POLÍTICAS PÚBLICAS
(Início de Conversa)
Prof. Doutor Jacob Massuanganhe, PhD
Politicas Públicas, Governação e Desenvolvimento Local Director de Programas, CPPPGL- FDUAN
Jacob.massuanganhe@gmail.com 929247296
A vida em sociedade é complexa e envolve diferentes interesses susceptíveis de uma
intervenção visando a sua satisfação de forma
orientada.
Para tal, o Estado emana um conjunto de
orientações e
directrizes com vista
assegurar uma intervenção plena em vários
domínios (Público e Colectivo).
A intervenção Pública:
Há duas formas de
assegura a plenitude nas intervenções: Através de medidas LEGAIS; Através de Instrumentos de POLÍTICA .
A intervenção Pública:
A institucionalização do campo
das políticas públicas é recente,
se detendo basicamente em três
áreas:
Política institucional
Sectorial
Social
41) Regime político
- Instituições políticas em
termos de seu traço constitutivo para
analisar políticas do Governo
(Institucionais).
◦ Centradas na agenda do Estado, intervenção pública, Orientação dos Programas
desenvolvimentistas, planeamento económico, sistema de Governo, etc.
◦ Políticas institucionais (organização e Actividade
do Estado) associadas as políticas de desenvolvimento territorial ou local.
◦ Influencia estrutural e os níveis de acção:
centralização vs descentralização; fragmentação vs Integração (cidadania, soberania, legalidade)
2
) Políticas sectoriais
- Que combinam a
análise do processo político com a
análise dos problemas internos às
próprias áreas sectoriais.
◦ Padrão de intervenção do estado, em que as questões de natureza institucional ou políticas orientadoras são exploradas.
◦ Tem um caracter orientador na esfera
interventiva dos departamentos ministeriais com responsabilidades especificas.
◦ Debate com a ciência política centra-se,
sobretudo, nas questões relativas à cidadania e participação política, processos decisórios e grupos de interesse (Política Agrária, Energia, Fomento Habitacional, etc).
3) Políticas Sociais
: Orientadas para a
satisfação e bem estar social, equitativa
dos interesses sociais da população.
◦
Comparação com os Welfare States –processos de acumulação e legitimação – análise da especificidade do sistema de proteção social, bem-estar social e as patologias que afligem o sistema.
◦ Tem uma forte carga social – equidade e (re)distribuição da renda e redução de assimetrias
◦ Orientada para areas como criança,
alfabetização, idoso ou terceira idade, grupos vulneráveis, deficiente, etc.
Integração de Políticas
Faz referência a uma articulação, alinhamento e
harmonização necessária entre as diversas políticas, de modo a que os resultados e benefícios sejam
efectivos
Emana a ligação sistémica entre os objectivos de
politica, meios e fins, admitindo a influência positiva ou negativa das demais politicas (Ex: Politica de Saúde vs educação, agrária, habitação, emprego, etc).
As Políticas Públicas nem sempre são consentâneas.
Sempre que isso acontece levanta o problema de
eficácia – levando a situações de falácia de politicas
Públicas
No quadro da implementação das politicas pode-se
registar sinais de ambiguidade (eficiência) - seria a
desintegração das politicas públicas (dúologia das
Agricultura Saúde Desenvolvimento Local Harmonização Ali nh am ento Ali nh am ento Educação Harmonização Inte gração (Or ie ntad or: Con ver gênci a/ Sis té mic a) As políti cas Públic as são e ma nada s par tindo de fenómeno s reais, d ai que de vem responder com soluçõ es concr etas Central Desint egraç ão (Pr eve ntiva e Corr ec tiva: Normati va e Optimi zante ) Municipal Provincial Combate a Polio Combate ao HIV Falt a de ´Ar ti culaçã o
QUESTÃO
Incidência da cultura
política sobre a
efectividade e eficácia
de políticas.
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Duas observações:
- Política (politic) e política pública (policy) - Política Pública e Política Social
“Qualquer acção que um governo escolhe fazer
ou não fazer em beneficio colectivo”.
Thomas Dye Ou
“Uma política pública é a resposta a um
problema percebido como público”
William N. Dunn
Qual é a fronteira entre as duas
Abordagens?
