UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Faculdade de Educação
NADIA PEDROTTI DRABACH
PROCESSOS DE PROVIMENTO, EXIGÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES PARA OS DIRIGENTES ESCOLARES EM CONTEXTOS DE REFORMAS
GERENCIALISTAS.
CAMPINAS 2018
NADIA PEDROTTI DRABACH
PROCESSOS DE PROVIMENTO, EXIGÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES PARA OS DIRIGENTES ESCOLARES EM CONTEXTOS DE REFORMAS
GERENCIALISTAS.
Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Educação da Faculdade de
Educação da Universidade
Estadual de Campinas para
obtenção do título de Doutora em
Educação, na área de
concentração Educação.
Orientadora: Profa. Dra. Theresa Maria de Freitas Adrião.
ESTE TRABALHO CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA NADIA PEDROTTI DRABACH ORIENTADA PELA PROFA. DRA. THERESA MARIA DE FREITAS ADRIÃO
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE EDUCAÇÃO
TESE DE DOUTORADO
PROCESSOS DE PROVIMENTO, EXIGÊNCIAS E
ATRIBUIÇÕES PARA OS DIRIGENTES ESCOLARES
EM CONTEXTOS DE REFORMAS GERENCIALISTAS.
Autor: Nadia Pedrotti Drabach
COMISSÃO JULGADORA:
Orientadora: Profa. Dra. Theresa Maria de Freitas Adrião Prof. Dra. Regina Tereza Cestari de Oliveira
Prof. Dra. Selma Borghi Venco Prof. Dra. Teise de Oliveira Guaranha Garcia Prof. Dr. Vitor Henrique Paro
.
A Ata da Defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no SIGA/Sistema de Fluxo de Dissertação/Tese e na Secretaria do Programa da Unidade.
DEDICATÓRIA
Dedico esta tese aos meus pais Pedro e Nair, com imenso carinho e
gratidão por terem me dado “asas e raízes”.
AGRADECIMENTOS
No final desta longa jornada do doutorado, desafiadora e de muito aprendizado, agradeço de forma especial a todos e todas que dela fizeram parte e que contribuíram de alguma forma para a sua concretização.
Aos meus pais Pedro e Nair por serem os grande incentivadores dos estudos desde sempre e pelo apoio constante em todos os sentidos.
Aos meus irmãos pelas alegrias compartilhadas em especial ao meu irmão Edenei que nos presenteou com a sobrinha Júlia, trazendo alegria e leveza nos momentos finais da escrita da tese. À minha irmã Neila por dividir as alegrias e desafios do Doutorado e por nos presentar com a notícia de mais um sobrinho. Ao Lucas pelo companheirismo e descontração.
À Prof.ª Dra. Theresa Adrião, pela orientação cuidadosa e incentivo constante nas atividades do doutorado e na vida, essenciais para enfrentar os desafios que se apresentaram ao longo do caminho.
Aos colegas do Grupo de Estudos e Pesquisas em Politicas Educacionais (GREPPE), pelo apoio, amizade, companheirismos e estudos compartilhados, fundamentais na jornada do doutorado.
Ao Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Educação da Unicamp pela possibilidade de concretização desta etapa de estudos.
À todas as amigas e amigos que foram apoio, incentivo e trouxeram leveza para a caminhada.
À Banca Examinadora pela cuidadosa avaliação e contribuições.
Agradeço imensamente à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pelo financiamento concedido ao longo do Doutorado e durante o Período de Estágio Científico Avançado de Doutoramento, realizado por meio do Programa de Doutorado Sanduíche no Exterior (PDSE). Sem este auxilio pesquisa não se viabilizaria.
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.
RESUMO
Essa pesquisa de doutorado desenvolveu-se junto ao Programa de Pós Graduação em Educação da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) na linha, Estado, Políticas Públicas e Educação. Contou com financiamento da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e realizou-se no âmbito do Grupo de Estudos e Pesquisas em Políticas Educacionais (GREPPE/Unicamp). O estudo vincula-se ao projeto de pesquisa ―Mapeamento das estratégias de privatização da Educação Básica no Brasil (2005-2015)‖, financiada pelo CNPq e coordenada pela Prof. Dra. Theresa Adrião, orientadora desse trabalho. A pesquisa explora o tema da privatização da educação no que se refere à gestão escolar, enfatizando aspectos relacionados aos processos de seleção, às atribuições e à natureza das funções previstas para o dirigente de escolas da Educação Básica pública, nas redes estaduais, no período que compreende os anos de 2005 a 2015, quando já se encontrava em vigor a Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF) em todos os entes federados a qual visa a diminuição dos gastos públicos com pessoal e materializa princípios da Nova Gestão Pública instituídos pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e pela Emenda Constitucional 19/1998 que se seguiu. O estudo objetivou compreender a relação entre o perfil requerido para dirigentes escolares da Educação Básica obrigatória nas redes estaduais, os processos para sua seleção e as tendências de privatização via gestão, da educação pública em contextos de reformas gerencialistas como é o caso das redes estaduais do Rio de Janeiro e Minas Gerais estudadas nessa tese. Mais especificamente o estudo se propôs resgatar as características e bases teóricas que sustentam a perspectiva de gestão chamada de Nova Gestão Pública (New Public Manegement) e sua inserção no contexto da administração pública brasileira e consequentemente no contexto educacional e escolar; O estudo inventariou as formas de provimento dos dirigentes escolares no Brasil nas redes estaduais do ano 2005 até 2015; Identificou e analisou as alterações no processo de provimento dos dirigentes escolares nas redes estaduais de Minas Gerais e Rio de Janeiro, os pré-requisitos e as atribuições para o exercício da função de dirigente escolar. Trata-se de uma pesquisa qualitativa e quantitativa realizada por meio de pesquisa documental em fontes primárias (Leis, Decretos, Resoluções, Editais e outras regulamentações) sobre o processo de escolha de diretores emitidos no período em estudo, nas duas redes estaduais e pelo uso de fontes secundárias por meio de revisão bibliográfica sobre o tema em estudo, analisando-os à luz das orientações da Nova Gestão Pública. A parte quantitativa do estudo teve como fonte de pesquisa os microdados do SAEB, disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) sobre os diretores de escolas e mais especificamente sobre as formas de provimento à função, extraídos por meio do programa de análises estatísticas SPSS. O estudo também contou com a realização do Estágio Científico Avançado de Doutoramento, por meio do Programa de Doutorado Sanduíche no Exterior (PDSE), realizado junto a Universidade da Georgia, nos Estados unidos com financiamento da Capes. O estudou apontou a diminuição de formas democráticas de escolhas de diretores nas redes estaduais no período que compreende essa tese e indícios de maior controle sobre o papel dos dirigentes escolares nos dois casos estudados.
Palavras-chave: Gestão escolar. Diretores escolares. Provimento de Diretores. Nova Gestão Pública. Privatização na Educação.
