CONQUISTAS ANTE O SUPERLATIVISMO CIBERNÉTICO E A
SOCIEDADE PÓS-INDUSTRIAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS, GOIÂNIA - GO De 25 A 26 DE OUTUBRO DE 2018 Brasileiro
de
Sistemas
ISSN: 2446-6700
UMA ANÁLISE DO NÓ DA PREVIDÊNCIA SOCIAL DO
BRASIL SOB A ÓTICA DO SOFT SYSTEM
METHODOLOGY – SSM
Raquel Perossi Rosa Martins Ana Flávia Pellarin Alves
Universidade de São Paulo Universidade de São Paulo raquel.perossi.martins@gmail.com anapellarin@gmail.com
Leonardo Augusto Amaral Terra Dante Pinheiro Martinelli
Universidade de São Paulo Universidade de São Paulo prof@leoterra.com.br dantepm@usp.br
Resumo
A fragilidade vivenciada no modelo de previdência social do Brasil vem sendo motivo de muitas discussões entre especialistas. O fato é que o regime de previdência adotado no século passado não suporta a realidade vivida hoje pelo país. Nesta direção, o presente estudo buscou analisar o nó da previdência bem como seus desdobramentos como forma de ampliar o entendimento e encontrar meios alternativos. Esta análise se deu por meio da aplicação das três primeiras etapas do modelo Soft System Methodology para mapear o problema. Como resultados, foi possível explicitar com maior clareza as relações que acontecem dentro do sistema previdenciário brasileiro, bem como as percepções dos envolvidos. A fragilidade da forma de financiamento que deve ser repensada e recriada para que o governo consiga cumprir com o objetivo da seguridade social que é proporcionar o bem comum para todos.
Palavras-Chave: Previdência Social, Colapso na Previdência, Previdência Social Brasileira,
Modelo SSM.
Abstract
The fragility experienced in Brazil's social security model has been the subject of much discussion among specialists. The fact is that the pension system adopted in the last century does not support the reality lived by the country today. In this direction, the present study sought to analyze the social security node as well as its unfolding as a way to broaden the understanding and find alternative means. This analysis was made by applying the first three steps of the Soft System Methodology model to map the problem. As a result, it was possible to make clearer the relations that take place within the Brazilian social security system, as well as the perceptions of those involved. The fragility of the financing form must be
rethought and recreated so that the government can fulfill the objective of social security that is to provide the common good for all.
Keywords: Social Security, Social Security Collapse, Brazilian Social Security, SSM Model.
Introdução
A questão da previdência social brasileira é um dos assuntos mais importantes e incompreendidos da atualidade (De Oliveira, 2017). A Constituição de 1988 foi um marco importante para a história da previdência social brasileira, pois foi instituída a seguridade social com o objetivo de promover o bem-estar e proteger os cidadãos em diversas situações como, por exemplo, casos de doenças ou mortes (Gentil, 2006). A seguridade social é formada pela saúde, assistência social e pela previdência social (Gimenez, 2016). Ao se analisar o regime da seguridade como um todo é possível encontrar um superávit nos resultados, porém, quando se observa isoladamente a previdência social, é alarmante o déficit encontrado (De Oliveira, 2017).
O déficit mencionado é explicado pela forma de financiamento previdenciária que foi instituída no Brasil durante o século XX no governo Vargas (Camarano & Fernandes, 2016). De acordo com Varsano & Mora (2007), o regime de financiamento adotado no Brasil é o de repartição simples. Segundo os autores, este regime é pautado no mecanismo de que as pessoas ativas financiam o benefício recebido pelos inativos. Dessa forma, este modelo deve estar sempre em equilíbrio para que a quantidade de contribuintes seja suficiente para financiar a quantidade de benefício que as pessoas inativas receberão.
Entretanto, não é essa a realidade encontrada no Brasil atualmente. Devido mudanças no mercado de trabalho, no aumento da expectativa de vida, na queda da taxa de fecundidade e na saturação do mercado que não consegue absorver todas as pessoas aptas ao trabalho, o mecanismo de repartição simples pode entrar em colapso (Varsano & Mora, 2007). O colapso
da previdência afeta o bem estar de todos os envolvidos no regime de repartição, sejam eles contribuintes ou beneficiários uma vez que o governo utiliza diversos mecanismos para reestabelecer o equilíbrio, como aumento da alíquota de contribuição, redução dos benefícios e burocratizar o acesso ao benefício.
Diante de tal situação e da necessidade em entender a complexidade vivida atualmente pela previdência, o objetivo deste estudo é mapear o regime da previdência brasileira e sua estrutura de financiamento, visando esclarecer os impactos e trade-offs de eventuais mudanças sobre o sistema socioeconômico e os beneficiários. Abaixo segue a metodologia utilizada neste estudo como forma de ampliar a compreensão sobre a previdência social brasileira.
Histórico da Previdência Social no Mundo
A ideia de seguridade social e de previdência não é recente no mundo. No final do século XIX, a Alemanha já experimentava o primeiro sistema de seguridade social de Otto Von Bismarck que foi modelo para outros países (da Silva, 2015). A Lei de seguros sociais da Alemanha era destinada a um seguro doença que posteriormente se estendeu para acidentes de trabalho, invalidez e velhice (Júnior e Costa, 2016). Após a introdução do primeiro modelo na Alemanha, outros países como a Inglaterra com o Workman’s
Compensation Act em 1897, o México com a Constituição de Direitos sociais e os Estados
Unidos com o New Deal (Wellfare State) também foram introduzindo modelos iniciais de previdência (Da Silva, 2015).
A previdência se tornou universal em meados de 1919, com a criação da Organização Internacional do Trabalho por meio do Tratado de Versalhes (da Silva, 2015). A Inglaterra adotou um modelo denominado Plano Beveridge com o intuito de ajudar não apenas os que contribuíam com o sistema previdenciário, mas aqueles que estavam desempregados e os que
necessitavam também (Júnior & Costa, 2016). O Plano Beveridge foi um forte influenciador do sistema previdenciário brasileiro que é explicado mais adiante.
