Desapropriações Ambientais na Lei 9985/00
Guilherme José Purvin de Figueiredo *
Márcia Dieguez Leuzinger **
01. INTRODUÇÃO
A implementação efetiva de um Sistema Nacional de Unidades de Conservação que, nos termos do art. 225, § 1°, inciso III, da Constituição da República, assegure a efetividade do direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, pressupõe o oferecimento de condições financeiras que possibilitem ao Poder Público não apenas criar mas, sobretudo, manter tais espaços territoriais especialmente protegidos.
A jurisprudência nacional vem exibindo diuturnamente as graves conseqüências que decorrem da criação dos chamados "parques de papel" — unidades de conservação criadas por lei, geralmente alcançando áreas bastante extensas e ainda preservadas, porém não precedidas de estudos técnicos acerca das características dominiais dos imóveis que a integram e da viabilidade financeira para a sua implantação. Os resultados são de todos nós conhecidos: indenizações milionárias por suposta ocorrência de apossamento administrativo (desapropriações indiretas), abrangendo não apenas o valor da terra nua, mas também a cobertura vegetal que jamais fora explorada. Em situações extremas, os proprietários são contemplados até mesmo com o recebimento da expectativa de lucros decorrentes de planos de realização de fantásticos loteamentos e condomínios de luxo em áreas muitas vezes somente acessíveis por helicóptero.
Dentro desse quadro, o que talvez seja mais grave é que a sangria dos cofres públicos com o pagamento de tais indenizações acaba por redundar na inibição dos governantes eleitos para a concretização de qualquer novo projeto de criação de unidades de conservação.
Por outro lado, nas unidades já implantadas, a ausência de recursos financeiros para a sua guarda e delimitação física acaba levando o Poder Público, que já foi condenado a adquirir imóveis por preços astronômicos, a abandoná-los sem nenhuma destinação ecológica, abrindo-se as portas até mesmo a sua ocupação irregular por terceiros.
Ciente de tal realidade fundiária tormentosa, o legislador brasileiro editou em 18 de junho de 2000 a Lei 9.985, regulamentando o art. 225, § 1°, incisos I, II, III e VII da Constituição da República e instituindo o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), que define as categorias de unidades de conservação e determina os requisitos necessários para sua criação.
Pretendemos aqui apontar algumas das inovações trazidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação, em especial aquelas que mais diretamente relacionam-se à área da Advocacia Pública Ambiental Imobiliária — área de atuação bastante intensa das Procuradorias Gerais dos Estados que abrigam remanescentes da Mata Atlântica. Trataremos aqui tanto das desapropriações regulares, regidas pelo Decreto-Lei 3.365/41, como das chamadas "desapropriações indiretas" — ações de indenização por apossamento administrativo, uma criação pretoriana "cuja finalidade foi suprir a ação reivindicatória, nos casos em que a restituição se torne impossível em razão da intangibilidade da obra ou serviço público"1 — e,
também, das ações de indenização pelos prejuízos decorrentes da privação do exercício da posse. 02. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, apesar de não se encontrar expressamente previsto no art. 5° da Constituição Federal, é um direito fundamental que perpassa as quatro gerações de Direitos Humanos. Enquanto direito de primeira geração, cuida do direito à vida - não apenas à sobrevivência, mas à vida com qualidade. Por tal motivo, encontra-se elencado no inciso LXXIII do art. 5° da Constituição Federal o direito de promover a proteção do meio ambiente através da ação popular. É
* Procurador do Estado de São Paulo. Professor de Direito Ambiental da Universidade São Francisco e do Curso de Especialização em Direito
Ambiental das Faculdades de Saúde Pública e de Direito da Universidade de São Paulo. Diretor da Escola Brasileira de Direito e Política Ambiental. Presidente do IBAP - Instituto Brasileiro de Advocacia Pública e do Centro de Estudos sobre Meio Ambiente e Relações de Consumo - Projeto MARCO.
** Procuradora do Estado do Paraná. Professora de Direito Administrativo e Ambiental do UniCeub e da UNIP-DF. Secretária do Instituto Brasileiro
de Advocacia Pública - IBAP/DF.
1 Cf. Apelação Cível n. 77.795-5/3, da Comarca de São Sebastião, em que são apelantes Melquizes Alves Pereira e sua mulher, sendo apelada a
Fazenda do Estado de São Paulo - 8ª Câmara "Julho/99" de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, v.u., relator Des. Antonio Villen, 28/7/1999. A ação de desapropriação indireta está sujeita aos mesmos requisitos e condições da ação reivindicatória, daí porque a legitimidade ativa é exclusiva do proprietário. Já nas hipóteses em que estamos diante de conflito entre o Poder Público e o legítimo possuidor de bem imóvel, poderá este pleitear indenização pelos prejuízos sofridos. Não será, porém, a propriedade, o título de direito material que fundamentará seu pedido, como integrante da causa de pedir. Assim, se não ocorre a perda da propriedade, tampouco poderá o possuidor pleitear indenização pelo valor da propriedade, mas tão somente pelos "prejuízos ocasionados ao possuidor pela privação do exercício da posse".
direito de segunda geração, pois não se pode pensar na promoção de valores sociais, como o Direito à Saúde, senão a partir da implementação dos valores ambientais; tampouco é possível cogitar da implementação do Direito ao Trabalho se este não se der dentro de uma perspectiva sustentável, de não agressão do trabalhador por agentes insalubres ou perigosos no meio ambiente do trabalho2. É um direito de terceira geração, vez que
diz respeito à sobrevivência do próprio planeta Terra e só pode ser garantido dentro de uma perspectiva solidária da humanidade. E, finalmente, é um direito de quarta geração, já que não descuida da proteção do patrimônio genético.
