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Adoção das normas brasileiras de contabilidade aplicada ao setor público: o processo e seus impactos nos municípios de Minas Gerais

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UNIVERSIDADE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO

ADOÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE

APLICADA AO SETOR PÚBLICO: O PROCESSO E SEUS

IMPACTOS NOS MUNICÍPIOS DE

MINAS GERAIS

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM GESTÃO

ELIANA ZANDONA PASSOS

Orientador: Professora Doutora Carmem Teresa Pereira Leal

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ELIANA ZANDONA PASSOS

ADOÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE

APLICADA AO SETOR PUBLICO: O PROCESSO E SEUS

IMPACTOS NOS MUNICÍPIOS DE MINAS GERAIS

Orientadora: Professora Doutora Carmem Teresa Pereira Leal

UTAD Vila Real – 2016

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III

FICHA CATALOGRÁFICA

Passos, Eliana Zandona.

Adoção das normas brasileiras de contabilidade pública aplicada ao setor público: o processo e a implantação nos municípios de Minas Gerais - Brasil / Eliana Zandona Passos. Vila real: [s.n], 2015.

Orientador: Professora Doutora Carmem Teresa Pereira Leal

Dissertação (Mestrado) Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro.

PALAVRAS-CHAVE: Contabilidade Aplicada ao Setor Público; Gestão Pública; Municípios; Normas Brasileiras; Processo de Convergência.

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V

Trabalho de Dissertação original apresentado à Universidade de Trás-Os-Montes e Alto Douro - UTAD – Portugal para obtenção do grau de Mestre em Gestão do Mestrado em Gestão Pública.

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VII

Dedico este estudo ao meu cunhado Professor Doutor Felipe José Aidar Martins, pelo incentivo e por sua contribuição no desenvolvimento desta dissertação. Contribuições estas, que proporcionaram o aprimoramento dos meus conhecimentos, o correto direcionamento da pesquisa e preciosas dicas para o encaminhamento final da dissertação.

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IX

"Tudo o que um sonho precisa para ser realizado é alguém que acredite que ele possa ser realizado.”

Roberto Shinyashiki

"Todo o futuro da nossa espécie, todo o governo das sociedades, toda a prosperidade moral e material das nações dependem da ciência, como a vida do homem depende do ar. Ora, a ciência é toda observação, toda exatidão, toda verificação experimental. Perceber os fenômenos, discernir as relações, comparar as analogias e as dessemelhanças, classificar as realidades, e induzir as leis, eis a ciência; eis, portanto, o alvo que a educação deve ter em mira. Espertar na inteligência nascente as faculdades cujo concurso se requer nesses processos de descobrir e assimilar a verdade."

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XI

AGRADECIMENTOS

Escrever uma dissertação é uma experiência enriquecedora e de plena superação.

Inicio meus agradecimentos à Deus por estar comigo em todos os momentos e iluminando-me, sendo meu refúgio e fortaleza nos momentos mais difíceis. A ele, minha eterna gratidão.

Agradeço, à minha família, pelo apoio para que eu concretizasse essa pesquisa: minha mãe, que sempre primou pela educação dos filhos; minha filha, Antonella, que esteve sempre ao meu lado, entendendo-me nos momentos de ausência, preocupação, ansiedade, dando-me todo apoio e carinho. Agradeço por ela ser meu incentivo constante em buscar crescimento, em acreditar que tudo é possível e que nunca me deixa desistir; especialmente, a minha irmã Liliana e meu cunhado Felipe que tornaram possível a realização do Mestrado, presenteando com essa oportunidade, incentivando em um momento dífícil da minha vida, o que proporcionou novos caminhos à minha vida profissional e pessoal; ao meu cunhado Adilson, pelo apoio e aos meus sobrinhos Juliana, Alexandre e Beatriz por fazerem parte da minha vida, e espero em breve ter orgulho de vê-los fazendo agradecimentos em seus trabalhos.

Agradeço a Jorge pela paciência da espera, apoio e carinho.

Meu agradecimento a minha orientadora, Professora Doutora Carmem Pereira Leal por sua orientação no desenvolvimento desta dissertação feita com toda a sabedoria e dedicação de quem verdadeiramente é Mestre e Doutora.

Aos meus nobres colegas e amigos do Mestrado que compartilharam momentos inesquecíveis em Vila Real.

À Universidade Trás-os-Montes e Alto D’Ouro – UTAD, na pessoa da Coordenadora Professora Carla Marques pela brilhante condução de todo o processo das aulas, dos trabalhos e do gerenciamento do curso.

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Aos professores do Mestrado, todos aqueles aos quais nós tivemos a honra de poder compartilhar de seus conhecimentos, seja durante as disciplinas que cursamos, os seminários e palestras que assistimos e nas visitas técnicas que nos inspiraram e engrandeceram.

E por fim, agradecer a todos que de alguma forma contribuíram para a realização desta dissertação.

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XIII

ÍNDICE GERAL

CÁPITULO 1 – INTRODUÇÃO ... 3 1.1 PROBLEMA ... 4 1.2 RELEVÂNCIA DA INVESTIGAÇÃO ... 5 1.3 OBJETIVOS ... 5

CÁPITULO 2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 9

2.1. FUNDAMENTAÇÃO GEOPOLÍTICA E LEGAL ... 9

2.2 EVOLUÇÃO DA CONTABILIDADE NO BRASIL ... 15

2.3 PROCESSO DE CONVERGÊNCIA ÀS NOVAS NORMAS INTERNACIONAIS NA UNIÃO EUROPÉIA ... 18

2.4 PROCESSO CONVERGÊNCIA DAS NORMAS INTERNACIONAIS NO BRASIL ... 21

2.5 O PAPEL DO GESTOR PÚBLICO ... 27

2.6 A DIMENSÃO DO MUNICÍPIO E O PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS NORMAS ... 31

2.7 PROPOSTA DE UM MODELO CONCEITUAL DE INVESTIGAÇÃO ... 32

CAPÍTULO 3 – METODOLOGIA ... 35

3.1 TIPO DE ESTUDO ... 35

3.2 QUESTÕES E HIPÓTESES DE INVESTIGAÇÃO ... 35

3.3 POPULAÇÃO EM ESTUDO ... 36

3.3.1 ANÁLISE POPULACIONAL DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE MINAS GERAIS ... 37

3.4 INSTRUMENTOS DE MEDIDA ... 45

3.5 VARIÁVEIS ... 45

3.6 APLICAÇÃO E TRATAMENTO ESTATÍSTICO ... 46

CAPÍTULO 4 – RESULTADOS ... 49

CAPÍTULO 5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 59

CAPÍTULO 6 – REFERÊNCIAS ... 63

ANEXO I – INSTRUMENTOS DE PESQUISA: MODELO DE QUESTIONÁRIO ... 71

ANEXO II – PROFISSIONAIS ATIVOS NOS CONSELHOS REGIONAIS DE CONTABILIDADE AGRUPADOS POR CATEGORIA ... 79

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XV

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1: Quantidade de municípios no Brasil – 1940/2000 ... 10

Tabela 2: Distribuição dos municípios por classe de tamanho populacional ... 11 Tabela 3: Estimativas da população residente no brasil e unidades da

federação – referência em 1/7/2015 ... 14

Tabela 4: Distribuição da população, Densidade demográfica e PIB por

Mesorregiões ... 40

Tabela 5: Municípios consultados, e erro amostral ... 49 Tabela 6: Individualização do profissional de contabilidade ... 50 Tabela 7: Dados referentes as municípios de prestação de serviço contábil .. 51 Tabela 8: Dados quantitativos referentes a implantação das NBCT´S ... 52 Tabela 9: Processo de Implantação das NBCTSP ... 53

