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OPSA -
Observatório Político Social de Angola ACÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO RURAL E AMBIENTEAnálise
Preliminar do OGE - 2012
Luanda, Dezembro de 2011
Com o apoio da:
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Análise Preliminar do OGE 2012
1. Introdução
O presente documento é uma reflexão a volta da proposta do Orçamento Geral do Estado Angolano (OGE) para 2012.
São pelo menos três os motivos que têm levado a ADRA e o OPSA a convergirem na ideia de elaboração de documentos como este: i) pelo impacto que o OGE tem sobre a pobreza, ii) pelo facto de ser através do OGE que se materializam as principais políticas e preocupações do Estado; e iii) pela necessidade de se aumentar a consciência das pessoas sobre a importância do OGE no desenvolvimento.
O OPSA e a ADRA lamentam o facto de tornarem pública a sua reflexão sobre o OGE para 2012 praticamente nas vésperas da sua aprovação pela Assembleia Nacional, o que se explica por ter tido acesso à proposta tardiamente.
A reflexão comporta os seguintes elementos: alguns indicadores da avaliação orçamental, reflexão sobre o processo de elaboração do OGE, análise da estrutura de receitas, análise dos programas e despesas por função, por órgão, por programa, e finalmente apresentam-se algumas recomendações.
Espera-se que esta análise do OGE continue a ser um instrumento útil para os decisores políticos e para os profissionais que em vários sectores se interessam pelas políticas públicas.
2. Alguns indicadores de avaliação orçamental
As contas públicas deverão registar em 2012 um excedente global na óptica do compromisso de 340,7 mil milhões de kwanzas (3.651,7 milhões de USD ao câmbio de AKZ 100/USD), diferença entre receitas de AKZ 3.760,7 mil milhões e despesas, excluindo activos financeiros, de AKZ 3.420,0 mil milhões.
Este excedente é o equivalente a 3,5% do PIB, menos de metade do excedente de 8,9% estimado para 2011. Uma quebra de 5,4 pontos percentuais (pp) do PIB explicada fundamentalmente pela receita que cai 4 pp, de 42,2% do PIB este ano para 38,2 % no próximo, mas também pela despesa que no mesmo período aumenta 1,3 pp, de 33,4% do PIB para 34,7%. Se excluirmos os juros da despesa, o
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excedente cai 5 pp do PIB: desce de 9,6% do PIB em 2011 para 4,6% do PIB em 2012.
Com este orçamento não se confirmam, pelo menos ao nível da despesa global, os receios manifestados por alguns analistas e políticos sobre uma eventual deriva eleitoralista. A despesa total orçamentada para 2012 é superior em 10,1% à de 2011, uma subida equivalente ao valor da inflação prevista para o próximo ano, o que representa um congelamento dos gastos.
Este congelamento resulta da contracção nas rubricas de bens e serviços e nas transferências correntes (-21,5%). No caso dos bens e serviços, se é de saudar a contenção, o mesmo não se pode dizer o mesmo em relação à sua transparência. A aquisição de bens e serviços é a terceira maior rubrica do orçamento (24,2%) depois das remunerações dos empregados (30,9%) e do investimento (25,4%). Dos AKZ 828,0 mil milhões inscritos nesta rubrica, AKZ 459,2 mil milhões destinam-se à aquisição de “outros serviços”, sem qualquer especificação. Ou seja, 13,4 por cento da despesa orçamentada — praticamente o mesmo que se gasta com a saúde e a educação juntas — não é justificada, a exemplo do que já aconteceu em 2011.
Além disso, a regra da contenção referida tem pelo menos uma excepção: a remuneração dos empregados. A factura com os salários da função pública cresce 32,6%, o que pode ser explicado pelos aumentos entre 20% e 40% decretados pelo governo este ano e pela admissão de novos funcionários. Este é uma das rubricas a seguir no futuro, pois o seu peso na despesa total (30,9%) e no PIB (10,7%) estão a aproximar-se de níveis perigosos.
