CONTROLE INTERNO
Joacir Martins da Silva
Resumo: O objetivo deste artigo é analisar o papel do controle interno como ferramenta e
mecanismo que permite à administração pública a consolidação de uma gestão transparente em relação aos seus atos. Desta forma, o controle interno tem o condão de legitimar as informações disponibilizadas pelas entidades e órgãos da administração pública, pois entende-se que ele é responsável pelos testes de veracidade e o entende-seu trabalho é visto não só como instrumento de aperfeiçoamento como, também, proporciona aumento na eficiência da administração. Este estudo foi feito através de pesquisa bibliográfica em artigos já publicados. A utilização dos controles internos proporciona um desenvolvimento na segurança das informações através de procedimentos padronizados, tornando o processo mais simples e fácil de ser entendido por aqueles que o utilizam. Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e serviços que oferecem para os cidadãos, aos quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de accountability.
Palavras-chave: Controle interno. Transparência. Segurança.
1 INTRODUÇÃO
Com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936 no Brasil, houve o início do controle interno na administração pública com atribuições de racionalizar a administração mediante simplificações, padronizações e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicações de métodos na definição de procedimentos.
O controle interno foi um dos mecanismos bem mais preparado que orientou a administração, tanto pública quanto privada, acerca dos movimentos contábeis que seguiram regras até então equivocada por toda gestão administrativa. Com este mecanismo aliado aos objetivos das instituições e associados aos seus compromissos não houve de certa forma nenhum entrave que pudesse denegrir a reputação de muitos gestores.
Contudo, o que se observou foi uma diversidade incomum para a lógica de quem utilizou esse mecanismo, pois melhorias no desempenho e na transparência dos negócios para um bom relacionamento com o público em geral era o que se esperava.
1 Artigo apresentado como Trabalho de Conclusão do Curso de Especialização em Contabilidade Pública, da
Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Contabilidade Pública. Orientador: Prof. Nélio Herzmann.
Mas aos olhos da coletividade nem tudo que foi atribuído a esse mecanismo foi aplicado, não se sabe se por causa de poucos conhecimentos ou mesmo por que muitos só preferem o que lhe convém. A verdade foi que mesmo nos dias de hoje o controle interno não foi observado na sua maior amplitude, talvez se seus ordenamentos fossem seguidos, a sociedade não seria telespectadora de um processo de impeachment no ordenamento jurídico brasileiro.
Pode-se ressaltar acerca do controle interno através da citação de Gomes, pois o mesmo diz:
um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis que derivam do contexto social e da estratégia da administração, além de levar em consideração as responsabilidades de cada administrador ou encarregada por centros de competência. (GOMES; SALAS, 1999).
Há no controle interno atribuições de certas características acerca dos meios processuais que Administração Pública e as empresas vêm se utilizando. Desta forma, os seus objetivos específicos estão diversificados de forma estrutural a seguir:
Características preventivas; Fundamentos da accountability; Estruturação no processo de controle; Ações inibidoras.
O objetivo deste trabalho é analisar o controle interno e a necessidade de mantê-lo dentro das organizações, independente do seu porte, a fim de proteger os ativos da empresa, salvaguardar seus interesses assegurando que as comunicações e informações aos administradores e ao mercado em que atuam estejam em conformidade com as políticas, controles e procedimentos da empresa.
O controle interno apresentou-se como uma arma poderosa contra esses efeitos nocivos à saúde da empresa, foi devidamente estruturado, com pessoal capacitado e valores que alinhem com a empresa.
Toda empresa possui metas e objetivos a serem alcançados, os administradores e sócios visam lucratividade e continuidade da empresa, mas os objetivos só serão conseguidos se houver acompanhamento da eficácia e eficiência das operações, através da fidedignidade
das informações. Segundo Franco e Marra (2000), os meios de controle interno são todos os registros, livros, fichas, mapas, boletins, papéis, formulários, pedidos, notas fiscais, faturas, ordem de compra, solicitação de serviço, guias, impressos, regulamentos e demais instrumentos de organização administrativa utilizados pelos administradores no sentido de exercer o controle sobre todos os fatos ocorridos na empresa e sobre todos os atos praticados por aqueles que exercem funções direta ou indiretamente relacionadas com o patrimônio e o funcionamento da empresa.