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XVII

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1: Distribuição da população e dos municípios segundo grupos de

tamanho populacional dos municípios. ... 12

Figura 2: Main stages envisaged by EC/Eurostat reg. EPSAS ... 19

Figura 3: Nova CASP – Prática Finalística da Gestão Contábil. Fonte: STN. . 29

Figura 4: Modelo conceitual de investigação. Nova CASP – Prática Finalística

da Gestão Contábil ... 32

Figura 5: Densidade populacional dos municípios de Minas Gerais. Fonte:

IBGE. Sinopse do Censo Demográfico de 2010. Minas Gerais ... 38

Figura 6: População por região. Fonte: Instituto de Geoinformação e

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XIX

LISTA DE SIGLAS

ABRACICON – Academia Brasileira de Ciências Contábeis CDP - Cadastro da Dívida Pública

CFC - Conselho Federal de Contabilidade CGU – Controladoria Geral da União CVM – Comissão de Valores Mobiliários

EPSAS - Accounting Standards Europeus Setor Público FPM - Fundo de Participação dos Municípios

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IBRACON - Instituto dos Auditores Independentes do Brasil IASB – International Accounting Standard Board

ICMS - Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação

IGTEC - Instituto de Geoinformação e Tecnologia IFAC - International Federation of Accountants IFRS - International Financial Reporting Standards

IPSAS - International Public Sector Accounting Standards

IPSASB - International Public Sector Accounting Standards Board LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal

MCASP – Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público MF – Ministério da Fazenda

MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão NBC - Normas Brasileiras de Contabilidade

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ONU – Organização das Nações Unidas RFB – Receita Federal do Brasil

RGF - Relatório de Gestão Fiscal

RMBH - Região Metropolitana de Belo Horizonte

RREO - Relatório Resumido da Execução Orçamentária

SICONFI - Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro

SOF – Secretaria de Orçamento Federal STN - Secretaria do Tesouro Nacional

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XXI

RESUMO

Este estudo objetivou analisar o processo de convergência e a implantação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS - International Public Sector Accounting Standards) nos municípios do Estado de Minas Gerais. A metodologia utilizada na pesquisa configura-se como descritiva e exploratória, com abordagem quantitativa, realizada por meio de questionário e pesquisa bibliográfica. Com base em uma amostra probabilística de 853 municipios, foi possível concluir que o nível de implantação das normas nos municípios pesquisados é ainda muito baixo. Observou-se, também, que todos os respondentes consideram a implantação das IPSAS importante para tornar as demonstrações financeiras mais compatíveis em todo mundo, melhorar a transparência e a confiabilidade das demonstrações contábeis e permiter maior uniformidade na apresentação das demonstrações financeiras públicas. No entanto, quatro fatores são principais dificultadores para a eficiência na implantação: falta de pessoal qualificado, falta de conscientização da importância na implantação pelos gestores, falta de estrutura e software inadequado.

Palavras-chave: Contabilidade Aplicada ao Setor Público; Gestão Pública;

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XXIII

ABSTRACT

This study aimed to analyze the convergence process and the implementation of the Brazilian Accounting Standards Applied to the Public Sector (IPSAS - International Public Sector Accounting Standards) in the municipalities of Minas Gerais. The methodology used in the research is characterized as descriptive and exploratory, with a quantitative approach, conducted through a questionnaire and literature. Based on a random sample of 853 municipalities, it was concluded that the level of implementation of standards in the surveyed municipalities is still very low. It was noted, too, that all respondents consider the implementation of IPSAS important to make the most compatible financial statements worldwide, improve transparency and reliability of financial statements and permiter greater uniformity in the presentation of public financial statements. However, four factors are major difficulties to the efficient implementation: lack of qualified personnel, lack of conscientization importance of the implementation by managers, lack of infrastructure and inadequate software.

Keywords: Applied to the Public Sector Accounting; Public Management; Brazilian standards; Process convergence; Municipalities.

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INTR

ODUÇ

ÃO

ADOÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE PÚBLICA APLICADA AO SETOR PÚBLICO: O PROCESSO E A IMPLANTAÇÃO NOS

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CÁPITULO 1 – INTRODUÇÃO

Diante da difícil situaçao econômica, em 1988 foi criado um Programa de Estabilidade Fiscal, que objetivava uma rápida redução do déficit público através de medidas severas. Em razão disso, foi publicada em 2000, a Lei Complementar nº 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que fixou regras e limites na gestão de finanças públicas, visando uma gestão fiscal mais responsável e transparente em conformidade com o art. 163, inciso I, da Constituição Federal. Estabeleceu "Sanções Institucionais", para o ente federado ou o órgão/entidade da administração pública, como a vedação ao recebimento de transferências voluntárias e a vedação à realização de operações de crédito (LRF. 2000).

Como a LRF não considerou a responsabilização do agente público, e tendo que resguardar a eficácia da lei, foi promulgada a Lei de Crimes Fiscais, Lei n.º 10.028 que dispõe de sanções aos agentes públicos e ordenadores de despesas públicas responsáveis pela violação aos preceitos da LRF.

Ao se analisar as demonstrações contábeis de um país para outro, verifica-se diferenças que dificultam as transações típicas de um mundo globalizado. Pensando nisso, surgiu a idéia de harmonização dos padrões contábeis mundiais, através de um processo de adoção de regras e procedimentos contábeis sob a mesma base conceitual. O processo busca a conciliação dos sistemas contábeis, de modo que seja possível comparar a situação econômico-financeira de vários países ou de entidades do setor público nacionais e/ou internacionais (Secretaria do Tesouro Nacional. STN, 2015).

Seguindo o exemplo de vários outros países, o Brasil adotou as Normas Internacionais de Contabilidade Pública International Public Sector Accounting

Standards (IPSAS), com a parceria do Instituto dos Auditores Independentes

do Brasil (IBRACON) sob a coordenaçao do Conselho Federal de Contabilidade (CFC), que instituiu o Comitê Gestor da Convergência no Brasil, através da Resolução N.º 1.103 de 28/09/2007, tendo como objetivo

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desenvolver as ações que promovam a convergência das Normas Brasileiras de Contabilidade (NBC) às Normas internacionais (CFC, 2010a).

As diretrizes a serem observadas para o processo de convergência às Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público foram estabelecidas pelo Ministério da Fazenda através da Portaria n.º 184 de 25/08/2008, que determinou à Secretaria do Tesouro Nacional - STN, e ao Conselho Federal de Contabilidade, o desenvolvimento das ações no sentido de promover a convergência às Normas Internacionais de Contabilidade publicadas pela International Federation of Accountants - IFAC e às Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC, respeitados os aspectos formais e conceituais estabelecidos na legislação vigente.

É fundamental que os gestores públicos entendam e assumam as responsabilidades com o processo: regularização patrimonial; inventário de bens móveis e imóveis com registro das reavaliações e depreciações dos mesmos; fortalecimento da gestão contábil; integração da Contabilidade com outros setores da Administração Pública; implantação de sistema de controle interno e o apoio ao controle social (Dantas, 2015).

É evidente que o princípio desta nova normatização tende a gerar um impacto na contabilidade aplicada ao setor público no Brasil, e consequentemente na gestão dos municípios. As inovações tendem a causar muita preocupação, especialmente para os contadores, auditores e gestores públicos, pois indica uma mudança de cultura nos conceitos até então praticados. Em vista disto, o tema deste estudo é a Adoção das normas brasileiras de contabilidade aplicada ao setor público: o processo e seus impactos nos municípios de Minas Gerais.