O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado pode ser vislumbrado como um direito individual, passível de tutela jurídica através de mecanismos materiais processuais tradicionais, de que é exemplo a ação ordinária alicerçada nos dispositivos do Código Civil atinentes ao uso nocivo da propriedade; ou a ação trabalhista relativa à indenização decorrente do exercício da atividade profissional em condições de insalubridade. Todavia, é como direito difuso que o meio ambiente ecologicamente equilibrado atinge uma dimensão planetária, afastando-se da noção de individualização de um titular e passando à categoria de interesse transindividual, desvinculado de critérios meramente patrimoniais.
Nas palavras de Cristiane Derani, “um direito é fundamental quando seu conteúdo invoca a
construção da liberdade do ser humano”. E, cuidando especificamente do direito ao ambiente sadio, diz que “a liberdade tratada pelo direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é a liberdade da vida, é a liberdade de ter as condições de manutenção e reprodução da existência garantidas. A vida de cada indivíduo não se manifesta isoladamente. Ter direito à vida é ter o direito a que as relações sociais travadas permitam a sua criação e manutenção”3.
O direito a um ambiente sadio e equilibrado foi formalmente elevado à categoria de direito fundamental pela Declaração de Estocolmo, aprovada pela Conferência das Nações Unidas sobre meio Ambiente, em 1972, quando se declarou, pela primeira vez, ter o homem “o direito fundamental à liberdade,
à igualdade e a condições de vida satisfatórias, em um meio ambiente no qual a qualidade lhe permita viver na dignidade e bem-estar. Ele tem o dever solene de proteger e de melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras”.
Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, declara termos todos “direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
A respeito, observa Sérgio Ferraz:
"O art. 225, que é o artigo vestibular do capítulo atinente ao meio ambiente, repete com linguagem melhorada a proclamação do art. 1° da Convenção de Estocolmo, de 1972, que foi durante largo tempo o texto normativo de índole internacional que inspirava todos aqueles que se dedicavam ao estudo do problema do Direito Ambiental afirmando a idéia de que todos têm direito a um meio ambiente sadio. Essa proclamação, colocada com mais nitidez ainda no art. 225, fixa a idéia de há muito construída na doutrina, e agora consagrada em texto normativo, de que o direito à higidez do meio ambiente, dos ecossistemas em geral, goza da natureza de um direito público subjetivo. Ou seja, um direito que cabe a cada um de nós, tutelável para todos e endereçado na sua cobrança de eficácia contra todos, particulares ou Poder Público"4.
A peculiaridade deste direito fundamental reside justamente na coincidência entre os titulares do direito ao ambiente sadio e aqueles a quem se dirige a obrigação de mantê-lo hígido. Com efeito, ao proclamar terem todos direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, determinou a Constituição Federal repartir-se o dever de preservá-lo entre o Poder Público e a sociedade.
2 Ainda hoje verificamos, no Direito Ambiental brasileiro, um descompasso entre a tutela da fauna, da flora, do ambiente urbano e do patrimônio
cultural, de um lado, e a tutela da vida do trabalhador em seu meio ambiente de trabalho, de outro. Todavia, é certo que "o oferecimento aos trabalhadores de um meio ambiente de trabalho inseguro ou insalubre constitui uma das mais graves modalidades de aviltamento da dignidade humana que pode existir em nossa ordem econônica". FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Direito Ambiental e a Saúde dos Trabalhadores. São Paulo, LTR, 2000, pp. 241/242.
3 DERANI, Cristiane. Meio ambiente ecologicamente equilibrado: direito fundamental e princípio da atividade econômica in Temas de direito
ambiental e urbanístico. FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de (org). São Paulo, Ed. Max Limonad, 1998, ps. 91 e 96.
E, em relação ao Estado, estabeleceu, no § 1° do art. 225, uma série de ações destinadas a assegurar a efetividade5 desse direito, a fim de possibilitar às presentes e às futuras gerações gozarem de um ambiente
sadio, que lhes permita uma boa qualidade de vida.
Entre as incumbências delineadas pelo mencionado dispositivo constitucional encontra-se, no inciso III, a criação de espaços territoriais especialmente protegidos, que implicam — quando criados em áreas particulares, desde que com elas compatíveis — em restrições ao exercício do direito de propriedade, nem sempre indenizáveis, tendo em vista decorrerem tais limitações, em grande parte, do cumprimento da função social da propriedade, em que se inclui a função ambiental.
3. LIMITAÇÕES AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE PROPRIEDADE
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 5°, XXII, garante o direito de propriedade, determinando, em seguida, no inciso XXIII, que a propriedade cumpra sua função social.
O direito de propriedade, assim, afastando-se do caráter de direito quase absoluto, nos moldes impostos pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, e do Código de Napoleão, de 1804, encontra hoje restrições, que vêm se delineando através de normas restritivas impostas pelo Estado em prol do interesse social, fundamentadas no dever, estabelecido constitucionalmente, de que a propriedade atenda aos interesses e às necessidades coletivas6.
Segundo Carlos Alberto Dabus Maluf, não é pacífica a doutrina ao apresentar a natureza jurídica das restrições à propriedade. Inicialmente, prevalecia na ordem jurídica a concepção de que tais restrições seriam verdadeiras servidões. Mais tarde, estas foram tomadas por alguns autores como obrigações legais. Já uma terceira corrente doutrinária esposaria o entendimento de que as restrições ou limitações do direito de propriedade "são adaptações da propriedade privada às finalidades públicas, são condições da sua
existência na vida jurídica. Essas restrições não subordinam um prédio a outro, nada têm de excepcional, nem se extinguem pelo não-uso, ao contrário do que acontece nas servidões. Elas incidem simultaneamente em todos os prédios rústicos e urbanos. Não se trata tampouco de obrigações ex lege, porque não se transmitem, nem se extinguem, segundo as regras preceituadas para tais obrigações; essas limitações constituem os limites legais, o regime normal da propriedade"7.
É particularmente importante considerar, em especial quando tratamos de limitações decorrentes da tutela ao meio ambiente, que o regime normal de propriedade, fixado pela Constituição da República, é delineado pelo seu art. 5°, incisos XXII, XXIII e XXIV. Ou seja, o regime jurídico da propriedade tem sede constitucional, cabendo ao Direito Civil apenas regular as relações civis a ela pertinentes8.
