SUSPENSÃO DE SEGURANÇA: NATUREZA JURÍDICA E
ASPECTOS GERAIS
DANIEL COSTA TELES
Matri. 0141992
DANIEL COSTA TELES
Matri. 0141992
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA: NATUREZA JURÍDICA E
ASPECTOS GERAIS
Monografia apresentada como
exigência
parcial
para
a
obtenção do grau de bacharel
em Direito, sob a orientação de
conteúdo do Professor Juvêncio
Vasconcelos Viana e orientação
metodológica do Professor Rúi
Verlaine.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
Bacharelado em Direito
DANIEL COSTA TELES
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA: NATUREZA JURÍDICA E ASPECTOS GERAIS
Orientador: Prof. Juvêncio Vasconcelos Viana
Monografia apresentada e aprovada em: __/ 01/2007
À Coordenação de Atividades Complementares para registro e arquivo.
BANCA EXAMINADORA
Orientador: Juvêncio Vasconcelos Viana
Professor Adjunto da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará
Orientador: Alexandre Rodrigues de Albuquerque
Professor Assistente da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará
RESUMO
ABSTRACT
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... pág. 8
1. ORIGEM E EVOLUÇÃO NORMATIVA DA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA.pág 9
1.1 A suspensão de segurança à luz da CF/34 e da Lei 191/36...pág 10
1.2 A sistemática da suspensão de segurança com o Mandado de Segurança
regulado no Código de Processo Civil de 1939...pág. 11
1.3 A suspensão de segurança à luz da Lei 1.533/51... pág. 14
1.3.1 As modificações da suspensão de segurança advindas com a Lei
4.348/64
...pág. 16
1.3.2
A previsão para a interposição da suspensão de segurança com o
intuito de “sustar” a execução de acórdãos proferidos em mandados de
segurança de competência originária perante o STJ e o STF (lei
8.038/90)
...
.pág. 22
1.4 O advento da Medida Provisória 2.180-35 “congelada” pela Emenda
Constitucional nº32...pág. 24
INTRODUÇÃO
Notadamente, é sabido que o Poder Público ao ingressar numa relação
processual contenciosa opondo-se a um particular, vale-se de várias garantias e
prerrogativas processuais não extensivas à outra parte. Dentre essas destaco: a
expressa proibição, infraconstitucional é verdade, a que se defira determinadas
tutelas como, por exemplo, as hipóteses previstas no
caput
do art. 5º da Lei
4.348/64; o rito especial da execução dos créditos da dívida ativa; os dilatamentos
dos prazos processuais; o instituto da remessa obrigatória; a dispensa do preparo
recursal; a impenhorabilidade dos bens públicos; e a suspensão de decisões
prolatadas contra as pessoas jurídicas de direito público em sede da ação de
mandado de segurança, sendo esse nosso objeto de análise.
Neste contexto, o presente trabalho propõe-se, primordialmente, a explorar e
a analisar a divergência doutrinaria e jurisprudencial existente acerca de qual seja a
natureza jurídica do instituto da suspensão de segurança, previsto legalmente no
caput
do art. 4º da Lei 4348/64, buscando, na medida do possível, inseri-lo dentro de
um regime jurídico bem delineado, sendo certo que só assim se podem estabelecer
suas bases e direcioná-lo aos seus verdadeiros e legítimos fins. A importância desta
análise claramente evidencia-se no fato de alguns autores imputarem esta falta de
identidade sistêmica como sendo a principal razão da utilização desmesurada e,
algumas vezes, injustificada dos pedidos de suspensão de segurança. Tal estudo
será realizado levando-se em conta os novos horizontes devidamente abertos e
cristalizados desde o advento da Medida Provisória 2.180-35, diploma que funcionou
como uma espécie de “agente mutagênico” no regime da suspensão de segurança.
1 ORIGEM E EVOLUÇÃO NORMATIVA DA SUSPENSÃO DE
SEGURANÇA
Antes de se abordar mais profundamente o tema em liça, que trata do estudo
de alguns aspectos do conturbado instituto da suspensão de segurança, é de bom
alvitre, e porque não se dizer necessário, ter-se uma breve noção de sua origem,
bem como de sua evolução no decorrer dos anos, buscando, sempre que possível,
traçar um paralelo com os diversos momentos históricos do Brasil.
Muitos estudiosos admitem que a origem do instituto da suspensão de
segurança liga-se ao mecanismo da
intercessio
1proveniente do antigo processo
romano, segundo o qual a execução de uma decisão prolatada por um magistrado
poderia ser suspensa por determinação de um juiz de igual ou superior hierarquia.
Tal instrumento serviu de inspiração para a criação de institutos que em muito
se assemelham com o da nossa suspensão de segurança em outros países, como,
por exemplo, as hipóteses de restrição impostas à
acción de amparo
2, essas
previstas no art. 2º, item “c” da Lei 16.986/66 pertencente ao ordenamento jurídico
da Argentina. Este dispositivo legal preceitua que não será admissível a providência
jurisdicional pleiteada pelo particular por meio da
acción de amparo
no caso de seu
1 A respeito deste mecanismo: “No período republicano, em princípio, não se conhecem recursos
tendentes ao exame das decisões proferidas, conhecendo-se, porém, certos meios processuais dirigidos contra a sentença. Entre eles conheciam os romanos a intercessio, a revocatioin duplum e a restitutioin integrum. Pela intercessio um magistrado da mesma categoria ou de categoria superior à
daquele que proferiu sentença impedia por meio de veto que o ato fosse executado” (JÚNIOR, Cretella. Curso de direito romano, pág. 429).
2 “O
juicio de amparo é um remédio oriundo do ordenamento mexicano utilizado contra as
deferimento comprometer o andamento de um serviço público ou atividade estatal
essencial.
3Já no Brasil, a previsão legal para se suspender à execução de decisões tem
sua origem histórica intimamente atrelada ao surgimento da ação de mandado de
segurança. Sendo certo que, por conta desta origem, surgiu a expressão
“suspensão de segurança”, que, hoje, é utilizada de forma equivocada para se referir
não somente à suspensão da execução de decisões (sentenças ou liminares) em
sede de ação de mandado de segurança como também para se dirigir às demais
modalidades de suspensão de execução de decisões judiciais.
41.1 A suspensão de segurança à luz da CF/34 e da Lei 191/36
A Constituição Federal de 1934, uma nítida concessão à Revolução
Constitucionalista de 1932, em seu art. 113, item 33
5, previa a possibilidade de se
impetrar mandado de segurança para a “defesa do direito, certo e incontestável,
ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer
autoridade”, devendo essa se processar pelos mesmos meios do
habeas corpus
.
