Os Custos Fiscais e a Influência dos Fatores Demográficos na Transição de um Regime de Repartição para um Regime de Capitalização: uma aplicação aos regimes próprios de previdência do funcionalismo público em seis estados brasileiros

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Os Custos Fiscais e a Influência dos Fatores Demográficos

na Transição de um Regime de Repartição para um Regime de

Capitalização: uma aplicação aos regimes próprios de previdência

do funcionalismo público em seis estados brasileiros

*

Dulce Benigna Dias Alvarenga Baptista

UFMG/Cedeplar

Moema Gonçalves Bueno Fígoli UFMG/Cedeplar

1- Introdução

A Emenda Constitucional nº20/1998 regulamentou as reformas nos regimes de previdência do funcionalismo público dos Estados brasileiros. A nova proposta incluiu medidas visando promover não só a racionalização dos sistemas existentes, por meio da padronização e ajustamento de condições de elegibilidade e de benefícios, melhoria do sistema de informações e do sistema administrativo, mas também a incorporação de pelo menos um componente de capitalização das contribuições e dos benefícios.

O componente de capitalização é tido como um mecanismo para aliviar a restrição financeira que o sistema de repartição simples impôs ao orçamento fiscal no contexto atual, caracterizado pela envelhecimento populacional, pela maturação do sistema, pela elevação das taxas de dependência, pelas restrições do mercado de trabalho, pela dificuldade de se manter generosos programas de bem-estar, pela reestruturação política e econômica de grande parte do setor privado e pela ampliação das ineficiências e dos problemas administrativos dos sistemas geridos pelo Estado. Porém, esta proposição está longe de ser considerada um ponto pacífico na literatura.

Seus defensores argumentam que um sistema capitalizado estimularia um aumento na eficiência na administração dos regimes previdenciários, levaria a um aumento nos níveis nacionais de poupança e de investimento e induziria o desenvolvimento dos mercados financeiros, em que os fundos de pensão investem. Vários modelos sugerem ou predizem benefícios no longo prazo para a renda e para o

*_{Trabalho apresentado no XIII Encontro da Associação Brasileira de Estudos Populacionais, realizado} em Ouro Preto, Minas Gerais, Brasil de 4 a 8 de novembro de 2002.

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bem-estar como resultado de reformas que impliquem na transição para um regime de capitalização (Schimidt-Hebbel, 1997; Valdés-Prieto, 1997, citado por Bravo e Uthoff, 1999).

Seus críticos, no entanto, afirmam que as evidências não seriam claras no que se refere a todos esses benefícios, em parte porque em muitos países (onde as reformas começaram há poucos anos) seria muito cedo para que se faça uma boa avaliação do processo. Mesmo no caso do Chile, onde o crescimento e o desenvolvimento do mercado financeiro e da estrutura regulatória é evidente, não é possível afirmar que a capitalização tenha provocado um aumento significativo da poupança nacional ou do investimento produtivo, ou que tenha ajudado a reduzir os custos administrativos, que são maiores do que os da época em que o sistema era gerido pelo setor público.

Além disso, Bravo e Uthoff (1999) defendem que não existem evidências de que reformas baseadas na transição de um regime de repartição para um regime capitalizado aliviam no curto e no médio prazo a carga fiscal; pelo contrário. Os autores analisaram as reformas implementadas nos sistemas de previdência de 20 países latino-americanos e concluíram que transições desse tipo geram grandes obrigações fiscais, que devem ser pagas pelas gerações atuais e futuras de trabalhadores.

Esses custos aumentariam porque a transição de um regime de repartição para um regime de capitalização requer que uma parte ou até mesmo a totalidade do débito implícito da seguridade social seja tornado explícito e pago, sem que se tenha recebido as contribuições daqueles que mudaram para o esquema de capitalização. O débito implícito das aposentadorias é constituído pelos benefícios devidos àqueles que se aposentaram no regime de repartição e pela compensação das contribuições feitas por todos os que estavam economicamente ativos no período da reforma que resultou na transição para o regime de capitalização. O tamanho desse débito dependerá do desenho específico da reforma implementada.

