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Revista Inclusiones, se encuentra indizada en:
ISSN 0719-4706 - Volumen 8 / Número Especial / Abril – Junio 2021 pp. 303-320
A PROMOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO ESTADO E A CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
THE STATE’S POLICY-MAKING AND HUMAN RIGHTS IMPLEMENTATION Mg. Luisa Vasconcelos Silva e Souza
Universidade Estácio de Sá e Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Brasil ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0766-3221
luisa_vasconcelos@outlook.com
Fecha de Recepción: 25 de junio de 2020 – Fecha Revisión: 11 de julio de 2020 Fecha de Aceptación: 22 de enero de 2021 – Fecha de Publicación: 01 de abril de 2021
Resumo
A falta de efetividade dos direitos humanos é uma realidade nos Estados Capitalistas Modernos. As preocupações com a exequibilidade desses direitos foram ganhando maior relevância na comunidade científica no pós-Segunda Guerra Mundial, com as escandalosas violações aos direitos humanos pelos regimes totalitários nazifascistas. Assim, este estudo tem como objetivo principal investigar o papel que a promoção de políticas públicas pelos Estados exerce na concretização dos direitos humanos, ora conceituados como expectativas normativas de inclusão jurídica universal, isto é, de toda e qualquer pessoa, independentemente de raça, etnia, gênero, opção sexual ou qualquer outro tipo de discriminação, na sociedade. Debate-se aqui a força simbólica desses direitos, a partir da perspectiva de poder simbólico adotada pelo sociólogo francês Pierre Bourdieu, bem como dos ensinamentos do constitucionalista brasileiro Marcelo Neves, conhecido pelos seus estudos a respeito da constitucionalização simbólica. Ao final do estudo, conclui-se que para a conquista de um equilíbrio mínimo entre a força simbólica e a força normativa dos direitos humanos, tornando-os mais efetivos e eficazes no plano fático, exige-se o fortalecimento do modelo de Estado de Bem-Estar Social, através do planejamento e formulação, no âmbito interno dos Estados, de um arcabouço de políticas públicas coerentes entre si e voltadas, principalmente, à melhoria social.
Palavras-Chave
Direitos Humanos – Efetividade Força Simbólica – Políticas Públicas – Estado de Bem-Estar Social Abstract
The ineffectiveness of human rights is a reality in Modern Capitalist States. The concerns about the enforceability of these rights won greater relevance in the scientific community after World War II, because of the outrageous human rights violations by the Nazi-fascist totalitarian regimes. Therefore, this study aims to investigate the role that the State’s policy making plays in the realization of human rights, conceptualized as normative expectations of universal legal inclusion, that is, the inclusion of anyone in society, regardless of race, ethnic origin, gender, sexual orientation or any other kind of discrimination. The symbolic power of these rights is discussed here from the perspective adopted by the French sociologist Pierre Bourdieu, as well as the teachings of the Brazilian constitutionalist Marcelo Neves, known for his studies on symbolic constitutionalisation. At the end of this study, we concluded that to achieve a minimum balance between the symbolic and the normative power of human rights, and to make them more effective, it is required the reinforcement of the Welfare State model, through the planning and formulation of a coherent public policies framework that is mainly aimed to a social improvement.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 304 Keywords
Human Rights – Effectiveness – Symbolic Power – Policies – Welfare State Para Citar este Artículo:
Souza, Luisa Vasconcelos Silva e. A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos. Revista Inclusiones Vol: 8 num Especial (2021): 303-320.
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A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 305
Introdução
A presente pesquisa se debruça sob uma das questões mais instigantes na seara dos Direitos Humanos na atualidade: o problema relativo à falta de concretização e exequibilidade das normas que os veiculam.
Apesar de já bastante discutida na academia, esta temática ganha aqui um contorno especial ao ser correlacionada com a promoção de políticas públicas pelos Estados em regime democrático de direito.
Nesse contexto, por meio da pesquisa bibliográfica e de uma abordagem qualitativa, este estudo objetiva investigar, com um viés exploratório, a função essencial que a promoção de políticas públicas pelos Estados exerce na efetivação dos direitos humanos. Como ponto de partida, faz-se uma análise acerca da evolução histórica desses direitos enquanto conquista social e produto da luta dos setores marginalizados da sociedade. Posteriormente, debate-se a força simbólica dos direitos humanos, conceito difundido pelo constitucionalista brasileiro Marcelo Neves, que se refere ao sentido conotativo e latente das normas.
A afirmação simbólica dos direitos humanos, seja nos textos legais ou constitucionais dos Estados, seja em convenções ou tratados internacionais, serve ao encobrimento da sua insuficiente força normativa, criando-se, assim, uma verdadeira ilusão de direitos, na forma de legislação simbólica.
Em um terceiro momento, disserta-se acerca das políticas públicas e a sua função basilar de concretização dos direitos humanos. Com base na metodologia dos ciclos de David Easton, destaca-se o processo de construção das políticas, desde a fase de percepção e definição de problemas, perpassando pela inserção na agenda política, formulação, implementação, até chegar na fase de avaliação, sem olvidar da problemática dos custos para a sua efetivação, da finitude dos recursos e da reserva do possível.
No decorrer da pesquisa, ao debruçarmo-nos sobre a ausência de concretude factível dos direitos humanos, sobretudo os de natureza social, econômica e cultural, conhecidos como de segunda geração, que exigem uma prestação positiva do Estado, deparamo-nos, notadamente nas nações capitalistas, com a hipertrofia generalizada da força simbólica dos textos normativos que veiculam tais direitos diante das condições reais de dissenso estrutural na sociedade.
Frente à necessidade de dar efetividade aos direitos humanos positivados e assegurar a sua força normativa é que emerge o mister de promoção de políticas públicas pelos Estados. Diante disso, é preciso compreender a fruição dos direitos humanos como uma questão complexa, que exige um aparato sólido de políticas públicas, ora entendidas como o conjunto de decisões e ações adotadas em um Estado de Bem-Estar Social e sob a coordenação do ente estatal, na tentativa de atender às demandas sociais e enfrentar os problemas políticos, criando alternativas para a minimização dos danos causados pela força desagregadora e excludente do capitalismo.
