. Programas de transferência de renda com condicionalidades somente terão influência direta no combate ao trabalho infantil se a transferência de renda for um meio para esse fim, acompanhado de outros instrumentos, e não um fim em si mesma. Na experiência brasileira, ao enfatizar o critério da renda e equalizar o tratamento das famílias que possuem crianças/adolescentes em situação de trabalho infantil e as que não registram essa prática, apesar dos ganhos de gestão, o modelo de integração adotado fragilizou os incentivos à retirada das crianças/adolescentes do trabalho infantil e, consequentemente, enfraqueceu a política do Estado de combate ao trabalho infantil, cuja conseqüência poderá ser o recrudescimento do trabalho precoce no Brasil.