Uma medida exata e direta dessas obrigações demandaria séries temporais completas e detalhadas de perfis etários da participação na força de trabalho, do nível de emprego, das taxas de cobertura, das taxas de reposição e dos rendimentos da força de trabalho ao longo dos últimos 40 anos. Diante da dificuldade, e muitas vezes da impossibilidade, de se obter esse tipo de informação, Bravo e Uthoff (1999) propõem

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um modelo simplificado que permite obter estimativas razoáveis a partir de dados que possam ser obtidos mais facilmente. O modelo também mostra de forma simples e clara o efeito de diferentes fatores demográficos e econômicos sobre o passivo referente às aposentadorias.

O presente trabalho pretende aplicar um modelo simplificado para estimar o débito implícito da seguridade social do funcionalismo1 público da Bahia, Goiás, Minas Gerais, Pernambuco, Paraná e Rio de Janeiro, estados brasileiros onde as reformas nos sistemas de previdência de seus servidores incluíram a transição de pelo menos parte de seus integrantes, de um regime de repartição para um regime de capitalização. No entanto, as estimativas do débito implícito serão feitas pressupondo transição completa do regime de repartição para o regime de capitalização. Também será feita uma discussão sobre custos fiscais e uma análise sobre a influência dos fatores demográficos no processo.

O artigo divide-se em quatro sessões. Na segunda parte discutiremos algumas questões metodológicas relacionadas à mensuração do débito implícito dos regimes de previdência dos funcionários públicos. Na terceira parte será feita a apresentação das estimativas do débito implícito e dos os custos fiscais relacionados à ele. Por fim, na quarta parte, serão feitas as considerações finais.

2- Metodologia

Nesta seção será definida a base de dados e a metodologia utilizadas na obtenção das estimativas do débito implícito dos regimes próprios de previdência dos funcionários públicos dos seis Estados considerados nesta análise.

2.1- Base de Dados

A base de dados utilizada é constituída por informações fornecidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), pelo Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional

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(CEDEPLAR) e pelas Secretarias de Administração dos Estados de Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Goiás.

A Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílio (PNAD), do IBGE, do ano de 1999 foi utilizada como fonte para a obtenção das distribuições de população e de rendimentos, segundo a idade, dos servidores públicos em atividade. As informações referem-se ao trabalho principal dos funcionários públicos, que atuavam no serviço público estadual. Foram excluídos todos os indivíduos sem declaração de idade e sem declaração de renda. As informações sobre o Produto Interno Bruto (PIB) dos Estados também foram obtidas junto ao IBGE. Os números referem-se ao PIB a preço de mercado corrente, em 1999.

O Anuário Estatístico da Previdência Social (AEPS), do MPAS, do ano de 1999 foi utilizado como fonte para a obtenção das distribuições de idade dos servidores aposentados. Os dados referem-se aos trabalhadores urbanos cujos benefícios de aposentadoria que estão em manutenção.

As estimativas sobre o nível de mortalidade nos Estados foram obtidas junto ao CEDEPLAR e fazem parte de UFMG/CEDEPLAR/PRONEX (1999), um estudo não publicado.

As Secretarias de Administração dos Estados forneceram as informações referentes à seus respectivos regimes próprios de previdência dos funcionários públicos. O número de servidores ativos, de aposentados, de pensionistas e a razão de dependência demográfica referem-se ao ano 2000. A taxa de contribuição, a taxa de reposição, o valor gasto com o pagamento de servidores ativos, o valor gasto com o pagamento dos inativos referem-se a janeiro de 2002. A informação sobre a despesa com funcionários ativos do Estado da Bahia refere-se à março de 2002. O gasto com pagamento de servidores ativos Estado do Rio de Janeiro foi obtido a partir da avaliação atuarial do sistema e refere-se ao ano de 2001. Os dados sobre o valor gasto com o pagamento de ativos não incluem despesas administrativas e as informações relativas aos Estado de Pernambuco e do Paraná referem-se a janeiro de 2001.

Como não houveram nem contratações nem aumentos salariais significativos no períodos de análise, as diferenças nas datas não terão impactos importantes nos resultados.

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A distribuição de idade foi dos funcionários públicos ativos foi estimada indiretamente, ou seja, utilizando a estrutura etária proporcional dos servidores públicos de cada Estado obtida na PNAD e o número de servidores ativos fornecido pelas Secretarias Estaduais de Administração.

A distribuição de idade foi dos funcionários públicos inativos foi obtida de modo semelhante, mas utilizando a estrutura etária proporcional dos aposentados brasileiros fornecida pelo Anuário Estatístico da Previdência Social e o número de servidores inativos fornecido pelas Secretarias Estaduais de Administração.