Assim, se o art. 524, caput, do Código Civil Brasileiro, que "assegura ao proprietário o direito de
usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua", foi
recepcionado pelo ordenamento constitucional de 1988, por outro lado ficou bastante clara a opção pela função social da propriedade. Não foi por outra razão que a nossa Constituição da República, ao elencar os princípios norteadores da ordem econômica, incluiu no art. 170, com igual destaque, a observância ao regime de propriedade privada (inciso II) mas, também, à função social da propriedade (inciso III) e à defesa do meio ambiente (inciso VI).
A função social da propriedade, consubstanciada no dever de que a propriedade atenda não apenas aos interesses do proprietário, mas também sirva de instrumento para alcançar o bem-estar da coletividade9,
opera-se internamente ao direito de propriedade, como um de seus elementos constitutivos, sem o qual não será plenamente garantida, não se confundindo, portanto, com meras limitações administrativas ao exercício desse direito, decorrentes do exercício do poder de polícia10.
5 Luis Roberto Barroso define efetividade como “a atuação prática da norma, fazendo prevalecer no mundo dos fatos, os valores por ela tutelados. Ela simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social”. O direito constitucional e a
efetividade de suas normas. 3ª edição, Rio de Janeiro, Renovar, 1996, p. 246.
6 LEUZINGER, Márcia Dieguez. Espaços territoriais especialmente protegidos e indenização in Universitas/Jus, n° 5 – Coleção UniCEUB, p. 97. 7 MALUF, Carlos Alberto Dabus. Limitações ao Direito de Propriedade. São Paulo : Saraiva, 1997. Pág. 45. O autor reporta-se às lições de F.
Laurent (Principes de droit civil français).
8 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2ª ed., São Paulo, Malheiros, 1995, p. 64.
9 Carlos Alberto Dabus Maluf, citando Abelmar Ribeiro da Cunha, aduz que “já não é mais possível admitir-se em nossos dias, sem que se lhe cominem sanções severas, que o proprietário entregue sua coisa para fins puramente egoístas, para gozo próprio; deve-se, ao contrário, usá-la de uma maneira socialmente útil, empregá-la em benefício geral, tornando-a instrumento de riqueza e felicidade para todos”. Op. cit., p.53.
10 Como preleciona Roger Raupp Rios: “o dever intrínseco, consubstanciado na função social da propriedade, não se confunde, de modo algum, com técnicas jurídicas limitativas do exercício dos direitos. Estamos diante, isto sim, de elemento essencial definidor do próprio direito subjetivo. As limitações implicam mera abstenção do titular do direito; os deveres, diversamente, caracterizam-se como encargos ínsitos ao próprio direito, orientando e determinando seu exercício, de modo positivo”. "A propriedade e sua função social na Constituição da República de 1988", in Revista
Merece referência, neste passo, a lição de José Afonso da Silva: "a função social se manifesta na
própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens"11.
Desse modo, não há que se confundir a exigência do cumprimento da função social com o esvaziamento do conteúdo jurídico do art. 524 do Código Civil. Não é mais possível cogitar, hoje, da utilização de um bem com prejuízo ao meio ambiente e às relações de trabalho pois, como é sabido, trabalho e meio ambiente são os dois elementos que integram o conceito de função social da propriedade.
Sob outro ângulo, analisando especificamente os limites impostos ao direito de propriedade, entende Antônio Herman Benjamin serem de natureza interna e externa, constituindo limites internos, contemporâneos à formação da relação de domínio, aqueles impostos pelas regras de vizinhança e os deveres de cunho coletivo, decorrentes das exigências de convivência em sociedade, tendo como origem a função social. Já os externos estariam consubstanciados nas intervenções do Estado na propriedade privada, que geram restrições a uma ou a algumas das faculdades do domínio12.
As restrições impostas pela necessidade de preservação do ambiente natural, como decorrência do atendimento à função social da propriedade, em sua acepção ambiental, correspondem a limites internos ao direito, como elementos constitutivos do próprio direito.
Assim, a função social, que impõe ao proprietário a preservação do meio ambiente, nos moldes estabelecidos em lei, impõe limites internos ao exercício do direito de propriedade, independentemente da vontade do particular, limites estes que, na maioria das vezes, sequer são indenizáveis.
3.1. TOMBAMENTOS AMBIENTAIS
Diversas são as modalidades de limitação ao direito de propriedade. Os chamados espaços ambientais que, nas lições de José Afonso da Silva13, englobam o zoneamento ambiental e os espaços
territoriais especialmente protegidos, dentre os quais se inserem as unidades de conservação, implicam, sem exceção, em imposição de restrições ao exercício do direito de propriedade. Outros instrumentos, no entanto, também utilizados pelo Poder Público para a consecução de sua função ambiental, compreendida como obrigação de preservação ambiental que lhe é imposta pela Constituição Federal, implicam igualmente em limitações ao direito de propriedade, muito embora não se caracterizem como unidades de conservação.
É o caso do tombamento, que constitui um importante instrumento de proteção ambiental. O grau de intervenção na propriedade, decorrente de seu tombamento administrativo, pode implicar na alteração de sua própria natureza jurídica. Assim, segundo a doutrina de Lúcia Vale Figueiredo, teremos uma limitação quando o tombamento em nada prejudicar o direito de propriedade; uma servidão administrativa, se for diminuída a possibilidade de utilização da propriedade; ou, finalmente, uma desapropriação indireta, na hipótese de desaparecimento total do valor econômico do bem tombado14.