Nesta toada, defende-se que uma ordem político-jurídica bem estabelecida pode ser instrumento de significativa melhora social.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 306
Evolução histórica e efetividade dos direitos humanos
Ab initio, convém destacar o posicionamento do presente estudo quanto à natureza
e fundamento dos direitos humanos. Ao longo da história muito se discutiu a respeito desse tema. Para alguns, tratam-se de direitos naturais e inatos ao ser humano, já para outros de direitos que necessitam de positivação, que têm origem histórica ou que se originam a partir de determinado sistema moral1.
Contudo, este trabalho filia-se à corrente que defende a historicidade dos direitos humanos, por tratarem-se de construção humana em permanente processo, e não de algo natural ou inato, sendo fruto de muita luta social, na busca pela proteção da dignidade humana2.
Partindo-se para uma breve análise da evolução histórica dos direitos humanos, tem-se que a Declaração de Direitos da Virgínia, de 16 de junho de 1776, é o marco do surgimento desses direitos na história mundial. Ela textualizou certos institutos jurídicos, que anteriormente eram tratados como inatos a todos os seres humanos, como o direito à vida, à liberdade, à propriedade privada de bens, à segurança, assim como à busca pela felicidade, repetida, posteriormente, na Declaração de Independência dos Estados Unidos da América3.
Mais tarde, em 26 de agosto 1789, durante a Revolução Francesa, foi publicada a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, que confirmou a ideia de liberdade e igualdade entre os seres humanos. Esse período da histórica ficou marcado pela garantia dos direitos civis e políticos, conhecidos como de primeira geração.
Durante a primeira metade do século XIX, os impactos trazidos pela Revolução Industrial, sobretudo com a pauperização dos segmentos marginalizados da sociedade, acabaram por provocar a organização da classe trabalhadora e a luta por direitos de cunho econômico, social e cultural4.
Nesse contexto, a afirmação desses novos direitos humanos, que deu origem à chamada segunda geração, foi marcada pela promulgação da Constituição mexicana de 1917 e da Constituição de Weimar de 1919, na Alemanha, que estabeleceram, pela primeira vez na história do constitucionalismo, um rol de direitos sociais, bem como pela eclosão da Revolução Russa de 1917 e publicação da Declaração dos Direitos do Povo Trabalhador e Explorado em 03 de janeiro de 1918.
Por sua vez, a segunda metade do século XIX marcou o que ficou conhecida como a primeira fase de internacionalização dos direitos humanos, que perdurou até o final da
1 Flávia Piovesan, Direitos humanos e o direito constitucional internacional (São Paulo: Saraiva,
2012).
2 Lafayette Pozzoli, “Cultura dos direitos humanos”, Revista de Informação Legislativa Ano 40 num
159 (2003), 108.Na esteira dos ensinamentos de Lafayette Pozzoli, “Os direitos humanos conscientizam e declaram o que vai sendo adquirido nas lutas sociais e dentro da história, para transformar-se em opção jurídica indeclinável”.
3 Fábio Konder Comparato, A afirmação histórica dos Direitos Humanos (São Paulo: Saraiva, 2017).
4 Fábio Konder Comparato. A afirmação histórica ... 67. “Os direitos humanos de proteção do
trabalhador são, portanto, fundamentalmente anticapitalistas, e, por isso mesmo, só puderam prosperar a partir do momento histórico em que os donos do capital foram obrigados a se compor com os trabalhadores”.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 307 Segunda Guerra Mundial (1939-1945)5 e testemunhou o surgimento do Direito Humanitário,
da Liga das Nações e da Organização Internacional do Trabalho (OIT)6.
Entretanto, a consolidação do Direito Internacional dos Direitos Humanos apenas se deu em meados do século XX, com o fim da Segunda Grande Guerra, quando a humanidade sofria as consequências das severas violações de direitos humanos perpetradas pelo nazifascismo.
Surge, então, a consciência de que a violação a direitos humanos não deveria mais ser concebida como questão interna de um Estado e que, portanto, a proteção a esses direitos não poderia mais ficar restringida ao âmbito estatal, uma vez que é tema de relevância e interesse internacionais.
Nesse contexto, a Carta das Nações Unidas de 1945 e a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 marcaram o momento em que os direitos humanos se tornaram foco da preocupação internacional7, dando início à terceira geração, que perdura até os
dias atuais.
A terceira geração de direitos humanos se caracteriza pela consolidação dos direitos difusos e coletivos, como os de solidariedade, voltados à proteção das minorias sociais (mulheres, população LGBTQI+8, afrodescendentes, idosos, jovens, crianças,
adolescentes, pessoas com deficiência, etc.), e os direitos ao desenvolvimento econômico sustentável e a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
No entanto, importa fazer uma ressalva no que tange a essa metodologia de separar as gerações de direitos humanos. Ela é um tanto quanto problemática, uma vez que o vocábulo ‘geração’ transmite a falsa ideia de sucessão, como se cada nova geração de direitos fosse substituindo a anterior, mas não é isso que acontece na prática. Todas as chamadas gerações, isto é, os direitos civis e políticos, os direitos sociais, econômicos e culturais, e os direitos difusos e coletivos, subsistem simultaneamente, não sendo possível precisar qual surgiu primeiro. A divisão foi apenas uma forma didática que a doutrina encontrou de pontuar os momentos históricos de consolidação de cada grupo de direitos9.
5 Fábio Konder Comparato. A afirmação histórica ...
6 Flávia Piovesan, Direitos humanos e ...
7 De acordo com Fabio Konder Comparato, esse momento histórico é assinalado “[...] pelo
aprofundamento e definitiva internacionalização dos direitos humanos. Após o término da 2ª Guerra Mundial, dezenas de convenções internacionais, exclusivamente dedicadas à matéria, foram celebradas no âmbito da Organização das Nações Unidas ou das organizações regionais, e mais de uma centena foram aprovadas no âmbito da Organização Internacional do Trabalho. [...]”. Fonte: Fábio Konder Comparato, A afirmação histórica ... 69.