3
O direito argentino por meio da lei 16.986/66, em seu art. 1º define as hipóteses em que se será cabível a acción de amparo da seguinte forma: “La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional, con excepción de la libertad individual tutelada por el hábeas corpus”. Contudo, o art. 2º do mesmo diploma legal baliza o instituto, chegando a prever em seu item c
uma hipótese que muito se assemelha às de deferimento da nossa suspensão de segurança pois afirma que a accíón de amparo não será admissível quando: “La intervención judicial comprometiera directa o indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia de la prestación de un servicio público, o el desenvolvimiento de actividades esenciales del Estado”.
4 Neste sentido: “A expressão ‘suspensão de segurança’, promiscuamente utilizada para as demais
modalidades de suspensão de execução de decisão judicial, guarda atávica correspondência com sua origem, pois surgiu para sustar a eficácia de liminar em mandado de segurança” (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Op. cit., pág. 73).
5
Previa a CF/34, em seu art 113, item 33: “Dar-se-á mandado de segurança para defesa do direito, certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade. O processo será o mesmo do habeas corpus, devendo ser sempre ouvida a
Contudo, fazendo nítidas concessões à doutrina da posse dos direito pessoais de
Ruy Barbosa, claramente observada no dispositivo constitucional, continuava-se
prevendo que “o mandado não prejudica as ações petitórias competentes”.
Em janeiro de 1936, ou seja, ainda durante o Governo Constitucional de
Getúlio Vargas, editou-se a Lei nº 191 que estabelecia alguns regramentos e
procedimentos para a ação do mandado de segurança, dentre os quais se destaca o
exposto em seu art. 11, que afirmava:
“cabe recurso, dentro em cinco dias, contados, da intimação, da decisão que indeferir in limite o pedido ou que, a final, conceder ou denegar o mandado. O recurso não terá efeito suspensivo, porém, nos próprios autos originários”.
Há de se observar que o dispositivo
supra
, ao prever um recurso para o caso
de se conceder a segurança, expôs abertamente que esse não teria efeito
suspensivo. Contudo, o art. 13 do mesmo diploma inaugurou para o Poder Público a
prerrogativa de pedir a suspensão de liminares ou de sentenças deferidas em
mandados de segurança, preceituando que:
“nos casos do art. 8. º, §9. º, e art. 10, poderá o presidente da Corte Suprema, quando se tratar de decisão da Justiça Federal, ou da Corte de Apelação, quando se tratar de decisão da justiça local, a requerimento do representante da pessoa jurídica de direito público interno interessado, para evitar lesão grave à ordem, è saúde ou à segurança pública, manter a execução do ato impugnado até o julgamento do feito, em primeira ou em segunda instância”.6
Desta forma, acabou-se por autorizar determinadas pessoas jurídicas de
direito público a buscar a suspensão das decisões que lhes fossem contrárias,
6 Em virtude destes aspectos, segundo salienta Elton Venturi, demonstra-se claramente que desde
sua origem o instituto da suspensão de segurança é de natureza preponderantemente cautelar. “Uma vez que o recurso admissível contra o deferimento liminar ou final da segurança não poderia ser
recebido no efeito suspensivo, afigura-se-nos claro que o pedido de suspensão, desde sua origem, foi concebido como medida de cunho nitidamente cautelar, sendo indispensável à sua concessão, pois, o que hoje se costuma designar periculum in mora inverso ou contracautela, ou seja, o risco de dano
sendo que seu efeito suspensivo, uma vez deferido, teria eficácia até o trânsito em
julgado da sentença do mandado de segurança.
7-81.2 A sistemática da suspensão de segurança com o Mandado de
Segurança regulado no Código de Processo Civil de 1939
Com o advento do chamado Estado Novo, em 1937, após um golpe de Estado
comandado por Getúlio Vargas juntamente com a Ação Integralista Brasileira – AIB,
suprimiu-se uma série de garantias individuais, até então previstas na Carta de
1934.
Dentro deste contexto, o Mandado de Segurança perdeu seu
status
e sua
previsão constitucional. Já a Lei 191/36 teve exíguo tempo de vigência, uma vez que
foi revogada e, de certa forma, substituída pelo Decreto-lei nº 1.608 de setembro de
1939 – Código de Processo Civil de 1939. Sendo assim, a ação de mandado de
segurança passou a ter previsão unicamente infraconstitucional, no bojo do CPC
então vigente.
Desta maneira, o CPC de 1939, a partir de seu art. 319, passou a regulamentar
a ação de mandado de segurança
9, sendo que seu art. 328 dispunha a respeito do
pedido de suspensão de segurança da seguinte forma:
7
Esclarece Marcelo Abelha Rodrigues que a proposta original do anteprojeto legislativo, de autoria do senador por São Paulo, Alcântara Machado, dava ao pedido de suspensão a função de atribuir efeito suspensivo ao recurso devidamente interposto no caso concreto contra à decisão no mandado de segurança, sendo que a duração da medida cingir-se-ia ao julgamento desse recurso. O anteprojeto acabou recebendo modificações que, essencialmente, desvincularam o pedido de suspensão da interposição recursal e impuseram a suspensão da decisão do mandado de segurança até seu final julgamento.
8
“A requerimento do representante da pessoa jurídica de direito público interessada e para evitar lesão grave à ordem, à saúde ou à segurança pública, poderá o presidente do Supremo Tribunal Federal ou do Tribunal de Apelação, conforme a competência, autorizar a execução do ato impugnado”.
Há de se observar que a redação do dispositivo
supra
foi bem mais enxuta que
a do art. 13 da Lei 191/36, deixando de prever explicitamente, como fazia o diploma
anterior, que a suspensão da execução da decisão perduraria até a superveniência
de sentença/acórdão transitado em julgado. Contudo, entendimento doutrinário
majoritário da época afirmava que, quanto a isso, nada mudara em comparação com
o diploma anterior. Importante observar que o art. 328 do CPC/39 foi bem mais feliz
no tratamento da competência para se conhecer do pedido de suspensão de
segurança, pois passou a fazer menção explícita à competência do presidente do
Supremo Tribunal Federal para suspender a execução das decisões proferidas nos
mandados de segurança de competência originária dos Tribunais. Isso além de
tratar do já comum pedido de suspensão de segurança das decisões proferidas pelo
juízo singular.
Com o término do período denominado Estado Novo, em 1945, veio a abertura
democrática e, com ela, o advento de uma nova Constituição Federal, em 1946. De
espírito marcadamente liberal, por meio de seu art. 141, § 24
10, ela devolveu ao
mandado segurança seu
status
constitucional que outrora perdera.