A par da contracção da despesa com bens e serviços há um acréscimo de 21,2% no investimento (AKZ 867,5 mil milhões). Este aumento poderá estar acima da capacidade de absorção existente. Recorde-se que, em entrevista à EXAME, o antigo ministro de Estado e da Coordenação Económica, declarou ser necessário realismo, pois a capacidade de absorção de investimento público não ultrapassava USD 7.000 milhões”. Para 2012 está orçamentado o equivalente a cerca de USD 9.298 milhões, e não parece que a capacidade de absorção tenha aumentado.
3. Reflexões sobre o processo
A elaboração do OGE continua a ser um processo que carece de mais envolvimento das diferentes partes com conhecimento e interesse neste domínio.
Apesar do pedido de contribuições aos governos provinciais e às administrações municipais, tais contribuições são, regra geral, ignoradas.
3 Os Programas Municipais Integrados de Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza (PMIDRCB) são elaborados com fraca participação das Organizações da Sociedade Civil (OSC) locais.
Existem vários espaços de concertação entre Estado e OSC que não têm sido utilizados adequadamente para discutir as questões ligadas ao OGE, como os Conselhos de Auscultação e Concertação Social a vários níveis, o Conselho Nacional de Apoio à Criança, o Conselho Nacional da Comunicação Social, entre outros.
O Executivo não possui nenhum mecanismo de consulta sobre o OGE juntos dos seus parceiros sociais.
Apesar de terem surgido sinais por parte de algumas comissões da Assembleia Nacional de uma maior predisposição para escutar a sociedade civil, a forma como o processo está montado torna as contribuições ineficazes em termos de capacidade de influenciar.
O facto de estarem publicados no site do Ministério das Finanças (uma fonte de informação que tem vindo a melhorar, o que é de louvar) apenas os relatórios de execução de 2006, 2007 e 2010, alguns deles apenas recentemente, limita a eficácia da monitoria da execução do OGE pelo público.
Muitos dos programas lançados pelo Executivo no OGE carecem de uma adequada avaliação da fase anterior ou das condições para a sua implementação.
4. Análise da Estrutura da Receita
A proposta de OGE foi elaborada admitindo um preço médio do crude de USD 77 por barril em 2012, quando o FMI, nas perspectivas económicas mundiais divulgadas em Setembro último, aponta para USD 100 o barril, e outras projecções chegam a vaticinar valores superiores.
Se estas previsões se concretizarem, as receitas petrolíferas do Estado em 2012 ficarão muito acima dos AKZ 2.559,9 mil milhões. De acordo com as contas do FMI divulgadas com a segunda revisão do acordo de Stand by com Angola, por cada cinco dólares de aumento do preço do barril do petróleo o saldo das contas públicas angolanas melhora entre 1 e 2 % do PIB.
Como a previsão para o preço do barril está USD 23 abaixo da do FMI, caso se confirme a previsão desta instituição, teremos receitas adicionais da ordem dos 6,9% do PIB. Isto significa que o Executivo poderá usar esta almofada orçamental para uma revisão a meio de 2012, o que poderá renovar os receios do uso de tais verbas para fins eleitoralistas.
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A proposta de OGE 2012 prevê um aumento dos impostos não petrolíferos em 2,7 pontos percentuais do PIB, de 7,5% do PIB global em 2011 para 10,2% em 2012, o valor mais elevado dos últimos sete anos. O Executivo justifica o aumento do peso dos impostos não petrolíferos com a melhoria da eficácia da administração fiscal através da contratação de novos quadros licenciados. A melhoria da conjuntura económica também poderá dar uma ajuda, já que empresas e famílias terão maior capacidade para cumprir com as suas obrigações fiscais. Caso isto não se verifique os impostos não petrolíferos poderão ficar abaixo do orçamentado.