ABSTRACT
This doctoral research was performed within the Graduate Program in Education at the University of Campinas (Unicamp), in the research line: State, Public Policies, and Education. It was funded by the Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (Capes) and carried out within the framework of the Group of Studies and Research in Educational Policies (Greppe/Unicamp). This study is linked to the research project "Mapping Privatization Strategies for the Basic Education in Brazil (2005-2015)", funded by CNPq (National Council for Scientific and Technological Development) and coordinated by Prof. Dr. Theresa Adrião, advisor of this work. This research explores the issue of privatization of education with regard to school management, emphasizing aspects related to the selection processes, the attributions, and the nature of the functions foreseen for directors of Public Basic Education in the state's public school system, during the period from 2005 to 2015, when the Complementary Law 101/2000 (Fiscal Responsibility Law - LRF) had already came into force in all federal entities, and which aim is to reduce public spending on personnel and lay down principles of the 'New Public Management' established by the Master Plan for the Reform of the State Apparatus (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado) and by the Constitutional Amendment 19/1998 that followed. This study intended to understand the relationship between the profile required for school leaders in compulsory Basic Education in the state's public school system, the processes for their selection, and the trends of privatization towards public education management in contexts of managerialist reforms, such as in the states of Rio de Janeiro and Minas Gerais, studied in this thesis. More specifically, this study proposed to recover the characteristics and theoretical foundations that support the management perspective called 'New Public Management' and its insertion in the context of the Brazilian public administration and, consequently, in the educational and school contexts. This study cataloged the forms of school provision for school leaders in Brazil in the state's public school system from 2005 to 2015, identified and analyzed the changes in the process of provision of school leaders in the state networks of Minas Gerais and Rio de Janeiro, altogether with the prerequisites and attributions for the performance of the school leader function. This is a qualitative and quantitative research carried out by means of documentary research in primary sources (Laws, Decrees, Resolutions, Decisions and other regulations) about the choosing process of school principals issued in the period under study, in the two states' networks, and by the use of secondary sources through a bibliographical review on the subject under study, analyzing them in the light of the 'New Public Management' guidelines. The quantitative part of the study used as research source the SAEB microdata on school principals, provided by the National Institute of Educational Studies and Research Anísio Teixeira (INEP) and, more specifically, examined the forms of provision to the function using the SPSS statistical analysis software. This study also included the fulfillment of the Advanced Scientific Phd. Internship through the Sandwich Program Abroad (PDSE) held at the University of Georgia, in the United States, with funding from Capes. This study pointed out the decrease of democratic forms of choice of school principals in the state's public school system over the period evaluated by this thesis, and indicated greater control over the role of school leaders in the two cases studied.
Keywords: School management. School Principals. Provision of Principals. New Public Management. Privatization in Education.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Metas para a Educação Definidas no PMDI (2007-2023) ... 180
Figura 2: Elementos integrantes da GIDE Avançada ... 222
Figura 3: Ciclo que compõe o método PDCA ... 223
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Forma de provimento à função de direção escolar no Brasil considerando as redes
estaduais e municipais ... 138
Gráfico 2: Formas de provimento à função de direção escolar no Brasil por Dependência Administrativa ... 139
Gráfico 3: Forma de provimento a função de direção escolar nas redes estaduais por estado na Região Sul ... 140
Gráfico 4: Forma de provimento a função de direção escolar nas redes estaduais por estado – Região Sudeste ... 142
Gráfico 5: Forma de provimento a função de direção escolar nas redes estaduais por estado – Região Centro-Oeste ... 144
Gráfico 6: Forma de provimento a função de direção escolar nas redes estaduais por estado na Região Nordeste ... 147
Gráfico 7: Forma de provimento a função de direção escolar nas redes estaduais por estado na Região Norte ... 150
Gráfico 8: Participação das regiões brasileiras no PIB Nacional em 2015 ... 154
Gráfico 9: Participação dos estados no PIB da Região Sudeste em 2015 ... 154
Gráfico 10 Percentual de matrículas na Educação Básica* na Rede Pública de ensino, Minas Gerais e região Sudeste em 2015. ... 173
Gráfico 11: Matrícula total em Creche - MG ... 174
Gráfico 12 Matricula total na Rede Estadual - Creche - MG ... 175
Gráfico 13 Matrícula total - Pré-Escola – MG ... 175
Gráfico 14: Matrícula Total - Rede Estadual - Pré - Escola MG ... 176
Gráfico 15: Matrícula Total - Ensino Fundamental - MG ... 176
Gráfico 16 Matrícula Total - Ensino Médio - MG ... 177
Gráfico 17 Formas de provimento de diretores mais usuais na Rede Estadual de Minas Gerais de 2003 - 2015 ... 199
Gráfico 18: Percentual de matrículas na Educação Básica*, na Rede Pública de ensino, Rio de Janeiro e região Sudeste em 2015. ... 206
Gráfico 19: Matricula Total - Creche - RJ ... 207
Gráfico 20: Matricula total - Rede Estadual - Creche - RJ ... 208
Gráfico 21: Matrícula total - Pré-Escola - RJ ... 208
Gráfico 22: Matricula - Rede Estadual - Pré-Escola - RJ ... 209
Gráfico 24:Matricula Total - Ensino Médio - RJ ... 210 Gráfico 25 Formas de provimento de diretores mais usuais na rede estadual do Rio de Janeiro de 2003 - 2015 ... 238
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Componentes doutrinários da Nova Gestão Pública segundo Hood (1991) ... 42 Quadro 2: Características da NGP presentes nas reformas realizadas em países membros da OCDE. ... 44 Quadro 3: Indicações e síntese sobre a profissionalização dos servidores públicos ... 93 Quadro 4: Configurações das políticas educacionais à luz da Nova Gestão Pública ... 97 Quadro 5:Indicações para a função dos diretores escolares em diferentes contextos de Reforma com base na NGP. ... 106 Quadro 6: Parâmetro de avaliação e reponsabilidades dos diretores de escolas públicas no Distrito Educacional de Athens (Clarke County School District), Estado da Georgia – EUA . 115 Quadro 7: Formas de provimento de diretores nas redes estaduais relacionadas às tipologias de gestão. ... 151 Quadro 8: Governadores de Minas Gerais no período de 2005 e 2015. ... 155 Quadro 9: : Principais orientações para a Avaliação de Desempenho Individual (ADI) dos Servidores da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual de Minas Gerais no período de 2005 a 2015 ... 164 Quadro 10: Número de estabelecimentos de Ensino na Educação Básica por ano e Dependência Administrativa no Estado de Minas Gerais no período de 2005 a 2015*. ... 177 Quadro 11: Documentos legais que tratam do processo de provimento dos dirigentes escolares na rede estadual de Minas Gerais de 2003 a 2015. ... 183 Quadro 12: Quadro comparado das normativas de instrução ao provimento de diretor de escola na Rede Estadual de Educação de Minas Gerais. ... 191 Quadro 13: Quadro comparado das normativas de instrução ao provimento de diretor de escola na Rede Estadual de Educação de Minas Gerais. ... 195 Quadro 14: Formas de provimento de diretores de escola na Rede Estadual de Minas Gerais no período de 2003 – 2015 ... 199 Quadro 15: Governadores do Estado do Rio de Janeiro no período de 2005 a 2015. ... 203 Quadro 16: Secretários estaduais de Educação do Rio de Janeiro no período de 2005 a 2015.204 Quadro 17: Estrutura administrativa e pedagógica da Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro a partir de 2011. ... 205 Quadro 18: Número de estabelecimentos de Educação Básica - Ensino Regular* no Estado do Rio de Janeiro por ano e Dependência administrativa, no período de 2005 a 2015. ... 205 Quadro 19: Componentes do Programa Pró-Gestão ... 215
Quadro 20: Principais políticas educacionais instituídas pelo Decreto SEEDUC Nº 42.793/2011, as atualizações e as consequências para os dirigentes de escolas públicas estaduais do Rio de Janeiro ... 219 Quadro 21: Conjunto de competências definidos na Resolução SEEDUC nº 5096/2014 que norteiam a avaliação dos servidores em cargos ou funções comissionadas consideradas estratégicas. ... 227 Quadro 22: O processo de provimento de diretores na rede Estadual de Educação do Rio de Janeiro nos Editais publicados entre 2011 a 2015. ... 231 Quadro 23: Formas de provimento de diretores de escola na Rede Estadual do Rio de Janeiro no período de 2003 – 2015. ... 237 Quadro 24: Indicações para a função dos diretores escolares em contextos de Reforma com base na NGP, incluindo Minas Gerais, no Rio de Janeiro e no Distrito Educacional do condado de Clarke, na Georgia, EUA. ... 242
LISTA DE SIGLAS
AAGE - Agente de Acompanhamento da Gestão Escolar ADE - Adicional de Desempenho
ADI - Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI - Avaliação de Desempenho Individual ADGP - Avaliação dos Gestores Públicos AEB – Analista da educação básica
AED – Avaliação Especial de Desempenho AIB – Ação Integralista Brasileira
Alerj - Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro ANE – Analista educacional
Anpae - Associação Nacional de Política e Administração da Educação Anped - Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
Anipes - Associação Nacional de Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior
APP – Administração Pública Progressista ATB – Analista técnico da educação básica ATE – Assistente técnico educacional ASE – Assistente de educação
ASB – Auxiliar de serviços da educação básica BAD - Banco Asiático de Desenvolvimento BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento BM - Banco Mundial
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Caed - Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação CDIN - Avaliação da Coordenação de Inspeção Escolar
Cedam – Centro de Desenvolvimento da Administração Pública Cepal – Comissão Econômica para América Latina e Caribe
Ceperj - Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro.