9
O caput do art. 319 do CPC/39 dispunha da seguinte maneira a respeito da ação de mandado de segurança: “Dar-se-á mandado de segurança para defesa e direito certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional, ou ilegal. de qualquer autoridade, salvo do Presidente da República, dos Ministros de Estado, Governadores e lnterventores.”
10
O art. 141, §24, da CF/46, possuía a seguinte redação: “A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: “§ 24 - Para proteger direito líquido e certo não amparado por habeas corpus , conceder-se-á mandado de segurança, seja qual for a
1.3 A suspensão de segurança à luz da Lei 1.533/51
A Lei 1.533 de 1951, por meio de seu art. 20, substituiu a regulamentação da
ação de mandado de segurança prevista, até então, no Código de Processo Civil de
1939, revogando expressamente os dispositivos deste diploma relativos ao mandado
de segurança.
Desta forma, o pedido de suspensão de segurança, agora se referindo
somente à possibilidade de se suspender a execução da sentença do mandado de
segurança, passou a ser previsto no art. 13 do diploma
supra
com a seguinte
redação:
“Quando o mandado for concedido e o Presidente do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Federal de Recursos ou do Tribunal de Justiça ordenar ao juiz a suspensão da execução da sentença, dêsse seu ato caberá agravo da petição para o tribunal a que presida”.11
Este novo dispositivo, diferentemente dos anteriores, não condicionava a
concessão da suspensão da execução a nenhuma razão de interesse público, o que
ensejou, na época, ampla discricionariedade dos presidentes dos tribunais
responsáveis por suspender a execução de sentenças e, no entender da maioria da
doutrina, também das medidas liminares, concedidas em mandado de segurança.
Alguns doutrinadores posicionaram-se a favor deste aspecto, pois entendiam
que, ao se delimitarem as hipóteses de suspensão da segurança somente para
determinados casos, como fazia o CPC/39 (“para evitar lesão grave à ordem, à
11
saúde ou à segurança pública”), acabava-se por excluir outra série de situações
especiais também merecedoras de um maior zelo.
12Comentando este assunto, vale citar:
“Parece que o ‘esquecimento’ do legislador com relação à indicação das hipóteses que ensejariam a suspensão da execução foi propositada, no sentido de permitir que ficassem a critério dos presidentes os motivos que justificassem a suspensão, tendo como parâmetro jurídico a legislação anterior”.13
Alinhado a este raciocínio, e buscando uma saída para esta questão,
posicionava-se o grande Pontes de Miranda, no sentido de que, por a Lei nova ter se
mantido silente quanto aos requisitos que possam ensejar o incidente suspensivo,
nada obstaria continuar-se utilizando dos parâmetros definidos no art. 328 do Código
de Processo Civil de 1939.
Deve-se chamar a atenção para o fato de que o dispositivo
supra
descrito, art.
13 da Lei 1.533/51, deixava de prever explicitamente a possibilidade de se requerer
a suspensão da execução de liminares deferidas na ação de mandado de
segurança, referindo-se somente à possibilidade de se suspender a execução da
sentença. Contudo, a interpretação doutrinária e jurisprudencial dominante foi
extensiva
14, entendo-se que, em função de o Poder Publico poder o mais,
12 Nesse sentido, há o entendimento de Brandão Cavalcanti: “Não nos parece feliz a redação que
encerra o arbítrio do juiz dentro de limites excessivamente estreitos. Não só a saúde, a ordem e a segurança exigem medidas de exceção. Somente condições peculiares a cada caso justificam o uso dessa faculdade. Nenhum critério de limitação preestabelecida é prudente”.
13 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Op. cit., pág. 80.
14 Em conformidade com o exposto: “A Lei 1.533/51, no art. 13, mantendo o mesmo sistema da
suspender a execução de uma sentença, logicamente poderia o menos, ou seja,
suspender a execução de uma medida liminar.
1.3.1 As modificações da suspensão de segurança advindas com a Lei
4.348/64
A Lei 1.533/51, juntamente com o
status
constitucional do mandado de
segurança e atrelada à preponderância da ideologia liberal (mínima intervenção do
Estado), marca do período pós 2ª Guerra, acabou por facilitar o acesso da
população a uma tutela jurisdicional eficaz e efetiva contra os mais diferentes atos
do Poder Público, sendo certo que qualquer tentativa de se barrar a garantia
fundamental do mandado de segurança não seria bem recebida. Desta maneira,
naquela época, a utilização da via da suspensão de segurança era de uso bem
restrito.
O mandado de segurança passou a ser utilizado com maior freqüência,
lembrando-nos Celso Agrícola Barbi que foi
“nos anos de 1946 a 1955, a propósito da importação de bens, especialmente automóveis, que as autoridades do executivo sustentavam não obedecer às exigências fiscais e cambiais. Surgiram então os denominados mandados de segurança coletivos, para liberação de centenas de veículos de uma só vez. Obtida a liminar e retirados da Alfândega os carros, os impetrantes desinteressavam-se do andamento do feito, retardavam-no deliberadamente, ou mesmo promoviam seu extravio, em conluio com funcionários menos escrupulosos (...) Outra modalidade de larga utilização daquela medida consistiu no uso de mandados de segurança coletivos, abrangendo, em litisconsórcio ativo, centenas e até mesmo milhares de funcionários públicos, pleiteando equiparação ou aumento de vencimentos ou outras vantagens pecuniárias”.15
Contra isso
,
o Estado promoveu uma série de reformas processuais que, por
exemplo, visavam a dificultar a concessão de liminares em alguns casos. Desta
forma, proibiu-se, por exemplo, a concessão de medida liminar em mandados de
15
segurança que buscassem equiparação entre servidores públicos
16, tendo
encontrado terreno fértil para germinar dentro do regime militar totalitário, em que
surgiu a Lei 4.348/64.
Essa, ao lado de outras modificações no processamento do mandado de
segurança, por meio de seu art. 4º, tratou do instituto da suspensão de segurança,
surgindo, contudo, com uma redação bem mais aperfeiçoada, fazendo menção
inclusive à hipótese de se suspender tanto a execução da sentença como a da
medida liminar.
Assim sendo, preceitua o art. 4º da lei 4.348/64:
“Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso (vetado) suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar, e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo no prazo de (10) dez dias, contados da publicação do ato”.
Observe-se o fato de que o dispositivo
supra
retornava a suspensão de
segurança ao antigo sistema do Código de Processo Civil de 1939, elegendo
determinadas hipóteses como quesitos para se conceder a suspensão da execução
do mandado de segurança, tendo inclusive acrescido às já tradicionais (grave lesão
à ordem, à saúde e à segurança pública), a hipótese de se suspender a execução
no caso de risco de grave lesão à economia pública, fundamento este atualmente
bastante difundido nos pedidos de suspensão, principalmente para se justificar o
chamado
efeito multiplicador
ou
efeito cascata
.