Foi com a Segunda Guerra Mundial que os países começaram a atentar-se em consolidar políticas previdenciárias já que muitas nações estavam arrasadas e havia a necessidade de restauração do bem social (da Silva, 2015). A Declaração Universal dos Direitos Humanos em 1947 representou um marco importante em que o Estado passa a incorporar medidas de proteção e priorização do coletivo com objetivo de garantir uma existência digna para indivíduos (da Silva & Morato, 2015). A partir da década de 60 os gastos com previdência começaram a aumentar em diversos países ao redor do mundo (Gustafsson e KlevMarken, 2016). O Reino Unido aumentou os gastos com previdência passando de 6,7% do PIB em 1960 para 12,4% do PIB em 1981, a Alemanha passou de 15% para 19,8% e os Estados Unidos de 6% para 11,1% (Gustafsson & KlevMarken, 2016).
A previdência social possui ramificações de impacto tanto em aspectos socioeconômicos e em políticas macroeconômicas. Romer & Romer (2016) analisaram o impacto macroeconômico sofrido nos Estados Unidos devido aos aumentos desregulados do benefício previdenciário no período de 1952-1990. Os autores obtiveram diversas conclusões e uma delas diz que o aumento do benefício gera aumento do consumo e, consequentemente, aumento da taxa de juros, porém, os efeitos da taxa de juros são mais duradouros do que os efeitos dos benefícios. Ferreira & Souza (2008) analisaram como a política de previdência social juntamente com o setor público é fundamental para manter a atividade econômica em municípios brasileiros pequenos. França (2011) fez um estudo aprofundando os impactos da previdência no desenvolvimento de municípios brasileiros. Segundo o autor, a previdência é fundamental para reduzir a desigualdade social e a pobreza, sustentar o consumo ao gerar renda e estancar o aumento de favelização nas grandes cidades.
Mudanças estruturais e econômicas moldam o comportamento da previdência ao longo do tempo. Podem-se citar os Estados Unidos e a Europa, em que o aumento da previdência em 10% do PIB associou-se a redução na taxa de fertilidade (Boldrin, De Nardi e Jones, 2015). De acordo com Coile, Milligan, & Wise (2016), algumas nações estão aumentando a idade de aposentadoria primeiramente por analisar os dados de mortalidade e emprego uma vez que a queda na mortalidade pode ser explicada por maior expectativa de vida; em segundo pelo motivo de pessoas mais velhas terem ainda capacidade de trabalho maior do que a analisada atualmente e por fim melhorias na saúde.
Analisado o histórico da previdência social no mundo bem como seus impactos socioeconômicos é possível entender agora como se formou a previdência social no Brasil e quais são as lacunas desse sistema para de fato compreender o nó da previdência.
Previdência Social no Brasil
O regime da previdência social brasileira, foco deste artigo, está associado ao contexto histórico mencionado e foi influenciado por outras nações. No século XIX já começaram a surgir alguns resquícios de previdência, porém, muito diferente do que é atualmente (Gentil, 2006). Foi apenas em 1923 que a criação da Lei Eloy Chaves com caixas de aposentadoria para empresas de estrada de ferro começou a traçar o perfil previdenciário do Brasil motivando a criação de outros programas sucessores (Aguiar, 2016). Junto com a Lei Eloy Chaves também foi criado o Conselho Nacional do Trabalho que tinha o intuito de regular as relações trabalhistas e sanar os problemas emergidos após a implantação da lei (Camarano & Fernandes, 2016). Essas caixas de aposentadoria eram focadas apenas em trabalhadores que atuavam em setores politicamente estratégicos e economicamente relevantes (Ferreira, de Paula, & Oliveira, 2014).
A partir dos anos 30, com a chegada de Getúlio Vargas no poder a atuação das caixas de aposentadoria se ampliaram ainda mais e na Constituição de 34, Vargas estabeleceu um sistema de custeio tripartite na qual o estado, o empregador e o empregado financiariam o benefício para idosos, inválidos, morte, acidentados e maternidade (Camarano e Fernandes, 2016). O modelo tripartite de custeio não vigorou por quase 30 anos, pois na década de 60 a União deixou de contribuir na mesma proporção que o empregado e o empregador e passou a cuidar das despesas com administração geral (Gentil, 2006).
No período do regime miliar a previdência passou pela primeira reforma em que houve junção do INPS com o Ministério do Trabalho, uma vez que a União não cumpriu o seu papel de arcar com despesas gerando um déficit previdenciário alarmante no país (Gentil, 2006). Apesar de o regime militar ter vivido o milagre econômico, o crescimento da desigualdade marcou o Brasil na época (Souza & Alves, 2018). O regime da previdência ainda favorecia apenas os assalariados, aos pobres a situação ainda era restrita (Souza e Alves, 2018). A década de 80 foi importante, pois grandes mudanças e ampliação de benefícios ocorreram, porém, com a crise, turbulência econômica e as fraudes muitas pessoas perderam seus empregos o que resultou em queda na arrecadação previdenciária e um déficit ainda maior (Gentil, 2006).
Na Constituição de 1988 a previdência social sofreu fortes alterações com a volta da democracia e com a inclusão da seguridade social (Gimenez, 2016). Influenciada por conceitos britânicos, a seguridade social é caracterizada como um sistema híbrido que compila os direitos relacionados ao trabalho como a previdência, direitos relacionados à saúde com o Sistema único de Saúde (SUS) e direitos como assistência social com o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) (Boschetti, 2009). A partir de então, a previdência passa a dar assistência em casos de doenças, invalidez, morte, acidente e velhice (Gimenez, 2016). O artigo 201 da Constituição Federal (1988) traz, portanto, a seguinte definição:
―A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
proteção à maternidade, especialmente à gestante;
proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.‖
A Constituição (1988) também diz que, diferentemente da saúde que é direito de todos e da assistência social que é direito de todos que necessitam, a previdência possui caráter contributivo, ou seja, só vão receber o benefício àqueles que contribuírem pelo tempo determinado na lei. Às pessoas que nunca contribuíram, e que comprovam ter renda abaixo de um quarto do salário mínimo, podem receber o Benefício de Prestação Continuada. A Constituição (1988) também estabelece um tratamento diferenciado aos trabalhadores rurais. Trabalhadores rurais não classificados como segurados especiais se submetem à mesma legislação dos trabalhadores urbanos, porém, trabalhadores rurais denominados segurados especiais possuem direito ao benefício da previdência, mesmo que não contribuíram, mas que comprovem a atividade rural.