8 Lésbicas, Gays, Bissexuais, Transexuais, Queers, Intersexos e outros.
9 Maria Paula Dallari Bucci, “Buscando um Conceito de Políticas Públicas para a Concretização dos
Direitos Humanos”, em Direitos humanos e políticas públicas, eds., Maria Paula Dallari Bucci et al (São Paulo: Pólis, 2001), 8. Maria Pula Dallari Bucci em suas considerações sobre a temática das gerações de direitos humanos afirma que: “Como se pode ver, os direitos sociais, ditos de segunda geração, que mais precisamente engloba os direitos econômicos, sociais e culturais, foram formulados para garantir o exercício em sua plenitude dos direitos de primeira geração. Da mesma forma, os direitos de terceira geração, tais como o direito ao meio-ambiente equilibrado, à biodiversidade e o direito ao desenvolvimento, foram concebidos para garantia mais extensa dos direitos individuais, também em relação aos cidadãos ainda não nascidos, envolvendo cada indivíduo na perspectiva temporal da humanidade, por isso intitulados ‘direitos transgeracionais’”.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 308 Por esse motivo, Dimoulis e Martins10 lecionam que uma parte crescente dos juristas
vem adotando o termo ‘dimensões’, ao passo que recomendam o uso das palavras ‘categorias’ ou ‘espécies’ de direitos humanos, para fins de maior exatidão terminológica.
Feita essa breve retomada histórica da evolução dos direitos humanos, é chegado o momento de conceituá-los. No presente trabalho, utilizaremos a definição adotada por Marcelo Neves em seu artigo intitulado de “A força simbólica dos direitos humanos”:
“Podem-se definir os direitos humanos, nessa perspectiva, como expectativas normativas de inclusão jurídica de toda e qualquer pessoa na sociedade (mundial) e, portanto, de acesso universal ao direito enquanto subsistema social (autônomo). [...] A exclusão jurídica de amplos grupos humanos apresenta-se exatamente como a dimensão negadora dos direitos humanos, que, paradoxalmente, fortifica a sua semântica e também as
expectativas normativas correspondentes.”11
Nesse contexto, faz-mister tratar da distinção entre direitos humanos e direitos fundamentais, feita pela doutrina jurídica alemã. Enquanto os direitos humanos encontram-se no plano internacional, os direitos fundamentais encontram-seriam os direitos humanos positivados no interior dos Estados, seja por normas internas, notadamente em suas Constituições, seja pela incorporação de Tratados Internacionais. Registre-se, por oportuno, que neste trabalho optou-se por adotar o termo direitos humanos em seu sentido latu, por uma questão metodológica, tendo em vista ser mais amplo12, abarcando tanto as normas de caráter
internacional, quanto as de âmbito interno.
Partindo-se para a análise da eficácia e da efetividade dos direitos humanos, primeiramente é preciso se fazer a distinção entre os sentidos jurídico-dogmático e sociológico da eficácia. Marcelo Neves13 preleciona que aquele se relaciona com a
possibilidade jurídica de aplicação da norma, isto é, se ela possui aptidão para produzir todos os seus efeitos, enquanto que no sentindo empírico, real ou sociológico, a eficácia é medida pela conformidade das condutas dos destinatários à norma14. O que interessa
saber, neste caso, é se a norma está sendo de fato observada, aplicada ou executada.
10 Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins, Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. (São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2011).
11 Marcelo Neves, “A força simbólica dos direitos humanos”, Revista Eletrônica de Direito – REDE
num 4 (2005), 8.
12 Ingo Wolfgang Sarlet, A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional (Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2018), 31. Nesse sentido, Ingo Wolfang Sarlet explica que “[...] de acordo com os ensinamentos de Pérez Luño, o critério mais adequado para determinar a diferenciação entre ambas as categorias é o da concreção positiva, uma vez que o termo ‘direitos humanos’ se revelou conceito de contornos mais amplos e imprecisos que a noção de direitos fundamentais, de tal sorte que estes possuem sentido mais preciso e restrito, na medida em que constituem o conjunto de direitos e liberdades institucionalmente reconhecidos e garantidos pelo direito positivo de determinado Estado, tratando-se, portanto, de direitos delimitados espacial e temporalmente, cuja denominação se deve ao seu caráter básico e fundamentador do sistema jurídico do Estado de Direito”.
13 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica (São Paulo: WMF Martins Fontes, 2013).
14 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica... 46-47. “A eficácia da lei, abrangendo situações
as mais variadas – observância, execução, aplicação e uso –, pode ser compreendida
genericamente como concretização normativa do texto legal. [...] No sentido em que o concebo no presente trabalho, o processo de concretização normativa sofre bloqueios em toda e qualquer situação na qual o conteúdo do texto legal abstratamente positivado é rejeitado, desconhecido ou
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 309 Na seara dos direitos humanos, mais especificamente no que se refere aos direitos sociais de segunda geração, pretende-se que as normas tenham eficácia sociológica ou empírica, ou seja, na prática. Não basta, pois, que exista a possibilidade jurídico-dogmática de aplicabilidade do que está escrito no texto constitucional ou legal, as normas precisam de fato produzir seus efeitos no sentido de salvaguardar as garantias e direitos individuais de seus destinatários, sobretudo aqueles encartados nas Constituições dos Estados enquanto direitos fundamentais.
Por sua vez, a efetividade diz respeito à finalidade da norma, isto é, ao programa finalístico que embasou a atividade legiferante. Nas palavras de Marcelo Neves15, pode-se
dizer que uma norma é efetiva quando ocorre a “concretização do vínculo ‘meio-fim’ que decorre abstratamente do texto legal.”. Sendo assim, uma norma só é considerada efetiva quando consegue atingir o fim para o qual foi elaborada16.
Com efeito, tendo em vista a estatalidade do Direito, conclui-se que a efetividade das normas de direitos humanos é diretamente dependente da sua eficácia jurídica, ou seja, da sua aptidão para existir no mundo jurídico e produzir efeitos, regulando situações da vida social, ao mesmo tempo em que depende de prestações positivas do Estado, sobretudo no que tange aos direitos de segunda e terceira geração, como se discutirá no decorrer deste trabalho.
A força simbólica dos direitos humanos
Neste capítulo, partir-se-á para uma análise da legislação simbólica e da força simbólica dos direitos humanos, à luz dos ensinamentos de Marcelo Neves, constitucionalista brasileiro que se debruçou sob o estudo do tema em seu livro intitulado “A constitucionalização simbólica”, e do sociólogo francês Pierre Bourdieu, amplamente conhecido pelos seus estudos acerca do poder simbólico17.
A princípio, faz-se mister conceituar o que seria ‘simbólico’, ‘símbolo’, ‘simbolismo’ etc.18. Como preleciona Marcelo Neves19, esses termos possuem variados usos em todas
desconsiderado nas interações concretas dos cidadãos, grupos, órgãos estatais, organizações etc; [...]”.