CBT - Centro de Professores Britânicos
CG - Choque de Gestão
Clad – Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento CLT – Consolidação das Leis de Trabalho
CNPQ - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico Conae - Conferência Nacional de Educação
Coned - Congressos Nacionais de Educação
Consed - Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação Dasp – Departamento Administrativo de Serviços Públicos
DGDC - Gestão e Desenvolvimento de Servidores Administrativos e de Certificação Ocupacional
Diesp - Diretoria Especial de Unidades Escolares Prisionais e Socioeducativas EAD – Ensino à Distância
EC - Emenda Constitucional
EEB – Especialista da educação básica EJA – Educação de Jovens e Adultos
Enap - Escola Nacional de Administração Pública Enade - Exame Nacional de Desempenho de Estudantes Enem - Exame Nacional do Ensino Médio
Fapesp – Fundaçao de Amparo à pesquisa do estado de São Paulo FDE - Banco Central dos Estados Unidos
FGD - Fundação de Desenvolvimento Gerencial FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
Forumdir - Fórum de Diretores das Faculdades/ Centros de Educação das Universidades Públicas do País
Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
Fundef - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
FMI – Fundo Monetário Internacional Gide - Programa Gestão Integrada da Escola GTT - Grupo de Trabalho Temporário IE – Inspetor escolar
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Ideb - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
Iderj - Índice de Desenvolvimento Escolar do Estado do Rio de Janeiro IFC - International Finance Corporation
IFRC/RS - Índice de Formação de Cidadania e Responsabilidade Social INDG - Instituto Nacional de Desenvolvimento Gerencial
InDG - Instituto de Desenvolvimento Gerencial
Inep - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Ipes - Instituições Públicas de Ensino Superior
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA - Lei Orçamentária Anual.
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
Mare – Ministério da Administração e Reforma do Aparelho do Estado MEC – Ministério da Educação
MG - Minas Gerais
NGP – Nova gestão Pública NPM – New Public Management
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONG – Organização Não Governamental
PAAE - Programa de Aprendizagem Escolar
Paie - Programa de Apoio às Inovações Educacionais PDCA – Plan-Do-Check-Action
PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação
PDRAE - Plano diretor da Reforma do Aparelho do Estado PEB – Professor da educação básica
PGDI - Plano de Gestão do Desempenho Individual PIB – Produto Interno Bruto
Pisa - Programa Internacional de Avaliação de Estudantes PMDI - Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PNE - Programa Nova Escola
PP - Partido Progressista PPA – Plano Plurianual
PPAG - Plano Plurianual de Ação Governamental PPP - Parcerias Público Privadas
Proalfa - Superintendências Regionais de Ensino
Proeb - Programa de Avaliação da Rede Pública da Educação Básica PSC - Partido Social Cristão
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores
RCL – Receita Corrente Líquida RJ- Rio de Janeiro
RJU – Regime Jurídico Único
Saerj - Sistema de Avaliação da Educação do Estado do Rio de Janeiro Saeb - Sistema de Avaliação da Educação Básica
SEB – Sistema educacional brasileiro SEE - Secretaria de Estado de Educação SEEDUC - Secretaria de Estado de Educação
SEPE - Sindicato Estadual dos Profissionais da educação SER - Superintendências Regionais de Ensino
Seplag - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão Simave - Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Básica Sinaes - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior Sipro - Sistema de Protocolo
SPSS - Statistical Package for the Social Sciences SRE - Secretaria Regional de Ensino
SRH - Superintendência de Recursos Humanos STF - Supremo Tribunal Federal
TCE - Teste de Conhecimentos Específicos
Undime - União Nacional de Dirigentes Municipais da Educação UFPR – Universidade Federal do Paraná
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 21
CAPÍTULO I – OS PRESSUPOSTOS DA NOVA GESTÃO PÚBLICA E SUA INSERÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ... 34
1.1 ANOVA GESTÃO PÚBLICA (NEW PUBLIC MANAGMENT): ORIGEM E DEFINIÇÃO ... 34
1.1.1 A Teoria da Escola Pública (Public Choice) ... 35
1.1.2 A Nova Gestão Pública: conceituação... 40
1.2 REFORMAS NOS ESTADOS NACIONAIS E APONTAMENTOS SOBRE A PROPOSIÇÃO DE UM ESTADO MÍNIMO NO FINAL DO SÉCULO XX ... 50
1.3 WELFARE STATE OU ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL: SÍNTESE EM DIÁLOGO COM A LITERATURA ... 54
1.4 OESTADO DESENVOLVIMENTISTA NO BRASIL... 59
1.5 A REFORMA ADMINISTRATIVA NA ―ERA VARGAS‖ - O DASP E A REFORMA ADMINISTRATIVA NA DITADURA MILITAR –DECRETO LEI 200/1967 ... 62
1.6 A REFORMA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA MUDANÇA NAS SUAS FUNÇÕES: NÃO MAIS PELA CONSTRUÇÃO DE UM ESTADO MÍNIMO. ... 74
1.7REFORMA NA GESTÃO PÚBLICA PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988– O PDRAE ... 76
1.7.1 Operacionalização da Reforma do Estado no Brasil: mudanças para o século XXI 78 1.7.2 Emenda Constitucional (EC) n° 19 de 1998: materialização da reforma gerencial. 81 1.7.3 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF Nº 101/2000) ... 85
1.8 A PROFISSIONALIZAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS NO CONTEXTO DA NOVA GESTÃO PÚBLICA ... 89
CAPÍTULO II – A NOVA GESTÃO PÚBLICA NO CAMPO DA GESTÃO DA EDUCAÇÃO EM DIFERENTES CONTEXTOS ... 95
2.1 ANOVA GESTÃO PÚBLICA NO CONTEXTO EDUCACIONAL ... 95
2.1.1 A introdução da Nova Gestão Pública em contextos educacionais de outros países 99 2.2 ODISTRITO EDUCACIONAL CLARKE COUNTY, NO ESTADO DA GEÓRGIA,EUA. ... 108
2.2.1 Estrutura organizacional do Distrito Escolar de Clarke County ... 109
2.2.2 O provimento de diretores, atribuições e avaliação de desempenho no Distrito Educacional de Clarke County ... 113
2.3 AS DEMANDAS DA NOVA GESTÃO PÚBLICA PARA OS PROFISSIONAIS QUE ATUAM NA GESTÃO ESCOLAR. ... 119
2.3.1 A gestão escolar e os diretores de escolas no Brasil: notas sobre o final do século XX e início do século XXI ... 122
CAPÍTULO III – O PROVIMENTO DE DIRETORES ESCOLARES NAS
REDES ESTADUAIS NO BRASIL, DE 2005 A 2015. ... 129
3.1 AS FORMAS DE PROVIMENTO DOS DIRETORES ESCOLARES ... 129
3.1.1 A eleição de diretores ... 130
3.1.2 O concurso público ... 131
3.3.3 As indicações ... 132
3.1.4 A seleção de diretores ... 133
3.4 TIPOLOGIAS DE GESTÃO ... 134
3.5 MAPEAMENTO DAS FORMAS DE PROVIMENTO DOS DIRIGENTES ESCOLARES ... 137
3.5.1 Provimento à função de dirigentes escolares nos estados da Região Sul ... 140
3.5.2 Provimento à função de dirigentes escolares nos estados da Região Sudeste ... 141
3.5.3 Provimento à função de dirigentes escolares nos estados da Região Centro-Oeste 143 3.5.4 Provimento à função de dirigentes escolares nos estados da Região Nordeste ... 145