Atualmente, o Brasil possui três regimes previdenciários. De acordo com De Lima (2016) o primeiro consiste no Regime Geral da Previdência Social (RGPS) é o regime obrigatório na qual se encontram os empregados domésticos, autônomos, contribuintes individuais, trabalhadores rurais e empregados; o segundo refere-se ao Regime Próprio da Previdência Social (RPPS) também é de caráter obrigatório e exclusivo para funcionários
públicos (De Lima, 2016) e, por fim, há o regime da Previdência Complementar (RPC) que é facultativo e formado por entidades em algumas condições específicas. O RGPS é o foco deste estudo uma vez que todos os trabalhadores estão vinculados a ele. A lei de aposentadoria atual obedece à regra 85/95. Os homens podem se aposentar com 35 anos de contribuição e as mulheres com 30 anos, dessa forma, chegam-se ao resultado final somando o tempo mínimo de contribuição com a idade atual, devendo obter um valor de 85 pontos para mulheres e 95 pontos para homens (Rocha, 2016).
A desaprovação e crítica do sistema previdenciário brasileiro se encontra em sua forma de financiamento que é determinado repartição simples (França, 2011). Esse tipo de financiamento diz que os trabalhadores ativos contribuem para o pagamento dos benefícios aos inativos (Varsano & Mora, 2007). A densidade de contribuição é representada pela frequência de contribuição de uma pessoa ao longo de sua vida ativa, e foi identificado que no Brasil tal densidade é baixa (Chiliatto-Leite, 2017). Dessa forma, o sistema só funciona quando há um equilíbrio entre a quantidade de ativos e inativos, caso não haja esse equilíbrio o governo toma medidas como elevação da alíquota de contribuição, redução de benefício ou burocratização do acesso ao benefício prejudicando a sociedade como um todo (Varsano & Mora, 2007). Para driblar o problema, o governo implementa leis dificultando o acesso à aposentadoria e segundo Constanzi (2017) mudanças na idade mínima de aposentadoria fizeram com que a previdência passasse de substituição de renda para complementação de renda uma vez que as pessoas se aposentam e continuam sua vida de trabalho.
Na Figura 1 consta um gráfico que ilustra o problema do financiamento, a falta de equilíbrio entre arrecadação e benefícios uma vez que ao longo dos anos, os benefícios concedidos foram ampliando e a arrecadação se tornando deficitária. Este modelo de financiamento só é sustentável à medida que a quantidade de contribuintes se torna igual ou maior do que a quantidade de beneficiários.
De acordo com Andrade (2015) o motivo dos problemas enfrentados pela previdência é que a mesma não foi planejada para ter um funcionamento à longo prazo uma vez que seu financiamento apresenta falhas desde o século passado. De acordo com o autor, não houve uma definição por lei do sistema de repartição simples, ele apenas foi sendo implementado sem formalidades e financiado apenas pelas relações formais de emprego. De acordo com a Constituição Federal do Brasil (1988) e as leis do direito previdenciário, em 2007 foi criada a Receita Federal do Brasil, responsável por todo o custeio da previdência social que é financiada pela sociedade. Além de trabalhadores e governo, as empresas também são responsáveis por recolherem uma cota de contribuição (Da Silva & Da Costa e Silva, 2015). Figura 1. Arrecadação Líquida, Despesa com Benefícios e Resultados Previdenciários Acumulado de
Janeiro a Dezembro (2003 a 2017) – Em R$ Bilhões de dezembro/2017 (INPC)
Fonte: Ministério da Fazenda. (2017). Resultado do Regime Geral de Previdência Social - RGPS. Secretaria da Previdência. Brasília – BR.
A baixa densidade de contribuição brasileira faz emergir a necessidade de reforma previdenciária pautada em práticas internacionais reconhecidas como o tripé: adequação da cobertura, benefício suficiente para o cidadão e sustentabilidade fiscal e financeira do regime previdenciário (Chiliatto-Leite, 2017). Diversas são as tentativas de reestruturar a previdência, porém, como foi visto seus impactos socioeconômicos e a forma com que a previdência brasileira foi desenhada dificultam essas reformas uma vez que a previdência é
um sistema complexo. Por meio da visão sistêmica é possível proporcionar um maior entendimento do problema facilitando o aparecimento de soluções que promovam o bem-estar.
A Soft Systems Methodology
O SSM foi desenvolvido na Universidade de Lancaster, no período dos anos de 1960 a 1972, por Peter Checkland e sua equipe. A Soft Systems Methodology (SSM) é uma metodologia, e não técnica (Flood & Carson, 1988), e tem como objetivo resolver problemas considerados pouco estruturados, denominados soft (Martinelli e Ventura, 2005). Uma vez que lida com um problema ambíguo, (Mitchell, 1993: 49-58; Ho & Sculli, 1994), para defini-lo será necessário utilizar ferramentas conceituais específicas. No SSM as ideias sistêmicas são aplicadas em situações reais, usando a experiência adquirida para modificar não só as próprias ideias como a metodologia de utilização (Simonsen, 1994). Bolton & Gold (1994) afirmam que o SSM acaba forçando o pensamento sistêmico devido ao rigor que traz. De acordo com Mauad (2003), a SSM que tem várias aplicações, pode ser praticada em sistemas sociais e de gestão, como é o caso da previdência social no Brasil.