1.1 PROBLEMA

A pesquisa busca responder a seguinte questão: Como está sendo o processo e quail o perfil dos contadores envolvidos no processo de de

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implementação das novas normas brasileiras de contabilidade aplicada ao setor público nos municípios de Minas Gerais?

1.2 RELEVÂNCIA DA INVESTIGAÇÃO

Este estudo torna-se oportuno por tratar do atual processo de reforma da contabilidade aplicada ao setor público brasileiro, que representa um grande avanço para área e que passa a valorizar o profissional da contabilidade, dando maior transparência na gestão pública através de informações com mais qualidade e comparáveis mundialmente.

Quanto à relevância, é uma preocupação atual dos estudiosos do tema, pois até então, a contabilidade pública brasileira, focada no orçamento e na administração financeira enfatizava os princípios orçamentários sem valorizar os princípios contábeis tornando impossível a aplicação de sistemas de custos; não se avaliava os investimentos pela equivalência patrimonial; e não se registrava provisões e depreciações. Com a convergência às normas internacionais, a contabilidade aplicada ao setor público passa a ter o foco no patrimônio; os fatos contábeis estão em conformidade com os princípios contábeis havendo utilização de sistemas de custos; a contabilização e avaliação dos bens de uso comum; e os investimentos são avaliados pela equivalência patrimonial, além do registro de provisões e depreciações (CFC, 2010b).

1.3 OBJETIVOS

O objetivo geral deste trabalho é analisar como está sendo o processo de convergência, e identificar os impactos da implementação das novas normas no trabalho do contador e na gestão dos municípios de Minas Gerais.

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a) Descrever a realidade dos municípios em relação ao processo de implementação das normas e os impactos causados.

b) Comparar os municípios que iniciaram o processo de implementação das normas com os municípios que não iniciaram o processo.

c) Avaliar o atual estágio do processo de convergência às normas internacionais.

d) Relacionar o perfil dos contadores públicos municipais com o processo de implementação das normas.

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Fund a me nt a ç ã o T e ór ic a

ADOÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE PÚBLICA APLICADA AO SETOR PÚBLICO: O PROCESSO E A IMPLANTAÇÃO NOS

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CÁPITULO 2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

A fundamentação teórica deste trabalho encontra-se dividido em etapas desde a importãncia da contabilidade pública, sua evolução histórica, as peculiaridades do Estado de Minas Gerais no contexto da nação Brasileira, e a necessidade de adequação do Estado as normas internacionais e sua padronização, além é claro das dificuldades que possam vir a aparecer durante este processo.

2.1. FUNDAMENTAÇÃO GEOPOLÍTICA E LEGAL

A Constituição Federal do Brasil de 1988, em seu art. 18, dispõe sobre a organização político administrativa da República Federativa do Brasil (Brasil, 2011) que compreende a União (que detém soberania), os Estados, os Municípios e o Distrito Federal (Brasília), sendo todos eles autônomos. A partir de 1990, os Territórios Federais, que existiam anteriormente, foram transformados em Estados ou incorporados ao seu Estado de origem. Nesta mesma Constituição, surgiu no Brasil, o Estado de Tocantins. Sendoa ssim, atualmente, existem 27 Estados, e com os cinco municípios que foram instalados no País, em 2013, passamos para 5.570 municípios, com prefeitos eleitos e legislação em todos eles (Klering, Kruel e Stranz. 2012, p. 32).

Antes da promulgação da Constituição de 1988, durante o Regime Militar, o processo de implantação de novos municípios praticamente não existiu. De acordo com o IBGE, em 1970, o total de munícpios era de 3.952, chegando em 1985, a 4.102 municípios. Ou seja, apenas 150 novos municípios foram criados entre 1970 a 1985.

Outro fato, que podemos observar, é que entre 1950 e 1960, houve um crescimento acentuado na quantidade de municípios. Conforme estudo do IBGE, o fato ocorreu devido ao sistema de tributos distribuidos em função do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), criado pela Constituição de 1946. As cotas repassadas aos municípios eram iguais para todos independente do

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número de habitantes. Com isso, alguns governos estaduais incentivaram a criação de municípios para receberem mais recursos do governo federal.

Tabela 1: Quantidade de municípios no Brasil – 1940/2000 Regiões Anos 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Norte 88 99 120 143 153 298 449 Nordeste 584 609 903 1.376 1.375 1.509 1.791 Sudeste 641 845 1.085 1.410 1.410 1.432 1.668 Sul 181 224 414 717 719 873 1.189 Centro-Oeste 80 112 244 306 317 379 463 Total (Brasil) 1.574 1.889 2.766 3.952 3.974 4.491 5.560

Fonte: Construído pela autora com base nos dados do Censo demográfico. IBGE. 2000

De acordo com os dados da Tabela 1, em relação ao número de municípios pelas regiões da Federação permanece desproporcional. Em 1940, dos 1.574 municípios do país, 567 (cerca de 1/3) pertenciam aos estados de Minas Gerais e São Paulo. O Brasil passou a dispor, em dez anos depois, de mais 315 novos municípios, sendo 194 de Minas Gerais e São Paulo. No período de 1991 a 2000, surgiram 1.016 emancipações, representando um acréscimo de 18% no total dos municípios brasileiros. Entre 2000 a 2007, apenas 57 novos municípios foram emancipados, cerca de 1% do total dos municípios brasileiros.

Após a Constituição de 1988, foram criados mais 1.405 novos municípios, sendo a maioria com menos de 10 mil habitantes. Na região Norte quase duplicou o número de municípios; no Sul houve um aumento de mais de 60%, enquanto no Centro-Oeste houve um crescimento de mais de 50%.

A seguir, na Tabela 2 temos o percentual de municípios em 8 faixas que variam de 2.000 a mais de 500.000 por habitantes. Em relação às metrópoles (grandes municípios), o estado que concentra o maior número de municípios com mais de 500 mil habitantes é São Paulo (9 municípios), seguido pelo Rio de Janeiro e Minas Gerais (ambos 4 municípios), e Pernambuco, Bahia, Paraná e Goiás (todos com 2 municípios).

Neste sentido, poderíamos estar relacionando os municípios em até 50.000 habitantes como municípios de pequeno porte, de 50.000 a 100.000 habitantes de médio porte, e acima de 100.000 habitantes de grande porte.

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11

Podemos perceber ainda na Tabela 2, que dos 5.570 municípios, 88,37% possuem até 50.000 habitantes, 6,25% possuem de 50.000 a 100.000 habitantes, e apenas 5,39% possuem população superior a 100.000 habitantes.