3.5.6 Provimento à função de dirigentes escolares nos estados da Região Norte ... 148
3.6 AS FORMAS DE PROVIMENTO DE DIRETORES NAS REDES ESTADUAIS E AS TIPOLOGIAS DE GESTÃO ... 151
CAPITULO IV- A GESTÃO ESCOLAR NA REDE ESTADUAL DE MINAS GERAIS: O PROVIMENTO E AS ATRIBUIÇÕES DOS DIRIGENTES ESCOLARES NO CONTEXTO DO PROGRAMA CHOQUE DE GESTÃO 2005-2015. ... 153
4.1 CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS: ALGUNS ASPECTOS POLÍTICOS E ECONÔMICOS ... 153
4.2 A GESTÃO PÚBLICA NO ESTADO DE MINAS GERAIS: ELEMENTOS DE CONTEXTUALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS GERENCIALISTAS PARA OS DIRETORES DE ESCOLA. .. 156
4. 2.1 O Acordo de Resultados ... 158
4.2.2 Avalição de Desempenho dos servidores públicos estáveis - Avaliação de Desempenho Individual (ADI) ... 162
4.2.3 Avaliação Especial de Desempenho (AED) para os servidores em Estágio probatório 166 4.2.4 Avaliação de desempenho dos servidores da Secretaria de Estado de Educação: o diretor de escola ... 167
4.3 ACERTIFICAÇÃO OCUPACIONAL DOS CARGOS EM COMISSÃO ... 169
4.4 A CERTIFICAÇÃO OCUPACIONAL DO DIRETOR DE ESCOLA ESTADUAL EM MINAS GERAIS ... 170
4.5 A REDE PÚBLICA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE MINAS GERAIS: CARACTERIZAÇÃO ... 172
4.6 A GESTÃO ESCOLAR NA REDE ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE MINAS GERAIS ... 178
4.7 O PROCESSO DE ESCOLHA DE DIRETORES DE ESCOLA NA REDE ESTADUAL DE MINAS GERAIS DE 2005–2015: O QUE DIZEM OS DOCUMENTOS ... 181
4.8 O TERMO DE COMPROMISSO DO DIRETOR DE ESCOLA DA REDE ESTADUAL DE MINAS GERAIS E AS ATRIBUIÇÕES DO CARGO ... 193
4.9 CONSIDERAÇÕES SOBRE O PROVIMENTO DE DIRETORES NA REDE ESTADUAL DE MINAS GERAIS DE 2005 A 2015 ... 198
4.10CONSIDERAÇÕES DO CAPÍTULO ... 200
CAPÍTULO V - A GESTÃO ESCOLAR NA REDE ESTADUAL DO RIO DE JANEIRO: INTRODUÇÃO DO GERENCIALISMO E AS CONSEQUÊNCIAS PARA O PROCESSO DE PROVIMENTO E EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE DIRETOR ESCOLAR. ... 202
5.1 CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO: ELEMENTOS DE CONTEXTUALIZAÇÃO ... 202
5.2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO RIO DE JANEIRO ... 203
5.2.1 Número de Matrículas na Educação Básica no Estado do Rio de Janeiro ... 206
5.2.1.1Matrículas na creche ... 207
5.3 A GESTÃO ESCOLAR NA REDE ESTADUAL DO RIO DE JANEIRO NO CONTEXTO DO PROGRAMA NOVA ESCOLA ... 210
5.3.1 A escolha de diretores de escola na rede estadual do Rio de Janeiro de 2005 a 2010. 213 5.4OPROGRAMA DE EDUCAÇÃO IMPLANTADO EM 2011 NA REDE ESTADUAL DO RIO DE JANEIRO ... 215
5.5 O PROVIMENTO DE DIRETORES NA REDE ESTADUAL DO RIO DE JANEIRO DE 2011 A 2015: O QUE DIZEM OS EDITAIS ... 230
5.6 CONSIDERAÇÕES SOBRE O PROVIMENTO DE DIRETORES NA REDE ESTADUAL DO RIO DE JANEIRO DE 2005 A 2015 ... 237
5.7 CONSIDERAÇÕES DO CAPÍTULO ... 239
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 240
INTRODUÇÃO
A pesquisa de doutorado desenvolveu-se junto ao Programa de Pós Graduação em Educação da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) na linha Estado, Políticas Públicas e Educação. Contou com financiamento da Capes e realizou-se no âmbito do Grupo de Estudos e Pesquisas em Políticas Educacionais (GREPPE/Unicamp) coordenado pela Profa. Dra. Theresa Adrião, orientadora deste trabalho. A pesquisa tem como título: Processos de provimento, exigências e atribuições para os dirigentes escolares em contextos de reformas gerencialistas. Vincula-se ao projeto de pesquisa ―Mapeamento das estratégias de privatização da Educação Básica no Brasil (2005-2015)‖, financiada pelo CNPq e coordenada pela Prof. Dra. Theresa Adrião.
Essa pesquisa explorou o tema da privatização da educação no que se refere à gestão escolar, enfatizando aspectos relacionados aos processos de seleção, às atribuições e à natureza das funções previstas para o dirigente de escolas da Educação Básica pública, nas redes estaduais.
O estudo tem como pressuposto a existência de relação entre as alterações nas formas de provimentos dos dirigentes escolares e de suas atribuições e a inserção de elementos relacionados com a Nova Gestão Pública (NGP) ou gerencialismo1 na gestão das escolas públicas estaduais e procura responder a seguinte questão: Existe relação entre os processos de provimento, as exigências e atribuições para os dirigentes escolares da Educação Básica nas redes estaduais e as tendências de privatização da gestão escolar? Como ocorre essa relação?
No contexto desta pesquisa, o termo ―privatização‖ é abordado no sentido da adoção de elementos característicos do gerencialismo ou Nova Gestão Pública para orientar processos de gestão da educação e da escola pública. Concordando com Adrião et.al (2014) a tipologia de Ball e Yodell (2007), que orienta a pesquisa na qual esta investigação está ancorada, fornece os elementos necessários para se compreender o sentido que adquire o termo privatização no contexto que nos propomos analisar.
Para Ball e Yodell (2007), o termo privatização pode ser compreendido a partir de duas definições-chaves:
1
• Privatization in Public Education or „endogenous‟ privatization: these forms of privatization involve the importing of ideas, techniques and practices from the private sector in order to make the public sector more like businesses and more business-like.
• Privatization of Public Education or „exogenous‟ privatization: these forms of privatization involve the opening up of public education services to private sector participation on a for-profit basis and using the private sector to design, manage or deliver aspects of public education (BALL and YODELL, 2007, p. 13).
Compreendemos o conceito de privatização aqui associado à introdução de elementos da NGP na gestão escolar, como parte do conceito de privatização endógena. Conceito que se refere à importação de ideias, técnicas e prática oriundas do setor privado para a gestão em diferentes níveis governamentais e, inclusive, no âmbito educacional. Sendo assim, a privatização é aqui compreendida do ponto de vista da importação de ideias e crenças oriundas do mundo do mercado que, quando aplicados no campo educacional introduzem na gestão da educação pública a lógica mercantil (PARO, 2013).
A busca de referências para a administração escolar em perspectivas teóricas e modelos advindos da empresa privada, mercantil não é nova. A Administração escolar no Brasil como campo de estudo nasceu e se desenvolveu nos anos 1930, ―no contexto da administração pública e no âmbito da política econômica, científica e cultural do país‖ (SANDER, 2007, p. 11). A concepção e prática da administração pública e da administração da educação no Brasil naquele contexto sofreram influências externas, vindas da Europa e Estados Unidos, onde se desenvolveram no período pós Revolução Industrial, as teorias clássicas de Administração2 (SANDER, 2007).