Neste contexto, vale salientar que, para grande parte da doutrina, as hipóteses
arroladas no
caput
do art. 4º da Lei 4.348/64
são exaustivas e não meramente
16 Em conformidade com o que foi dito assim dispõe a lei 4.348/66 em seu art. 5º: “Não será
exemplificativas. Cândido Rangel Dinamarco, por exemplo, é enfático ao preconizar
que só são ”legalmente admitidos como impeditivos do direito do impetrante os fatos
que se enquadram na
fattispecie
do art. 4º. Nenhum outro pode ser validamente
invocado pela pessoa jurídica de direito público e muito menos tomado como razão
de decidir”.
17-18Mais recentemente e de forma análoga, posicionam-se alguns autores que, a
exemplo de Elton Venturi, entendem como sendo adequada a utilização da
analogia
19, bem como, da
interpretação extensiva
20na busca do verdadeiro sentido
17
DINAMARCO, Candido Rangel. Suspensão do Mandado de Segurança pelo Presidente do Tribunal. Revista Forense, Vol. 363.
18
No sentido da aplicação excepcionalíssima da suspensão temos: “O pedido de suspensão de liminar ou de sentença proferida em mandado de segurança é medida excepcionalíssima a ser adotada quando se manifestar ameaça de “lesão grave” a um dos três valores enunciados na L 4.348/64, art. 4º. Tal ameaça deverá ser demonstrada em decisão fundamentada. Suspender a segurança em decisão destituída de fundamentos é ofender a L 4348/64 4.º. Errou o acórdão ao dizer que concedia suspensão porque: a) não se pode reconhecer a inconstitucionalidade de lei municipal em mandado de segurança; b) a segurança foi dada com declaração incidente de inconstitucionalidade de lei municipal, aniquilando o poder de disciplinar os assuntos de interesse municipal. Primeiramente, cabe sim a declaração incidenter tantum, em concreto, da
inconstitucionalidade de lei municipal na ação de mandado de segurança. Em segundo lugar, longe de aniquilar o poder de disciplinar os assuntos internos de interesse municipal, a declaração in concreto da inconstitucionalidade purifica o interesse municipal e o coloca em sintonia com o
ordenamento jurídico. Nenhuma das duas circunstâncias registradas pelo acórdão é capaz de causar “lesão à ordem, à segurança e à economia públicas”. Recurso provido para que, cancelada a suspensão, seja restaurada a segurança”. TJ, 1.ª T., Resp 132349-SP, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. 15.9.1998, v.u., DJU 3.11.1998).
19
A respeito do tema: “A interpretação analógica se funda na existência de uma semelhança relevante entre as hipóteses a serem interpretadas, residindo tal semelhança justamente na presença da mesma ratio legis que torna legítimos o raciocínio analógico e conseqüentemente a integração do
direito” (BOBBIO, Norberto. O positivismo jurídico, p. 218).
20 Diferenciando analogia de interpretação extensiva valem os ensinamentos de Francisco Ferrara,
e alcance do dispositivo
supra
, uma vez que, todas as espécies/hipóteses
mencionadas no art. 4º da Lei 4.348/.64 (grave lesão à ordem, à saúde, à segurança
e à economia públicas), fazem parte do gênero
interesse público
, como também, por
exemplo, fazem parte os demais direitos sociais mencionados no art. 6º da
Constituição Federal de 1988. Desta maneira, entende o ilustre autor como sendo
viável o alargamento das hipóteses de concessão da suspensão de segurança, não
se restringindo, pois, somente àquelas elencadas no caput do art. 4º da Lei
4.348/64.
21-22Outro importante ponto do art. 4º da Lei 4.348/64 foi a previsão expressa e
pormenorizada de que, da decisão que suspendesse a execução da sentença ou da
liminar no mandado de segurança, “caberá agravo, sem efeito suspensivo no prazo
de (10) dez dias, contados da publicação do ato”. Tal disposição, na época,
mostrava-se necessária, pois, no entender de parte da doutrina, e da jurisprudência
majoritária, desde o advento da Lei 1.533/51, que se propôs a regular o
analógico, com efeito, não pode desenvolver-se no domínio do ius singulare, porque este, tendo sido
introduzido exclusivamente para determinadas categorias de pessoas, coisas ou relações, constitui um campo fechado que não pode ser alargado pelo intérprete, mas só pelo legislador. Aqui há a razão para se fazer valer o argumento a contrário, pois se o legislador, por considerações especiais de utilidade, dispôs limitadamente a certos fatos ou pessoas, nos outros casos entendeu que o mesmo tratamento não tivesse lugar. Sendo assim, logo se vê que a analogia não pode funcionar porque, consistindo ela na correspondente aplicação do pensamento jurídico a casos não contemplados, em regulamentar casos novos pela forma como presumivelmente os teria regulado o legislador, aqui esbarra com a vontade precisa do legislador, que disse: fora destes casos quero o contrário." (FERRARA, Francesco. Como aplicar e interpretar as lei. Tradução de Joaquim Campos
Miranda, da obra Tratatto di Diritto Civille Italiano, Roma, 1921. Belo Horizonte: Líder, 2002. pág 54/56).
21
Neste sentido, discorre o autor: “Assim, afeiçoa-se-nos idônea a defesa de qualquer interesse público (primário) por via dos pedidos de suspensão, premissa que nos autoriza a caracterizar a medida como verdadeiro instrumento de tutela de direitos meta individuais, derivando daí notáveis conseqüências de ordem técnico-processual, mas notadamente no que diz respeito à legitimação para a dedução do pedido e à oponibilidade da eficácia da suspensão nele determinada, do que já nos ocupamos” (VENTURI, Elton. Op. cit., pág. 128).
22
procedimento do mandado de segurança, não se aplicavam as regras do CPC ao
writ
, com fundamento no fato de que os dispositivos que tratavam do mandado de
segurança pertencentes ao Código de Processo Civil de 1939 teriam sido revogados
pela Lei 1.533/51.
23Confrontando com tal corrente, parte da doutrina
24entende que, por ser norma
fundamental sobre direito processual civil, deveria o Código de Processo Civil ser
utilizado, subsidiariamente, mesmo no caso de haver legislação específica sobre
determinado procedimento. Vale salientar que hoje o entendimento dominante é que
cabe o agravo tanto da decisão que defere como das que indeferem a suspensão de
segurança. Prova disso foi que o Supremo Tribunal Federal - STF revogou sua
Súmula 506
25que preceituava o seguinte:
“O agravo a que se refere o art. 4º da lei 4.348, de 26/6/1964, cabe, somente, do despacho do Presidente do Supremo Tribunal Federal que defere a suspensão da liminar, em mandado de segurança; não do que a denega".