Analise o seguinte caso:
O Partido A (Politic), antes de entrar no poder tinha um Manifesto, no entanto logo após a
tomada de posse apresentou o seu programa de Governação, que na verdade era o detalhe do seu manifesto. Dai em diante, a emanação das politicas públicas foi com base no seu
programa de governação. Como sanar este
caso? Tenha em conta a distinção entre Estado e Governo.
Politic
Policy
• Âmbito de aplicação restrito • Natureza voluntária • Representa interesse de um grupo• Poder ser um desejo (manifesto) • Âmbito de aplicação colectivo • Natureza involuntária • Representa interesses de uma colectividade • É um conjunto de acções
“
A POLÍTICA É UM CONJUNTO DE
PROCEDIMENTOS FORMAIS E
INFORMAIS QUE EXPRESSAM
RELAÇÕES DE PODER E QUE
DESTINAM A ORIENTAÇÃO DOS
AGENTES QUANTO A FACETAS DE
NATUREZA PÚBLICA.” (Weber)
Definição
Definição mais clássica:
política publica é uma regra formulada
por uma autoridade governamental
que expressa uma intenção de
influenciar, alterar, regular o
comportamento individual ou
Um conceito mais analítico
Um conjunto de decisões
inter-relacionadas (integradas), tomadas
por um actor político ou por um
grupo de actores, sobre a selecção
dos objectivos e dos meios aptos ao
seu alcance no interior de uma
situação específica na qual os
actores tem, em linha de princípio, o
poder de tomar tais decisões”.
AS POLÍTICAS PÚBLICAS COMPREENDEM O
CONJUNTO DAS DECISÕES E ACÇÕES
RELATIVAS À ALOCAÇÃO,
RACIONALIZAÇÃO OU INTERVENÇÃO
PÚBLICA.
Política Pública não é o mesmo que Decisão
Política, pois, uma Política Pública envolve mais
que uma decisão e requer diversas acções
estrategicamente seleccionadas para
implementar as decisões tomadas.
Serve instrumento guia para o quadro do
planeamento público (Estratégico)
Características das Políticas
Públicas:
São geradas por um conjunto de resultados estratégicos. Tem carácter colectivo (Efeitos vs Efectividade – Acções de Longo Prazo);
São outputs, resultantes da actividade política – Relativas ao impacto das acções Estratégicas,
Programas e Projectos - Impacto de Médio prazo; São geradas pela eficácia na utilização ou
aplicação dos recursos (inputs) para alcançar
determinados resultados – Projectos e Planos
Estrutura do Plano
Construindo as Politicas do
Governo
Para um problema chegar a ser enfrentado por políticas públicas, é necessário que os actores políticos se mobilizem para provocar inputs que sejam processados pelo sistema político e inserido na Agenda Governamental.
Diferentemente, das ciências exactas, o campo de actuação das politicas públicas tem exige uma analise dos efeitos (laboratório analítico).
A Construção de uma Agenda do Governo implica em grande medida a previsibilidade associado ao custo de oportunidade
O efeito das políticas públicas pode ser devastador, dai que o ensaio merece perícia devida – Analise de implicações (suposições)
TIPOS DE ORIENTAÇÃO
Demandas novas – surgimento de novos
problemas ou desafios emergentes;
Demandas Conjunturais – elaboradas
como resultado de mudanças - Acção fora
do controlo do poder público (ajustamentos);
Demanda económica ou Social – Atender
as necessidades da colectividade
Demandas recorrentes – problemas não
Quando se acumulam as demandas e o sistema
não consegue encaminhar soluções aceitáveis,
ocorre o que se denomina de “sobrecarga de
demandas”, uma crise que ameaça a estabilidade
do sistema.
Dependendo da sua gravidade e da sua duração,
leva à crise de governação e até mesmo à
ruptura institucional.
Principio de Priorização de Politicas
Públicas
Onde se processam
As políticas públicas são vectores onde há
interacção entre demanda da sociedade e
atendimento dos governantes
Perpassa processos que vão da agenda à
avaliação das politicas
Entre esses processo encontra-se o
QUESTÃO
A cultura política é anterior ao desenho
institucional ou se o desenho
institucional (regras e procedimentos ao
longo do tempo) produz uma cultura
política específica.