2 A Teoria Geral da Administração desenvolveu-se com Frederick Taylor (1978) e Henri Fayol (1981),
a partir do início do século XX . O Taylorismo nasceu nos Estados Unidos com o engenheiro norte-americano Frederick Winslow Taylor no final do século XIX e início do século XX. Consiste na forma de organização do trabalho, cujo funcionamento é horizontal, baseado na racionalização, na divisão de tarefas, na realização do máximo de atividades no menor tempo possível. Nos Estados Unidos também desenvolveu-se o Fordismo criado a partir das ideias do mecânico e engenheiro Henry Ford, proprietário da empresa automobilística norte-americana Ford. Henry Ford idealizou a linha de montagem, o que lhe permitiu a produção em série que é o moderno método que permite fabricar grande quantidade de um determinado produto padronizado, com o mínimo custo possível. Para Harvey (2008) o que havia de especial em Ford era o reconhecimento de que a produção em massa significava o consumo de massa ―um novo sistema de reprodução da força de trabalho, uma nova política de controle e gerência do trabalho, uma nova estética e uma nova psicologia, em suma, um novo tipo de sociedade democrática, racionalizada, modernista e populista‖ (HARVEY, 2008, p. 121). Na França a partir de 1916 desenvolveu-se o Fayolismo com Henri Fayol, que em seguida espalhou-se pela Europa. Caracterizava-se pela ênfase na estrutura organizacional capaz de produzir com o máximo de eficiência. A administração baseada nas ideias de Fayol caracterizava-se por sua estrutura verticalizada, piramidal.
Os primeiros escritos3 sobre a administração escolar4, protagonizados pelos autores clássicos, dentre eles: Leão (1945), Ribeiro (1938; 1942), Lourenço Filho (2007) e Teixeira (1961; 1964; 1997), já apontavam para a relação entre a gestão escolar e educacional e os princípios da Administração Científica, oriundos da empresa privada.
A introdução da Nova Gestão Pública na gestão da educação hoje não está dissociada do movimento mais amplo de introdução desses elementos em diferentes níveis da administração púbica. Para Verger e Normand (2015), a NGP ―é um programa de reforma do setor público que aplica conhecimentos e instrumentos da gestão empresarial e de disciplinas afins‖ (tradução nossa, p. 599). Teria como finalidade declarada melhorar a eficiência e a eficácia5 dos serviços públicos de modo geral, introduzindo uma concepção de gestão baseada em resultados (VERGER; NORMAND, 2015).
Uma das primeiras definições sobre o conceito de Nova Gestão Pública é a de Hood (1991), da qual se destacam os seguintes princípios orientadores:
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Os primeiros escritos surgiram no contexto da construção do Estado Desenvolvimentista no Brasil na década de 1930, quando aumentou a oferta educacional. Com isso, a organização da educação tornava-se cada vez mais complexa, exigindo maior atenção para o tornava-seu aspecto administrativo. Foi nestornava-se contexto que a Administração Escolar começou a ser pensada no Brasil, como uma área de estudo própria, que, naquele contexto, inspirava-se na abordagem clássica de administração, aquela aplicada às empresas privadas.
4 Ver as obras dos autores clássicos da Administração escolar:
LEÃO, A. C. Introdução à Administração Escolar. A primeira edição foi publicada em 1939.
RIBEIRO, J. Q. Fayolismo na administração das escolas públicas, publicado em 1938 e Ensaio de uma teoria de administração escolar, publicado em 1952.
LOURENÇO FILHO, M. B. Organização e Administração Escolar: curso básico. Publicado pela primeira vez em 1963.
TEIXEIRA, A. Que é administração escolar? Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, v.36, n.84, p.84- 89, 1961.
TEIXEIRA, A. Educação para a Democracia: introdução à administração escolar. Rio de Janeiro: Editora da UFRJ, 1997.
TEIXEIRA, A. Natureza e função da Administração Escolar. Cadernos de Administração Escolar, n.º 1. Salvador: ANPAE, 1964.
5 Usamos aqui as definições de Sander (2007) para o qual eficiência e eficácia podem ser assim
definidas: eficiência – critério econômico que traduz a capacidade administrativa de produzir o máximo de resultados como mínimo de recursos, energia e tempo. Na história do pensamento administrativo a noção de eficiência está associada aos conceitos de racionalidade econômica e produtividade operacional, independentemente do seu conteúdo humano e político e de sua natureza ética (p. 76);
eficácia – é o critério institucional que revela a capacidade administrativa para alcançar metas
estabelecidas ou resultados propostos. Na história do pensamento administrativo o critério de eficácia foi concebido no bojo do comportamentalismo psicossociológico, preocupado com a consecução dos objetivos institucionais das organizações humanas (p. 78). Sander (2007) ainda define outros dois critérios de desempenho adotados na gestão da educação que vale aqui destacar: Efetividade – critério político que reflete a capacidade administrativa para satisfazer as demandas concretas feitas pela comunidade (...) refletindo a capacidade de resposta às exigências da sociedade; relevância – critério cultural que mede o desempenho administrativo em termos de importância, significação, pertinência e valor (...) guarda relação com as consequências de sua atuação para a melhoria do desenvolvimento humano e da qualidade de vida na escola e na sociedade (SANDER, 2007, p.80-83).
profissionalização dos serviços públicos, no sentido de alocar em funções centrais pessoas especializadas em suas tarefas, com atribuições claras, condição fundamental para a cobrança de responsabilidades; definição de metas e indicadores de desempenho que devem ser expressos quantitativamente, uma vez que a eficiência requer clareza nos objetivos; alocação de recursos e recompensas atreladas ao desempenho dos funcionários, o que demonstra uma clara ênfase da NGP no controle dos resultados e não no processo; ênfase na competitividade, condição chave para a redução de custos e a definição de padrões; destaque para as práticas de gestão do serviço privado, marcadas pela flexibilidade e por último a ênfase na economia de recursos, fazendo valer a lógica do ―fazer mais com menos‖.
No Brasil, os elementos associados à NGP foram introduzidos com a Reforma no Aparelho do Estado iniciada em 1995, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, por meio de orientações decorrentes do PDRAE (PERONI, 2003). Desde então: ―a gestão pública tem sido objeto de profundas alterações justificadas primeiramente pela disseminação de uma opção ideológica segundo a qual o setor privado seria o padrão de eficiência e de qualidade a ser seguido e perseguido‖ (ADRIÃO, 2009, p. 51).
O PDRAE introduziu, na forma de compreender e organizar a administração estatal, princípios fundantes da Nova Gestão Pública (Garcia et al, 2009). Aprofundados pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998 (EC-19/1998) e a Lei Complementar n. 101 /2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ambas decorrentes do PDRAE.
A Emenda Constitucional 19 favoreceu a introdução de elementos do novo padrão de gestão, na administração pública, agregando o princípio da Eficiência, aos demais princípios constitucionais da Legalidade, da Publicidade; Impessoalidade; Moralidade, de acordo com os quais os servidores públicos deverão desenvolver as suas atividades.
Com base na Emenda Constitucional 19/98, a Lei Complementar n. 101 /2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, operacionalizando o princípio da eficiência nas contas públicas.
A LRF assenta-se, principalmente, sobre o princípio da eficiência que, a partir da EC 19, ganhou um caráter constitucional. As disposições da LRF afetam todos os
entes da federação, impactando principalmente o orçamento dos estados e municípios (FERRAZ, 2001). De acordo com o autor:
O novo código fiscal é alicerçado sobre quatro pilares básicos:
planejamento, transparência, controle e responsabilização, trazendo
repercussão sobre a disciplina das finanças, com vistas a transformar a ficção dos orçamentos públicos no Brasil em instrumento de exercício legítimo da cidadania (FERRAZ, 2001, p. 02, grifo do autor).