Há uma grande variedade nos problemas do mundo real, porém é válido analisá-los em um espectro que vá de hard a soft (Wilson, 1988). Os problemas considerados hard, são aqueles estruturados, bem definidos (Pinheiro, 1998), o oposto dos problemas denominados
soft. As metodologias hard foram as primeiras a surgirem na tentativa de solucionar os
problemas das organizações, as quais eram pensadas e projetadas, de acordo com Checkland, para resolver uma ―situação-problema‖ já sabendo qual o resultado que deseja obter, e assim traça o caminho a seguir. Porém, Checkland percebeu que nem todos os problemas são bem
definidos, e essa metodologia não traria o resultado esperado, sendo então desenvolvido o SSM.
Os modelos conceituais SSM são comumente requeridos em itens relevantes que fazem sentido às atividades humanas (Probert, 1996), sendo este outro motivo para a escolha de utilizar essa metodologia para o estudo da previdência social no Brasil, que é de extrema importância para o futuro dos brasileiros e da economia como um todo. O SSM aparece então, como uma tentativa de solucionar problemas complexos, mudando o foco da análise de objetos físicos para os sujeitos e principalmente para as relações que caracterizam esses sistemas e as interações com o ambiente. A sua aplicação é fundamentada na interação entre facilitadores e pessoas envolvidas na situação em estudo (Checkland, 1999; Flood & Carson, 1988), no caso da previdência, o Governo, os trabalhadores, empresas e beneficiários, buscando assim o aprendizado e a acomodação dos interesses existentes (Wheeler, 2000) e visões (Patching, 1992), denominadas Weltanschauungen (visão de mundo).
A metodologia SSM é aplicada onde foco não é ―como fazer algo‖, e sim ―o que deve fazer‖ (Pidd, 1998), buscando estruturar o problema. Ela não produz respostas finais a um problema, mas amplia a visão do problema e abre espaço para se combinada com outras metodologias hard de resolução (Bellini, Rech & Borenstein, 2004). De acordo com a SSM deve ter foco no que é essencial, isto é, identificar as transformações evidentes da situação problemática (Checkland, 1981, pp. 154-155; Landry, 1995). Para isso, o SSM dita quatro regras a seguir : considerar apenas uma entrada e uma saída; a entrada deve estar presente na saída; uma entrada intangível/abstrata deve produzir uma saída intangível/abstrata; uma entrada concreta/tangível deve produzir uma saída concreta/abstrata (Georgiou, 2008). Em tese, seguindo essas regras será possível obter um conjunto de transformações que definem o problema (inputs) e o que deseja alcançar, ou seja, a solução (outputs) caso consiga vencer a barreira que é o aspecto problemático.
É possível então listar sete fases que proporcionam um estudo do problema de forma encadeada (Pidd, 1998). O SSM é composto por sete fases, sendo elas: 1- Averiguação da situação problema; 2- Definição da situação problema; 3- Formulação das definições essenciais presentes no sistema; 4- Elaboração de modelos conceituais; 5- Comparação da etapa 4 com a 2; 6- Seleção de mudanças a serem implementadas; 7- Ação para melhorar o sistema (Martinelli e Ventura, 2006).
No primeiro e no segundo estágio, segundo Martinelli e Ventura (2005), é mapeada a situação problemática com riqueza de detalhes, sendo nesta pesquisa a previdência social no Brasil. Isso ocorre a partir da coleta de informações sobre a mesma através da Constituição Federal do Brasil(1988), legislação do direito previdenciário, pesquisas do cenário macroeconômico e social (Tesouro Nacional e IBGE) e conversas informais com dez pessoas sendo duas já aposentadas, quatro que são contribuintes e quatro que ainda vão começar a contribuir. As informações obtidas são referentes às características funcionais da previdência social hoje, quais são os órgãos controladores, quem executa as ações, se há agente fiscalizador, quem são os contribuintes, os beneficiários, quais são os benefícios garantidos, percepção de alguns contribuintes e de alguns beneficiários, quais problemas percebidos e tudo o que possa contribuir para construir uma pintura da previdência social no Brasil.
As técnicas utilizadas nessa fase de acordo com Pidd (1988) são brainstorming, discussões, observação e coleta de dados secundários, entre outras. É elaborada então a ―figura rica‖, que segundo Rose(1997), não possui fundamento teórico ou lógica de modelagem. Nela são incluídos todos os detalhes da coleta de informações, considerando as diferentes Weltanschauugen (―visão de mundo‖) dos envolvidos e a relação existente entre eles. É importante que sejam incorporados os atores, sentimentos, particularidades dos sistemas e potenciais conflitos que podem ocorrer, evitando considerar conceitos preconcebidos (Martinelli & Ventura, 2005). Para Checkland (1981), essas diferentes visões
de mundo darão origem a um sistema relevante, que instiga ―uma busca criativa por opções desejáveis‖ (Ranyard, 2000).
A partir da elaboração da figura rica, inicia-se o terceiro estágio. Neste, há discussão e elaboração das definições essenciais – uma descrição básica das atividades, como elas deveriam ser a partir de um determinado ponto de vista (Pidd, 1998). Essa definição busca esclarecer o público interno (Martinelli & Ventura, 2006) e busca neste caso definir uma ação. Para auxiliar nessa construção da definição, que servirá de base para o entendimento sistêmico e para criação de potenciais soluções aceitáveis e desejáveis, Checkland (1981) propõe um checklist, em inglês, denominado CATWOE. O CATWOE surge então como uma ferramenta conceitual no modelo SSM que busca contextualizar as transformações que ocorrem no sistema (Smyth & Checkland, 1976; Checkland, 1999: 225-227), e então o CATWOE é apresentado com uma ―declaração forma de intenção na forma de uma definição raiz‖, de acordo com Georgiou (2008).