Também foram obtidas de forma indireta tanto a distribuição dos rendimentos médios segundo a idade, como a distribuição dos benefícios médios segundo a idade. No caso dos rendimentos, a estrutura de rendimentos médios por idade dos servidores públicos ativos de cada Estado, fornecida pela PNAD, teve seu nível corrigido pelo valor total gasto pelos Estados com o pagamento dos ativos, segundo as Secretarias Estaduais de Administração. Já os benefícios médios foram estimados por meio do produto da estrutura etária dos aposentados pelo quociente entre o gasto total de cada estado com o pagamento de inativos e o número de inativos, ambos fornecidos pelas Secretarias de Administração dos Estados.

2.2- Mensuração do Débito Implícito

Para mensuração do débito implícito dos regimes de previdência dos funcionários públicos dos Estados será utilizado um modelo desenvolvido por Bravo e Uthoff (1999). O desenvolvimento apresentado abaixo é baseado no trabalho dos autores.

O modelo tem como pressupostos: (i) existência de um regime de repartição desde 1950; (ii) taxas de cobertura constantes em relação ao nível observado em 1985, um ponto intermediário entre 1950 e 2020, o último período utilizado nas projeções; (iii) impostos e taxas de reposição constantes desde 1980; (iv) contribuições começando aos 20 anos para todas as coortes consideradas, continuando ininterruptamente até a aposentadoria, que, no caso de servidores públicos brasileiros, ocorre em média aos 55 anos de idade; (v) salários w crescem numa taxa anual σ=0, considerando que não houve aumento nos salários no período de análise, mas o perfil de idade (x) é horizontal,

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ou seja, , para todo x,t. (vi) benefícios de aposentadoria equivalem ao produto da taxa de reposição pela base salarial e são ajustadas pelo o nível contemporâneo dos salários.

( ) ( ) ( ) (

xt wt w t w , = = 0 expσ

)

Assim, o débito implícito das aposentadorias no período t, D(t) é equivalente a:

( )

t D

( )

t D

( )

t

D = _a + _r ₍₁₎

em que:

Da(t) - valor presente das contribuições feitas pelos economicamente ativos; Dr(t)-

valor presente dos benefícios esperados pelos aposentados.

Sendo que Da, Dr e D podem ser expressos como fração do Produto Interno Bruto

(PIB).

Débito com os atualmente ativos

O valor presente (PV) das contribuições feitas pelos trabalhadores que atualmente têm entre 20 e 24 anos (5C20) no tempo t, é aproximadamente:

(

C t

)

cw

(

t

)

q

(

t

)

N

( ) (

t i

PV ₅ ₂₀, =2,5 −1,25₅ ₂₀ −1,25₅ ₂₀ exp1,25 (2) em que:

c- taxa de contribuição; w- salários; 5q20(t)– proporção de servidores com entre 20

e 24 anos cobertos pelo sistema em relação ao total de servidores com entre 20 e 24 anos, no tempo t; 5Q20(t)- número de servidores cobertos, pelo sistema com entre 20 e

24 anos de idade no tempo t; 5N20(t)- total de servidores com entre 20 e 24 anos no

tempo t; i- taxa de juros.

Supõe-se então que os quocientes q sejam os mesmos para todas as idades e constantes ao longo do tempo. Por exemplo, 5q20(t)= 5q25(t)=... =5q55(t) = Q(t)/Na(t) =q

para todo t, em que Q é o número total de servidores que contribuem para o sistema de previdência do funcionalismo público do Estado e Na é o número total de servidores

públicos do Estado. Segundo as Secretarias de Administração dos Estados, todos os funcionários públicos do Estado contribuem para o sistema de previdência.

Também será feito o pressuposto de que a taxa de juros será diferente de σ, a taxa de crescimento dos salários, por um montante igual a ∆, de modo que i=σ+∆. No

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presente trabalho consideramos que o salário do funcionalismo público permaneceu constante, logo, ∆=i. No que se refere à taxa de juros, foram feitas duas estimativas do débito implícito. A primeira utilizou uma taxa de juros de 6%, tradicionalmente utilizada nos cálculos atuariais, embora seja considerada alta por muitos analistas. Na segunda foi usada uma taxa de juros de 4%, menos utilizado, mas apontada por alguns especialistas como um valor que refletiria melhor a realidade.