Tabela 2: Distribuição dos municípios por classe de tamanho populacional

UF

FAIXAS DE POPULAÇÃO (em número de habitantes)

TOTAL % 1 2 3 4 5 6 7 8 Até 2.000 2001 até 5.000 5.001 até 10.000 10.001 até 20.000 20.001 até 50.000 50.001 até 100.000 100.001 até 500.000 Acima de 500.001 11-RO 0 4 11 17 13 4 3 0 52 0,93% 12-AC 0 0 5 10 5 1 1 0 22 0,39% 13-AM 0 0 4 21 27 8 1 1 62 1,11% 14-RR 0 0 5 8 1 0 1 0 15 0,27% 15-PA 0 1 11 31 57 29 14 1 144 2,59% 16-AP 0 3 4 5 2 0 2 0 16 0,29% 17-TO 9 61 41 18 6 2 2 0 139 2,50% 21-MA 0 5 33 86 69 15 8 1 217 3,90% 22-PI 1 80 80 36 22 3 1 1 224 4,02% 23-CE 0 2 18 67 61 27 8 1 184 3,30% 24-RN 1 48 47 43 20 5 2 1 167 3,00% 25-PB 6 61 69 55 22 6 3 1 223 4,00% 26-PE 0 3 13 63 71 23 10 2 185 3,32% 27-AL 0 6 23 31 31 9 1 1 102 1,83% 28-SE 0 11 16 23 18 4 2 1 75 1,35% 29-BA 0 8 58 172 132 30 15 2 417 7,49% 31-MG 17 207 254 190 117 37 27 4 853 15,31% 32-ES 0 1 8 31 27 2 9 0 78 1,40% 33-RJ 0 0 7 20 28 11 22 4 92 1,65% 35-SP 17 134 120 124 117 57 67 9 645 11,58% 41-PR 5 89 106 107 57 15 18 2 399 7,16% 42-SC 13 92 63 63 36 15 12 1 295 5,30% 43-RS 31 189 110 60 64 24 18 1 497 8,92% 50-MS 0 6 19 25 22 3 3 1 79 1,42% 51-MT 3 33 32 40 23 6 3 1 141 2,53% 52-GO 5 91 59 37 32 12 8 2 246 4,42% 53-DF 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0,02% TOTAL 108 1.135 1.216 1.383 1.080 348 261 39 5.570 100,00% % 1,94% 20,38% 21,83% 24,83% 19,39% 6,25% 4,69% 0,70% 100,00% % ACUM. 1,94% 22,32% 44,15% 68,98% 88,37% 94,61% 99,30% 100,00%

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais. 2014

Conforme dados divulgados pelo IBGE, em agosto de 2015, a distribuição da população para os 5.570 municípios brasileiros nas 27 Unidades da Federação demonstra que mais da metade (56,1%) vive em 304 municípios.

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Fonte: IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. 2016

Figura 1: Distribuição da população e dos municípios segundo grupos de tamanho populacional dos municípios.

Na Figura 1, podemos perceber que há uma alta concentração nos grandes centros urbanos. Em relação aos 41 municípios com mais de 500 mil habitantes, possuem 29,9% da população do Brasil (61,2 milhões de habitantes) e mais da metade (56%) da população brasileira, (114,6 mihões de

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habitantes) vive em apenas 304 municípios com mais de 100 mil habitantes (5,5 % do municípios). No entanto, apenas 6,3% da população brasileira (1,4 milhão) vivem em 2.451 municípios brasileiros (44% dos municípios) com até 10.000 habitantes.

Ainda na Figura 1, verificamos que o município de São Paulo é o mais populoso, com 12 milhões de habitantes, seguido pelo Rio de Janeiro (6,5 milhões), Salvador (2,9 milhões) e Brasília (2,9 milhões). Ainda demonstra que dezessete municípios brasileiros possuem mais de um milhão de habitantes, somando 44,9 milhões de habitantes ou 22,0% da população total do Brasil.

A seguir, na Tabela 3, podemos perceber que entre os estados, os três mais populosos encontram-se na região Sudeste, enquanto os três menos populosos na região Norte. São Paulo concentra 21,7% da população total do Brasil (44,4 milhões de habitantes), enquanto o estado de Roraima, possui apenas 0,2% da população do país (com 505,7 mil habitantes) sendo assim, o estado menos populoso do Brasil. Em seguida, o estado do Amapá, que possui 0,4% da população total (766,7 mil habitantes) e do Acre, com 0,4% da população total (803,5 mil habitantes).

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Tabela 3: Estimativas da população residente no brasil e unidades da federação – referência em 1/7/2015

BRASIL E UNIDADES DA FEDERAÇÃO POPULAÇÃO ESTIMADA

Brasil 204.450.649 Região Norte 17.472.636 Rondônia 1.768.204 Acre 803.513 Amazonas 3.938.336 Roraima 505.665 Pará 8.175.113 Amapá 766.679 Tocantins 1.515.126 Região Nordeste 56.560.081 Maranhão 6.904.241 Piauí 3.204.028 Ceará 8.904.459

Rio Grande do Norte 3.442.175

Paraíba 3.972.202 Pernambuco 9.345.173 Alagoas 3.340.932 Sergipe 2.242.937 Bahia 15.203.934 Região Sudeste 85.745.520 Minas Gerais 20.869.101 Espírito Santo 3.929.911 Rio de Janeiro 16.550.024 São Paulo 44.396.484 Região Sul 29.230.180 Paraná 11.163.018 Santa Catarina 6.819.190

Rio Grande do Sul 11.247.972

Região Centro-Oeste 15.442.232

Mato Grosso do Sul 2.651.235

Mato Grosso 3.265.486

Goiás 6.610.681

Distrito Federal 2.914.830

Fonte: IBGE. 2015. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de População e Indicadores Socias

A constituição de 1988, concedeu aos estados a prerrogativa de criação de municípios, com a responsabilidade pela fixação de critérios para a criação. Assim, existem diferenças nos critérios fixados por cada Assembleia Estadual, podendo algumas serem mais permissivos que outros. Ainda, aumentou consideravelmente as transferências financeiras que a União e os estados fazem aos municípios. Com esse repasse muitos municípios pagam suas despesas e optam por não arrecadarem tributos dos próprios habitantes.

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15

Atualmente no Brasil, as transferências constitucionais podem ser da União para os Estados e municípios, e dos Estados para os muincípios. Não há transferências dos Estados para União, e nem dos municípios para os Estados ou União.

Conforme dados dos Tesouro Nacional, 87% da receita corrente dos municípios brasileiros advém de transferências da União e Estados, e apenas 13% arrecadados de tributos municipais. Em relação aos municípios com até 15 mil habitantes, 91% da receita corrente provém das transferências estaduais ou federais, e não arrecandam praticamente nenhuma receita do município.

2.2 EVOLUÇÃO DA CONTABILIDADE NO BRASIL

Historicamente, Schmidt (2000:12) afirma que a Contabilidade já exisita muito antes da civilização, há quase dez séculos, muito antes do próprio homem ter desenvolvido o espírito de civilidade. A contabilidade evoluiu da mesma forma que o homem, um instrumento indispensável para o desenvolvimento da humanidade.

No Brasil, nos períodos Colonial e Imperial, houveram diversos acontecimentos históricos ocorridos no País a respeito de Finanças Públicas. Com a chegada da família Real de Portugal, em 1808, foi criado o Erário Régio, para administrar as Finanças e o Patrimônio Público do Brasil, e dos demais domínios coloniais portugueses. Baseando nas nações mais civilizadas, D. João VI ordenou que o método de escrituração e fórmulas de contabilidade da Fazenda Real fosse por partidas dobradas. O método foi publicado por Frei Luca Pacioli em 1494, na Itália, e é utilizado até os dias de hoje (Bezerra Filho. 2012).

A fase republicana, foi importante devido aos fatos ocorridos a respeito da Administração Pública. Com a Proclamação da República, em novembro de 1889, foi criado o Tribunal de Contas da União, conforme o artigo 89 da Constituição de 1891 com competências para examinar, revisar e julgar todas as operações que envolviam a receita e despesa orçamentária da União. A

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fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. Em 1922 tivemos a aprovação do Código de Contabilidade da União, organizado pela Lei 4.536/1922, e regulamento pelo Decreto n.º 15.873/1922. Com isso, foi possível organizar todos os procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis, patimoniais, que já eram presentes na gestão federal (Bezerra Filho. 2012).