Conquanto os bens tombados para fins de proteção ambiental não constituam modalidade de unidade de conservação prevista pela Lei 9985/00, certo é que tais espaços poderiam, em tese, integrar o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, excepcionalmente e a critério do CONAMA, por força do disposto no art. 5°, inciso XIII, c/c art. 6°, parágrafo único, da lei sob comento. Não há, porém, porque defender a tese de que os bens tombados sejam unidades de conservação, quer porque estaríamos com isto provocando uma discussão meramente acadêmia, que em nada contribuiria para a defesa do patrimônio público ambiental, quer porque, para efeito de proteção do meio ambiente, já existe o art. 26 da Lei 9.985, que assim dispõe:
"Quando existir um conjunto de unidades de conservação de categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras áreas protegidas públicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gestão do conjunto deverá ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservação, de forma a compatibilizar a presença da biodiversidade, a valorização da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável no contexto regional" (grifamos).
No caso da Mata Atlântica paulista e paranaense, especificamente, é de grande importância a aplicação desse dispositivo. É que as áreas protegidas nesse ecossistema apresentam exatamente tais características: são espaços onde se sobrepõem os limites de Parques Nacionais, Parques Estaduais, bens particulares total ou parcialmente tombados, imóveis situados no interior do perímetro de unidades de conservação já implantadas, áreas de proteção ambiental, áreas protegidas por leis municipais, Estações Ecológicas, além de bens que passaram à titularidade do Estado por força de sentenças condenatórias em
11 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo : RT, 1991. Pág. 251.
12 BENJAMIN, Antônio Herman V. Desapropriação, reserva florestal legal e áreas de preservação permanente in Temas de Direito Ambiental e
Urbanístico. FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de (org). São Paulo, Max Limonad, 1998, p. 67.
13 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 3ª edição, São Paulo, Malheiros, 2000,, 2000, p. 212. 14 FIGUEIREDO, Lúcia Vale. Disciplina Urbanística da Propriedade. São Paulo : RT, 1980. Págs. 18/19.
ações de desapropriação indireta, bens estes que, muitas vezes, sequer alcançam os limites de determinada unidade de conservação. No caso do art. 26 da Lei do SNUC, os bens tombados constituiriam simplesmente as "outras áreas protegidas".
Deve-se observar, entretanto, que apesar de estarem sendo os Estados de São Paulo e Paraná sistematicamente condenados ao pagamento de indenizações milionárias a título de desapropriação indireta pela criação de parques públicos na Serra do Mar, as restrições ao exercício do direito de propriedade nas áreas em que os parques públicos não foram efetivamente implantados, que normalmente se limitam à proibição ao corte raso de madeira, decorrem, em sua maior parte, de limitações impostas pelo Código Florestal (por se caracterizar como floresta de preservação permanente, nos termos de seu art. 2°, ou por constituir área de reserva legal), pelo Decreto federal n° 750/93, que dispõe sobre a exploração da Mata Atlântica de um modo geral ou, ainda, por ter sido a Serra do Mar tombada. Não se configura, portanto, nesses casos, desapropriação indireta, por inexistir apossamento administrativo15.
Desse modo, pode-se dizer que, para efeito de regularização da proteção jurídica do meio ambiente em mosaicos como o da Serra do Mar, situada no território paulista, a Lei 9.985/00, em particular no que diz respeito ao seu art. 26, foi benvinda, pois ao menos contribuiu para que as vultosas indenizações de áreas tombadas em ações de desapropriação indireta não tenham sido totalmente em vão. Isto porque, a partir de agora, já se pode cogitar da gestão desse conjunto heterogêneo de áreas protegidas.
3.2. ZONEAMENTO AMBIENTAL
Por zoneamento, entende-se a "definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com
objetivo de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz" (art. 2°, inciso XVI, da
Lei 9.985/00).
Na sistematização instituída por José Afonso da Silva, o zoneamento ambiental enquadra-se dentro dos chamados espaços ambientais, constituindo-se como “instrumento jurídico de ordenação do uso e
ocupação do solo”16.
O zoneamento das unidades de conservação é em regra definido pelos Planos de Manejo. O art. 6° do Regulamento dos Parques Nacionais, aprovado pelo Decreto n. 84.014, de 21/9/1979, definia esse instituto como sendo o projeto dinâmico que, utilizando técnicas de planejamento ecológico, determina o
zoneamento de um Parque Nacional, caracterizando cada uma de suas zonas e propondo seu desenvolvimento físico, de acordo com as suas finalidades.
Para os efeitos da Lei n. 9.985/00, o plano de manejo consiste num documento técnico fundamentado nos objetivos gerais de uma unidade de conservação e destinado a estabelecer o zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.
Todas as modalidades de unidade de conservação, sem exceção, devem dispor de um plano de manejo (Lei 9.985/00, art. 27). Isso significa que todos esses espaços territoriais devem ser zoneados, normatizando-se, também, o uso e o manejo dos recursos naturais. O zoneamento e a mencionada normatização deverão ser apresentados no prazo de cinco anos a partir da criação da unidade de conservação (art. 27, § 3°). A lei 9.985/00 não previu, em suas disposições gerais e transitórias, um prazo especial para a regularização do zoneamento de unidades de conservação já existentes. Assim, o prazo de cinco anos, para as unidades de conservação já existentes, começou a contar da edição da nova lei (18 de julho de 2000). É de se esperar que, até julho de 2005, venham a surgir questionamentos acerca dos novos zoneamentos de unidades de conservação que abriguem propriedades particulares. Isso porque, por implicar uma limitação ao direito de propriedade, certamente a edição do zoneamento reabrirá a discussão acerca do respeito aos contornos constitucionais e da eventual ocorrência de apossamento administrativo, que implicaria, por conseqüência, a desapropriação indireta do imóvel atingido pelo zoneamento.