Com o contexto já exposto, verifica-se no momento que há de se falar das fundamentações e discussões dos resultados da pesquisa acerca dos resultados obtidos através de consultas de várias publicações bibliográficas. No referencial teórico relatam-se todas as verificações inerentes aos processos de segurança e transparência na administração pública.
2 CONCEITOS TEÓRICOS DO CONTROLE INTERNO 2.1. Aspectos Conceituais Sobre Controle Interno
O controle interno é o controle exercido por um Poder sobre ele mesmo, no qual o órgão/agente controlador integra o mesmo Poder do órgão/agente controlado. Pode-se conceituar controle interno como um processo planejado, implementado e mantido pelos responsáveis da governança, administração e outros para o fornecimento de uma segurança razoável. Essa segurança tem uma ligação direta quanto à realização dos objetivos da entidade no que se refere: à confiabilidade dos relatórios financeiros; à efetividade e eficiência das operações; à conformidade com leis e regulamentos aplicáveis.
Neste mesmo condão, pode-se citar castro (2008), no qual esclarece que, com a incorporação da palavra “controle” em vários idiomas, esta obteve sentido amplo, podendo significar, dentre outros: - vigilância (fiscalização contínua), verificação (exame) e registro (identificação). Entretanto, o autor afirma que o vocábulo “controle” sempre esteve ligado às finanças, por isso que o próprio conceito de controle interno traz, juridicamente, em seu bojo, confiabilidade dos relatórios financeiros.
Carvalho Filho (2010) afirma que a fiscalização e a revisão são os elementos básicos do controle. Citando Di Pietro, define fiscalização como o poder de verificação que se faz sobre a atividade dos órgãos e dos agentes administrativos, bem como em relação à finalidade pública que deve servir de objetivo para a Administração. Acerca da revisão, indica
que trata de poder de corrigir as condutas, pela necessidade de alterar alguma linha das políticas, para melhor atender o bem comum, ou seja, o bem da coletividade.
Hely Lopes Meirelles(2005), corroborando com o tema, diz que o controle, no que tange a Administração Pública, é “a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Observa-se que um sistema de controle interno bem estruturado e operante garante a fiel observância à legislação e instrumentaliza procedimentos que se refletem em economicidade, eficiência, eficácia e efetividade da gestão pública.
Assim o papel do controle interno é legitimar as informações disponibilizadas pelas instituições, sendo responsável pelo teste de sua veracidade. Seu trabalho é visto não só como instrumento para mensuração da produtividade da gestão, mas também como ferramenta para o seu aperfeiçoamento, aumentando assim a eficiência.
No setor público, esta estrutura abrange o setor de Auditoria Interna das instituições, a quem compete controlar as principais áreas institucionais, a fim de evitar fraudes, desfalques e subornos2. Esse controle é realizado por meio da verificação dos controles existentes. A materialidade desse estudo não é só o sistema de controle interno de um Poder sobre ele mesmo, todavia é indubitavelmente relevante apreciar o que está previsto no artigo 74 da CF/88. No citado artigo 74, a Constituição Federal obrigou os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) a manterem, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
2 A esse respeito vejam-se os tipos penais descritos no Capítulo I, do Título XI, Parte Especial do Decreto Lei
2848/1940 (código penal), que tratam dos crimes praticados por funcionários públicos contra Administração. Tais tipos penais não serão detalhados neste trabalho por não constituírem o objeto do estudo.
Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Quanto ao inciso IV, frise-se que apesar de ser uma das finalidades dos sistemas de controle interno apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, isso não se traduz em subordinação hierárquica, mas em atuação conjunta e complementar dos sistemas de controle interno e externo.
Assim o artigo 74, o § 1o estabelece que, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, os responsáveis pelo controle interno darão ciência ao respectivo Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária. Já o § 2o estabelece que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma a lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. Embora o controle seja atribuição estatal, o administrado participa dele à medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo.
Observa-se que há inúmeros mandamentos inseridos na carta magna com o objetivo de manter a serenidade dos atos e fatos da Administração Pública para que o maior primado, o bem da coletividade, seja realmente alcançado, pois só assim será efetivado o que se espera de uma boa administração do bens públicos. Sabe-se que autoridade é necessária para que haja ordem social justa. Ela, porém, não pode estar acima dos princípios de ética e da busca do bem comum.
2.2. A imprescindibilidade do controle interno
É relevante e imprescindível o artigo 74 da CFRB/88, pois a Administração deverá manter um sistema integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; de exercer controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União e de apoiar o controle externo.