Eliminando os subscritos que indicam o tempo e considerando os pressupostos adotados, temos que:

(

₅C₂₀

)

=2,5cwexp

(

−1,25

)

q₅N₂₀exp

(

1,25i

)

=2,5cwq₅N₂₀exp

(

1,25∆

PV σ

)

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em que:

e 24 anos cobertos pelo sistema em relação ao total de servidores com entre 20 e 24 anos, no tempo t; 5N20(t)- total de servidores com entre 20 e 24 anos no tempo t; i- taxa

de juros, σ- taxa de crescimento dos salários; ∆- diferença entre a taxa de juros e a taxa de crescimento dos salários.

Reescrevendo a equação para os servidores com entre 25 e 29 anos, temos que:

(

C

)

cwq N

( ) (

t i

PV ₅ ₂₅ =7,5 ₅ ₂₅ exp3,75 (4) em que:

e 29 anos cobertos pelo sistema em relação ao total de servidores com entre 25 e 29 anos, no tempo t; 5N25(t)- total de servidores com entre 25 e 29 anos no tempo t; i- taxa

de juros, σ- taxa de crescimento dos salários; ∆- diferença entre a taxa de juros e a taxa de crescimento dos salários.

Generalizando, temos que:

(

₅Cx

)

=(x−17,5)cwq₅N

( )

t exp(

(

[x−17,5]/2)∆

PV _x (5)

em que:

c- taxa de contribuição; w- salários; q– proporção de servidores num dado grupo de idade cobertos pelo sistema em relação ao total de servidores nesse grupo de idade;

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crescimento dos salários; ∆- diferença entre a taxa de juros e a taxa de crescimento dos salários.

para qualquer idade xε(20,70 e mais). Agregando o valor presente das contribuições feitas por todos servidores atualmente ativos, temos que:

( )

_∑

( ) (

)

_∑

( ) (

∑

= = = ∆ − − = ∆ − − = 70 20 5 70 20 5 70 20 5 ) 2 / ] 5 , 17 [ exp( ) 5 , 17 ( ) 2 / ] 5 , 17 [ exp( ) 5 , 17 ( x x x x x x t N x cwq x t N cwq x Cx PV

)

(6) em que:

c- taxa de contribuição; w- salários; q– proporção de servidores num dado grupo de idade cobertos pelo sistema em relação ao total de servidores nesse grupo de idade;

5Nx(t)- total de servidores no grupo de idade x no tempo t; ∆- diferença entre a taxa de

juros e a taxa de crescimento dos salários.

Dado que q=Q/Na e que o débito para com os ativos Da será expresso como uma

fração do PIB (Y), temos que:

(

)

(

[

]

)

(

)

Y N x N x cwQ D a x a

∑

− − ∆ = 70 20 5 exp 17,5/2 5 , 17 (7) em que:

c- taxa de contribuição; w- salários; Q– proporção de servidores num dado grupo de idade cobertos pelo sistema; 5Nx(t)- total de servidores no grupo de idade x no tempo

t; ∆- diferença entre a taxa de juros e a taxa de crescimento dos salários, Y- Produto Interno Bruto. Assim,

(

)

∑

= ∆ − − = 70 20 5 exp([ 17,5]/2) ) 5 , 17 ( x a x a _N x N cwq x A

será o valor médio descontado do número de anos de contribuição dos servidores ativos atualmente. Multiplicando o lado direito da equação (7) por S/S (em que S é o número de trabalhadores que recebem salários), temos que:

a a A S Q Y wS c D = (8)

Considerando s=wS/Y a participação dos salários no Produto Interno Bruto e k=Q/S a proporção de servidores cobertos entre todos os funcionários públicos, finalmente temos que:

(9)

a

a c s k A

D = × × × (9)

em que:

c- taxa de contribuição; s=participação dos salários no Produto Interno Bruto, k= proporção de servidores cobertos entre todos os funcionários públicos; Aa- será o valor

médio descontado do número de anos de contribuição dos servidores ativos atualmente

Débito com os aposentados

O valor presente esperado dos benefícios dos aposentados possuem atualmente entre x e x+5 anos, 5Bx, é aproximadamente:

( )

₅B_x =rwep

(

₅E_x/2

)

q₅N_x×₅E_xexp

(

−

(

₅E_x/2

)

i

)

=rwq₅N_x×₅E_xexp

(

−

(

₅E_x/2∆

PV σ

) )

)

(10) em que:

r- taxa de reposição, w- salários; 5Ex - esperança de vida média das pessoas com

entre x e x+5 anos; q– proporção de aposentados num dado grupo de idade cobertos pelo sistema em relação ao total de aposentados nesse grupo de idade; 5Nx- total de

aposentados no grupo de idade x; i= taxa de juros, , σ- taxa de crescimento dos salários; ∆- diferença entre a taxa de juros e a taxa de crescimento dos salários.