A primeira discussão sobre harmonização e padronização contábil no Brasil, com a participação da classe contábil, ocorreu em 1926. Foi instituído um grupo de trabalho em 1931, com a missão de fazer um levantamento da ssituação ecônomicao-financeira dos Estados e Municípios. Verificou-se em 1939, que seria necessário a redução das classificações de receita, adotadas nos diversos Estados e Municípios, padronizando os Orçamentos e Balanços Estaduais e Municipais. Para isso, foi regulamentado o Decreto-Lei nº. 2.416/40, que estabelecia normas orçamentárias apenas para os Estados e Municípios, e em 1952 para a União (Bezerra Filho. 2012).

Em 1964, entrou em vigor a Lei 4.320, aprovada pelo Congresso Nacional, no governo de Joao Goulart, que institiu normas de Direito Financeiro e Contabilidade Pública para União, Estados, Municípios e Distrito Federal, abrangendo Administração Direta e suas entidades autárquicas e/ou fundancionais. Continha também, a concepção do Orçamento-Programa, que foi um grande avanço para os Sistemas Orçamentário no Brasil.

Em relação a elaboração e execução dos orçamentos, a Lei estabeleceu detalhadamente regras e procedimentos, enquanto que para o acompanhamento da gestão financeira e patrimonial, as regras estabelecidas eram mínimas. Com isso, por muitas vezes, a legislação era referência apenas sob o aspecto orçamentário, não conisderando que ela também abrange normas de contabilidade.

Percebe-se na Lei, que o importante era ter conhecimento dos atos e fatos ocorridos na administração dos recursos públicos, registrando as contas de todos os credores e devedores, e de todos que lidavam com os recursos financeiros ou patrimoniais.

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17

Vale ressaltar, que a Lei 4.320/64, não revogou o Código de 1922. Somente em 1986, no governo José Sarney foi criado a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e com isso, todos os demais dispositivos regulamentares do Código de Contabilidade Pública foram revogados.

Devido a difícil situação econômica, o Brasil enfrentou um período de gestões orçamentárias e financeiras desastrosas, e os políticos perceberam a necessidade imediata de alcançar e tentar manter relativa estabilidade econômica no Brasil. Em outubro de 1988, foi apresentado à sociedade brasileira um conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal, que tinha como objetivo, a severa e rápida redução do déficit público e as estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia (LRF, 2001).

Em 04 de maio de 2000, foi publicada a Lei Complementar nº 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que fixou regras e limites na gestão de finanças públicas, visando uma gestão fiscal mais responsável e transparente em conformidade com o art. 163, inciso I, da Constituição Federal.

A matéria que a LRF trata é similar as da Lei 4.320/64, ela traz inovações no que diz respeito à renúncia de receitas, ao aumento de despesas como também, impondo limites relativos ao endividamento e às despesas com pessoal, criou mecanismos de controle e transparência, materializados através do Relatório Resumido de Execução Orçamentária, Relatório de Gestão Fiscal, Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais e Prestação de Contas (LRF. 2000).

A previsão de criminalização da conduta de chefes de executivo municipal mereceu atenção especial, na nova lei penal, a Lei de Crimes Fiscais, Lei n.º 10.028/2000, que, também, altera o Decreto-lei n.º 201, de 1967, que trata dos “crimes de responsabilidade de prefeitos”, acrescentando a definição de novos tipos penais, relativo a eventual conduta dolosa dos mesmos, na gestão fiscal das contas públicas do município.

Um ano após a publicação da LRF, em 05 de maio de 2001, o STN, através da Portaria Interministerial n.º 163, estabeleceu normas gerais de

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consolidação das contas públicas no âmbito da União, Estados e Municípios, bem como tratou da classificação, por natureza, da despesa pública. E, em 20 de junho de em 2011, a Portaria Conjunta do STN/SOF n.º 1, aprova a Parte I – referente a Procedimentos Contábeis Orçamentários da 4ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (STN. 2011).

Cabe ressaltar, que a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 67, prevê a implantação de um Conselho de Gestão Fiscal, enquanto isso não acontece, a Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão central de contabilidade da União, responsável pela edição de normas gerais para consolidação das contas contas públicas (LRF. 2000).

2.3 PROCESSO DE CONVERGÊNCIA ÀS NOVAS NORMAS

INTERNACIONAIS NA UNIÃO EUROPÉIA

O ponto de partida para convergência foi a crise da dívida soberana (Grécia) que causou vários problemas como: a falta de comparabilidade da contabilidade dos Estados Unidos; a incoerência entre as estatísticas das finanças contabilidade do governo. Diante disso, a Comissão Européia reconheceu que a transparência fiscal é necessária para a estabilidade macroeconômica, e a política, e que a harmonização da Contabilidade do Setor Público a nível micro leva a melhores dados fiscais (GFS) e a nível macro (Berger, 2015).

Outro problema considerado foi que a atual contabilidade pública de alguns Estados-Membros é considerada como fraqueza significativa e a solução para isso foi o desenvolvimento de sistema de contabilidade / relatórios financeiros de exercício harmonizado para o setor público na Europa (Berger, 2015).

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19 Fonte: (Berger, 2015)

Figura 2: Main stages envisaged by EC/Eurostat reg. EPSAS

Para a implementação das Accounting Standards europeus Setor Público (EPSAS) a ser alcançado em todos os Estados Membros foi desenvolvido um roteiro com três etapas para serem implantadas a médio prazo (2015-2020) como podemos ver na Figura 2. O roteiro reflete os planos atuais, e que não são estáticos. Na primeira fase, a criação da força-tarefa e o lançamento de uma consulta pública, objetivando mais apoio dos membros da Comissão dos Estados Membros necessários. A segunda etapa é a fase de

1st stage (Mid 2013 – mid 2014): Establishment of Task Force

“EPSAS Governance” and launch of a public consultation reg. EPSAS governance. Further support from Commissioners and Member States (MS) needed. Collection of information for an impact assessment of EPSAS. In January 2014: Establishment of Task Force “EPSAS Standards”.

►Main goal: Commission Communication

2nd stage (Mid 2014 – 2015): Preparation and

adoption of a Framework Regulation, setting-up of the governance structures and standard setting procedures for EPSAS. Definition of the core principles of EPSAS (EPSAP).

Main goals: Adoption of Framework Regulation and setting-up of governance structures and procedures

3rd stage (2016 - 2021): Adoption of the necessary legal

acts for EPSAS standards. Preparation of opening

balance sheet.Implementation of EPSAS by MS (all levels of government, possibly with some exemptions for smaller entities (“EPSAS light”).

►Main goals: Adoption of necessary legal acts regarding EPSAS and stepwise implementation

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preparação e adoção das regras, procedimentos para elaboração das normas. E, na etapa final, prevista para 2016-2021 a adoção dos atos jurídicos necessários para padronização, preparação do balanço de abertura. A implementação de normas abrange todos os níveis de governo, possivelmente com algumas isenções para entidades pequeno porte do setor público ("light EPSAS") (Berger, 2015).

Os principais problemas considerados para implementação são o Custo e a complexidade de implementação. Governos com as práticas contábeis bem estabelecidas manifestaram interesse em mantê-los. O custo estimado mais baixo do que no relatório da Comissão de 2013, dependendo do cenário e do custo da reforma tomado como referência, o cálculo de custos ampliados a nível da UE varia entre € 1,2 bilhões e € 6,9 bilhões. O custo médio estão variando de 0,009% a 0,053% do PIB. A avaliação custo / benefício é positiva, IPSAS considerados adequados pela maioria dos profissionais, pois já são usados pela maioria dos profissionais como fonte de inspiração para desenvolver as suas próprias regras contábeis e a maioria dos governos são relativamente positiva sobre o uso IPSAS como referência primária para o desenvolvimento EPSAS.