No contexto educacional essa lógica, na visão de Shiroma e Campos (2006) apresenta-se como uma estratégia racional para o melhor uso dos recursos públicos, centra-se nos resultados de aprendizagem como parâmetro de desempenho de estudantes, escolas e profissionais que nelas atuam. A partir dos resultados busca-se aumentar a produtividade e a eficiência das escolas. Os dirigentes de escolas, nesta lógica, são vistos como gerentes executivos, responsáveis últimos pelo desempenho da instituição (VERGER; NORMAND, 2015).
Alguns estudos sobre diferentes contextos aqui destacados apontam para a centralidade do papel do diretor de escola. Carvalho (2012) salienta que a criação da função de diretor nas escolas portuguesas mostrou a necessidade de uma liderança individual, em lugar da gestão colegiada que existia nos estabelecimentos de ensino. Thorne (2011) ao estudar os impactos da reforma educacional sobre o trabalho dos diretores escolares em Abu Dhabi, nos Emirados Árabes Unidos, identificou transformações radicais no papel que estes profissionais desempenham naquele contexto. As características do perfil de um diretor de sucesso tornaram-se semelhantes às de um diretor de business como: flexibilidade, altas habilidades de comunicação, empatia, dentre outras. Mertkan (2011) explora a temática da forte liderança exigida dos dirigentes escolares na Inglaterra no contexto das reformas educacionais ocorridas nas duas últimas décadas. A autora destaca que as parcerias público-privadas, chamadas de “school-business partnerships‖, para o fortalecimento das lideranças nas escolas têm sido uma tendência no contexto inglês.
Nos Estados Unidos segundo Freitas (2012), todo esse movimento de inserção da lógica de mercado na educação vem sendo realizado desde longa data e ―se estrutura em torno de três grandes categorias: responsabilização, meritocracia e privatização‖ (FREITAS, 2012, p. 383). Com repercussões importantes sobre os diretores de escolas.
Por essa razão esta pesquisa incluiu estudo em um Distrito Educacional americano realizado por meio do Estágio Científico Avançado de Doutoramento (Programa de Doutorado Sanduíche no Exterior- PDSE) na Universidade da Georgia (UGA) localizada na cidade de Athens, nos Estados Unidos da América (EUA), no período de abril a agosto de 2017 e contou com o auxílio e apoio logístico do Professor Rolf Straubhaar pesquisador no Center for Latino Achievement and Success in Education (CLASE) do College of Education da University of Georgia (UGA) que acompanhou a realização do estágio. O intuito do estágio foi compreender como ocorre o processo de provimento dos dirigentes de escola, suas atribuições e exigências n exercício da função, no contexto americano, um dos primeiros a empregar políticas de Nova Gestão Pública na educação.
Tendo em vista o exposto, a hipótese desta pesquisa é de que, no Brasil, a introdução de elementos característicos da Nova Gestão Pública na gestão escolar, reforçada pela vigência da LRF, tenha provocado mudanças na forma de escolha dos dirigentes escolares, nos requisitos para a candidatura e nas atribuições da função, orientadas pelo princípio da eficiência que, no contexto da NGP adquire um caráter mercadológico. Tal consideração indica ainda, o esvaziamento da dimensão política da gestão escolar.
Além disso, indaga-se sobre a possibilidade de que a LRF, ao regular as contas públicas de estados e municípios, restringindo os gastos com pessoal em 60% do orçamento dos entes federados, tenha induzido formas de escolha e de atuação dos diretores condizentes com a economia de recursos que se quer produzir.
Em vista disso, esta pesquisa tem como objeto de estudo a gestão escolar e mais especificamente as formas de provimentos, as exigências e atribuições da função dos diretores na etapa obrigatória da Educação Básica, em escolas públicas estaduais.
As redes estaduais de educação são o foco deste estudo por apresentarem critérios de escolha de seus dirigentes escolares mais objetivos e meritocráticos e com maior frequência por meio de eleição, conforme apontam estudos de Souza (2007) e Mendonça (2000). Isso indica que estas redes estão menos sujeitas às variantes da política local quando comparadas com as redes municipais. (SOUZA, 2007).
Analisam-se nesta tese duas redes estaduais Minas Gerais e do Rio de Janeiro. As duas redes fazem parte do conjunto de casos que compõem o projeto de pesquisa ―Mapeamento das estratégias de privatização da Educação Básica no Brasil (2005-2015)‖ financiado pelo CNPQ e coordenado pela professora Theresa Adrião a qual
esta tese está vinculada. A rede estadual de Minas Gerais foi selecionada para compor os casos no projeto mais amplo e nessa tese, porque passou por reforma ainda nos anos 1991 (OLIVEIRA, DUARTE, 1997) a partir da qual diversas medidas de cunho privatizador foram tomadas, sobretudo no que se refere à privatização nos processos de gestão educacional, tais como instituição de instrumentos de pagamento de profissionais por produtividade (bonificação), ranqueamento das unidades escolares adotado a partir de 2012 (ADRIÃO, et al. 2014).
A rede estadual de ensino do Rio de Janeiro integra a amostra da pesquisa e também esta tese, porque nela ocorreram reformas de cunho gerencialista materializadas na proposta do Programa Nova Escola (2005-2010) e no que se chamou de Programa de Educação do Estado do Rio de Janeiro (2011-2015), instituindo politicas de remuneração dos profissionais da educação diferenciada em função do desempenho dentre outros programas (ADRIÃO, et.al. 2014).
A pesquisa se propõe atender aos seguintes objetivos: Objetivo geral:
Compreender a relação entre o perfil requerido para dirigentes escolares da Educação Básica obrigatória nas redes estaduais, os processos para sua seleção e as tendências de privatização via gestão, da escola pública.
Objetivos específicos:
1. Compreender historicamente as origens, características e bases teóricas que dão sustentação à perspectiva de gestão chamada de Nova Gestão Pública (New Public Manegement).
2. Analisar a inserção dos princípios da Nova Gestão Pública no contexto da administração pública brasileira.
3. Compreender o campo da administração escolar, a função do diretor e sua ação, tendo em vista as especificidades da instituição escolar e a Nova Gestão Pública. 4. Inventariar as formas de provimento dos dirigentes escolares no Brasil nas redes estaduais do ano 2003 até 2015.
5. Inventariar nas redes estaduais de Minas Gerais e Rio de Janeiro as formas de provimento, pré-requisitos para a função e atribuições dos dirigentes escolares, analisando-os em relação às orientações da Nova Gestão Pública.
Procedimentos metodológicos
O esforço metodológico empenhado neste trabalho teve o propósito de compreender as orientações prescritas para os diretores de escola em relação aos processos de provimento, às exigências e às atribuições para o cargo ou função.
Trata-se de uma pesquisa qualitativa e quantitativa realizada por meio de pesquisa documental em fontes primárias e secundárias e uso de bancos de dados estatísticos para o levantamento das formas de provimento dos diretores no Brasil. A combinação entre as abordagens quantitativa e qualitativa, possibilitou um olhar mais amplo sobre o tema em estudo. A abordagem quantitativa foi importante porque traduziu o fenômeno estudado em dados numéricos passíveis de análise e interpretação.
A abordagem qualitativa, por outro lado, forneceu os fundamentos teóricos necessários para a compreensão dos dados numéricos. Para Gatti (2001):
na medida em que de um lado a quantidade é uma interpretação, uma tradução, um significado que é atribuído à grandeza com que um fenômeno se manifesta (portanto é uma quantificação dessa grandeza) e, de outro, ela precisa ser interpretada qualitativamente, pois sem relação a algum referencial não tem significado em si (GATTI, 2001, 74).