Simetricamente, o artigo 25 do Decreto-lei nº 200/67 prevê que o controle abrangerá os aspectos administrativo, orçamentário, patrimonial e financeiro, tendo por
principais objetivos assegurar, em cada Ministério, a observância da legislação e dos programas do Governo, coordenar as atividades dos distintos órgãos e harmonizá-las com as dos demais Ministérios, avaliar a atuação dos órgãos supervisionados, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.
Desse modo, pode-se dizer que o controle levado a cabo pela Administração é o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública em sentido amplo exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. Trata-se de controle interno e decorre do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes (DI PIETRO, 2002, p. 436).
A respeito disso, o Supremo Tribunal Federal editou as súmulas 346 e 473. A primeira estabelece que "a administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos” e a segunda determina que “a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Esse controle sobre os próprios atos pode ser exercido de ofício, quando a autoridade competente constatar a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de seus subordinados e, também, pode ser provocado pelos administrados por meio dos recursos administrativos (DI PIETRO, 2002, p. 437).
Segundo Maria Zanella Di Pietro (2002, p. 437) os recursos administrativos são todos os meios que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela Administração Pública. Os recursos administrativos possuem fundamento constitucional nos incisos XXXIV e LV do artigo 5º da CFRB/88. O primeiro garante a todos, independentemente do pagamento de taxas, o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. Por sua vez, o segundo assegura aos litigantes o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes
Registre-se também que Maria Zanella Di Pietro (2002, p.436) entende que o controle exercido pela administração direta sobre as entidades da administração indireta seria também classificado como controle externo. Concepção que não é partilhada por Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 929) que defende que o controle interno refere-se a todo
e qualquer controle exercido no âmbito de um mesmo Poder, ainda que entre pessoas jurídicas diferentes, pois no que se refere à classificação das espécies de controle da administração a doutrina não é unânime.
Entretanto para Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 930) o controle assume somente duas formas: controle interno e controle externo. O primeiro realizado pela própria Administração e o segundo exercido pelos Poderes Legislativo e Judiciário e, também, pelo Tribunal de Contas. Ainda, o controle popular é aquele que confere aos administrados a possibilidade de verificarem a regularidade da atuação administrativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 793).
2.3 Importante ferramenta de gestão controle interno
Saindo da esteira da Administração Pública e voltando-se a empresas em geral, o controle interno em uma organização mostra-se como uma importante ferramenta para a empresa melhorar a sua produtividade, como também, evitar fraudes e padronizar os procedimentos. Mostrando que existem vários tipos de controle interno e que devemos implantá-lo de acordo com as necessidades da empresa, pois, certamente, a partir dessa implantação será dado o primeiro passo para eliminação de vários erros e fraudes que costumam acontecer, voluntária ou involuntariamente. Demonstrará também quais são os objetivos do controle interno, suas limitações e as responsabilidades de cada um dentro da organização.
Embora todas as empresas já possuam um método de controle interno, nem sempre ele é adequado. O controle interno deve ser uma ferramenta eficaz quanto ao controle de desperdícios e fraudes dentro de uma empresa, pois a partir dele faremos as segregações de funções, estabelecendo padrões em documentos e procedimentos. Há vários aspectos importantes de um controle interno adequado e planejado dentro de uma empresa, como por exemplo, padronização de procedimentos; aumento da possibilidade de lucro; crescimento da empresa entre outros.
2.4. Controle interno e auditoria interna
Muitos ainda confundem controle interno com a auditoria interna. Na verdade, os dois conceitos são bem diferentes: o controle interno cria as normas e os procedimentos necessários para o bom funcionamento da empresa, já a auditoria funciona como uma fiscalização dentro da empresa, cujo objetivo é verificar se o controle interno está sendo
eficaz. Outra diferença é que o controle interno funciona todos os dias, ditando as normas, tomando as decisões, enquanto a auditoria trabalha somente quando se julga necessária uma conferência nos setores, para averiguar se o funcionamento está dentro das normas.
Conforme a definição feita por PELEIAS (2003) “controle interno é um conjunto de normas, procedimentos, instrumentos e ações adotadas de forma sistemática pelas empresas, que devem estar em constante evolução, assegurando o atingimento de resultados conforme objetivos pré-estabelecidos, protegendo o patrimônio e garantindo transparência às operações”.