Neste contexto, no entender de Nelson Nery, deixou-se de fazer sentido a
manutenção em nossa ordem jurídica da excepcional via da suspensão liminar, pois
23
Muito se critica esta linha de pensamento que ainda hoje se encontra presente entre nós: “ Exatamente por isso, durante muito tempo se idealizou e difundiu a regra de que no procedimento do mandado de segurança não poderiam ser aplicadas as regras do CPC, pela premissa insuficiente de que os dispositivos do mandado de segurança no Código de 1939 teriam sido revogados pela Lei 1.533/51, motivo pelo qual até hoje inacreditavelmente se argumenta o descabimento de recurso de agravo de instrumento em mandado de segurança e também dos embargos infringentes, sendo, este ultimo, matéria sumulada pelo STF (Súmula 597) e STJ (Súmula 169)” (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Op. cit., pág. 84).
24
Por todos, vale citar: “Dada a aplicabilidade subsidiária das normas do Código, os procedimentos regidos por leis especiais, é fora de dúvida que, em princípio, cabem embargos proferidos em tais feitos, no julgamento não unânime de apelação. O cabimento só ficará excluído quando houver regra expressa em contrário, ou quando o repelir claramente a sistemática da lei especial. Semelhante incompatibilidade, embora com argumentos não convincentes, tem sido afirmada, em sede jurisprudencial, com relação ao processo de mandado de segurança, no qual, em conseqüência, se vêm considerando incabíveis os embargos” (BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Comentários ao Código Processo Civil, pág. 514).
25 Tal revogação se pode inferir por meio da leitura da ementa da decisão proferida na SS 1.945,
se aplicaria o sistema recursal trazido no Código de Processo Civil de 1973 ao
mandado de segurança. Desta forma, não haveria óbice à utilização do agravo para
se interpelarem decisões interlocutórias. Ainda para este autor, a via da suspensão
de segurança só fazia sentido no antigo sistema, na medida em que as legislações
anteriores não se preocuparam em criar um sistema recursal próprio para contestar
a decisão concessiva ou denegatória da liminar em mandados de segurança.
26Ocorre que a jurisprudência dominante, Súmulas 622 do STF
27e 26 do TJ/CE, por
exemplo, ainda não admite a possibilidade de se interpor agravo contra a decisão do
magistrado que defere ou indefere a liminar no procedimento do mandado de
segurança.
Com o passar dos anos, em virtude da gradual redemocratização pela qual
passou o país, que culminou com o final da ditadura militar e a promulgação da
Carta Constitucional de 1988, adveio um novo modelo estatal, não mais baseado no
medo e em limitações às garantias individuais como ocorria outrora. Sendo assim,
passou-se então a ser comum o embate entre os direitos privados e o interesse
público, o que acabou por valorizar e revitalizar o instituto da suspensão de
segurança que, por conta disso, passou a inspirar o legislador, irradiando-se, para
outros procedimentos como, por exemplo, para a ação civil pública, conforme
26 Conforme tal entendimento: “Com a entrada em vigor do CPC/73 (em 1.º.1.1974), cujo sistema
recursal se aplica ao MS, todas as decisões interlocutórias passaram a ser impugnáveis pelo recurso do agravo. Esse agravo pode ter seu resultado antecipado (efeito ativo), suspendendo-se a liminar para que o ato coator possa produzir efeitos, de modo que hoje não há mais razão para a manutenção desse excepcional instituto da suspensão de segurança no sistema processual civil brasileiro. Criado para contornar situação de irrecorribilidade, justificável sob o regime da L. 191/36, CPC/39 e LMS, não mais se justifica sua manutenção no direito vigente. Instrumento autoritário e excepcional, não pode ter incidência no verdadeiro estado democrático de direito (CF 1.º caput)” (NERY JR., Nelson & NERY, Rosa Maria Andrade. Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante, pág. 1.303).
27 Súmula 622 do STF: “Não cabe agravo regimental contra decisão do relator que concede ou
previsto no art. 12, § 1º, da Lei 7.347/85
28; para as medidas cautelares
desfavoráveis ao Poder Público, conforme previsto no art. 4º da Lei 8.437/92
29e a
previsão do cabimento do pedido de suspensão na antecipação de tutela contrária à
Fazenda Pública, com previsão no art. 1º da Lei 9.494/97
30.
A disciplina ditada pela Lei 4.348/64, em linhas gerais, sacramentou a
suspensão de segurança que vem vigorando até hoje, com alguns importantes
acréscimos estabelecidos pela MP 2.180-35. Estes serão oportunamente estudados
neste trabalho.
1.3.2 A previsão para a interposição da suspensão de segurança com o
intuito de “sustar” a execução de acórdãos proferidos em mandados de
segurança de competência originária perante o STJ e o STF (lei
8.038/90)
O art. 4º da Lei 4.348 de 1964 não fazia menção à possibilidade de o STF e/ou
o STJ suspenderem a execução de decisões deferidas por meio de acórdãos, nos
writs
de competência originária dos tribunais.
28 A redação do art 12, § 1.º, da lei 7.347/85 é a seguinte: “A requerimento de pessoa jurídica de
direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato”.
29
Art. 4.°, caput, da lei 8.437/92: “Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”.
30
Foi então, com o advento da Lei 8.038/90, por meio de seu art. 25, que o
legislador tratou de melhor delinear o procedimento dos pedidos de suspensão
perante o STF e o STJ.
O
caput
do art. 25 da Lei 8.038/90 tem a seguinte redação: “Salvo quando a
causa tiver por fundamento matéria constitucional, compete ao Presidente do
Superior Tribunal de Justiça, a requerimento do Procurador-Geral da República ou
da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem,
à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho
fundamentado, a execução de liminar ou de decisão concessiva de mandado de
segurança, proferida, em única ou ultima instância, pelos Tribunais Regionais
Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal”.
Cabe ressaltar que, diferentemente do preceituado no
caput
do art. 4º da lei
4.348/64, o prazo para a interposição do agravo contra decisão do Presidente do
STF ou do STJ, que defere ou indefere a suspensão de segurança é de cinco dias,
como definido no art. 39 da Lei 8.038/90
31, e não de 10 dias como estipulado na Lei
de 1964. Ou seja, somente no caso da suspensão de segurança interposta no STF
ou no STJ é que este prazo foi alterado, sendo que nos demais casos o prazo
permanece de 10 dias.