A partir disso, é projetado um sistema de atividade para que direcione para os outputs designados. Para tanto, é necessário que esses cinco itens constantes no Quadro 1 sejam identificados, e a partir de então é possível começar a entender as transformações. Porém, dada uma transformação a ser analisada, há diferentes tipos de percepções que podem justificar de maneira diferente esse processo, o que pode trazer resultados diferentes (Georgiou, 2006). A Weltanschauungen é o um ponto central do CATWOE, a partir dela são definidos os outros quatro itens (Checkland e Davies, 1983).
Na quarta etapa encontra-se a elaboração dos modelos conceituais, isto é, a criação de um conceito de acordo com o que foi criado na etapa três, pretendendo mostrar uma sequência de atividades no sistema e como se relacionam, ou seja, olhar para o futuro (Pidd, 1998). Essa criação de modelos pode ser realizada buscando outras formas de previdência existentes nos países, e como seria uma previdência social que atenderia às necessidades de
todos no Brasil. Estes modelos não representam estados reais, mas sim desejáveis (Gregory & Lau, 1999). Ocorre em um âmbito sistêmico (Pidd, 1998) e embora seja algo desejável, deve ser também viável. Segundo Checkland (1991), esse modelo deve ser validado e comparado ou a um sistema formal ou a outros modelos, para verificar possíveis deficiências.
Quadro 1. Definição de CATWOE
Fonte: Martinelli e Ventura (2006)
Na quinta etapa, há uma comparação entre os modelos conceituais (criados da etapa 4) com o modelo real (etapa 2). Nesta etapa, Pidd (1998) ressalta a importância de serem consideradas na comparação as ações e mudanças vistas como necessárias para transformação da situação problema. Ou seja, analisar de maneira comparativa como está hoje a previdência no Brasil e como seria o ideal e assim, levantar sugestões de mudanças.
Por fim, nas suas últimas etapas são selecionadas as mudanças que desejam implementar e quais as ações para transformação. Chekland (1991) fala de três tipos de mudanças: estruturais, de procedimentos e de atitudes. O resultado não é previsível, por isso pode ser necessário que recorra ao SSM novamente, e nota-se com essa imprevisibilidade a importância dada ao aprendizado que se obtém em cada etapa da metodologia SSM (Martinelli & Ventura, 2005). Vale ressaltar, como foi dito na introdução, que o objetivo deste trabalho é mapear o nó da previdência e, por isso, não foi elaborado um mapa conceitual da previdência. A aplicação consiste em investigar o problema de forma minuciosa, elaborar a figura rica para maior visualização do mesmo e estabelecer as
CATWOE
Customers – ―clientes‖ (externos e internos) – vítimas ou beneficiários do sistema
Actor – ―Atores‖ - aponta quem desempenha as atividades do sistema
Transformation – ―transformação‖ – qual o processo de transformação realizada pelo sistema
Weltanschauungen – ―visão de mundo‖- como cada ator enxerga o sistema, ou seja, qual a percepção
Owner – ―proprietários‖ – os que possuem autoridade para as tomadas de decisões
classificações do CATWOE para completar o esclarecimento da situação previdenciária brasileira. A aplicação dessas etapas do SSM forma um processo sistêmico, e isso faz com o que o resultado seja de grande relevância, pois o pensamento sistemático sustenta a abordagem de resolução de problemas (Mitchell, 1993: 75-86; Grünig & Kühn, 2005).
A metodologia SSM pode trazer várias vantagens para uma organização. Por exemplo, auxilia os gerentes e as pessoas envolvidas a formular novas perspectivas, por trazer à tona fatores outrora desprezados e por desafiar atitudes essenciais e concepções estabelecidas (Costa, 2002). Além disso, Sianes (2005) destaca a capacitação dos membros da organização como consequência da utilização do SSM por proporcionar uma melhora no entendimento e controle da mudança. Isso se deve ao fato de a metodologia SSM que considera os seguintes fatores: aborda as questões de forma holística, ajudando os gerentes a lidar de maneira mais eficientes com as situações que aparecem; os problemas são reconhecidos e explorados, por proporcionar discussão dos mesmos; envolve as visões de todos envolvidos no problema, trazendo maior comprometimento nas discussões sobre o tema; desenvolve o pensamento estratégico.
Além disso, o SSM capacita os gerentes a considerarem a relação entre contextos organizacionais, atividades, processos e estrutura, o que auxilia na tomada de decisão (Costa, 2000). Patching (1992) também acrescenta como benefício da aplicação do SSM a não imposição de soluções tecnológicas ou modismos, e por exigir a participação de todos os envolvidos na situação problemática, evita que sejam elaboradas políticas alheias à realidade da organização.
Aplicado ao problema do nó da previdência, o SSM permite uma visão holística abordando todos os envolvidos, suas percepções e maior clareza de como o governo se relaciona com os beneficiários, os contribuintes, as empresas e a própria seguridade social. O maior esclarecimento do problema é fundamental uma vez que é pouco compreendido pela
maioria das pessoas que entendem a existência de uma fragilidade do sistema, porém, não sabem a proporção e os motivos de tal fragilidade. Além disso, é possível entender a proporção dos reais impactos socioeconômicos do modelo atual. Buscar um maior entendimento da situação permitirá a visão de possíveis soluções ainda não encontradas que alcancem as raízes do problema e não apenas ocultar os principais efeitos.
Aplicação do SSM ao nó da Previdência
Passo 1 e 2: Situação Problema
Como foi mencionado, os dois primeiros estágios da aplicação do SSM consistem em um mapeamento do problema e maior investigação do mesmo para saber quais variáveis impactam, quais são os gaps e as origens dos conflitos. Dessa forma, com base em pesquisas acadêmicas para se entender o funcionamento complexo da previdência e na entrevista com pessoas que já são aposentadas e com pessoas que ainda vão se aposentar para captar suas percepções, anseios e opiniões sobre a previdência, foi elaborada uma figura rica para melhor visualização da situação. A figura rica foi desenhada de maneira livre com o único intuito de alocar todos os elementos da previdência, seu funcionamento e sua compreensão de maneira geral.