Diante de tal perspectiva, desde já convém invocar das lições de Paulo Affonso Leme Machado:
"O zoneamento ambiental é um dos aspectos do poder de polícia administrativa, que atua com a finalidade de garantir a salubridade, a tranqüilidade, a paz, a saúde, o bem-estar do povo. O zoneamento ao discriminar usos, representa uma limitação do direito dos cidadãos. A propriedade não poderá ser utilizada da maneira desejada unicamente pelo proprietário. A Constituição Federal de 1967 (EC 1/69) dava um exemplo concreto de zoneamento ambiental ao determinar que 'a lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento agrícola de terras
15 Confira-se, a respeito: "O Tombamento como Instrumento de Proteção Ambiental". CÂMARA, Ana Lúcia, FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin
de, AZEVEDO, Pedro Ubiratan Escorel de, in Revista de Direitos Difusos n. 1, São Paulo, ADCOAS & IBAP, Julho de 2000.
sujeitas a intempéries e calamidades. O mau uso da terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílios do Governo'. Vê-se, portanto, que a conservação das terras não diz respeito somente à vontade do proprietário. A Constituição, inclusive, dá, ao Poder Público, o inegável direito de classificar o bom uso da propriedade e o seu mau uso. A CF, nos arts. 182, § 2°, e 186, não esperou a lei ordinária, mas ela mesma previu o preenchimento, ou não, da função social da propriedade"17.
É evidente que, nas hipóteses em que um plano de manejo preveja a existência de zonas intangíveis (nas quais não é tolerada qualquer alteração humana dos espaços), alcançando propriedades particulares, estaremos diante de hipótese de manifesta incompatibilidade entre o regime jurídico da unidade de conservação e o da propriedade privada. Em tais situações, tal incompatibilidade resolver-se-á com a desapropriação desses espaços territoriais, nos termos do art. 5°, inciso XXIV, da Constituição da República, e do Decreto-lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941, que elenca, dentre os casos de utilidade pública para fins de desapropriação, a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza.
4. CRIAÇÃO DE ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS COMO FORMA DE ASSEGURAR A EFETIVIDADE DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO.
A Constituição Federal, com o objetivo expresso de assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado, determinou, dentre outras providências a serem tomadas pelo Poder Público, que sejam definidos, “em todas as unidades da federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (art. 225, §
1°, III).
A criação desses espaços ambientais, ressalte-se, já fora prevista pela Lei n° 6.938/81, correspondendo a um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, elencados em seu art. 9°.
Espaços territoriais especialmente protegidos, nas lições de José Afonso da Silva, são definidos como:
“áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais”18.
A Lei n. 9.985/00, regulamentando, dentre outros, o inciso III do § 1° do art. 25 da Constituição Federal de 1988, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, estabelecendo critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação, espécies do gênero espaço territorial especialmente protegido19.
A definição legal de unidade de conservação encontra-se no inciso I do art. 2° da norma em comento:
“Art. 2°- Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
As unidades de conservação, por sua vez, dividem-se em unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável20. Dentre as primeiras, encontram-se as estações ecológicas, reservas biológicas, parques
nacionais, monumentos naturais e refúgios da vida silvestre. As segundas incluem áreas de proteção
17 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo : Malheiros, 2001. Pág. 176. 18 SILVA, José Afonso da. Op. cit., 2000, p. 212.
19 Na sistematização elaborada por José Afonso da Silva, os chamados espaços ambientais dividem-se em espaços territoriais especialmente
protegidos e zoneamento ambiental. Os primeiros, por sua vez, agregam unidades de conservação, espaços particulares de proteção integral, espaços de manejo provisório e espaços de manejo sustentável. Op. cit., 2000 ps. 209 a 242.
ambiental, áreas de relevante interesse ecológico, florestas nacionais, reservas extrativistas, reservas de fauna, reservas de desenvolvimento sustentável e reservas particulares do patrimônio natural.
O direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em sua dimensão de direito fundamental de terceira geração, para que possa ser realmente gozado, depende, como visto, de atuação positiva da sociedade e do Poder Público, e impõe, dentre várias outras providências, a criação de espaços territoriais especialmente protegidos que proporcionem a preservação ou, ao menos, a conservação dos ecossistemas, essencial à manutenção da sadia qualidade de vida.
4.1. ZONAS DE AMORTECIMENTO
Além das zonas criadas no interior das próprias Unidades de Conservação, a Lei n. 9.985/00 criou pelo menos mais duas modalidades de espaços territoriais especialmente protegidos.
A primeira delas é a zona de amortecimento, assim definida: "o entorno de uma unidade de
conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar o impacto negativo sobre a unidade" (art. 2°, inciso XVIII).
Com exceção das Áreas de Preservação Ambiental (APAs) e das Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs), todas as demais Unidades de Conservação deverão possuir uma zona de amortecimento (art. 25, caput).
4.2. CORREDORES ECOLÓGICOS
A segunda modalidade são os corredores ecológicos, consistentes em "porções de ecossistemas
naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização das áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência áreas com extensão maior do que aquelas das unidades individuais".
De início, causa uma certa perplexidade a busca da natureza jurídica dos corredores ecológicos (em especial aqueles caracterizados como "porções de ecossistemas seminaturais" - SIC) vez que, a rigor, nada mais seriam do que uma nova modalidade de unidade de conservação, de forma geometricamente especial (faixas longas e estreitas), conectando outras duas ou mais unidades de conservação.
Não há dúvida que as margens dos rios constituem talvez uma das mais eficientes modalidades de corredor ecológico. Nesse caso, considerando que desde o advento da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, são tidas como de vegetação permanente as florestas e demais formas de vegetação natural situadas ao longo dos rios ou de quaisquer cursos d'água (art. 2°, letra "a", do Código Florestal), corredores ecológicos formados por matas ciliares não ensejam qualquer forma de desapropriação direta nem podem ser interpretados como caso de desapossamento administrativo.
Fora da hipótese mencionada, não vemos como considerar os corredores ecológicos senão como prolongamentos de determinada unidade de conservação, guardando, desta forma, idêntica natureza jurídica à da área de maior equilíbrio entre sua largura e comprimento.
4.3. MOMENTO DE DEFINIÇÃO DAS ZONAS DE AMORTECIMENTO E DOS CORREDORES ECOLÓGICOS
Estabelece a Lei n. 9.985/00 que os limites geográficos das Zonas de Amortecimento e dos Corredores Ecológicos poderão ser definidos no ato de criação da unidade ou posteriormente. Esta flexibilidade no definir modalidade de limitação do exercício do direito de propriedade não nos parece adequada, vez que gera inutilmente uma situação de incerteza junto às propriedades confinantes com as unidades de conservação.