15 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica... 48.
16 Luís Roberto Barroso. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e
Possibilidades da Constituição Brasileira (Rio de Janeiro: Renovar, 2006), 82-83. De acordo com os ensinamentos de Barroso, “A efetividade significa, portanto, a realização do Direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social”.
17 Pierre Bourdieu, O poder simbólico (Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1989), 9. Convém aqui relevar
o que seria poder simbólico para Pierre Bourdieu: “O poder simbólico é um poder de construção da realidade que tende a estabelecer uma ordem gnossológica: o sentido imediato do mundo (e, em particular, do mundo social) supõe aquilo a que Durkheim chama o conformismo lógico, quer dizer, ‘uma concepção homogênea do tempo, do espaço, do número, da causa, que torna possível a concordância entre as inteligencias”.
18 Pierre Bourdieu, O poder simbólico... 10. “Os símbolos são os instrumentos por excelência da
‘integração social’: enquanto instrumentos de conhecimento e de comunicação (cf. a análise durkheiminiana da festa), eles tornam possível o consensus acerca do sentido do mundo social que contribui fundamentalmente para a reprodução da ordem social: a integração ‘lógica’ é a condição da integração ‘moral’”.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 310 as áreas da produção cultural, sem que se haja muita preocupação com a sua definição. De fato, tratam-se de termos com significados plurívocos, para não dizer ambíguos.
Com efeito, a filosofia, a sociologia, a psicanálise, a semiótica, dentre outras ciências, empregam tais vocábulos em sentidos diversos. Portanto, para se iniciar o debate aqui proposto, impõe-se fazer um recorte temático.
Adotar-se-á, então, o conceito de ‘simbólico’ empregado por Marcelo Neves ao se referir à expressão ‘legislação simbólica’:
“Assim, ‘legislação simbólica’ aponta para o predomínio, ou mesmo hipertrofia, no que se refere ao sistema jurídico, da função simbólica da atividade legiferante e do seu produto, a lei, sobretudo em detrimento da
função jurídico-instrumental.”20
Nessa toada, ele diferencia a função instrumental da simbólica, afirmando que a primeira implica uma relação de meio-fim, na busca por resultados objetivos mediante ação. Já a função simbólica não se orienta conforme uma relação linear meio-fim, caracterizando-se por possuir um significado mediato e latente que caracterizando-se sobrepõe aos caracterizando-seus caracterizando-sentidos imediato e manifesto21. A consequência primeira desse panorama é o advento de uma discrepância
entre o texto legal e a realidade fática, e, por conseguinte, a falta de eficácia e efetividade das normas.
Diante da pluralidade de casos que podem ser enquadrados como legislação simbólica, Kindermann22 propôs um modelo tricotômico para classifica-los, de acordo com
o seu conteúdo, podendo configurar: a) confirmação de valores sociais; b) demonstração da capacidade de ação do Estado; e c) adiamento da solução de conflitos sociais através de compromissos dilatórios.
Constantemente, a sociedade exige do legislador que se posicione frente a conflitos de ordem social, como a descriminalização do aborto, a adoção de crianças por casais homoafetivos ou a legalização do uso recreativo da cannabis. Nesses casos, ganhar o embate político-ideológico, isto é, a ‘vitória legislativa’, com a aprovação de uma lei que encerra o conflito e garante a predominância de um valor frente aos demais, adquire maior relevância do que a preocupação no tocante à eficácia normativa da lei, que se torna secundária.
O segundo tipo de legislação simbólica recebe a alcunha de “legislação-álibi”23,
configurando uma tentativa desesperada do legislador de desobrigar-se diante das pressões políticas. Elas são muito comuns em períodos de crise na segurança pública, por exemplo, quando grande parte da população clama pelo recrudescimento das leis penais. Todavia, na busca por satisfazer as expectativas dos cidadãos de forma rápida, os parlamentares elaboram diplomas normativos sem a menor condição de efetivação. Não existe, pois, um estudo a respeito da origem do problema social, nem tampouco de políticas públicas que poderiam resolver a situação de forma gradual e eficiente. A única preocupação aqui é eleitoreira, com a manutenção da confiança no Estado e nas instituições públicas.
20 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica... 23.
21 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica...
22 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica...
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 311 Nos momentos de crise ou diante de situações extraordinárias que desestabilizam a máquina pública, a legislação-álibi aparece como pseudossolução. Contudo, o que se tem observado é que, além de não solucionar os problemas, nas palavras de Kindermann, “ainda obstrui o caminho para que eles sejam resolvidos”24. De fato, a legislação sozinha
não é capaz de resolver os problemas sociais, faz-se necessária, para tanto, a atuação positiva do Estado, por meio da promoção de políticas públicas, como se verá mais adiante. Por último, tem-se a legislação como fórmula de compromisso dilatório, que busca adiar a solução de conflitos sociais para um futuro indeterminado, sem que se resolva verdadeiramente os problemas subjacentes. Assim, a lei aprova medidas paliativas que saciam temporariamente as angústias da população, de modo que o Estado não precise lidar com elas. Nessa conjuntura, existe um consenso entre os grupos políticos envolvidos, notadamente porque “está presente a perspectiva da ineficácia da respectiva lei.”25, e
deseja-se que ela seja ineficaz.
Ademais, deve-se levar em conta que a atividade do legislador é produto da confluência dos sistemas jurídico e político, de modo que a legislação simbólica detém uma finalidade predominantemente política e não normativo-jurídica.
Nesse diapasão, Bourdieu faz uma reflexão no que tange ao uso do poder simbólico como instrumento de dominação. Sob um ponto de vista marxista, ele ressalta a posição de destaque que as funções políticas dos sistemas simbólicos assumem frente à sua estrutura lógica. Explique-se: as classes dominantes utilizam-se do simbolismo para impor suas ideologias políticas como interesse universal, comum a toda a sociedade. Para ele,
A cultura dominante contribui para a integração real da classe dominante [...]; para a integração fictícia da sociedade no seu conjunto, portanto, à desmobilização (falsa consciência) das classes dominadas; para a legitimação da ordem estabelecida por meio do estabelecimento das
distinções (hierarquias) e para a legitimação dessas distinções.26 (Grifo
nosso)
Com efeito, a exclusão social das classes dominadas no modo de produção capitalista impede a inclusão jurídica universal, de modo que se ressalta a força simbólica assumida pelos direitos humanos nesse contexto.