A pesquisa qualitativa favoreceu a compreensão do tema em estudo e a sua complexidade em seu acontecer histórico (FREITAS, 2002). ―Isto é, não se cria artificialmente uma situação para ser pesquisada, mas se vai ao encontro da situação no seu acontecer, no seu processo de desenvolvimento‖ (FREITAS, 2002, p.27).
A pesquisa qualitativa é uma forma de investigação essencial para a análise objetiva da realidade concreta, pois procura analisar os fenômenos sociais na sua complexidade e nas especificidades que caracterizam as ciências humanas, como processo de contínua expressão e criação (FREITAS, 2002).
No uso das fontes primárias procurou-se ter presente que os documentos, ―expressam e resultam de uma combinação de intencionalidades, valores e discursos, são constituídos e constituintes do momento histórico‖ (EVANGELISTA, 2012, p. 63). No campo das políticas, os documentos são expressão de lutas, disputas, e intenções, nem sempre expressas com clareza e facilmente captáveis. Nesse sentido, a
interrogação metódica do documento, com a intenção de desconstruí-lo e nesse processo procurar apreender as sua intencionalidade, suas incoerências e seus paradoxos como expressão e proposição da política educacional é parte essencial do processo de pesquisa (EVANGELISTA, 2012). É parte essencial também considerar o aporte teórico que ajudará a compreender a realidade pesquisada e estabelecer a necessária relação entre teoria e empiria.
Foi nessa relação entre o que dizem os documentos, Leis, Decretos, Resolução e Editais e a teoria do campo das políticas de gestão educacional que se procurou construir uma interpretação do objeto aqui estudado.
O período selecionado para esta pesquisa compreendeu os anos de 2005 a 2015. O ano 2005 por ser o ano limite para se colocar em vigor a Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF) em todos os entes federados a qual objetivou a diminuição dos gastos públicos com pessoal, materializou princípios da Nova Gestão Pública instituídos pelo Plano Diretor da Reforma do Estado e pela Emenda Constitucional 19/1998 que se seguiu. E, o ano de 2015, por ser o ano da publicação, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), do último banco de dados do SEB disponível sobre os dirigentes escolares.
Com o objetivo de mapear as formas de escolha dos dirigentes escolares no Brasil e identificar as alterações havidas em relação aos mecanismos para seleção de dirigentes escolares nas redes públicas estaduais na etapa obrigatória da Educação Básica no período de 2005 até 2015, foram considerados os microdados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) referentes aos questionários aplicados aos diretores escolares das redes estaduais6 e que integram o Sistema de Avaliação da Educação Básica7 (SAEB). Considerou-se o ano de 2003 como início para os dados estatísticos, porque a base de dados de 2005 apresenta incompatibilidade com os demais anos. Os anos de 2007 e
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Na análise dos microdados, foram excluídas as escolas federais e do Distrito Federal por representarem um número muito reduzido e, portanto irrelevante para a análise. Optou-se por excluir também as escolas privadas que, por sua natureza estão menos sujeitas às orientações da política educacional para a escolha de diretores.
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A prova é aplicada bianualmente e abrange, de maneira amostral, alunos das redes públicas e privadas do país localizadas em áreas urbanas e rurais, matriculados no 5ºano e 9ºano do Ensino Fundamental e no 3º ano do Ensino Médio. Além da prova os estudantes também respondem um questionário sobre características socioculturais e econômicas. Professores e diretores também respondem um questionário que visa obter informações sobre o perfil profissional, mecanismos de gestão e infraestrutura da escola. Fonte: http://www.inep.gov.br
2009 foram excluídos porque os dados referem-se exclusivamente aos municípios8. Por este motivo optou-se por considerar, apenas para os dados estatísticos, o período de 2003 a 2015. Compuseram o conjunto de dados os anos de 2003, 2011, 2013 e 2015.
A leitura dos microdados foi realizada por meio do Software de análises estatísticas SPSS9.
Além dos dados estatísticos, o estudo utilizou fontes primárias como: Leis, Decretos, Resoluções, Editais e outros documentos sobre os sistemas estaduais de educação de Minas Gerais e Rio de Janeiro. Em tais documentos nas redes estaduais do Rio de Janeiro e de Minas Gerais foram coletadas e analisadas informações acerca dos seguintes aspectos:
Natureza do papel do diretor de escola: cargo ou função; Processo de Provimento ao cargo/função;
Requisitos exigidos para a candidatura;
Atribuições/exigências da função de diretor escolar; Tempo de permanência como diretor;
A existência de planos e metas de trabalho vinculadas a políticas de prestação de contas ou accountability;
Avaliação de desempenho atrelada às políticas de responsabilização e de bonificação, nas exigências, no perfil e nas atribuições dos dirigentes escolares.
O acesso às fontes primárias deu-se, no primeiro momento, por meio de busca nas páginas dos governos estaduais e das Secretarias de Estado de Educação, na internet, para os dois casos Minas Gerais e Rio de Janeiro. No segundo momento realizou-se contato com as Secretarias Estaduais de Educação via Portal da Transparência com solicitação dos documentos que regulamentaram os processos de provimento de diretores no período. As diversas solicitações realizadas à Secretaria Estadual de Educação de Minas Gerais no período da coleta de dados foram atendidas
8 Os dados de 2007 e 2009 referem-se ao questionário aplicado aos diretores no momento da aplicação
da Prova Brasil, aplicada de forma censitária, porém apenas aos estudantes do 5º e 9º ano do Ensino Fundamental, excluindo-se o Ensino Médio, oferecido majoritariamente pelas redes estaduais.
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É software de análise estatística de dados nas ciências sociais. Seu nome original era Statistical Package for the Social Sciences. Atualmente o software pertence à empresa IBM (International Business Machines) e a parte SPSS do nome completo do software (IBM SPSS) não tem significado.
prontamente o que facilitou o acesso aos documentos. Observou-se esforço do setor responsável em disponibilizar as informações requeridas.
Já os contatos com a Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro, via Portal da Transparência não foram exitosos em nenhuma das tentativas. Diante dessa dificuldade fez-se necessário a busca pelos documentos em outras fontes disponíveis online, como o site da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, o Diário Oficial do Estado, onde foram localizados os editais para escolha de diretores e as demais normativas analisadas.
O estudo contou também com o uso de fontes secundárias para a compreensão dos casos obtidos a partir do levantamento de trabalhos sobre a gestão escolar na Educação Básica pública no Brasil, no Scientific Eletronic Library Online-SciELO, por indexar e divulgar em acesso aberto na internet, artigos publicados em periódicos selecionados pela relevância que representam para a área em estudo. O uso de fontes secundárias também foi essencial para a compreensão do tema da gestão educacional e escolar. Fizeram-se buscas no banco de teses e dissertações da Capes; na Revista Brasileira de Políticas e Administração da Educação (RBPAE) da Anpae, por ser o principal periódico da área de gestão educacional e escolar no Brasil; e na vasta produção bibliográfica produzida por pesquisadores da área.
Esta tese apresenta cinco capítulos. O primeiro capítulo teve como objetivo apresentar os pressupostos teóricos que fundamentam a perspectiva de gestão conhecida como Nova Gestão Pública ou New Public Manegement ou ainda, gerencialismo. O capítulo destacou as reformas baseadas na Nova Gestão pública, realizada nos países capitalistas centrais, cujo modelo de estado predominante era o Welfare State ou estado de Bem-Estar Social e a reforma administrativa realizada no Brasil que seguia o modelo de estado desenvolvimentista. A Reforma na Administração Pública no Brasil iniciou-se com o PDRAE, tendo alguns aspectos materializados na Emenda Constitucional nº 19/1998 e na Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei nº 101/2000, tomadas como referência para o tema discutido nesse trabalho.