Na Figura 2 é possível perceber o problema do financiamento, pois o fato de que os contribuintes financiam os beneficiários enfrenta muitos problemas uma vez que houve inversão da pirâmide etária e a quantidade de beneficiários está se tornando muito maior do que a quantidade de contribuintes. Dados do IBGE (2018) dizem que a população idosa cresceu 4,8 milhões de pessoas desde o ano de 2012 seguindo uma forte tendência de envelhecimento.
Análises oriundas da base de dados econômicos e financeiros retratam os problemas que também dificultam a contribuição uma vez que as taxas de desemprego ainda são consideráveis. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua do IBGE (PNAD) (2018), o número de pessoas desocupadas cresceu 3,6% comparando junho, julho e agosto dos anos de 2016 e 2018. O número de empregados com carteira assinada também caiu em comparação dos anos de 2016 e 2018. Esses impactos negativos no emprego afetam claramente o consumo das pessoas. Outro fator que reduz a arrecadação de dinheiro para a previdência é o fato de o ambiente rural não dispor de recursos para contribuir, porém, devem e recebem benefício mesmo assim. Como foi mencionado, o artigo 25 da Constituição (1988) diz que segurados especiais, como é o caso de algumas pessoas do meio rural, precisam apenas comprovar o trabalho rural sem necessidade de contribuição para receber o benefício. Além disso, há o Benefício de Prestação Continuada para aqueles que possuem idade mais avançada e renda baixa mesmo sem ter contribuído com a previdência. Além da população, outra fonte de contribuição da previdência é a seguridade social. A seguridade social é financiada por receitas da União, receitas de contribuições sociais e outras fontes como as demais receitas do Estado. Dessa forma, possui recursos para sustentar a saúde, a previdência e a assistência social. Porém, como o governo não está arrecadando o suficiente, transfere-se quantias dos três pilares da seguridade social desestruturando todos eles.
Segundo nota do Tesouro Nacional (2017), as projeções dizem que o déficit na seguridade social será de 11,3% do PIB em 2060, atualmente este valor está em 2,8%. Um fator que agrava a baixa arrecadação é a chamada Renúncia de Receitas Previdenciárias. O Tesouro Nacional (2017) informa que a desoneração de folha de pagamento, benefícios para entidades filantrópicas, benefícios ao microempreendedor individual, micro empresas e empresas de pequeno porte que optam pelo Simples Nacional e benefícios aos exportadores do setor rural são responsáveis por aprofundar ainda mais o déficit.
Outro fator que diminui os recursos arrecadados pela seguridade social é a Desvinculação das Receitas da União. Um valor de 30% da receita da seguridade social é retirado para ser utilizado em qualquer outra área do governo (Gentil, Araújo, Puty, & Silva, 2017). Essa quantia, que foi aprovada em 2016, torna ainda mais precária a situação da previdência, da saúde e da assistência social governo (Gentil et al., 2017). De acordo com a projeção da seguridade social para 2060, a alternativa será aumentar a carga tributária em 8,5% do PIB ou reduzir despesas da Seguridade.
Ao reduzir despesas, ocorre um impacto profundo na saúde, na assistência social e na previdência. Segundo a Pesquisa Nacional da Saúde (IBGE) (2016), em relação à utilização do serviço de saúde, as pessoas que estão fora da força de trabalho consultaram médicos mais vezes do que as pessoas ocupadas e precisaram de internação em maior proporção também, ou seja, pessoas que contribuem pouco utilizaram mais os serviços do governo. Além disso, em 2013 28,9% da população possuía plano de saúde. As pessoas optam pelo plano de saúde devido má qualidade do sistema de saúde brasileiro, resultante das constantes manobras orçamentárias para cobrir o déficit da seguridade social. Esses números refletem os sentimentos das pessoas entrevistadas. As pessoas mais idosas que já recebem aposentadoria queixam-se com o baixo valor não ser suficiente para a compra de remédios e precisam pagar planos de saúde devido a má qualidade do sistema de saúde oferecido pelo governo. Já os mais novos que ainda vão se aposentar, enxergam a situação sabendo que precisam buscar outras fontes de renda para viverem no futuro. Os aumentos nos gastos da saúde e da previdência ocasionados também pelo envelhecimento da população e renúncia previdenciária estão ilustrados na Tabela 1.
A situação caótica faz com que o governo use do poder legislativo para dificultar o acesso à aposentadoria como forma de retardar a necessidade de recursos para este fim. Os debates sobre a reforma da previdência geram constante polêmica uma vez que não objetivam sanar as causas do problema, apenas mascará-lo para que o governo tenha mais tempo antes que o sistema entre em colapso total.
A proposta de reforma da previdência apresenta ementas como alternativas ao problema, porém, ao analisar a PEC 287/16 conclui-se que os benefícios são reduzidos e o problema mascarado, o governo está tratando os sintomas e não a causa raiz da doença previdenciária. A PEC acaba com o modelo 85/95 e é justificada pelo governo como uma
alternativa para liberar o orçamento da seguridade social para outros usos do Estado (Granemann, 2017).
Dessa forma, o governo propõe uma nova medida de elevar a idade mínima de aposentadoria para 65 anos tanto para homens como para mulheres juntamente com um período de contribuição de 25 anos e burocratização no acesso de pensão por morte (Granemann, 2017). A PEC 287/16 foi proposta em 2016 e ainda há discussões e controvérsias a respeito da sua aprovação.
Tabela 1. Receitas e Despesas da Seguridade Social – Em R$ Bilhões
Fonte: Tesouro Nacional. (2017). Aspectos Fiscais da Seguridade Social no Brasil. Coordenação-Geral de Estudos Econômico-Fiscais – CESEF. RREO.