Ora, se o § 2° do art. 22 da Lei do SNUC dispõe que "a criação de uma unidade de conservação
deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento", nada justifica
adiar a determinação do alcance da necessária zona de amortecimento e dos eventuais corredores ecológicos. No campo da Advocacia Pública Ambiental Imobiliária, essa incerteza jurídica redunda no adiamento da fixação do dies a quo para o ajuizamento de ação indenizatória (nas situações de desapropriação indireta), com sérias conseqüências para a defesa do patrimônio público ambiental pelas gerações futuras.
“§ 1° - o objetivo básico de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto de seus recursos naturais,
com exceção dos casos previstos nesta Lei.
§ 2° - o objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais”.
A ocupação e o uso dos recursos da zona amortecimento e dos corredores ecológicos de uma unidade de conservação são, segundo o disposto no § 1º do art. 25, regulamentados por normas específicas fixadas pelo órgão responsável pela administração da mesma unidade.
4.4. MONUMENTOS NATURAIS E REFÚGIOS DA VIDA SILVESTRE
A Lei n° 9.985/00, ao tratar das unidades de proteção integral, incluiu dentre elas os monumentos naturais e os refúgios da vida silvestre, ressaltando a possibilidade de serem criados em áreas públicas ou privadas.
Monumentos naturais, nas palavras de José Afonso da Silva, “são sítios geológicos que, por sua
singularidade, raridade, beleza cênica ou vulnerabilidade, exigem proteção, sem justificar a criação de outra categoria de unidade de conservação, dada a limitação da área ou a restrita diversidade de ecossistemas”.
Refúgios da vida silvestre, por sua vez, são definidos pelo autor como “áreas em que a proteção e o
manejo são necessários para assegurar a existência ou reprodução de determinadas espécies residentes ou migratórias, ou comunidades da flora ou da fauna” 21.
A Lei do SNUC, ao dispor sobre essas duas espécies de unidades de conservação, estabeleceu a possibilidade de serem criadas em áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais locais pelos proprietários. Havendo incompatibilidade ou inexistindo aquiescência do proprietário, a área deverá ser desapropriada.
Deixar, no entanto, ao proprietário, a possibilidade de escolha entre ser ou não a área desapropriada, para que nela seja criado refúgio da vida silvestre ou monumento natural, afigura-se flagrantemente inconstitucional, olvidando o legislador ordinário o indispensável atendimento, pela propriedade, de sua função social, bem como a utilização do instituto da desapropriação exclusivamente para os casos de utilidade ou necessidade pública ou interesse social, quando o regime privado de propriedade mostrar-se totalmente incompatível com a atividade a ser desenvolvida.
4.4.1. NECESSIDADE DE AQUIESCÊNCIA DO PROPRIETÁRIO PARA A CRIAÇÃO DE MONUMENTOS NATURAIS E REFÚGIOS DA VIDA SILVESTRE
Monumentos naturais e refúgios da vida silvestre, conforme se depreende das definições anteriormente esposadas, são plenamente compatíveis com o domínio privado, o que, inclusive, reconhece a Lei n° 9.985/00, que, no entanto, condiciona a sua criação em áreas particulares à aquiescência do proprietário.
Estabelecer, entretanto, a legislação ordinária, em desconformidade com o mandamento constitucional, a necessidade de aquiescência do proprietário para a criação de tais espaços ambientais, significa impor ao Estado um ônus indevido, eis que, inexistindo concordância, terá o Poder Público que desapropriar a área, sem que ocorram, realmente, quaisquer de seus pressupostos, quais sejam, necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.
Com efeito, se o respeito às restrições impostas ao direito de propriedade em virtude da criação de monumentos naturais ou refúgios da vida silvestre decorrem do cumprimento de sua função ambiental, devendo, por isso, ser suportadas pelo particular, não há que se condicionar a sua criação à vontade deste, eis que ele está, em decorrência do princípio da função social, obrigado a observá-las.
E a desapropriação, neste caso, sequer pode ser interpretada como sanção administrativa22, posto que
a indenização deverá ser justa, prévia e em dinheiro, e não em títulos, como ocorre, nos termos dos arts. 182, § 4°, III, e 184, caput, da Constituição Federal, com o imóvel urbano ou rural que não cumpra sua função social.
Em verdade, ao contrário da previsão legal, as normas constitucionais apontam para que, não respeitando o proprietário da área em que foi criado monumento natural ou refúgio da vida silvestre as restrições impostas pelas normas ambientais, sejam-lhe aplicadas as sanções cabíveis, e, em caso de desapropriação, que a indenização se dê em títulos, não em dinheiro e previamente.
Da maneira como apresentada na lei do SNUC, ficam vinculados ao interesse particular o Estado e o interesse público, reconhecendo-se ao proprietário a faculdade de desatender à função ambiental quando bem
21 Op. cit., 2000, p. 220.
22 Como argumenta Fábio Konder Comparato:
“Essa espécie de expropriação não representa o sacrifício de um direito individual às exigências de necessidade ou utilidade pública patrimonial. Ela constitui, na verdade, a imposição administrativa de uma sanção, pelo descumprimento do dever, que incumbe a todo o proprietário, de dar a certos e determinados bens uma destinação social”. Direitos e deveres fundamentais em matéria de propriedade in a tutela
entenda e, o que é pior, obrigando-se o Poder Público a um gasto desnecessário, o que fere frontalmente todos os dispositivos constitucionais concernentes à função social da propriedade, à criação de espaços territoriais e à desapropriação.
Apesar de ter a Carta Federal deixado à legislação ordinária a tarefa de definir os casos de necessidade ou utilidade pública e interesse social, é totalmente incompatível com o instituto da desapropriação a possibilidade de escolha pelo particular, eis que devem ser desapropriadas apenas aquelas áreas em que a atividade a ser desenvolvida não comporte dominialidade privada, em atendimento aos princípios da finalidade, razoabilidade e moralidade, que devem reger toda a atividade administrativa.