5. O PIP e outros Programas no OGE
Um dos aspectos positivos da proposta de OGE 2012 é o aumento do investimento público em 25,4% para KZ 867,5 mil milhões. Contudo, o programa de investimentos públicos (PIP) divulgado com a proposta orçamental prevê uma verba ligeiramente superior com uma dotação de AKZ 881,9 mil milhões, dos quais AKZ 600,22 mil milhões são investidos em províncias específicas, sendo o restante alocado a projectos de organismos da estrutura central (AKZ 139,4 mM) ou inter-provinciais (AKZ 141,8 mM).
O PIP é um dos principais instrumentos de política económica do Executivo, nomeadamente no que se refere à política de desenvolvimento regional. Analisando a sua distribuição provincial, Luanda surge à cabeça com AKZ 238,5 mil milhões, correspondentes a 39,7% do total. Seguem-se Kuando Kubango (AKZ 37,9 mM; 6,3%) e Cabinda (AKZ 35,1 mM; 5,8%).
Uíge com AKZ 9,1 mil milhões ou 2,8% do total — 26 vezes menos do que Luanda — é a província com menos investimento, seguida da Lunda-Sul (10,7; 1,8%) e Bié (AKZ 12,8 mM, 2,1%).
Face às assimetrias regionais existentes no país a percentagem esmagadora alocada à capital não é propriamente um bom indicador de que a situação tende a mudar.
Considerando o PIP por habitante, a distribuição regional melhora um pouco, mas Luanda com cerca de AKZ 40 mil per capita está bastante acima da média do país, fixada em AKZ 29 mil. A lista é liderada pelo Bengo (AKZ 112,9 mil), Kuando Kubango (AKZ 97,8 mil) e Cabinda (AKZ 82,0 mil).
Huíla com apenas AKZ 9,0 mil de investimento por habitante regista o menor investimento per capita do país, seguida do Bié (10,9) e Benguela (AKZ 12,8 mil) O PIP de cada província inclui verbas destinadas ao combate à pobreza, outros dos problemas endémicos do país, que são geridas pelos municípios. À generalidade
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dos municípios foram atribuídos AKZ 237,0 milhões, com os mais populosos a receberem AKZ 324,6 milhões. No total, os PMIDRCB envolvem AKZ 40,5 mil milhões ou 0,94% do total da despesa pública orçamentada para 2012, o 12º programa com mais verbas.
A lista das despesas por programa é liderada pelas actividades permanentes com AKZ 3.247 mil milhões ou 75,7% do total, programa reabilitação, construção e melhoria das vias de comunicação rodoviária (AKZ 108,4 mM; 2,5%) e programa de reabilitação, construção das infraestrutras económicas básicas (AKZ 86,5 mM; 2,0%).
Analisando as despesas por outros programas verifica-se que:
73,45 % dos recursos aparecem alocados à rúbrica “Actividades Permanentes” que não é propriamente um programa.
O “Programa de Reabilitação, Construção e Melhoramento das Vias de Comunicação Rodoviária” continua a ser o programa com mais recursos embora o valor atribuído tenha baixado em cerca de 20% em relação a 2011, o que não se afigura sensato.
O programa cujos recursos foram aumentados de forma mais dramática foi o de Reabilitação, Construção e Equipamento de Infraestruturas e Serviços Prisionais, com um aumento de mais de 6.000 %;
O Programa de Desenvolvimento do Ensino Primário e Secundário mantém-se entre os dez principais. Não é possível verificar em que medida estes recursos não vão maioritariamente para infraestrutura física, uma tendência muito visível no orçamento
O Programa de Reestruturação e Modernização das Forças de Defesa e Segurança, continua a ser dos mais importantes (o 5º mais importante em ambos os anos).
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Tabela – Os 10 Principais Programas Programa Montante em milhões de Kz % do total Rank % de variação face a 2011
Prog.Reab.Const.E Melhor.Das Vias De Comun.
Rodoviária 108.407 2,45% 1º -20,15% Prog.De Reab.E Const. Das Infraestrutras
Económ.Básicas 86.509 1,96% 2º 101,24% Programa De Reab. Dos Sistemas Urbanos De Água
E Saneamento 70.800 1,60% 3º -18,45% Programa Reab. E Construção Das Infraest.