Esse conjunto deve garantir a eficiência operacional e permitir a melhoria dos processos empresariais e seus resultados. Para que colabore com a permanente adaptação das empresas ao ambiente, não deve ser inibidor da criatividade e da inovação. O objetivo do controle interno é padronizar procedimentos com o intuito de evitar desperdícios e fraudes, aumentando, assim, as possibilidades de lucro e crescimento da empresa.
Segundo Mautz (1987), os erros podem ser definidos como propositais e não-propositais: “Um erro não-proposital é qualquer erro cometido sem intenção, independente de como tenha sido cometido. Erros propositais são cometidos com a intenção de enganar, desorientar ou, pelo menos, ocultar a verdade. Uma grande variedade de erros proposital pode acontecer, que vão desde esforços para ocultar a ignorância ou incompetência de alguém, pequenos furtos de dinheiro ou mercadoria e até casos de grandes desfalques.
3 RELEVÂNCIA DO CONTROLE INTERNO
Uma empresa que tenha mecanismos eficientes de controles internos dificultará a possibilidade de ocorrência de fraudes em suas operações. A fraude pode ocorrer com a junção de três aspectos: racionalização, pressão e oportunidade. Racionalização: a capacidade de raciocinar meios de fraudar a empresa. Pressão: acontecimentos na vida pessoal, tais como dificuldades financeiras e vícios podem causar uma forma de pressão para a pessoa. Oportunidade: existem vários fatores que podem dar espaço para a oportunidade dessas irregularidades.
Há dois tipos de Controles Internos, partindo-se da definição de controles internos fornecidos pelo organismo contábil norte-americano, AICPA (The American Institute of
Certified Public Accountants), duas são apresentadas: controles internos contábeis e controles
administrativos.
Controles internos contábeis são realizados para garantir a proteção dos ativos e a confiabilidade dos dados contábeis, onde os controles internos contábeis devem atender a cinco objetivos básicos:
Totalidade: todas as transações (fatos contábeis) devem ser registradas nos livros contábeis no período em ocorreram.
Validade: todas as transações registradas representam eventos econômicos realmente ocorridos e são executadas de acordo com os procedimentos determinados, obedecendo à legislação vigente.
Exatidão: as transações são registradas no montante correto, adequadamente classificada (contabilmente e fisicamente) e em tempo hábil.
Manutenção: os registros contábeis, após o registro da transação, são adequadamente controlados e utilizados de forma que eles continuem a refletir as operações da entidade.
Segurança Física: os acessos aos ativos e aos documentos que controlam o registro de suas movimentações são apropriadamente restritos a pessoal autorizado.
Controles administrativos trata-se do plano da organização, dos métodos e medidas coordenados e adotados em uma entidade para incrementar a eficiência operacional e promover a obediência às diretrizes estabelecidas, implementando-as por meio da seleção de pessoal apropriado, treinamento, remuneração adequada e monitoramento contínuo. O controle no processo administrativo deve conter os seguintes fatores: estrutura organizacional, racionalização de processos e integração dos processos de planejamento e orçamentos.
Sabe-se que nem todos os mecanismos e métodos são puramente eficazes ilimitados, assim, não deveria ser diferente para os controles internos, pois os mesmos também têm suas limitações, das quais iremos explicitá-las: o fato de a administração exigir que os controles sejam eficientes em relação a seu custo; a maioria dos controles destina-se às transações conhecidas e rotineiras e não às eventuais; o potencial humano para cometer erros
seja por distração, incompetência técnica, má-fé ou erro de julgamento; a possibilidade de burlar os controles por meio de conluio, de terceiros ou de membros da administração; a possibilidade de funcionários responsáveis por determinadas transações ou controles abusarem de sua autoridade (ignorando os controles).
Assim sendo, a partir de um controle interno eficiente, a empresa conseguirá reduzir os seus custos e aumentar a sua margem de lucro e estará cumprindo seus objetivos de maneira correta e com a mínima utilização de recursos. Mas para que isso possa funcionar corretamente, será necessário bastante harmonia entre os controles e os auditores da empresa. Como também se atualizarem aos novos processos que dia a dia são incorporados ao ambiente de trabalho, assim como, na revisão das normas e o sistema de procedimentos de controle.