Nos casos de criação, em áreas particulares, de espaços territoriais especialmente protegidos, somente haverá necessidade de desapropriação e, conseqüentemente, de indenização, quando a Administração Pública:
“a) aniquilar o direito de exclusão (dando ao espaço privado fins de uso comum do povo, como ocorre com a visitação pública nos Parques estaduais);
b) eliminar, por inteiro, o direito de alienação;
c) inviabilizar, integralmente, o uso econômico, ou seja, provocar a total interdição da atividade econômica do proprietário, na completa extensão daquilo que é seu”23.
Não ocorrendo qualquer dessas hipóteses, não há que se falar em desapropriação, e a criação de espaços ambientais significará, em geral, apenas cumprimento da função social do bem.
4.4.2. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO Diante de tal perspectiva, e considerando que se deva buscar, na exegese de um texto legal, um sentido que não implique em sua agressão ao ordenamento constitucional, em harmonia com a chamada interpretação conforme a Constituição, os arts. 12 , § 2°, e 13, § 2°, da Lei n° 9.985/2000, somente poderão ser compreendidos no sentido de que, diante da possibilidade de desapropriação das áreas ambientais protegidas, pelo Poder Público, poderão os proprietários desses imóveis assumir o ônus de administrar a unidade de conservação, mesmo sabedores de que, naquele caso específico, acha-se inteiramente inviabilizado seu uso econômico. Vale dizer, poderá o particular aquiescer com as condições estabelecidas pelo plano de manejo de um Refúgio da Vida Silvestre ou de um Monumento Natural, ainda que tenha plena ciência de que haverá uma redução drástica do conteúdo jurídico de seu direito de propriedade, superior mesmo aos contornos constitucionalmente estabelecidos para o cumprimento da sua função social, redução que, no entanto, raramente ocorre com a criação desses espaços ambientais.
Fora desta interpretação, restarão eivados de inconstitucionalidade manifesta os mencionados dispositivos legais.
4.5. ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL – APAs
Como é sabido, das doze diferentes espécies de unidades de conservação da natureza elencadas na Lei 9.985/00, uma dessas unidades - reserva particular do patrimônio natural - somente admite implantação em terras de domínio privado; sete outras delas não são, a priori, compatíveis com o regime de propriedade particular – estação ecológica, reserva biológica, parque nacional, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna e reserva de desenvolvimento sustentável. Restam quatro unidades de conservação que podem indistintamente ser implantadas em terras de domínio privado ou público: monumentos naturais, refúgios da vida silvestre, áreas de proteção ambiental e áreas de relevante interesse ecológico.
Áreas de Proteção Ambiental não são "parques nacionais", nem tampouco "estações ecológicas". Não há, hoje, como confundir institutos e conceitos claramente definidos por lei.
As Áreas de Proteção Ambiental – APAs, previstas pela Lei n. 6.902/81, arts. 8° e 9°, Decreto n. 99274/90, Resolução CONAMA n° 10/88 e art. 15 da Lei n. 9.985/00, são instituídas pelo Poder Público com o objetivo de assegurar o bem-estar das populações humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais e, segundo o art. 15 da Lei do SNUC, constituem “uma área em geral extensa, com um
certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como
23 BENJAMIN, Antônio Herman V. Função ambiental in Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo, Revista dos Tribunais,
objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais”.
O proprietário, nesse caso, mantém todos os poderes inerentes ao domínio, sofrendo apenas as limitações ditadas pela legislação, concernentes ao atendimento da função social do bem24, e as restrições
que derivem de limitações administrativas porventura existentes.
Um imóvel situado numa APA está, portanto, evidentemente, sujeito a determinadas limitações administrativas, a exemplo do que ocorre com todos os imóveis, urbanos ou rurais. Muitas dessas limitações são impostas por legislação municipal (zoneamentos urbanos criados por lei local). Outras delas decorrem de legislação federal. No caso de APAs localizadas no perímetro urbano, temos de levar em especial consideração não apenas o disposto na Lei n. 4.771/65, mas, também, na Lei n. 6.766/79.
Cabe destacar que não apenas pode como deve a Administração Pública disciplinar o uso da propriedade de forma a atender o interesse de toda a população. E isto porque, logo após o dispositivo que assegura o direito de propriedade (inciso XXII do art. 5° da Constituição da República) encontra-se a determinação constitucional do cumprimento de sua função social (art. 5°, inc. XXIII).
A criação da APA, muitas vezes, visa preservar áreas naturais como várzeas e campos, controlando os usos antrópicos e os impactos decorrentes, tais como o desmatamento, erosão, assoreamento e principalmente a impermeabilização do solo, com o intuito de preservar a capacidade de amortecimento das cheias nas várzeas dos rios. Não importa se a área seja considerada um "paraíso ecológico" ou um charco situado numa região urbana notoriamente violenta, com uma atmosfera irrespirável, um verdadeiro "pesadelo urbano". Não raramente as limitações existentes em imóvel situado em APA decorrem da aplicação de textos de lei federal já existentes de há muitos anos em nosso ordenamento jurídico. Assim, quem adquire um imóvel numa região alagadiça e sujeita a inundações, localizada ao redor de rios e córregos, e que tenha sido integrado ao perímetro de uma APA, não poderá evidentemente exigir que o Poder Público o autorize a criar loteamentos e construir casas que certamente estarão sujeitas a enchentes, com seus moradores sujeitos a doenças decorrentes das cheias de águas poluídas. Tal impedimento, na verdade, não decorre da criação da APA, mas do disposto no art. 3°, inciso I, da Lei n. 6.766/79, que veda o parcelamento do solo em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações; ou, ainda, do art. 2° e incisos da Lei 4.771/65.