Rotter (2008) demonstra as experiências internacionais da implantação da convergência aos Padrões Internacionais em outros países fora da UE:

- Costa Rica é o melhor exemplo na região. Adotou IPSAS em 1998. Já implementou pronunciamentos. Provisiona todos os gastos e aproximadamente 60% dos ingressos tributários. Tem balanço patrimonial e anualmente consolida os balanços públicos;

- Peru formalizou a adoção das IPSAS porém ainda não implementadas; - Uruguai: Desde 2004 estabeleceu as IPSAS como padrão para o orçamento, não para a contabilidade. Além disso, não adota a contabilidade patrimonial;

- O Canadá estabeleceu um Comitê do Setor Publico que normatiza a contabilidade, porém ainda não as adota;

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- A Austrália e a Nova Zelândia estão muito avançadas, porem não tem o IPSAS, e sim um muito bem estabelecido sistema de contabilidade governamental usando o International Financial Reporting Standards – (IFRS). Provisiona os gastos fazem mais de 3 anos. Enfrentam sérios problemas de implementação e estão pensando em adotar as IPSAS. Não decidiram ainda as datas, podendo ser para os próximos 2 ou 3 anos;

- A Inglaterra também adota as IFRS para o governo. Estão pensando em designar as IPSAS como segundo padrão;

- A Comissão Européia e as diversas entidades do Sistema das Nações Unidas também estão em processo de implementar as IPSAS conforme mencionado acima.

O cenário mundial nos aponta, tanto na área privada como na pública, a convergência das normas contábeis para um único padrão internacional, amplamente aceito. No setor privado temos a adoção das IFRS e na área pública, a implementação das IPSAS (Rotter. 2008).

2.4 PROCESSO CONVERGÊNCIA DAS NORMAS INTERNACIONAIS NO BRASIL

O Brasil passa por um momento histórico com o processo de convergência às normas internacionais, pois abrange tanto a área privada, quanto ao setor público.

Em 1997, as Normas Internacionais de Contabilidade aplicadas ao Setor Público (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS), foram editadas e publicadas em inglês, pela Federação Internacional de Contadores (International Federation of Accountants – IFAC). As IPSAS são as normas internacionais, em níveis globais, de alta qualidade para a preparação de demonstrações contábeis por entidades do Setor Público (STN. 2013).

No Brasil, o processo de convergência iniciou com o setor privado, que saiu a frente com a Instrução da Comissão de Valores Mobiliáiros (CVM) nº 457/07, publicada em 13 de julho de 2007, tornando obrigatório às companhias

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de capital aberto a apresentar, a partir do exercício social findo em 31 de dezembro de 2010, suas demonstrações financeiras consolidadas adotando o padrão contábil internacional.

O setor privado segue as IFRS – International Financial Reporting Standards, editadas pelo International Accounting Standards Board – IASB, e trazidos para a realidade brasileira pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis – CPC, que são respeitadas pelas entidades normativas como a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) e Receita Federal do Brasil (RFB).

Por outro lado, o setor público segue às Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS) editadas pela Federação Internacional de Contadores (International Federation of Accountants – IFAC), traduzidas para o português (CFC. 2010a).

A missão da IFAC, é “servir ao interesse público, fortalecer a profissão contábil ao redor do mundo e contribuir ao desenvolvimento de economias internacionais fortes pelo estabelecimento e pela promoção da adesão a normas profissionais de alta qualidade, estimulando a convergência internacional a essas normas, e pronunciando-se sobre temas de interesse público onde o conhecimento especializado da profissão tem o mais alto grau de relevância.” Para isso, a IFAC constituiu um Conselho, o IPSASB - International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB, em Português: Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade), tenso sido denominado anteriormente como Public Sector Committee (PSC), para desenvolver e emitir sob sua própria autoridade Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público (IPSASs) (CFC. 2010a).

Através da Resolução n.º 1.103/07, do Conselho Federal de Contabilidade, criou um Comitê Gestor da Convergência no Brasil com o objetivo de contribuir com o desenvolvimento sustentável do Brasil por meio de uma reforma contábil e de auditoria que promova maior transparência das

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informações e aprimoramento das práticas profissionais, seguindo a convergência aos padrões internacionais (CFC, 2007).

O comitê tem como responsabilidade elaborar o plano de ação e coordenar o processo de convergência das normas brasileiras às internacionais nas áreas de Contabilidade societária, auditoria, Contabilidade pública e assuntos regulatórios (CFC, 2007).

A tradução das Normas para o português, foi realizado pelo Comitê Gestor da Convergência no Brasil, através do trabalho conjunto do CFC com o Instituto dos Auditores Independente do Brasil (Ibracon), que são os tradutores oficiais, no Brasil, das Normas Internacionais editadas pela IFAC.

Acompanhando a evolução mundial de aprimoramento da contabilidade, o processo de convergência da contabilidade governamental aos padrões internacionais foi iniciado pelo Ministério da Fazenda por meio da Portaria n.º 184 de 25 de agosto de 2008 (STN. 2008).

Com a Portaria do Ministério da Fazenda, ficou determinado que a Secretaria do Tesouro Nacional - STN, e o Conselho Federal de Contabilidade, são os responsáveis pelo desenvolvimento das ações, a fim de promover a convergência às Normas Internacionais de Contabilidade publicadas pela International Federation of Accountants - IFAC e às Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC, respeitados os aspectos formais e conceituais estabelecidos na legislação vigente (STN, 2008).

As Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (NBCASP T 16) foram aprovadas pelas Resoluções do Conselho Federal de Contabilidade n.º 1.128 a 1.137/2008 e 1.366/2011, e posteriormente pela Portaria STN nº 634, de 19 de novembro de 2013, sendo as normas obrigatórias para os fatos ocorridos a partir de 2013 (MCASP, 2014).

Com a publicação da 6ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público – PCASP e as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público – DCASP deverão ser adotados por todos os entes da

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Federação até o término do exercício de 2014, e os Procedimentos Contábeis Patrimoniais – PCP, definidos no MCASP e de observância obrigatória pelos entes da Federação, terão prazos finais de implantação estabelecidos de forma gradual por meio de ato normativo da STN (MCASP, 2014).

O processo de convergência tem alguns aspectos positivos conforme destaca Castro (2010, p. 107):

a) Uniformidade de procedimentos contábeis nos aspectos patrimoniais entre setor público e privado;

b) Aderência aos conceitos e regras internacionais;

c) Aprimoramento e aprofundamento nos conceitos e nas técnicas específicas de cada área: aspectos aderentes à ciência contábil, aspectos orçamentários aderentes aos aspectos econômicos e aspectos financeiros aderentes às regras fiscais;

d) Plano de contas único para as três esferas do governo: Federal, Estadual Distrito Federal e Municípios;

e) Ganho de escala com economicidade e padronização de procedimentos nos sistemas informatizados para empresas que atendam Municípios de Estados diferentes;

f) Ganho de Governabilidade e economicidade para gestores que contratam sistemas informatizados de contabilidade pela concorrência entre eles e menor risco do gestor que resolveu trocar de fornecedor;

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g) Melhoria no ensino de contabilidade publica pela padronização dos conceitos patrimoniais. Os benefícios são difíceis de quantificar, mas benefícios adicionais significativos são esperados se os governos forem além do cumprimento rigoroso das normas de contabilidade.

Para o Professor Lino Martins da Silva, “com a aprovação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Publico (NBCASP), o Conselho Federal de Contabilidade iniciou uma verdadeira revolução na Contabilidade Governamental brasileira” (Azevedo apud Silva, 2009, p.24)

Nesse sentido, Azevedo apud Feijó (2009, p. 11) menciona:

[…] vários paradigmas estão sendo rompidos a partir da edição das NBCASP e do resgate da ciência contábil.