A PEC potencializa ainda mais as inseguranças dos contribuintes atuais da previdência e reforça a afirmação de que a aposentadoria é apenas uma complementação e não uma substituição de renda já que as pessoas terão pouco tempo para usufruir do benefício recebido ao se aposentarem com idade muito avançada. Dessa forma, apesar de a grande massa de população não entender os reais motivos do nó da previdência, todos sabem que o sistema é incapaz de se sustentar. A busca de previdências alternativas e outras fontes de renda preocupam as pessoas que ainda não se aposentaram e a queda na qualidade de vida dos aposentados que hoje lidam com um sistema de saúde precária e aposentadoria irrisória incapaz de cobrir todas as necessidades adequadamente.
Nesta direção, pode-se dizer que o maior problema que a previdência enfrenta hoje é ser tratada com superficialidade. O aumento da burocratização apenas tarda o processo de colapso do sistema, dessa forma, é preciso um tipo de financiamento que aguente a mudança na estrutura etária e que consiga fornecer benefícios com valores dignos para a qualidade de vida humana sem comprometer o funcionamento de outros sistemas básicos para a sobrevivência, como o da saúde, por exemplo. Para se chegar a um modelo ideal e sustentável de previdência é necessário entender a visão de mundo de cada um dos participantes do sistema, bem como o funcionamento do ambiente em que está inserido e as transformações.
Passo 3 : Definições essenciais do sistema
Realizado o detalhamento do problema, é possível caminhar para a terceira etapa da aplicação do SSM como forma de concluir o mapeamento do nó da previdência. Com base nas análises pode-se enxergar a previdência sob duas perspectivas. A primeira perspectiva tem como base a seguinte definição-raiz:
―A previdência social é um sistema controlado pelo Governo Federal, na qual o intuito é garantir condições de sobrevivência financeira prevenindo os cidadãos em casos de invalidez ou velhice.‖ O CATWOE desse sistema pode ser visto no quadro 2.
Nessa perspectiva os clientes representam os beneficiários e contribuintes do sistema da previdência social. Nesse grupo, enquadram-se os trabalhadores que contribuem com a previdência atualmente e são ativos no mercado e os que não são mais ativos e que contribuíram durante o seu tempo de atividade, e agora dependem dessa renda e dos benefícios para sobreviverem. Como atores, pode-se dizer que o governo desempenha esse papel uma vez que atua como intermediário entre a captação de recursos dos contribuintes para direcionar a previdência aos beneficiários. A transformação do sistema acontece de acordo o fluxo ilustrado na Figura 3.
Quadro 2. Definição do CATWOE na primeira perspectiva
Clientes Beneficiários e Contribuintes do Sistema Previdenciário
Atores Governo
Transformação Arrecadação de recurso por meio de impostos e dos contribuintes - > Aposentadoria para os beneficiários
Visão de Mundo Promover acesso à aposentadoria visando redução dos gastos públicos, soluções que retardam o colapso do sistema e aumento de impostos para cobrir os déficits.
Dono Governo
Ambiente Ambiente instável devido aos elevados déficits do governo; Renúncia de receitas previdenciárias; desonerações prejudicam a arrecadação para a previdência; desempenho econômico prejudicado.
Fonte: Autores
Figura 3: Transformação do sistema
Fonte: Autores
A transformação do sistema pode ser resumida em quatro etapas. Primeiro o input, ou seja, a entrada representa a contribuição de todos os cidadãos ativos no mercado de trabalho bem como o pagamento de impostos. O governo atua como dono do sistema e intermediador, captando essa contribuição e transformando-a em benefício para os que já são aposentados. A aposentadoria dos beneficiários representa o output, ou saída. É válido ressaltar que o input é tangível e resulta em um output também tangível. O output significa o input em novo estágio. Como quarto elemento, para que essa transformação tenha sucesso é preciso que o governo
Arrecadação (Impostos, contribuição, seguridade social) Aposentadoria dos beneficiários Governo – dono do sistema e
intermediador
Arrecadar recursos suficientes para que todos os
beneficiários recebam aposentadoria.
arrecade quantia suficiente para que todos os beneficiários recebam a sua aposentadoria, ou seja, é preciso que a quantidade de contribuintes seja compatível com a quantidade de beneficiários.
A visão de mundo nessa perspectiva é representada por um grande trade-off uma vez que o governo precisa honrar com os seus compromissos em fornecer aposentadoria aos beneficiários, mas ao mesmo tempo busca redução do déficit enfrentado pelo país atualmente. Muitas das medidas tomadas para reduzir esse trade-off não visam garantir o bem estar dos beneficiários atuais e dos contribuintes que serão futuros beneficiários. Como já foi mencionado, são diversas propostas de reforma previdenciária, novas legislações que criam burocracias e dificultam o acesso são discutidas constantemente entre políticos como forma de retardarem os efeitos colaterais do sistema e reduzir os gastos do governo.
O dono do sistema é o governo, pois é ele quem dita as regras e muda o funcionamento da previdência. O governo possui autoridade para criar leis que impactam no acesso à aposentadoria e possui o poder de facilitar ou dificultar a distribuição do benefício. Esses relacionamentos entre atores, clientes, proprietários e transformação ocorrem em um ambiente que é um fortemente influenciado por políticas macroeconômicas que impactam no cumprimento das obrigações do governo, e pelos interesses individuais dos envolvidos na previdência social. A baixa arrecadação, devido fatores como desoneração, renúncias de receitas previdenciárias e instabilidade política dificulta o acesso à aposentadoria. O impacto negativo no benefício prejudica o giro da economia como um todo ao impactar no consumo e também na qualidade de vida e na desigualdade social do país.