De fato, a positivação dos direitos humanos exerce a função político-simbólica de demonstrar o empenho do Estado em corresponder às expectativas normativas da população. Estabelece-se, então, a chamada ‘ilusão de direitos humanos’ protegidos constitucionalmente, ao passo em que se obstrui o debate da concretização de tais direitos27.
Ora, a consagração constitucional dos direitos humanos, no âmbito dos Estados, cumpre o papel de atender aos clamores sociais, provocando a falsa sensação de salvaguarda e proteção, sem que sejam concretizados na realidade fática.
24 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica... 39.
25 Marcelo Neves, A Constitucionalização Simbólica... 41.
26 Pierre Bourdieu, O poder simbólico... 10.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 312 Para Marcelo Neves, “[...] a textualização dos direitos humanos, embora também possa ter as funções de ‘confirmação de valores’ de determinado grupo ou de ‘compromisso dilatório’, típicas da legislação simbólica em geral, desempenha sobretudo uma função de álibi.”28 Outrossim, também pode ser verificada a força simbólica dos direitos humanos no
que tange à sua concretização ou realização no plano internacional expressa, notadamente, na Declaração Universal dos Direitos Humanos e na Carta das Nações Unidas. De acordo com Marcelo Neves29, isso deve-se, principalmente, à ausência de um modelo eficiente de
separação de poderes, com a preponderância do Conselho de Segurança, que detêm, simultaneamente, funções de natureza executivo-militar, legiferante e judicial30.
A concretização dos direitos humanos e as políticas públicas
Importa lembrar que os direitos humanos constituem uma conquista que emergiu com a Idade Moderna, fruto de incontáveis lutas da classe trabalhadora. Aquilo que na antiguidade era visto como direito natural, hoje é compreendido como conquista social. Por outro lado, a normatização dos direitos humanos como direitos fundamentais e a sua realização mínima só foi possível em Estados que adotaram constituições normativas, uma vez que nas constituições nominalistas e semânticas falta a força normativa necessária.
Com efeito, enfatize-se que, nos regimes democráticos de direito, é o Estado o responsável por planejar e executar as ações necessárias para o gozo dos direitos fundamentais. Embora os teóricos neoliberais exaltem o conceito de Estado mínimo e, com isso, venham tentando desobrigar o poder público de garantir os direitos conquistados pelo povo, é importante ressaltar que compete ao Estado e não à iniciativa privada construir um ambiente propício para a fruição dos direitos humanos, bem como promover as políticas públicas indispensáveis à sua concretização. É imprescindível se ter em mente que não é do interesse da classe dominante garantir os direitos humanos, mesmo porque isso significaria alterar as estruturas de poder predominantes.
Positivar esses direitos nas constituições republicanas não é suficiente, notadamente no que tange aos países periféricos do capitalismo, que tiveram a sua ordem constitucional verticalmente imposta, desconsiderando as particularidades regionais. Delegar para o setor privado a competência para efetivar os direitos humanos constitucionalmente assegurados tampouco é coerente. Impõe-se, portanto, ao Estado Democrático de Direito que adote ações efetivamente voltadas à exequibilidade dos direitos de segunda e terceira geração, sobretudo.
28 Marcelo Neves, “A força simbólica... 20.
29 Marcelo Neves, “A força simbólica...
30 Marcelo Neves, “A força simbólica..., 24. “[...] a falta de um modelo de “separação de poderes”,
com a prevalência praticamente absoluta do Conselho de Segurança em relação à Corte Internacional de Justiça e à Assembleia Geral da ONU, leva a uma instrumentalização dos próprios textos normativos por aquele órgão executivo-militar, que também desempenha funções de natureza ‘quase-legislativa’ (resoluções) e judiciais (julgamento dos casos de ofensa aos direitos humanos, p. ex.). Mas mesmo nessa estrutura assimétrica de poder, a força simbólica dos direitos humanos está presente. Por um lado, o Conselho de Segurança, órgão que expressa os interesses de uma minoria, recorre ao discurso dos direitos humanos principalmente para justificar a sua prática interventiva com relação a Estados mais fracos na constelação internacional de poder. Evidentemente, tal uso da força simbólica tem um caráter manipulativo e serve negativamente ao incremento da força normativa dos direitos humanos. Por outro lado, não se pode negar que a Assembleia Geral, em sua fragilidade político-real, tenha realizado, em parte, uma política simbólica que favorece um desenvolvimento no sentido da força normativa dos direitos humanos”.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 313 No entanto, não basta constatar de forma simplista que as disposições constitucionais ou legais dos países periféricos constituem apenas uma cópia colonizada do constitucionalismo liberal ocidental dos países centrais, que ignoram as realidades locais31. O problema da concretização dos direitos humanos possui raízes mais profundas.
De acordo com os teóricos marxistas, o principal entrave para a realização fática de tais direitos é a sua absoluta incompatibilidade com a sociedade capitalista, na qual acredita-se estarem implementados. Nesse sentido são os ensinamentos de Mészáros:
“Como podemos ver, o argumento de Marx é que a ‘abstração’ que testemunhamos não é apenas um traço da teoria jurídica, que em princípio poderia ser remediado através de uma solução teórica adequada, mas uma contradição insolúvel da própria estrutura social. As teorias burguesas que defendem de maneira abstrata os ‘direitos do homem’ são intrinsecamente suspeitas, porque também defendem os direitos da alienabilidade universal e posse exclusiva e, dessa maneira, contradizem necessariamente e invalidam de modo efetivo os mesmos ‘direitos do homem’ que pretendem estabelecer. De acordo com Marx, a solução para essa contradição só pode ser examinada no terreno da prática social, no qual ela se origina. E ele identifica a solução enquanto extinção necessária do direito à posse exclusiva: o direito que serve como suporte legal supremo a toda a rede de relações de exploração que transformam os ‘direitos do homem’ em uma
chacota obscena da sua própria retórica.”32 (Grifo nosso).
Logo, de acordo com Marx, os direitos humanos em si não são problemáticos, mas a sua dificuldade de concretização deriva do contexto em que se originam e estão inseridos, isto é, uma sociedade regida por premissas desumanas de proteção irrestrita da propriedade privada aliada à concentração de riquezas e poder nas mãos de uma minoria, que faz com que tais direitos se tornem meros postulados ideais abstratos e irrealizáveis33.