Administrativas 60.615 1,37% 4º 33,56% Prog. De Reestrut.E Modern. Das Forças De Def. E
Segurança 54.302 1,23% 5º 14,61% Programa De Prom., Fomento E Desenv. Da Activ.
Económica 49.747 1,13% 6º -1,89% Prog.De Melhor.E Aum.Da Capacid. Dos Serv.
Hospitalares 45.818 1,04% 7º 46,93% Programa De Melhoria Da Qual. E Equidade Dos
Serv. De Saúde 43.965 0,99% 8º -1,60% Programa De Desenv. Do Ensino Primário E
Secundário 42.195 0,95% 9º 8,79% Programa De Fortalecimento Da Estrutura Organiz.
Do Estado 40.866 0,92% 10º 57,25% Programa Integrado De Combate A Pobreza E
Desenvolv.Rural1 40.498 0,92% 10º -16,75%
Surgem dois programas com a designação de “Programa de Implementação do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação” com valores distintos (algo semelhante ao que ocorreu com o Programa de Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza, em 2011).
4. Breve Análise da Despesa
Despesa por função
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Comparação feita com a soma dos dois programas que apareciam no OGE de 2011 (Programa de Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza e o Programa Integrado de Combate à Pobreza e Desenvolvimento Rural…)
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A função social na distribuição funcional continua longe de ser uma prioridade. A proposta de OGE 2012 prevê que 33,3% do total da despesa seja alocada a funções sociais, percentagem semelhante à de anos anteriores e acima do limite inferior de 30% acordado com o FMI no âmbito do acordo stand by. Porém, uma análise mais fina das rubricas que compõem a função social revela que uma parte significativa beneficia os mais ricos.
O Executivo alocou à protecção social, principal rubrica da função social, AKZ 556,4 mil milhões ou 12,6% da despesa total, dos quais AKZ 387,7 mil milhões ou 8,8% da despesa total são classificados como serviços de protecção social não especificados. Embora não se especifique, tudo indica que esses serviços incluem subsídios a preços no montante de AKZ 355,8 mil milhões, o equivalente a 8,0% da despesa total orçamentada. A última informação disponível, referente a 2007, revela que quase 90% dos subsídios a preços destinam-se aos combustíveis. Aplicando esta percentagem aos subsídios a preços orçamentados para 2012, chegamos a uma verba de AKZ 320,2 mil milhões ou 7,2% do total.
De acordo com uma investigação do economista angolano Emílio Londa no âmbito da sua tese de mestrado, 70% dos subsídios aos combustíveis beneficiam os 30% mais ricos. Ou seja, a função social inclui uma verba de AKZ 224,1 mil milhões ou 5,1% da despesa total que efectivamente beneficia quem menos precisa. Se excluirmos esta verba da função social, concluímos que a função social representa “apenas” 28,2% da despesa total e não os 33,3% que constam da proposta do OGE. A função social inclui igualmente as despesas com a educação e a saúde que continuam a ser os parentes pobres do orçamento, apesar das carências que o país apresenta nestes sectores.
O OGE dedica à educação 8,5% da despesa total, quando em países africanos recentemente saídos de conflitos, como o Burundi ou a Costa do Marfim, essa percentagem excede os 20%. Além disso, a alocação de recursos apresenta-se desequilibrada pelos diferentes níveis de ensino. De facto, das verbas destinadas à educação, o ensino superior fica com 10,2% do total, não muito longe dos 13,5% atribuídos ao ensino secundário. Esta repartição sugere um esforço financeiro exagerado em favor das universidades em detrimento das escolas secundárias. Os gastos com a saúde deverão ascender a 5,2% da despesa total orçamentada para 2012, percentagem semelhante ao que o país deverá gastar a subsidiar os combustíveis dos 30% mais ricos. Dito de outra forma, gastamos tanto a subsidiar o consumo de combustíveis dos 30% mais ricos como a tratar da saúde de 100% dos angolanos. O esforço em matéria de saúde é muito baixo mesmo em termos africanos. A título de exemplo, na Zâmbia cerca de 15% dos gastos públicos destinam-se à saúde e em Moçambique essa percentagem excede os 20%.