31 O art. 39 da Lei 8.038/90 tem a seguinte redação: “Da decisão do Presidente do Tribunal de Seção,
1.4 O advento da Medida Provisória 2.180-35 “congelada” pela
Emenda Constitucional nº 32
A história da MP 2.180-35 tem início bem antes de 2001, ano de sua
configuração final, tendo sido editada pela primeira vez em 13 de janeiro de 1999,
sob o número 1.798
32. Propunha-se basicamente, de acordo com a sua ementa, a
“acrescentar dispositivos à Lei nº. 9.028, de 12 de abril de 1995, que dispõe sobre o
exercício das atribuições institucionais da Advocacia-Geral da União”, além de
acrescer outras providências. Ocorre que, exatamente estas “outras providências”
vieram a iniciar uma série de modificações no regime processual que envolve o
Poder Público, propiciando uma maior concretização do que Cássio Scarpinella
Bueno denomina de “direito processual público”.
33Sendo assim, deve-se enfatizar
que a MP 2.180-35 não “nasceu pronta”, sendo fruto de uma evolução, ou, no
entender de alguns, involução.
Sendo o objeto deste trabalho o estudo do instituto da suspensão de
segurança, prevista, preponderantemente, no art. 4.º da Lei 4.348/64, faz-se
necessário analisar rapidamente algumas das principais modificações ocorridas na
“cadeia evolutiva” da MP 2.180-35 e que acabaram por influenciá-la.
32
Antes, porém, é bom esclarecer que a MP 2.180-35 nem sempre figurou com o mesmo número de série, tendo recebido, também, as seguintes numerações: 1.798, 1.906, 1.984, 2.102, e 2.180.
33 “Por ‘direito processual público’ quero evidenciar que determinadas regras de processo dizem
respeito de forma mais aguda - senão exclusivamente – às ações em que uma das partes é o Poder Público, entendendo-se por Poder Público as pessoas administrativas regidas, pelo menos de forma “preponderante”, pelo direito público. Assim a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal, suas autarquias e fundações públicas. Em diversos de seus dispositivos, a própria Medida Provisória n. 2.180 vale-se desse critério, nominando, especificamente, tais pessoas administrativas como destinatárias das regras que estabelece” (BUENO, Cássio Scarpinella. O poder Público em Juízo,
De início, cabe focar na 13.ª reedição da MP 2.180 (na época tramitando com o
nº de série 1.984), que acrescentou dois parágrafos ao art. 4º da Lei 8.437/92 (§§ 4º
e 5º), aplicáveis, inicialmente, apenas à sistemática da suspensão de decisões
proferidas contra o Poder Público elencadas no bojo do dispositivo
retro
, tendo como
marca registrada a previsão do chamado novo pedido de suspensão ou, no preferir
de alguns, do pedido de “suspensão da não suspensão”
34, esse seria da
competência do Presidente do Tribunal responsável para conhecer eventual recurso
especial ou extraordinário.
Outro marco na “evolução” da MP nº 2.180 se deu com a sua 22ª reedição.
Essa, com o mesmo número de série da reedição
retro
citada, foi responsável pela
aproximação do regime dos pedidos de suspensão previsto no art. 4º da Lei
8.437/92, do regime da suspensão de segurança prevista na Lei 4.348/64, tendo
feito isso por meio do acréscimo de dois parágrafos ao artigo 4º desta Lei (§§1º e
2º), um estipulando a possibilidade de interposição de novo pedido de suspensão de
segurança perante o Presidente do Tribunal competente para conhecer eventual
recurso especial ou extraordinário, ou seja, mais uma hipótese de pedido de
“suspensão da não suspensão”
35e o outro determinando que se aplique ao regime
34 Refletindo bastante sobre o tema, desde sua criação, em janeiro de 2000, parece, não obstante as
considerações do último parágrafo, que o melhor nome para o objeto regulado pelo § 4º do art. 4º da Lei n. 8.437/92 – e isso vale também para o §1º do art. 4º da Lei n. 4.348/64, é pedido de suspensão da não-suspensão, acreditando ser esse nome o que retrata da forma mais fiel possível o instituto, e o único que tem o condão de revelar, cruamente, seu real intuito, sua finalidade. “Suspender” o que não foi suspenso. Por sua vez, suspender a não-suspensão significa, clara e inequivocamente, conceder o pedido, suspender o que deveria ter sido suspenso desde logo mas não o foi” (BUENO, Cássio Scarpinella. Op. cit., pág.38/39).
da suspensão de segurança o disposto nos §§ 5º a 8º do art. 4º da Lei nº 8.437/92.
Todos estes, por sua vez, também decorrentes da gradual “evolução” da MP 2.180.
Em sua configuração final, a Medida Provisória 2.180-35 firmou importantes
alterações na sistemática do pedido de suspensão de segurança que vem prevista
no art. 4º da lei 4.348/64, essa passou a ter a seguinte redação:
“Art 4º Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso (VETADO) suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar, e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo no prazo de (10) dez dias, contados da publicação do ato.
§ 1o Indeferido o pedido de suspensão ou provido o agravo a que se refere
o caput, caberá novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.
(Incluído pela MP 2.180-35)
§ 2o Aplicam-se à suspensão de segurança de que trata esta Lei, as disposições dos §§ 5o a 8o do art. 4o da Lei no 8.437, de 30 de junho de
1992." (NR) (Incluído pela MP 2.180-35)”.
Como visto anteriormente, o § 1º do dispositivo
supra
trata-se da previsão do
denominado
novo pedido de suspensão
, ou,
pedido de suspensão da não
suspensão
. Estabeleceu-se, assim, a possibilidade da formulação de um novo
pedido de suspensão de decisão, seja esta proferida por uma liminar ou por uma
sentença, nos casos em que o pedido inicial tenha sido negado pelo Presidente do
Tribunal Estadual ou Regional Federal. Este novo pedido de suspensão
per saltum
36para os Tribunais Superiores tem natureza preponderantemente recursal
37,
36 Vale salientar que se trata aqui não da suspensão de segurança tida como “originária”, e sim do
novo pedido de suspensão, que sempre será interposto, de acordo com o §1º, art. 4º, da Lei 4.348/64, no Tribunal Superior competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.
37
consistindo num verdadeiro “atalho”, bem mais prático, para o acesso ao STF ou
para o STJ. Ocorre que a Carta de 1988 não fixa em seu bojo, arts. 102 e 105,
competência para estes Tribunais Superiores conhecerem o
novo
pedido de
suspensão, ensejando sérias dúvidas quanto à constitucionalidade deste “atalho”
38.