Primeiro: o paradigma básico é a definição de que o objeto da contabilidade aplicada ao setor público é o patrimônio da entidade pública e não o orçamento público. Com isto, o setor público caminha rumo à 'contabilidade patrimonial' e à aplicação integral dos princípios fundamentais de contabilidade, dos quais é viga mestre a aplicação efetiva dos princípios da oportunidade e da competência.

Segundo: o clássico paradigma da aplicação do 'regime misto' na contabilidade pública, em que as receitas são contabilizadas sob a ótica de caixa e as despesas sob a ótica de competência. É assunto ultrapassado, pois o artigo 35 da Lei 4320/1964, que ampararia tal interpretação, trata de receitas e despesas orçamentárias, portanto, do “regime orçamentário”.

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Receitas e despesa sob a ótica contábil seguem o princípio da competência e devem ser reconhecidas quando incorridas independentemente do recebimento ou pagamento.

A Portaria Nº 261, de 13 de maio de 2014 estabeceu que os Procedimentos Contábeis Específicos são de observância obrigatória a partir da vigência da 6ª edição do MCASP.

A Portaria STN nº 702/2014, publicada em 23 de dezembro de 2014, estabelece regras para o recebimento dos dados contábeis e fiscais dos entes da Federação SICONFI - Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro.

O sistema, a partir de 2015, passará a recepcionar informações relativas às contas anuais dos entes da Federação necessárias à consolidação de contas conforme disposto no art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (LRF); aos Demonstrativos Fiscais definidos nos artigos 52 a 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (LRF); ao Cadastro da Dívida Pública – CDP, relativo às informações das dívidas públicas interna e externa a que se refere o § 4º do art. 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (LRF); à Declaração do Pleno Exercício da Competência Tributária, em atendimento ao inciso I do art. 38 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 507, de 24 de novembro de 2011; à Declaração de publicação do RREO e RGF, em atendimento aos incisos XI e XIV do art. 38 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 507, de 2011; e à estrutura das administrações direta e indireta, cujos dados foram consolidados na declaração das contas anuais.

A consolidação será realizada em 3 formas distintas: contábil, fiscal e estatística; registro centralizado da dívida pública: interna e externa; e subsídio à transparência para a Federação. A transparência sendo fonte de informação tempestiva e de acesso ao público em meio eletrônico; cumprimento da LRF e limites constitucionais; e provendo facilidade na extração de dados que permitem a comparabilidade. E, por fim o controle/verificação feita pela análise do cumprimento dos limites constitucional e legal; promovendo a harmonização

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conceitual na Federação; e permitindo a padronização (extensível) das formas de coleta (STN, 2015).

As diretrizes para o período de 2015 a 2018 prevê parceria com CFC, STN e ABRACICON para realização de forte disseminação e capacitação da Contabilidade Aplicada ao Setor Público; Sensibilização dos Gestores Públicos para apoiar a implantação da Contabilidade Aplicada ao Setor Público; Implantação gradual dos Procedimentos Patrimoniais; e Firmar parcerias com Tribunais de Contas para fomentar a implantação da Contabilidade Aplicada ao Setor Público (Gilvan, 2015).

2.5 O PAPEL DO GESTOR PÚBLICO

A implementação das NBCASP tem como missão promover uma melhoria nos controles internos para a proteção do patrimônio público, e apresentar maior transparência à aplicação de recursos da sociedade.

O STN (2013) publicou em 2013 uma cartilha sobre a Nova Contabilidade e Gestão Fiscal fazendo referência a Modernização da Gestão Pública necessária para que o país avance no processo de convergência às normas internacionais sendo necessário para isso, importantes mudanças como:

a) Implantação do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), que é uma estrutura padronizada e obrigatória a todos os entes da federação; b) Adequação dos sistemas informatizados de contabilidade para permitir os

registros conforme as novas normas e o PCASP;

c) Adequação dos sistemas de apoio como so de créditos a receber e de gestão patrimonial;

d) Capacitação dos servidores e dos gestores envolvidos no processo; e) Integração entre os diversos setores da administração e a contabilidade; f) Implantação e/ou adequação de sistemas de controle dos bens de

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A regularização patrimonial realizada pelos gestores públicos deve iniciar com o levantamento físico e financeiro por comissão designada para este fim, evitar a segregação das funções de responsável pelo inventário e pelo registro contábil e o suporte documental. O acompanhamento dos valores dos bens deve ser feita através de atualização dos preços de mercado, reavaliação dos bens, além da depreciação por registro do desgaste por uso e obsolescência (Dantas, 2015).

O fortalecimento da gestão contábil é necessário para o processo, com valorização do profissional de contabilidade, criando contadorias na estrutura da Administração Pública e a Criação de Grupos Técnicos que envolvam todos os atores do processo. É fundamental que a contabilidade esteja integrada com os outros setores da Administração Pública: com o Setor de Arrecadação: para o registro dos créditos tributários a receber; com Setor de Patrimônio: para registro dos valores atualizados e ajustados dos bens, e com Setor de Pessoal: para registro obrigações férias de 13º e férias, salários e encargos a pagar (Dantas, 2015).

As reformas implementadas nos sistemas de informação contábil, podem assumir apenas um carácter simbólico, sem produzir os efeitos desejados, se mudarem apenas as regras e não as rotinas, valores, hábitos e procedimentos internos (Brignall e Modell,2000; Modell, 2001).

Para o fortalecimento da gestão contábil é preciso um diagnóstico, identificando as principais vulnerabilidades da gestão contábil. Priorizar os impactos de melhoria, demandar esforço e tempo de implantação, e por fim estabelecer um plano de ação elaborado para o período estabelecido (Feijó, 2008).

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Figura 3: Nova CASP – Prática Finalística da Gestão Contábil. Fonte: STN.

O controle interno precisa ser implantando para monitorar as ações governamentais, corrigir eventuais irregularidades e orientar os gestores (Dantas, 2015).

A obrigatoriedade do controle interno municipal está previsto no art. 31 da CF/88 e regulamentado pelo art. 54, parágrafo único e art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, Lei Complementar nº 101/2000 que prevê a obrigatoriedade da participação do responsável pelo controle interno nos relatórios de gestão fiscal (controles de limites de despesas, empenhos e dívidas). Apesar da controvérsia de que o controle interno não havia sido regulamentado antes da vigência da LRF, registra-se que Lei Federal n. 4.320/64 que trata das normas gerais de Direito Financeiro, em seus arts. 76 a 80, criou as expressões Controle Interno e Controle Externo. Ainda, o Decreto-Lei n.º 200/67 prevê a atuação do controle das atividades da Administração Federal em todos os níveis e em todos os órgãos, para fiscalizar a utilização de recursos e a execução de programas.

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O apoio ao controle social será feito através de divulgação das informações acerca dos gastos realizados com recursos públicos, aumentar a transparência dos registros contábeis e orçamentários e utilizar a Contabilidade como principal instrumento de controle social (Dantas, 2015).

É notório, que na administração pública, o processo de mudança ocorre de forma mais lenta e oferece desafios e algumas resistências. Portanto, o gestor público tem um papel fundamental no processo de convergência das normas, coordenando as ações voltadas para um novo modelo de gestão patrimonial com enfoque contábil.

Carvalho e Salotti (2010) preconizam sobre o processo de convergência da Contabilidade Pública Brasileira aos padrões internacionais, que a adoção de um padrão contábil único não é fácil de ser conseguido. Questões políticas e culturais, ordenamento jurídico predominante no país podem dificultar o processo de convergência.