Desta feita, diante do cenário de dominação e desigualdade que caracteriza o capitalismo, os direitos humanos acabam se resumindo apenas no direito a ter direitos. Todavia, a maioria esmagadora das pessoas não possui as condições para usufruir deles. Um bom exemplo disso é o direito à propriedade privada. Teoricamente, todos os seres humanos que estão inseridos nas sociedades capitalistas ocidentais têm salvaguardado o direito à propriedade, mas apenas uma pequena parcela deles possui condições financeiras para adquirir bens e assim exercer tal direito na prática.
Assim, a crítica de Marx é centrada na utilização dos direitos humanos para a manutenção da estrutura de desigualdades e opressões, de forma que findam por configurar meras ilusões jurídicas34.
31 Marcelo Neves, “A força simbólica...
32 István Mészáros, Filosofia, ideologia e ciência social: Ensaios de negação e afirmação (São Paulo:
Boitempo, 2008), 159.
33 István Mészáros, Filosofia, ideologia e...
34 István Mészáros, Filosofia, ideologia e... 166. Sobre essa temática, Mészáros destaca que: “[...] o
exercício dos direitos humanos persistirá como mero postulado e retórica ideológica enquanto os interesses de classe de uma sociedade dividida prevalecerem e paralisarem a realização do interesse de todos. [...] Observando como as coisas funcionam nessa sociedade, é tentador concluir que ‘o interesse de todos’ é um conceito ideológico vazio, cuja função é a legitimação e a perpetuação do sistema de dominação dado”.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 314 Nesse contexto, registre-se o entendimento de Welsch35, segundo o qual os direitos
humanos são, em sua concepção mais nuclear, ‘direitos ao dissenso’. Para ele, uma sociedade fundada em um consenso quanto aos valores que a regem prescinde dos direitos humanos. Explique-se: a consolidação desses direitos tem por finalidade precípua garantir a convivência nas condições reais do que ele chama de dissenso estrutural. Sendo assim, toda a problemática envolvendo a questão da concretização dos direitos humanos só se manifesta quando o dissenso está presente, com o objetivo de tornar possível a convivência em um cenário de conflitos intersistêmicos e de divergências entre grupos que defendem valores opostos. Em uma situação ideal de consenso social, ou seja, uma sociedade horizontalizada, portanto, a proteção aos direitos humanos não se faria necessária.
Destarte, estamos diante de um paradoxo entre as expectativas normativas geradas na sociedade e a própria prática comissiva ou omissiva dos Estados capitalistas, que as contrariam sistematicamente. Marcelo Neves36 constatou que enquanto os direitos sociais,
bem como os direitos de terceira geração, que contradizem as estruturas de poder estabelecidas e dependem de uma prestação positiva, são fragilmente institucionalizados pelos Estados e a sua implementação a nível global é praticamente inexistente, para não dizer negativa, a proteção contra ações violentas políticas, policiais e militares, que exigem apenas uma ação negativa dos Estados, ou seja, um não fazer, está em um nível bem mais avançado de positivação, inclusive em escala mundial. Isso transmite uma falsa sensação de proteção aos direitos humanos.
Nessa perspectiva, percebe-se que a concretização dos direitos humanos é uma questão deveras complexa e demanda um arcabouço de garantias e ações por parte do Estado, de modo que a promoção de políticas públicas pelos entes estatais exsurge como alternativa indispensável para a minimização dos danos causados pela força desagregadora e excludente do capitalismo37.
De outro modo, a despeito de a exequibilidade das normas garantidoras de direitos fundamentais depender, nas palavras de Konrad Hesse em “A Força Normativa da Constituição”38, de quanto o seu texto corresponda ao equilíbrio das forças reais de poder
da sociedade, o estabelecimento de um Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), com a promoção de políticas públicas voltadas para a melhoria das condições sociais, pode contribuir sobremaneira para a concretização dos direitos humanos, sobretudo os de segunda e terceira geração.
O processo de planejamento e formulação de políticas públicas
Inicialmente, faz-se mister conceituar o que seriam as políticas públicas. O conceito de política pública começou a ser difundido na literatura na década de 1930, estando diretamente ligado à consolidação do Estado de Bem-Estar Social nos países centrais do capitalismo.
35 Marcelo Neves, “A força simbólica... 9.
36 Marcelo Neves, “A força simbólica...
37 Maria Paula Dallari Bucci, “Buscando um Conceito... 8. “A necessidade do estudo das políticas
públicas vai se mostrando à medida que se buscam formas de concretização dos direitos humanos, em particular os direitos sociais..”.
38 Konrad Hesse, A Força Normativa da Constituição (Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor,
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 315 Contudo, a sua definição é tratada pela academia ainda de forma muito insipiente, apresentando um caráter polissêmico. Não há, portanto, uma fórmula pronta para se determinar o que seriam as políticas públicas.
Para Bucci39, “Pode-se partir de uma definição provisória de políticas públicas como
programas de ação governamental voltados à concretização de direitos.”.
Assim, a categoria das políticas públicas foi concebida para atuar de forma a complementar as normas, com vistas a atingir objetivos pré-determinados, concretizando os princípios e regras40.
Por sua vez, Shimidt41 se aprofunda mais na conceituação de políticas públicas,
tratando-as como respostas do Estado a problemas políticos, com vistas a atender as demandas sociais.
Importa destacar, todavia, que uma ação tomada isoladamente ou algumas ações fragmentadas não constituem política pública, uma vez que não são capazes de resolver problemas políticos. Uma política engloba um conjunto de ações coerentes entre si e voltadas para uma finalidade específica e pré-determinada. Nesse sentido, segue a definição proposta por Shimidt:
“Propõe-se aqui a seguinte definição: política pública é um conjunto de decisões e ações adotadas por órgãos públicos e organizações da sociedade, intencionalmente coerentes entre si, que, sob coordenação estatal, destinam-se a enfrentar um problema político. Essa definição sintetiza alguns aspectos centrais no debate sobre o tema, a saber: (i) Ações isoladas, mesmo que importantes, não configuram uma política, que é sempre um conjunto de ações e decisões.
(ii) Um conjunto de decisões e ações somente compõe uma política quando decorrem da intenção de resolver um problema político; na execução prática a coerência entre as ações pode ser frágil ou mesmo inexistir, mas é preciso que exista uma intencionalidade prévia a congregá-las.