O segundo capítulo explorou com base na literatura, a inserção dos princípios da Nova Gestão Pública na gestão da educação e, consequentemente, na gestão das escolas em diferentes contextos, incluindo o Brasil. O objetivo foi identificar as principais características da gestão escolar com base na NGP em especial no que se refere às formas de provimento e às atribuições para o exercício da função dos
diretores de escola. O capítulo também apresentou e analisou as informações obtidas sobre o processo de escolha e as atribuições dos diretores de escolas no Distrito Educacional de Clarke County, no estado da Georgia, na cidade de Athens, nos Estados unidos durante o Estágio Científico Avançado de Doutoramento realizado na Universidade da Georgia (UGA).
O terceiro capítulo discutiu do ponto de vista teórico, as formas de provimento dos dirigentes escolares no Brasil e as tipologias de gestão a elas associadas. Apresentou também o mapeamento das formas de provimento de diretores escolares construído com base nos dados publicados pelo INEP, a partir do questionário aplicado aos diretores escolares nos anos de 2003, 2011, 2013 e 2015, sobre a forma como os dirigentes de escolas públicas estaduais chegaram à função.
O quarto capítulo discutiu o tema da gestão escolar e, mais especificamente, as formas de provimentos dos diretores escolares adotadas na rede estadual de educação de Minas Gerais de 2005 a 2015, no contexto da Reforma Administrativa de cunho gerencial que se desenrolou durante os governos de Aécio Neves da Cunha (PSDB) e Antônio Augusto Junho Anastasia (PSDB) em Minas Gerais, consistindo no chamado Choque de Gestão. No primeiro momento para efeito de contextualização discutiu-se aspectos do programa Choque de Gestão, relacionados ao funcionalismo público como a Avaliação de Desempenho, o Acordo de Resultados e o Prêmio por Produtividade. No segundo momento caracterizou-se o Sistema Estadual de Educação de Minas Gerais destacando-se a introdução de elementos da Nova Gestão pública na educação mineira, mais especificamente nas formas de provimento dos dirigentes escolares na rede estadual, tendo como referência as Leis, Decretos, Resoluções, editais e outros documentos relevantes para a compreensão do processo de escolha de diretores escolares bem como as atribuições do cargo.
O quinto capítulo apresentou e analisou a gestão escolar e, mais especificamente, as formas de provimento dos diretores escolares adotadas pela rede estadual do Rio de Janeiro no período de 2005 a 2015. No primeiro momento procurou-se compreender a política educacional, de cunho gerencialista, instituída na rede estadual de educação do Rio de Janeiro, materializada na proposta da Nova Escola (2005-2010) e depois no que se chamou de Programa de Educação do Estado do Rio de Janeiro (2011 – 2015). Objetivou-se avaliar as consequências desses programas para a atuação dos diretores escolares.
Finalmente, retomam-se os objetivos dessa tese, o problema de pesquisa e apresentam-se as considerações finais.
CAPÍTULO I – OS PRESSUPOSTOS DA NOVA GESTÃO PÚBLICA E SUA INSERÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Este capítulo tem como objetivo apresentar os pressupostos teóricos que fundamentam a perspectiva de gestão conhecida como Nova Gestão Pública ou New Public Manegement ou ainda, gerencialismo. O capítulo destaca as reformas baseadas na Nova Gestão Pública, realizadas nos países capitalistas centrais, cujo modelo de Estado predominante era o Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social e a reforma administrativa realizada no Brasil que seguia o modelo de Estado Desenvolvimentista. A Reforma na Administração Pública no Brasil iniciou-se com o PDRAE, tendo alguns aspectos materializados na Emenda Constitucional nº 19/1998 e na Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei nº 101/2000, tomadas como referência para o tema discutido nesse trabalho.
1.1 A Nova Gestão Pública (New Public Managment): origem e definição
A Nova Gestão Pública10 (NGP) ou gerencialismo foi o termo usado para designar o movimento de reformas na gestão pública11 iniciada nos anos 1980, principalmente dentre os países membro da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (HOOD, 1991). Essas reformas entraram na agenda internacional de debates políticos e institucionais a partir da crise econômica que acometeu os principais países capitalistas na década de 1970 (CARNEIRO; MENICUCCI, 2013).
Segundo Carneiro e Menicucci (2013), as mudanças propostas pelas Reformas da Nova Gestão pública vinculavam-se a um movimento político e ideológico, de fundamentação econômica, que tinha como intuito produzir alterações na gestão governamental, instituindo um novo paradigma organizacional e administrativo ―cujo modelo atacava o núcleo das doutrinas básicas da administração pública progressista12,
10 Em Inglês: New Public Management (NPM) ou ainda gerencialismo como é tratada por parte dos
autores que discutem o tema, como Newman e Clarke (2012).
11 Concordando com Paro (2012) os termos administração e gestão serão tratados como sinônimos nesta
tese.
12
Para Carneiro e Menicucci (2013) a Administração Pública Progressista (APP) é ―um conjunto de ideias sobre a administração pública que floresceram do final do século XIX e princípios do XX e cujo tema central era como limitar a corrupção e a incompetência associada a ela e daí limitar o poder discricionário de políticos e altos cargos públicos por meio de uma estrutura de instituições quase independentes e por regras procedimentais, as quais incluíam o controle popular e o referendum, estatutos do serviço público e normas gerais de procedimento‖ (p. 136, nota). O foco desse modelo de
particularmente substituindo a ênfase em regras gerais pela ênfase em resultados‖ (CARNEIRO; MENICUCCI, 2013, p. 137).
Os problemas enfrentados pelo capitalismo na crise que se iniciou nos anos 1970 eram percebidos como resultado do ―intervencionismo‖ do Estado na economia. Na interpretação dos defensores da Nova Gestão Pública, a crise tinha suas origens no Estado que, no contexto das políticas de Bem-Estar Social, tornou-se demasiadamente pesado e oneroso, com uma administração ineficiente e pouco eficaz, que exigia transformação (BRESSER PEREIRA, 2006). Porém, na visão de autores como Carneiro e Menicucci (2013); Harvey (2008A); Harvey (2008B); Adrião e Peroni (2005) as raízes da crise não estavam no Estado, mas no próprio desenvolvimento do capitalismo. As críticas direcionadas ao modelo de administração considerado lento e ineficaz associado ao Estado de Bem-Estar Social e no Brasil, ao estado Desenvolvimentista, de acordo com Garcia et. al (2009) e Moraes (2001) tinham suas origens na Teoria da Escolha Pública13 ou Public Choice.
1.1.1 A Teoria da Escola Pública (Public Choice)
As críticas ao Estado de Bem-Estar Social originárias dos defensores da Nova Gestão Pública sustentavam-se na Teoria da Escolha Pública ou Public Choice (PERONI e ADRIÃO, 2005). A Escolha Pública é um programa de investigação que começou a se desenvolver a partir de meados da década de 1950 nos Estados Unidos, na chamada Escola de Virgínia (MORAES, 2001), tendo J. M. Buchanan como o seu principal mentor, que a define como uma subdisciplina situada entre a economia e a ciência política. De acordo com Buchanan (1998), a Escolha Pública oferece uma teoria das falhas no setor público, no contexto do Estado de Bem-Estar Social, totalmente comparável às falhas do mercado. Para o autor, os defensores do Estado de Bem-Estar Social julgavam que o mercado demonstrava falhas em certos aspectos relacionados aos critérios de eficiência e distribuição de renda. A Teoria da Escolha Pública, por sua vez, aponta falhas no setor público ou nas organizações políticas em geral quando contrastadas com os critérios de eficiência e equidade (BUCHANAN, 1998).
administração que também pode ser chamada de burocrática estava mais centrado nos procedimentos do que nos resultados.
13Nesse texto o uso da expressão: ―Escolha Pública‖ ou do termo correspondente em inglês Public
![Referências técnicas para atuação de psicólogas(os) em Programas de Atenção à Mulher em situação de Violência [2013] - CREPOP CREPOP](data:image/gif;base64,R0lGODlhAQABAIAAAP///wAAACH5BAEAAAAALAAAAAABAAEAAAICRAEAOw==)