O sistema de controle interno dentro de uma empresa nos dias de hoje tornou-se uma das ferramentas mais importantes no sentido de se evitar prejuízos com fraudes e erros, pois com normas e procedimentos pré-definidos, diminui-se a margem de erros, aumentando também a satisfação de executar as tarefas. Portanto, uma empresa que possui um sistema que não esteja apoiado em um controle interno eficiente, é inútil, uma vez que não é possível confiar nas informações contidas em seus relatórios.
Já o controle interno na Administração Pública, pode-se resumir dizendo que para adequar os resultados reais aos planejados, comparando-os com padrões previamente estabelecidos, procura-se medir e avaliar o desempenho, corrigindo-o no que se fizer necessário para atingir o bem comum, com isso o sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da moralidade, cidadania e justiça social.
4 CONCLUSÕES
Por meio da pesquisa realizada foi possível observar que o controle interno tem uma atuação de grande importância nas organizações no combate a prevenção de fraudes e erros, e como uma forte ferramenta de gestão, pois é através de métodos e medidas adotadas pela administração no sentido de proteger o patrimônio, salvaguardando seus interesses que o controle interno atua dentro das organizações de forma preventiva, fiscalizando e detectando falhas e desperdícios. Cada empresa tem a sua forma de administrar, porém todas com o mesmo objetivo, o lucro.
Mas esse objetivo só poderá ser alcançado se houver um eficiente sistema de controle interno, qualificação e responsabilidade daqueles que o operam, pois a busca por melhores resultados será uma constante em toda organização, através de melhoria da produtividade, satisfação de seus clientes, responsabilidade social e desenvolvimento dos recursos humanos, porque influencia diretamente a natureza da realização dos controles.
O entendimento de controle interno como ferramenta de prevenção se dá através de conhecimentos de sistemas gerenciais, execução de atividades desenvolvidas, e conhecimento de procedimentos internos da empresa, para que os responsáveis por avaliar e utilizá-lo como ferramenta para as tomadas de decisões não cometam erros.
Entende-se que o controle interno está estritamente ligado a todos os departamentos, pois o sistema gerencial é um sistema integrado utilizado por todos os colaboradores dentro da empresa, fazendo com que todos sejam inseridos no processo. Por isso é determinante que aqueles que operam o sistema tenham qualificação necessária para tal, porque de nada adiantaria operar um sistema de alta tecnologia, se os mesmos não souberem basicamente o que é simplificar, criticar e os conceitos das atividades executadas, para que as informações extraídas do sistema através de relatórios consistentes forneçam clareza e segurança aos gestores da empresa.
Desta forma o uso de um controle interno eficiente traz benefícios não só a organização, mas também aos clientes, através de garantias de que a empresa está preocupada em seguir padrões confiáveis, demonstrando que os administradores e empregados estão comprometidos com os princípios da honestidade, confiança e respeito e são responsáveis pela disseminação e prática desses valores. Foi constatado que o controle interno tem desempenho relevante não só nas tomadas de decisões, mas também na direção e observação das ações dos administradores, com o objetivo de certificar a correta utilização dos recursos organizacionais, representando uma ferramenta considerável contra a corrupção e erros.
Quando bem elaborado e composto por profissionais alinhados com os valores da empresa, qualificados e com liberdade de ação, o controle interno pode ser uma ferramenta de grande valor não para extinguir, mas para diminuir os erros e fraudes dentro das organizações. As fraudes e erros são uma realidade muito presente que necessitam ser mais averiguadas e inspecionadas pelas empresas, através de padronização dos processos, organizações dos departamentos, acompanhamento de atividades e conscientização dos colaboradores em geral.
Um dos objetivos dos auditores é conduzir ao conhecimento da administração a veracidade dos cumprimentos das atividades da empresa, seus problemas, mostrando os pontos fracos e como eles podem ser tratados, sugerindo soluções e indicando sugestões para a melhoria dos processos para que os desperdícios sejam anulados. O controle interno tem essa função de dar suporte aos auditores através de normas e processos padronizados, relatórios transparentes e desta forma tornou-se peça indispensável na prevenção de irregularidades e facilitando o trabalho da auditoria.
Tendo em vista o acima exposto, conclui-se que o controle interno é uma ferramenta indispensável no sentido de evitar fraudes e erros, servindo de grande aliado as organizações, na colaboração dos objetivos organizacionais através de documentos confiáveis com informações precisas e contribuindo desta forma para a continuidade da empresa.
REFERÊNCIAS
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