É importantissímo que os gestores públicos entendam e assumam suas responsabilidades com o processo: a importãncia da regularização patrimonial; inventário de bens móveis e imóveis com registro das reavaliações e depreciações dos mesmos; fortalecimento da gestão contábil; integração da Contabilidade com outros setores da Administração Pública; implantação de sistema de controle interno e o apoio ao controle social (Dantas, 2015).

Os contadores públicos tem papel fundamental e relevante nesse processo de implementação das normas. Para a mudança de cultura no sentido de separar a visão orçamentária da visão patrimonial, ele é o responsável por todo o processo, e tem como fundamental tarefa a concientização do gestor a respeito dos reflexos de suas ações sobre o patrimõnio público e a necessidade de que as informações sejam registradas no sistema.

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2.6 A DIMENSÃO DO MUNICÍPIO E O PROCESSO DE

IMPLEMENTAÇÃO DAS NORMAS

Os municípios com maiores dificuldades financeiras é que deverão estar mais preocupados com a adoção das novas técnicas de contabilidade de gestão (Helden e Tillema, 2005).

Nesse mesmo contexto, Reck (2001) e Smith (2004) concluem que a adoção de novas práticas de contabilidade e de gestão enfrenta mais limitações num contexto de maiores dificuldades financeiras e escassez de recursos.

Vários estudos empíricos mostram que o desenvolvimento de uma Administração Pública moderna implica na introdução de instrumentos de controle e de contabilidade de gestão (Brignall e Modell, 2000; Kloot e Martin, 2000; Cavaluzzo e Ittner, 2004), conduzindo à introdução, na gestão pública, da contabilidade de custos, como um importante sistema de apoio de decisão interna dos vários serviços públicos.

Em vários países e organizações essa mesma dinâmica não foi introduzida. Para Hood (1995), as variações verificadas entre os países na adoção destas iniciativas derivam, essencialmente, de diferenças na orientação política, na dimensão dos governos e no desempenho macroeconômico (Hood, 1995). Por outro lado, Pollitte Bouckaert (2004) referem à influência do ambiente institucional e cultural no processo de mudança organizacional, e do sistema contabilístico em particular (Lüder, 2002).

Diante à evidência empírica acerca de um conjunto de fatores institucionais e culturais com influência no processo de mudança contabilística surgiu um novo paradigma de investigação que deve complementar as explicações baseadas nas razões de eficiência e eficácia oriundas da NBCAPS.

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2.7 PROPOSTA DE UM MODELO CONCEITUAL DE INVESTIGAÇÃO

O modelo conceitual de investigação proposto encontra-se representado na Figura 4.

Dimensão do Município

Implementação das novas normas brasileiras de contabilidade Perfil do Gestor Público Perfil do Contabilista Figura 4: Modelo conceitual de investigação. Nova CASP – Prática Finalística da Gestão Contábil

Esse trabalho apresenta duas abordagens: a primeira com enfoque conceitual embasado nas legislações e nas teorias de grandes autores do tema que são úteis para verificarmos quais são as normas, seu processo e o impacto causado na sua implementação no setor público. A segunda abordagem tem um enfoque prático com aplicação de um questionário enviado aos contabilistas e gestores públicos dos municípios de Minas Gerais, com objetivo de obter informações da dimensão do município, do perfil do gestor público e do contabilista responsável.

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dologia

ADOÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE PÚBLICA APLICADA AO SETOR PÚBLICO: O PROCESSO E A IMPLANTAÇÃO NOS

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CAPÍTULO 3 – METODOLOGIA

3.1 TIPO DE ESTUDO

A pesquisa se caracteriza quanto aos objetivos, como descritiva e exploratória, pois visa proporcionar maior familiaridade com o problema com vistas a torná-lo explícito e a construir hipóteses (Barañano, 2008).

O método de análise utilizado para a abordagem do problema foi quantitativa, pois se pretende mostrar em gráficos os resultados obtidos. O instrumento de coleta de dados a ser utilizado será um questionário aplicado aos profissionais contábeis e aos dirigentes públicos dos 853 municípios de Minas Gerais.

Quanto aos procedimentos técnicos, é uma pesquisa bibliográfica, elaborada a partir de material já publicado sobre o tema. A consulta inclui leis, normas, resoluções, livros, artigos e principalmente material disponibilizado na internet, visto que ela permite o acesso às publicações de órgãos brasileiros envolvidos no processo de convergência e normatização: Secretaria do Tesouro Nacional - STN, Conselho Federal de Contabilidade - CFC, dentre outros.

3.2 QUESTÕES E HIPÓTESES DE INVESTIGAÇÃO

Considerando que as NBCAPS foram criadas com o intuito de convergência das Normas Brasileiras às Internacioanais, e sendo elas obrigatórias a todos os entes federados e tendo prazo para seu cumprimento duas hipóteses norteiam esta pesquisa:

 H0: A dimensão do município está fortemente relacionada com o grau de implantação das normas.

 H0: Há relação do perfil do dirigente com o grau de implantação das normas.

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3.3 POPULAÇÃO EM ESTUDO

O universo da pesquisa contempla todos os responsáveis contabilistas e seus gestores dos 853 municípios do Estado de Minas Gerais, sendo que apenas 29 municípios possui população superior a 100.000 habitantes e 514 municípios têm abaixo de 10.000 habitantes (IBGE, 2010).

No Brasil existem três níveis de governo administrativo: Federal (Presidência da República, Senado e Congresso Nacional), Estadual (Governo e Assembléia Legislativa) e Município (Prefeitura e Câmara Municipal). São 5.570 municípios em todo o país, pertencentes a 27 Estados (IPARDES, 2008).

A Constituição Federal (1988) e as estaduais dão autonomia aos municípios, que são regidos por uma Lei Orgânica aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal. Cada município tem um Chefe do Poder Executivo, denominado Prefeito, escolhido pelo voto direto do povo, entre maiores de 21 anos para exercer mandato de quatro anos. Juntamente com o Prefeito, os cidadãos elegem também os legisladores municipais, denominados Vereadores. São responsáveis pela elaboração, discussão e votação de leis para a municipalidade, propondo-se benfeitorias, obras e serviços para o bem-estar da vida da população em geral. Os vereadores, dentre outras funções, também são responsáveis pela fiscalização das ações do poder executivo, isto é, pelo prefeito, cabendo-lhes a responsabilidade de acompanhar a administração municipal, principalmente no tocante ao cumprimento da lei e da boa aplicação e gestão do erário, ou seja, do dinheiro público.

Cabem ao prefeito, ainda, a apresentação, sanção, promulgação e o veto de proposições e projetos de lei (CF. 1988).

Os Prefeitos tem atribuições políticas e administrativas que se consolidam em atos de governo e se expressam no planejamento de atividades, obras e serviços municipais, que para isso estão encarregados da execução dos gastos públicos que devem ocorrer segundo rito específico definido em lei, e para tanto, recebem a denominação de ordenadores de

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Tabela 1: Quantidade de municípios no Brasil – 1940/2000  Regiões  Anos  1940  1950  1960  1970  1980  1990  2000  Norte  88  99  120  143  153  298  449  Nordeste  584  609  903  1.376  1.375  1.509  1.791  Sudeste  641  845  1.085  1.410  1.410  1.432  1
Tabela 2: Distribuição dos municípios por classe de tamanho populacional
Figura  1:  Distribuição  da  população  e  dos  municípios  segundo  grupos  de  tamanho  populacional dos municípios
Tabela 3: Estimativas da população residente no brasil  e unidades da federação – referência  em 1/7/2015
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Referências

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