É importante também ressaltar que as Áreas de Preservação Permanente (APPs) dos imóveis situados em Áreas de Proteção Ambiental (APAs) são, como o próprio nome diz, áreas, estejam ou não cobertas de vegetação. A criação de uma APA é ato de império do Poder Público, não sendo admitido seu questionamento judicial. Observe-se, contudo, que o fato de tratar-se de uma área protegida e não de mata protegida, não pode nos conduzir à conclusão de que o bem imóvel situado numa APA que ostente matas ciliares degradadas ou dilaceradas e devastação de sua reserva legal estaria eximido do dever imposto pelo Código Florestal de sua recuperação.
Resta dizer, ainda, que, originalmente, as APAs eram tidas como a forma mais eficaz para a consecução do princípio do desenvolvimento sustentável25, conciliando-se, dentro de áreas privadas,
desenvolvimento econômico-social com preservação ambiental, uma vez que apenas as atividades expressamente vedadas por lei não poderiam ser nelas desenvolvidas.
No entanto, seja pela falta de fiscalização e orientação efetiva por parte dos órgãos ambientais, seja pela falta de educação e informação ambiental pela população, seja, ainda, por falta de vontade política de nossos governantes, as APA’s vêm sendo criadas sem qualquer critério e o que se pode perceber é a total falta de efetividade de grande parte desses espaços territoriais, que não vêm produzindo os efeitos de proteção ao meio ambiente teoricamente pretendidos.
No caso específico do Distrito Federal, que está quase totalmente inserido dentro de áreas de proteção ambiental, que se sobrepõem umas às outras, não estão sendo respeitadas as normas protetivas concernentes a tais espaços ambientais, nem tampouco se percebe uma ocupação ordenada do solo, urbano ou rural, proliferando-se os chamados “condomínios ilegais”, sem qualquer ação efetiva do Poder Público no
24 O art. 9° da Lei n° 6.902/81 dispõe que:
“Art. 9° - Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá normas, limitando ou proibindo:
a) a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de água;
b) a realização de obras de terraplanagem e a abertura de canais, quando essas iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas locais;
c) o exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão das terras e/ou acentuado assoreamento das coleções hídricas; d) o exercício de atividades que ameacem extinguir na área protegida as espécies raras da biota regional”.
25 Desenvolvimento sustentável ou ecodesenvovlvimento, segundo Édis Milaré, seria uma fórmula alternativa para a solução do problema ambiental,
cuja característica principal consiste na possível e desejável conciliação entre o desenvolvimento , a preservação do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida. Direito do Ambiente. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2000, p. 36. A respeito do tema, confira-se, nesta mesma obra, o artigo "Reservas de Desenvolvimento Sustentável", de Guilherme José Purvin de Figueiredo e José Eduardo Ramos Rodrigues.
sentido de fazer cessar a pilhagem ambiental que está acontecendo. Ao contrário, a propaganda política da grande maioria dos representantes do Executivo e Legislativo locais calcou-se justamente nas promessas de regularização desses condomínios, muitos já regularizados, em que hoje estão instalados verdadeiros palacetes onde antes havia cerrado, nascentes e córregos que deveriam ser, ao menos parcialmente, protegidos. Não estão as Áreas de Proteção Ambiental, assim, cumprindo com sua função de proteção, e nem, conseqüentemente, contribuindo para que se alcance o tão sonhado desenvolvimento sustentável.
Quanto à indenização, sofrendo o proprietário apenas as limitações ditadas pelo próprio conteúdo do direito, ou seja, visando as APAs apenas o cumprimento da função social do bem, à luz da Lei 9.985/00, da doutrina e da mais abalizada jurisprudência ambiental imobiliária, pode-se, sem qualquer dificuldade, concluir que a criação de uma área de proteção ambiental (e, mutatis mutandi, de Áreas de Relevante Interesse Ecológico - ARIEs) não gera ao proprietário do imóvel o direito a qualquer indenização por parte do Poder Público.
5. CONCLUSÃO
A Lei n. 9985/00 tem o mérito de sistematizar, num único texto legislativo, algumas das mais importantes modalidades de unidades de conservação. Não cuidou ela, é certo, de todas as espécies de espaços territoriais especialmente protegidos, deixando de lado, dentre outros, os Jardins Botânicos, os Jardins Zoológicos e os Hortos Florestais, além das áreas tombadas e, dentro dos limites das propriedades particulares, das áreas de preservação permanente e das reservas legais — estas reguladas pelo Código Florestal.
Todavia, para efeito de delineamento da compatibilidade entre a criação de uma unidade de conservação e o regime imobiliário de Direito Privado, a Lei do SNUC possibilita, na maior parte das vezes, uma melhor visualização das situações normais de cumprimento, pelos particulares, da função social da propriedade pura e simplesmente (caso das APAs e das ARIEs), na sua acepção ambiental, em contraste com as hipóteses em que é essencial a realização de desapropriação do bem.
Pelo prisma da defesa do patrimônio público em juízo, é de se esperar que o novo texto legal contribua para que diminua a incidência de decisões teratológicas, no sentido de fixar-se indenização em decorrência da criação de unidades de conservação perfeitamente compatíveis com o regime de propriedade privada.
Há que se considerar, no entanto, que, em relação a duas modalidades de unidades de conservação, monumentos naturais e refúgios da vida silvestre, compatíveis com o regime privado de propriedade, a Lei do SNUC, olvidando justamente o princípio do obrigatório atendimento, pelo proprietário, da função social, estabelece que, não havendo aquiescência do particular, deverá a área ser desapropriada.
Ora, como o respeito aos limites internos ao direito de propriedade, provenientes de sua função social, é ditado pela própria Constituição Federal, a única interpretação possível dos § § 2° dos arts. 12 e 13 da Lei n° 9985/00, conforme a Constituição, é a que, diante da possibilidade de desapropriação de área ambiental, por significar a criação do espaço, naquele caso, total impedimento de seu uso econômico, possa o proprietário aquiescer com as condições estabelecidas pelo plano de manejo.
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