Sustentando ter este novo pedido de suspensão de segurança verdadeira
natureza recursal, vale citar:
“Sem dúvida, sob a ótica da Administração, o segundo pedido de suspensão vem com a finalidade de, rapidamente, levar o conhecimento do tema em debate às Cortes Superiores. Contudo, mais uma vez, foram utilizadas as medidas provisórias para, matéria processual, estabelecer normas em prol, de exclusivo, da Fazenda Pública”.39
Outro ponto interessante, quando da análise deste parágrafo, diz respeito ao
fato de que o único requisito exigido para a impetração do novo pedido de
suspensão é o simples indeferimento da suspensão de segurança originária, não
sendo necessário, diferentemente como se passa com o regime da suspensão do
art. 4º da Lei 8.437/92, que se espere o julgamento do agravo interno, neste caso,
previsto no caput do art. 4º da Lei 4.348, podendo, pois, o ente público impetrar o
novo pedido diretamente, a depender do fundamento, no STF e/ou STJ. A respeito
disso, são interessantes as conclusões de Cássio Scarpinella Bueno:
“Eis um ponto em que repousa o desequilíbrio processual criado pelo novo §1º do art. 4º da Lei n. 4.348/64. Em vez de explicitar para o mandado de segurança o que deriva expressamente do sistema processual civil quanto à necessária recorribilidade de todo ato jurisdicional monocrático no âmbito dos Tribunais (uniformizar), acabou por criar um atalho ainda mais curto
somente isso. Daí se encaixar perfeitamente a idéia de se suspender a não-suspensão.” (BUENO, Cássio Scarpinella. Op. cit., pág. 39).
38
“Competência – Supremo Tribunal Federal. As medidas de acesso ao Supremo Tribunal Federal estão previstas em preceitos constitucionais exaustivos. Neles não se inclui aquela que vise ‘declaração de exaustão financeira de Município’” (STF, Tribunal Pleno, AgR na petição de nº. 1646/MT, rel. Min. Marco Aurélio, DJ 28.06.2002, pág. 88).
39 VIANA, Juvêncio Vasconcelos.
Efetividade do Processo em Face da Fazenda Pública. Ed.
para as Cortes Superiores que favorece, apenas e tão-somente, o Poder Público. Decididamente é essa a ênfase da alteração: criar novo privilégios processuais para as Fazendas Públicas” 40
Por sua vez, o § 2º, também acrescido pela MP 2.180, remete-nos aos §§5º a
8º do art. 4º da Lei 8.437/92
41, que possuem a seguinte redação:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
...
§ 5o É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 4o,
quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo. (Incluído pela MP 2.180-35)
§ 6o A interposição do agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. § 7o O Presidente do Tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo liminar, se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida. (Incluído pela MP 2.180-35)
§ 8o As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original (Incluído pela MP 2.180-35)”.
Estes parágrafos inserem dentro da sistemática da suspensão de segurança
preconizada na Lei 4.348/64 uma série de novidades, dentre as quais: a
possibilidade, de acordo com o § 5º, de que, diante do improvimento de agravos de
instrumento
42que tenham sido interpostos contra decisões de primeiro grau de
40
Op. cit, pág 92.
41 Segundo sustentam alguns autores, Cássio Scarpinella Bueno, por exemplo, a remissão que o § 2º
do art. 4º da Lei 4.348 faz aos §§ 5º e 6º da Lei 8.437/92 são uma prova concreta de que a ordem normativa admite como cabível o agravo de instrumento em mandado de segurança, isso apesar da Súmula 622 do STF prever que “não cabe agravo regimental contra decisão do relator que concede ou indefere liminar em mandado de segurança”.
42 Há de se observar que este improvimento não é da decisão monocrática proferida pelo relator e sim
jurisdição, aquelas partes legitimadas no
caput
do art. 4º da lei
retro
formulem um
pedido de suspensão de segurança diretamente para os Tribunais Superiores.
Trata-se, pois, de mais um “atalho” para o STJ e/ou STF, valendo aqui as mesmas
observações já feitas ao § 1º do art. 4º da Lei 4.348/.64, excetuando-se o fato de
que, neste caso, o ente público só estará autorizado a impetrar como novo pedido
de suspensão perante os Tribunais Superiores após o julgamento do agravo de
instrumento.
Outra novidade, é que o § 6º
supra
esclarece ser possível o cabimento
simultâneo do agravo de instrumento, que pode ter efeito suspensivo (CPC, arts. 522
e 558, caput) e do pedido de suspensão a que se refere o
caput
do art. 4º da Lei
4.348/64
Já o § 7º, de acordo com Marcelo Abelha Rodrigues,
“deve ser pensado como
significativo da imposição do contraditório nos pedidos de suspensão, admitindo,
justamente em função do necessário estabelecimento do contraditório, a bifurcação,
em diferentes graus de cognição, do exame a ser feito pelo Presidente do Tribunal”
Por último, seu § 8º admite como possível a extensão dos efeitos de um
pedido de suspensão de segurança a outros casos similares, mediante simples
aditamento, viabilizando-se, assim, como expressão latente do
princípio da
economia processual
43, diminuindo os custos e a possibilidade de se proferirem
se siga dessa negativa (CPC, art. 557, § 1º). O § 5º é claro no particular, quando se refere a agravo de instrumento, dando a entender, destarte, que de julgamento colegiado deve se tratar” (BUENO, Cássio Scarpinella. Op. cit., pág. 39).
43
decisões contraditórias, desta forma prestigiando também o princípio da isonomia.
Além disso, a utilização deste expediente acabaria por provar, mesmo que de forma
obliqua, a extensão dos danos causados pela decisão que se quer suspender.
44Outro ponto que vale a pena analisar no pedido de suspensão de segurança,
objeto deste estudo, diz respeito ao fato de que, embora o art. 4º da Lei 4.348/64
não preveja a aplicação do § 9º do art. 4º da Lei 8.437/92
45, que prevê a chamada
“ultra-atividade”
46do pedido de suspensão, a jurisprudência dos tribunais, ou, melhor
dizendo, do Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula 626, reconheceu que a
decisão proferida no pedido de suspensão de segurança aqui analisado também
possui este efeito. Sendo assim, afirma a Súmula 626 da Suprema Corte que:
“A suspensão da liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão da segurança ou, havendo recurso, até a sua manutenção pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetração.”
A respeito da “ultra-atividade”, Marcelo Abelha Rodrigues afirma que ela deve
ser compreendida levando-se em conta que :
“o que quer o legislador é algo muito simples: que uma decisão do presidente do tribunal não seja cassada por um juízo de competência
processo em casos de conexidade ou continência (CPC, art. 105), a própria reconvenção, ação declaratória incidente, litisconsórcio, etc. Nesses casos, a reunião de duas ou mais causas ou demandas num processo só não se faz apenas com vistas à economia, mas também para evitar decisões contraditórias” (CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini & DINAMARCO, Cândido Rangel, Teoria geral do processo, pág. 67).