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No conjunto a Educação e a Saúde absorverão 13,7% dos gastos públicos em 2012, abaixo da defesa e segurança que consomem 15,4% das despesas totais previstas para o mesmo ano. A guerra justifica em grande parte esta distribuição de verbas mas uma coisa é certa: sem inverter esta situação, dificilmente o país conseguirá desenvolver-se. Um desafio para o qual todos estamos convocados, desde o Executivo à oposição, passando pela sociedade civil.
Na repartição funcional da despesa, destaque ainda pela negativa para a Agricultura que tem alocadas verbas correspondentes a 1,2% da despesa total em 2012, contra 1,4% do orçamento para este ano. O corte nas verbas destinadas ao sector não é coerente com as sucessivas declarações de que a Agricultura constitui prioridade central face ao seu potencial em termos de criação de emprego e consequentemente no combate à pobreza.
Despesa por ministério
O baixo peso da Educação, Saúde e Agricultura na distribuição funcional do OGE 2012 reflecte-se nos orçamentos dos respectivos ministérios. Os orçamentos do ministério da Saúde e do ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas para 2012 são o 6º e 9º mais elevado, respectivamente. O ministério do Ensino Superior, Ciência e Tecnologia é apenas 11º e o da Educação o 17º, numa lista liderada pela Defesa Nacional, Urbanismo e Construção e Interior, por esta ordem.
Despesa por órgão
Outra debilidade estrutural das finanças públicas que se mantém é a veia centralizadora do Estado. Cerca de 83% das verbas do OGE 2012 são geridas pela administração central, percentagem ainda assim abaixo dos 88% do orçamento do ano corrente. As províncias fazem o caminho inverso, já que as verbas que lhes estão alocadas aumentam de 11,2% em 2011 para 16% em 2012. Contudo, o modo como são geridos certos programas parece indicar que se tira com uma mão o que se deu com a outra. Com efeito, o modo de elaboração e algumas das regras de implementação dos PMIDRCP mostram que o poder de decisão ainda se encontra muito centralizado. A descentralização do orçamento do sector público administrativo é um desafio difícil de cumprir já que em muitos casos os governos provinciais não dispõem de quadros em qualidade e quantidade suficientes para gerirem.
Se somarmos as verbas geridas pela administração central às dos governos provinciais, concluímos que 98,9% do orçamento para 2012 é afecto ao poder
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executivo, cabendo o pouco que sobra aos poderes legislativo e judicial. Isso mesmo foi possível constatar recentemente através da comunicação social quando alguns órgãos judiciais manifestaram o seu desconforto perante uma das comissões da Assembleia Nacional.
6. Recomendações
Que de futuro se criem condições para que as contribuições locais (município e província) para o orçamento sejam feitas de modo transparente e que sejam tomadas em consideração;
Que sejam divulgados os documentos preparatórios em tempo útil que permita a análise e contribuição por parte dos vários interessados;
Que sejam sistematicamente divulgados os relatórios de execução como forma de permitir o escrutínio público e o acumular de lições sobre a gestão dos fundos públicos
Que se proceda a avaliação de programas inscritos no OGE, sobretudo daqueles cujo peso e expectativas são elevados, como por exemplo o Programa Habitacional, o Programa Aldeia Nova, o Presild, o PMIDRCP, entre outros.
Que se encontrem mecanismos adequados para uma efectiva prioridade à reabilitação de estradas secundárias e terciárias, devido ao seu impacto no acesso das populações rurais aos serviços, com especial relevância para o comércio.
Que os documentos de concepção dos programas incluídos no OGE sejam do domínio público, nomeadamente os seus objectivos, indicadores de desempenho e como se prevê que eles se desdobrem pelo território nacional. Um tal nível de informação poderia permitir que o controlo social funcionasse como aliado do Tribunal de Contas.