(iii) As ações podem ser executadas diretamente pelo poder público ou delegadas a organizações sociais ou privadas.
(iv) Ações de interesse público executadas pela sociedade civil somente constituem uma política pública se integrarem um rol de ações coordenadas pelo Estado; não é necessário que o Estado execute as ações, mas em uma democracia cabe-lhe a função de coordenar e legitimar o processo
político”.42
Para se estudar as políticas públicas, a metodologia mais utilizada pela literatura internacional é a dos ‘ciclos das políticas’. Essa concepção de que as políticas se desenvolvem na forma de sucessivas fases foi tratada pioneiramente por David Easton. Para ele, “[...] os inputs (entradas) do processo político vêm do ambiente social, e, em um ciclo de diferentes fases, são processados pelo sistema político, derivando daí os outputs (saídas).”43.
39 Maria Paula Dallari Bucci, “Buscando um Conceito... 13.
40 Maria Paula Dallari Bucci, “Buscando um Conceito...
41 João Pedro Schmidt, “Para estudar políticas públicas: aspectos conceituais, metodológicos e
abordagens teóricas”, Revista do Direito Vol: 3 num 56 (2018): 119-149.
42 João Pedro Schmidt, “Para estudar políticas... 127.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 316 A teoria dos ciclos se fundamenta na existência de cinco fases que englobam o processo de planejamento e formulação de políticas públicas, são elas: (a) percepção e definição do problema; (b) inserção na agenda política; (c) formulação; (d) implementação; e (e) avaliação.44 Em síntese, na primeira fase, identifica-se uma situação de dificuldade
social, que será transformada em problema político45. Posteriormente, esse problema é
inserido na agenda política46 pelo governante e inicia-se a fase da formulação da política
pública propriamente dita. Essa terceira fase é marcada pelo estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas, definindo-se a alternativa a ser adotada para solucionar o problema em pauta. A presente etapa normalmente se processa nos poderes Legislativo e Executivo. De acordo com Shimidt, “As políticas adquirem concretude através de Planos ou Programas, os quais originam Projetos, que se desdobram em Ações.”47.
A penúltima fase, chamada de implementação, é caracterizada pela concretização da política por meio de ações que exteriorizem tudo o que fora planejado na etapa anterior. Nesse momento, é importante que haja uma interação entre aquelas pessoas encarregadas da formulação e aquelas responsáveis pela implementação para que a política corresponda o máximo possível aos objetivos almejados48. Na quinta e última fase faz-se a avaliação da
política pública, analisando-se seus erros e acertos49. Essa etapa é extremamente
importante para a continuidade da política ou para a sua total alteração, conforme o caso, garantindo que não se torne uma medida paliativa ou meramente assistencialista, e que
44 João Pedro Schmidt, “Para estudar políticas... 131.
45 João Pedro Schmidt, “Para entender as políticas públicas: aspectos conceituais e metodológicos”,
em: Direitos Sociais e Políticas Públicas: desafios contemporâneos, eds., Jorge Renato dos Reis e
Rogério Gesta Leal (Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008), 2315 – 2316. No que tange à primeira
fase do ciclo das políticas públicas, importa enfatizar que “Transformar uma situação de dificuldade em problema político é a primeira condição para que uma questão possa gerar uma política pública. O número de situações problemáticas em um ambiente social é praticamente infinito. Mas, somente algumas delas tornam-se objeto de atenção da sociedade e do governo e entram na agenda política. [...] O fato de um governo não colocar um problema relevante na agenda política não se explica necessariamente pela falta de interesse dos governantes; é possível que não tenham força suficiente para fazê-lo ou que outras prioridades já definidas requeiram toda a energia política disponível. Não se governa apenas com base na vontade. Os governantes precisam levar em conta a força que possuem, tanto no interior do governo como nas instâncias do Estado e na própria sociedade, para enfrentar as tarefas a que se propõem”, grifo nosso.
46 João Pedro Schmidt, “Para entender as..., 2316.
46 João Pedro Schmidt, “Para entender as... 2318, “A agenda política (agenda setting) pode ser
definida como o elenco de problemas e assuntos que chamam a atenção do governo e dos cidadãos. [...] Não há uma agenda ‘natural’. Trata-se de uma construção permanente, que envolve forte disputa política. A capacidade de controlar a agenda confere grande influência política, pois as instituições governamentais atuam de forma estruturada e só agem sobre os assuntos nela constantes”.
47 João Pedro Schmidt, “Para entender as... 2318.
48 João Pedro Schmidt, “Para entender as... 2318. Nesse sentido, para Shimidt, “O entendimento
compartilhado dos objetivos e das metas das políticas depende em boa parte do entrosamento e de conhecimentos comuns entre formuladores e implementadores, bem como da participação dos implementadores no momento da formulação. Essa visão integrada representa a superação da concepção weberiana de que os políticos formulam e os burocratas executam. Ao invés da tradicional visão segmentada entre formulação e implementação, o entendimento que vem ganhando força nos dias atuais se inclina para a noção de redes (policy networks)”.
49 João Pedro Schmidt, “Para entender as... 2320-2321. “[...] pelas próprias agências e por
encarregados da implementação ou por instâncias independentes (órgãos externos, universidades, centros, consultores). [...] Os aspectos comumente considerados na avaliação de políticas públicas são a eficácia (os resultados obtidos) e a eficiência (a relação entre os resultados e custos). A eles, cabe acrescentar a efetividade e a legitimidade”.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 317 seus resultados sejam eficientes e se prolonguem no tempo. A avaliação, apesar de ser deveras negligenciada, é essencial para o sucesso da política e, consequentemente, para o atendimento eficaz e adequado das demandas sociais.
Por sua vez, a exigibilidade dos direitos humanos perpassa todas as fases do ciclo das políticas públicas, desde a definição e inserção do problema na agenda até a implementação da política e sua avaliação50.
Nessa perspectiva, Bucci51 preleciona que existe uma relação muito íntima entre o
tema das políticas públicas e o dos direitos humanos. De fato, a ampliação da proteção da dignidade humana, através da consolidação de novos direitos, aumenta a demanda da sociedade por ações do poder público voltadas a sua concretização.
Por fim, ressalte-se que as políticas públicas são tão mais eficazes no seu propósito de efetivar os direitos humanos quanto mais presentes estiverem os interesses da coletividade no processo de definição da agenda política e na formulação e implementação das ações governamentais.