44
Comentando o § 8º do art. 4º da Lei 8.437, vale citar: “ Para o Poder Público, a norma chega como uma medida de economia processual. Tem si uma previsão útil na prática. Ajuda, aliás, na demonstração do comprometimento à ordem pública. O dispositivo cuida, em verdade, de dois institutos: na sua primeira parte, da possibilidade de cumulação de pedidos; na segunda parte, da possibilidade de aditamento do pedido inicial e extensão a outros casos” (VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Op. cit, pág 90).
45
A redação do § 9º, art. 4º da Lei 4.348 é a seguinte: § 9o A suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal
46 Esta “ultra-atividade” diz respeito ao fato de que a eficácia da suspensão somente cessaria com o
hierárquica inferior, v.g. quando obtida a suspensão da liminar perante o presidente do STJ (num caso do art. 4.º, §1.º, da Lei 4.348/64); sobrevindo a sentença (que substituiu a liminar), a perda da eficácia da suspensão não é imediata, por que o Presidente do STJ deve ser provocado e informado, dentro do incidente, que a medida liminar foi substituída pela sentença, e, por, isso o incidente no qual o presidente do STJ teria dado a suspensão teria perdido o seu objeto. Isso evitaria que uma decisão inferior ‘por cima’ de uma decisão superior, sem que este último órgão julgador tivesse revogado a sua própria decisão”.47
Vale-se lembrar que a MP 2.180, foi reeditada 35 vezes, sendo que a última
vez se deu em 24 de agosto de 2001. Não coincidentemente, no dia 11 de setembro
de 2001, as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgaram a
Emenda Constitucional nº 32, a qual adveio com o intuito de moralizar a utilização
desregrada e imoral de Medidas Provisórias pelo chefe do Poder Executivo.
Contudo, estando a MP 2.180-35 em pleno vigor desde 24 de agosto de 2001,
esta se submeteria à regra de transição prevista no art. 2º da Emenda Constitucional
nº 32, que propõe a seguinte solução:
“As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional”.
Logo, conclui-se que se transformaram Medidas Provisórias em “medidas não
provisórias”, ou melhor, em medidas permanentes. Sendo assim, todas as medidas
provisórias que estão pendentes de deliberação no Congresso Nacional, por força
do art. 2º da Emenda Constitucional 32, de 11 de setembro de 2001, ficaram
instantaneamente transformadas numa espécie legislativa
sui generis,
que não
consta no
rol
do art. 59 da CF/88.
É bom salientar que a Constituição Federal, no
caput
de seu art. 62, mesmo
antes da Emenda Constitucional nº 32, apresentava a relevância e à urgência da
matéria a ser regulamentada pelo Poder Executivo como critérios para a edição de
47
medidas provisórias, o que, de acordo com parte da doutrina
48, ensejaria na
inconstitucionalidade da MP 2.180 por desrespeito a pré-requisito formal.
É certo que, desde a promulgação da EC nº 32, existe uma limitação material à
edição de medidas provisórias quando a matéria posta pretende versar sobre direito
processual civil. Tal condição encontra-se no art. 62, § 1º, I, b, da CF,
verbis:
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
I - relativa a:
...
b) direito penal, processual penal e processual civil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)”.
Desta forma, em principio, não haveria como o Congresso Nacional, quando
for deliberar a respeito, deixar de rejeitar a MP 2.180, por nítida inconstitucionalidade
material, uma vez que, claramente, trata a respeito de direito processual civil
49. O
questionamento que resta é: quando o Congresso vai fazer tal análise?
48
Neste sentido vale citar: “Não havia urgência nem relevância para o Presidente da República editar a norma sob a forma de MedProv, conforme exige a CF 62. A lei ordinária não pode aumentar nem a competência do STF nem a do STJ, prevista taxativamente na CF 102 e 105. Do ponto de vista substancial a norma ofende os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da proporcionalidade e da razoabilidade, pois, sendo recorrível a decisão interlocutória proferida no MS, não se justifica outra media, excepcional, protetiva do interesse público. Fere o principio da isonomia, pois o poder público teria as seguintes oportunidades para impugnar decisão concessiva de liminar, suspendendo a eficácia do ato coator: a) agravo; b) pedido de suspensão; c) agravo contra denegação do pedido de suspensão; d) novo pedido de suspensão no STF ou STJ; e) agravo interno (CPC 557 §1.º) contra o ato do Presidente do STF ou STJ que denega o segundo pedido de suspensão. O particular, ao seu turno, somente poderia impugnar decisão denegatória da liminar com o recurso de agravo. São cinco chances contra uma, em flagrante ofensa à CF 5.º caput e inciso I” (NERY JR., Nelson & NERY, Rosa Maria Andrade. Op. cit, pág. 1304).
49
2 NATUREZA JURÍDICA DA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA
Este capítulo propõe-se a, resumidamente, analisar as mais importantes
teorias que controvertem sobre qual seja a natureza jurídica da suspensão de
segurança, arrolando-nas e, na medida do possível, confrontando-as. Isso tendo em
vista que a doutrina e a jurisprudência muito destoam em torno desta questão, ora
imputando-lhe natureza político-administrativa, ora natureza recursal, tratando-lhe
ainda como um mero incidente processual e como sendo de natureza cautelar.
Nesta ultima hipótese discute-se se o fenômeno cautelar materializar-se-ia por meio
de uma ação incidental autônoma ou de um simples incidente processual.
O estudo sobre a natureza jurídica do pedido de suspensão de segurança é
relevante uma vez que, só assim, será possibilitado inseri-lo dentro de um regime
jurídico apropriado, a partir do qual se possa definir uma principiologia afinada com a
sua essência e voltada para seus verdadeiros fins. Neste sentido, enfatiza Candido
Rangel Dinamarco:
“Tal instituto permanece à sombra dos ricos progressos da doutrina brasileira do mandado de segurança e ainda constitui, para todos nós intérpretes, uma verdadeira ilha de mistérios a desvendar. E, quando o caminhar sem rumo e sem norte por entre tais mistérios traz o risco de injustiça e desvios. Torna-se aguda a necessidade de perquirir e meditar adequadamente para que da ausência de uma sólida edificação conceitual não decorram males inquinadores dos verdadeiros objetivos do sistema processual-constitucional”.50
conexo com a própria garantia constitucional da ação e do acesso à justiça, motivo pelo qual só poderia merecer tratamento legislativo por via de lei ordinária federal (art. 22, I, da CF), sendo impassível de veiculação mediante medida provisórias (art. 62, § 1.º, I, b, da CF)” (VENTURI, Op. cit., pág. 44).
50DINAMARCO, Candido Rangel,
Suspensão do Mandado de Segurança pelo Presidente do Tribunal.