Seguindo a mesma transformação que foi mencionada, é possível olhar o sistema sob uma segunda perspectiva. Essa segunda perspectiva é pautada na seguinte definição-raiz:
―A previdência social é um sistema no qual cidadãos, que desejam garantir uma renda futura, contribuem financeiramente enquanto estão em atividade laboral. A finalidade é
garantir um benefício mensal necessário para a sobrevivência em situações adversas como invalidez ou velhice.‖ O CATWOE desse sistema pode ser visto no Quadro 3:
Quadro 3. Definição do CATWOE na segunda perspectiva
Clientes Beneficiários e contribuintes
Atores Contribuinte
Transformação Arrecadação de recurso por meio de impostos e dos contribuintes - > Aposentadoria para os beneficiários Visão de Mundo Garantir o mínimo de sobrevivência e tranquilidade
quando necessário; recompensa da vida laboral; preocupação com o futuro da previdência; necessidade de previdência complementar.
Dono Governo
Ambiente Queda nos salários e nas oportunidades de emprego; ambiente economicamente instável motivando outras formas de previdência; longevidade.
Fonte: Autores
Nessa segunda perspectiva, os clientes continuam representando os contribuintes e beneficiários do sistema da previdência social. Resgatando a definição de clientes, aqui estão os cidadãos que se encontram em vida laboral e as pessoas que já se aposentaram. Como atores, pode-se dizer que o contribuinte desempenha esse papel uma vez que são responsáveis pelas atividades desempenhadas como fazer a contribuição para no futuro receber o benefício. A transformação nesse caso continua sendo a mesma da primeira perspectiva e está ilustrada na Figura 3.
A visão de mundo nessa perspectiva dos trabalhadores ativos que ainda cooperam para o desenvolvimento da economia e que contribuem para a previdência social, reflete uma realidade de preocupações e incertezas. A ideia é enxergar a previdência como uma recompensa pelos anos de trabalho, porém, quem está prestes a iniciar suas contribuições com o sistema previdenciário já possui a convicção de que se aposentará com idade avançada e com valor irrisório. Os trabalhadores que já contribuem acompanham as oscilações das
propostas de reforma da previdência sabendo que a situação pode sofrer mudanças prejudiciais em qualquer momento. Além disso, sabe-se que hoje a previdência deixou de ser substituição de renda e passou a ser apenas um complemento. Os trabalhadores ativos vivem uma situação de saturação do mercado em que a quantidade de empregos está escassa para a quantidade de pessoas aptas ao trabalho e isso faz com que nem todos consigam contribuir.
Como dono do sistema, continua sendo o governo que é o único com poder suficiente para mudar as leis referentes, facilitar ou dificultar o acesso e mudar as regras do sistema. O ambiente é marcado por insegurança dos contribuintes e insatisfação dos beneficiários. Apesar das melhorias na qualidade de vida que resultam em longevidade dos cidadãos, há preocupação com quedas nos salários, devido situações políticas e econômicas que deixam o país em instabilidade. Concomitante ao fato de que os trabalhadores possuem esses anseios, os mesmos sabem da situação atual vivida pelos beneficiários. Os beneficiários dificilmente se aposentam com um valor adequado para viverem suprindo suas necessidades básicas de cuidados à saúde. Além de se submeterem a um benefício baixo, o dinheiro transferido da saúde para a previdência faz com que haja precarização do sistema de saúde brasileiro o que dificulta ainda mais a situação dos idosos que requerem mais cuidados. De fato a previdência se tornou uma complementação da renda e não uma substituição.
Conclusões
A previdência social é uma questão que está em alta hoje em nosso país, gerando grande discussão. Isso se deve ao fato de ter sido estabelecida com o intuito de proporcionar benefícios para trabalhadores inativos, que durante seus anos de trabalho contribuíram com parte da sua renda para a composição da previdência, porém esta não tem sido efetiva, pois a forma de financiamento não se mostrou sustentável com o passar dos anos. Na verdade, a
preocupação não é só no presente, mas principalmente no futuro, onde se estima que a insuficiência da arrecadação aumente impossibilitando sustentar estes benefícios. Para solucionar este problema, a tentativa de implantar uma reforma, por parte do governo, que aumente o período de contribuição, pode prejudicar os trabalhadores, e mesmo assim não solucionar o problema.
A metodologia do SSM teve o intuito de entender a situação problemática. Considera-se este um problema soft, por Considera-ser não estruturado. O objetivo foi ampliar a visão do problema, trazendo as diferentes Weltanschauungen (visão de mundo) dos envolvidos sob duas perspectivas diferentes, chegando até a etapa três da SSM dentro das sete existentes. Ao assimilar esse conjunto de informações e criar uma figura rica da situação, ficou claro que a forma com que a previdência social foi implementada no país não é sustentável no longo prazo, e por isso precisam ser levantadas alternativas que auxiliem chegar a um modelo ideal para a situação do país.
O estudo contribui para ampliar o conhecimento a respeito do regime previdenciário, visto que muitas pessoas sabem que existem problemas, mas não sabem a origem ou a forma que eles acontecem. A figura rica ilustra de maneira compreensiva e facilitada um resumo de como o nó da previdência acontece. O problema da previdência atinge e atingirá todos os brasileiros e por isso, é importante que seja esclarecido para que os cidadãos saibam se planejar para eventual agravo da situação e principalmente para terem base ao analisar as propostas e reformas que o governo tenta implementar com frequência. A lucidez do problema também faz com que soluções criativas e efetivas possam ser criadas. Foi nítido ver que a previdência precisa ser atacada em sua raiz e não nos problemas que gera. Por isso, para que soluções eficazes sejam propostas, é preciso entender o problema em todas as suas ramificações.
Estudos futuros podem realizar um mapeamento mais robusto com entrevistas em maior quantidade para captar mais sentimentos dos impactados na situação. Além do mapeamento, é interessante construir um novo modelo para confrontá-lo com o atual visando encontrar as inúmeras lacunas do sistema. Dessa forma, sugere-se a aplicação do SSM ao nó da previdência até a sétima etapa para maior enriquecimento da análise. Por fim, combinação metodologias do tipo hard e soft são opções de análise, pois potencializam a busca por alternativas e possíveis soluções devido à grandeza do problema e os impactos socioeconômicos que traz.
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