O custo dos direitos humanos, a escassez de recursos e a reserva do possível
A sociedade está em constante transformação e evolução e, com isso, as demandas sociais vão se modificando e crescendo a todo momento, de modo que o poder público não consegue acompanhar no mesmo ritmo. O fato é que os recursos estatais, tanto os financeiros quanto os humanos, estão sempre a um passo atrás com relação aos problemas que precisam ser enfrentados.
Frente a essa escassez de recursos, os governantes são obrigados a traçar diretrizes e objetivos, adotando alternativas determinadas e priorizando algumas demandas em face às demais. Para Shimidt, “As prioridades adotadas pelos governos constituem o cerne das políticas.”52.
Sendo assim, existe um limite daquilo que o Estado conseguirá prestar para a sociedade. Todavia, frise-se que essa limitação não pode servir de barreira para a concretização dos direitos humanos, justificando toda e qualquer negligência estatal. Existe um mínimo existencial53 que precisa ser garantido pelo Estado e à medida em que a
sociedade vai galgando degraus nas conquistas sociais esse mínimo vai aumentando, de forma a não se permitir o retrocesso. Por esse motivo, surge a necessidade de os governantes estabelecerem uma agenda política, elegendo um conjunto de ações e providências a serem tomadas, com metas e prioridades, que deverão estar previstas no orçamento público. Segundo Taiar, o argumento da escassez de recursos financeiros tem sido muito utilizado por administradores públicos, o que tem levado a um adiamento da plena realização dos direitos humanos de segunda geração principalmente, por serem de concretização sempre onerosa. Para ele,
50 Maria Paula Dallari Bucci, “Buscando um Conceito...
51 Maria Paula Dallari Bucci, “Buscando um Conceito...
52 João Pedro Schmidt, “Para estudar políticas... 122.
53 Julio Pinheiro Faro, “Políticas públicas, deveres fundamentais e concretização de direitos” Revista
Brasileira de Políticas Públicas Vol: 3 num 2 (2013): 256. “O mínimo existencial constitui-se no bloco de oportunidades mínimas devidas a todo e qualquer ser humano, para o seu adequado desenvolvimento e para que possa ter uma vida minimamente digna”.
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 318
“Observando-se que o Pacto Internacional de DHESC54 é de 1966, e o
Protocolo de San Salvador é de 1988, fácil concluir que não se pode mais alegar falta de recursos para a efetivação de tais direitos. Mencione-se, também, que o Estado de Direito tem, como pressuposto essencial, a realização de um Estado Orçamentário, que significa o equilíbrio entre receitas e despesas, sendo o orçamento o instrumento próprio a esse balanço. A alegação de falta de recursos para a efetivação dos direitos econômicos, sociais e culturais realça dois erros: o desrespeito aos direitos humanos e o desrespeito às normas constitucionais de planejamento
orçamentário.”55 (Grifo nosso)
Não se trata, pois, de ignorar o fato de que as políticas públicas voltadas à efetivação dos direitos econômicos, sociais e culturais, assim como dos direitos difusos e coletivos, dependem da existência de recursos financeiros e exigir prestações acima dos limites orçamentários.
Pelo contrário, a reserva do possível demanda que o Estado eleja prioridades e que as cumpra. Contudo, as metas e objetivos escolhidos pelo poder público precisam ser condizentes com a realidade local e, portanto, com os problemas políticos enfrentados pela comunidade. Por conseguinte, a cláusula da reserva do possível não pode ser utilizada como muleta pelo Estado, para justificar todas as suas falhas e omissões. Isto é, levando-se em consideração que a provisão orçamentária deve incluir o montante necessário para a efetivação progressiva dos direitos humanos dentro das possibilidades do erário público, a alegação pura e simples de falta de recursos financeiros não é motivo suficiente para isentar os governantes de suas obrigações.
Conclusão
Como visto ao longo deste artigo, os direitos humanos constituem conquistas sociais que emergiram com a Idade Moderna, sobretudo no pós-Segunda Guerra, carregando consigo o propósito de inclusão jurídica universal, isto é, de todos os seres humanos, sem distinção de qualquer natureza, nas condições de dissenso estrutural da sociedade capitalista. No entanto, a mera textualização dos direitos humanos em diversas declarações e tratados internacionais, assim como a sua incorporação nas Constituições dos Estados, não garante exequibilidade. Tampouco, a mera eficácia jurídico-dogmática é suficiente. O que se tem observado no atual momento de desenvolvimento dos direitos humanos é a carência de eficácia em seu sentido empírico, real ou sociológico. Assim sendo, desponta a máxima de que a realização prática dos direitos econômicos, sociais e culturais, e daqueles difusos e coletivos, depende sobremaneira da atuação do Estado, através de prestações positivas. Nesse cenário de completa ineficácia e inefetividade dos direitos humanos, a grande questão que se enfrenta é a da hipertrofia da sua força simbólica em detrimento da força normativa. Desta feita, tais direitos acabam desempenhando funções de confirmação de valores do grupo dominante, de compromisso dilatório do Estado ou, principalmente, de álibi, típicas da legislação simbólica, deixando a sua função instrumental em segundo plano. Não há dúvidas de que a efetivação dos direitos humanos exige práticas necessariamente onerosas para o Estado. Por esse motivo, cabe aos governantes estabelecer diretrizes e eleger um conjunto de ações e providências a serem tomadas, com metas e prioridades, tudo devidamente previsto no orçamento público.
54 Pacto Internacional de Direito Humanos, Econômicos, Sociais e Culturais de 1966.
55 Rogério Taiar, “A efetividade dos direitos humanos e a cláusula da reserva do possível”, Revista
A promoção de políticas públicas pelo estado e a concretização dos Direitos Humanos pág. 319 Ora, o custo dos direitos humanos e a escassez de recursos são argumentos utilizados com frequência pelos governantes para justificar omissões e negligências. Todavia, a reserva do possível não pode servir de desculpa para protelar o cumprimento dos deveres do Estado. Impõe-se, portanto, a busca por um mínimo de equilíbrio entre a força simbólica e a força normativa dos direitos humanos, por meio do fortalecimento do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), com a promoção de um arcabouço de políticas públicas coerentes entre si e voltadas, sobretudo, à concretização dos direitos sociais, econômicos e culturais, bem como dos direitos difusos e coletivos, com especial atenção para a salvaguarda dos direitos das minorias.
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