◦ Enfatiza-se o carácter dinâmico e interdependente das politicas.
◦ As intervenções públicas tendem a seguir uma hierarquias com relação aos resultados pretendidos.
Instituições
Uma breve abordagem da teoria
institucionalista (
objecto centrado no papel das instituições na satisfação dos propósitos públicos)
Um conceito operacional de Instituições: Elas
existem para diminuir os custos de
interacção entre os indivíduos
(NORTH:1990)
A diferença entre instituições e organizações:
Instituições estabelecem as oportunidades e as
organizações acedem as instituições
Características das Instituições
Estabelecem relações simbióticas
com as organizações.
A interacção entre as instituições e a
sociedade é feita a partir de regras
formais e informais.
A este conjunto de regras formais
pode ser fundamentado como
A produção de políticas públicas e a
relação com o sistema político
As políticas públicas variam de acordo com a forma como são produzidas. Dois são os tipos de abordagem das políticas públicas: a teoria pluralista e o corporativismo
A distinção é formal para pontuar algumas dessemelhanças fundamentais. Associação das abordagens a ideologias: pluralismo
seria ligada à democracia norte-americana e corporativismo ao facismo
Tipologia das políticas públicas
As políticas públicas, na abordagem clássica de Theodore Lowi, dividem-se em Políticas
distributivas, políticas regulatórias e políticas redistributivas.
As políticas públicas criam arenas (vectores) onde os actores defrontam-se na produção dessas políticas.
Cada arena é caracterizada pela estratégia e
acção desses actores na materialização de um
Condições da passagem do “estado de
coisas” para “problema político” na
agenda governamental
a) Mobilização de acção política, seja
acção colectiva de grandes grupos, seja
acção colectiva de pequenos grupos
dotados de fortes recursos de poder,
seja acção de actores individuais
Condições da passagem do “estado de
coisas” para “problema político” na
agenda governamental
b) situação de crise, calamidade ou
catástrofe, de maneira que o ónus de
não resolver o problema seja maior
que o ónus de resolvê-lo;
Condições da passagem do “estado de
coisas” para “problema político” na
agenda governamental
c) situação de oportunidade, ou seja,
haja vantagens, antevistas por algum
actor relevante, a serem obtidas com o
tratamento daquele problema.
O
que é que garante que
uma decisão política se
transforme em acção
política?
O
que é que garante que uma decisão
se transforme em acção em regimes
democráticos?
O Estado e o Governo tem ambos uma
responsabilidade pública. Uma decisão politica (se consubstanciada na directriz social), pode resultar numa reorientação das políticas Públicas
A efectiva resolução de todos os pontos de
conflito envolvidos nas políticas públicas. Isso significa nada tecnicamente perfeito, mas, uma decisão em que todos os actores sintam que
ganharam alguma coisa e nenhum sinta-se completamente prejudicado.
A sincronização das políticas é um elemento
vital pata o sucesso. De contrario podemos ter situações de desintegração.
O Dilema das
Expectativas e as
Políticas Públicas
(O Efeito das Politicas na Sociedade)
A INTERVENÇÃO DO ESTADO –
NOÇÃO E FUNÇÕES
A satisfação das necessidades colectivas, de um modo geral, é a tarefa fundamental do Estado. A segurança, a cultura e o bem-estar são exemplos dessas necessidades
colectivas cuja satisfação está a cargo do Estado.
Objectivos da intervenção
económica e social do Estado
Eficiência - levar os agentes económicos a
efectuar escolhas racionais e eficientes
Equidade – Atenuar desigualdades sociais
provenientes da repartição primária dos rendimentos
Estabilidade - prevenir situações de
instabilidade ou minimizar os seus efeitos sobre a vida económica e social
Esferas de intervenção do
Estado:
Política (controlo da execução das leis)
Social (ex: saúde e educação, apoios sociais,…)
Económica (estabilização e bom funcionamento da economia)
Modelação das Politicas Públicas
O pressuposto básico do modelo das
expectativas humanas esta
consubstanciado na teoria das
necessidades desenvolvida pelo Maslow,
que procurou compreender o homem
dentro de uma percepção
multidimensional.
Considera a existência de
diversas necessidades, desde as mais básicas até as mais
complexas e numa inter-relação dinâmica ainda pouco estudada.
Modelação das Politicas Públicas
Teoria de Insatisfação Colectiva:
Baseado nos postulados do Maslow, defende que
se o estado de satisfação de um individuo é quase impossivel, pois materializando um desejo surge o outro, e admitindo a satisfação colectiva é o somatório da satisfação individual, logo a
abordagem de satisfação das necessidades colectiva é um utopia.
Por conseguinte, admite que as políticas públicas
jamais irão assegurar o estado de satusfação plena das necessidades colectivas.
Modelação das Politicas Públicas
Teoria da Decisão Racional:
Em contraste, a teoria de decisão racional
introduz a noção de expectativa. Defende que o que determina o comportamento dos agentes é a previsibilidade. Ajusta o seu estado em função do que conta em ter no futuro.
Dependendo da magnitude o efeito previsional
das politicas pode ser positivo ou negativo
Há uma dependencia exogena que é determinada
por influencias externas, fora do controlo das autoridades, porém de grande influencia: As Expectativas Humanas.
Modelação das Politicas Públicas
Teoria das Expectativas Humanas:
Prisma que procura analisar o comportamento dos agregados que afectam positiva ou negativamento o efeito de politicas públicas.
Y = a + b X
Y = Efeito de politicas
X = Instrumentos de politicas
a e b = Parametros que medem a magnitude (Exemplo de uma função linear)
Modelação das Politicas Públicas
Teoria das Expectativas Humanas:
Determina o nivel de influencia externa que esta
fora do controlo das autoridades. Y = a + b X + ξi
ξi = Nivel das expecativas ξi = Vi –Ui
Onde:
Vi= Expectativa motivacional (CAP) Ui= Expectativa Previsional (Politicas)
Modelação das Politicas Públicas
Teoria das Expectativas Humanas:
Se:
a) ξit+1 <0: Vit+1 < Uit+1 - O que o agente espera receber for
mais do que procura obter (beneficio), então há motivação (Carro 4x4). Quando a expectativa é menor que zero, há um efeito positivo (confiança, motivação, segurança) no desempenho das politicas publicas – Visão do futuro. Em presença ou não da informação perfeita, os agentes
constroem as suas expectativas com garantias das politicas governamentais. Há estimulo para altos índices de
motivacionais. Um erro negativo implica que o nível de significância é elevado, e como tal a probabilidade é próxima de 100% (Sector Publico, mesmo com baixo
Modelação das Politicas Públicas
Teoria das Expectativas Humanas:
Se:
b) ξit+1 =0: Vit = Uit+1 - Quando a expectativa é
igual a zero, há um equilíbrio entre o efeito
previsional e o efeito motivacional. Neste caso o efeito das politicas depende estritamente dos
parâmetros - Equilíbrio
Neste caso o governo tem controlo das variáveis e pode influenciar o mercado em função do
manipulação dos instrumentos de politica. Este modelo é amplamente usado nas campanhas políticas (Simulação e analise de voto politico)
Modelação das Politicas Públicas
Teoria das Expectativas Humanas:
Se:
c) ξit+1 >0: Vit+1 > Uit+1 – O que o agente procura
obter se for mais do que espera receber, então não há qualquer motivação. Quando a expectativa é maior que zero, há um efeito negativo (Crise do sistema) no desempenho das politicas publicas. Em presença ou não da informação perfeita, os
agentes constroem as suas expectativas de tal forma que dependendo do fluxo da informação poder
haver efeito positivo ou negativo. Implica situação
Modelação das Politicas Públicas
Teoria das Expectativas Humanas:
Se:
ξit+1 <0: Vit+1 < Uit+1 - O que o agente espera receber for
mais do que procura obter, então há qualquer motivação. (confiança) no desempenho das politicas publicas
ξit+1 =0: Vit = Uit+1 - Quando a expectativa é igual a zero, há
um equilíbrio entre o efeito previsional e o efeito motivacional. Equilíbrio
ξit+1 >0: Vit+1 > Uit+1 – O que o agente procura obter se for
mais do que espera receber, então não há qualquer motivação. Implica situação de crise.