A equação (10) é válida para qualquer idade , em que ω é o máximo da longevidade.

(

55, −5

∈ ω

x

O débito para com os que estão atualmente aposentados, então, será:

(

)

(

)

Y E E N rwq D x xe x e x r

∑

− = ∆ − = 5 55 5 2 / exp ω (11) em que:

aposentados no grupo de idade x, ∆- diferença entre a taxa de juros e a taxa de crescimento dos salários.

(10)

Lembrando que q=Q/Na e multiplicando o lado direito da equação (11) por S/S e

por Nr/Nr (em que Nr = número de pessoas acima da idade da aposentadoria),

(

)

(

)

r a r a r x r x e x e x r _N A N S Q Y wS r Y N N N E E N rwQ D = ∆ − =

∑

− = 5 55 5 exp /2 ω (12) em que:

aposentados no grupo de idade x, ∆- diferença entre a taxa de juros e a taxa de crescimento dos salários.

Em que Ar é o número médio de anos daqueles com 60 anos e mais esperam viver

na condição de aposentado. Sendo d=Nr/Na a razão de dependência demográfica do

sistema de repartição e retomando as definições anteriores, temos:

r

r r s k d A

D = × × × × (13)

em que r- taxa de reposição, w- salários; k- a proporção de servidores cobertos no total de funcionários públicos; d= razão de dependência demográfica do sistema de repartição.

3- Resultados

Nesta seção apresentamos os resultados das estimativas do débito implícito para os regimes de previdência dos funcionários públicos da Bahia, de Goiás, de Minas Gerais, de Pernambuco, do Paraná e do Rio de Janeiro. Primeiro será feita uma breve caracterização dos sistemas estaduais, por meio da apresentação de algumas variáveis demográficas e econômicas. Depois serão apresentados resultados da mensuração do débito implícito. Por fim, será feita a discussão sobre o efeito das variáveis demográficas sobre o débito implícito.

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3.1- Caracterização dos sistemas de previdência servidores estaduais

A tabela 3.1.1 mostra algumas características demográficas dos sistemas de previdência dos funcionários públicos dos Estados analisados.

Tabela 3.1.1

Características Demográficas dos Regimes de Previdência dos Funcionários Públicos em Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Goiás, 2002

Unidades da

Federação demográfica Razão de dependência 1E0 5E55 Idade Mediana Bahia 2,39 60,18 14,33 42 Goiás 2,26 64,34 14,69 37 Minas Gerais 1,34 64,61 15,79 39 Pernambuco 1,85 58,79 13,83 40 Paraná 1,40 65,21 15,81 38 Rio de Janeiro 1,10 62,17 13,33 42 Padrão 0,72 40

Fonte: MPAS, IBGE, Secretarias Estaduais de Administração, UFMG/PRONEX/CEDEPLAR

Os regimes de previdência dos servidores dos Estados apresentam uma estrutura etária envelhecida, com as idades medianas variando entre 37 anos, em Goiás, e 42 anos, no Rio de Janeiro e na Bahia. A razão de dependência demográfica do sistema também mostra isso. O Estado da Bahia apresenta a razão de dependência mais favorável, 2,39 servidores ativos para cada inativo. Rio de Janeiro e Minas Gerais apresentam a razão mais desfavorável, 1,10 e 1,34, respectivamente.

A mortalidade, seja ao nascer ou aos 55 anos de idade, não varia muito entre os sistemas de previdência do funcionalismo público estadual. A diferença entre a maior esperança de vida, a do Paraná, 65,21 anos, e a menor, a de Pernambuco, 58,79 anos, é apenas 6,42 anos. O diferencial entre as mortalidades nas idades mais avançadas é ainda menor, 2,48 anos.

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Tabela 3.1.2

Características Econômicas dos Regimes de Previdência dos Funcionários Públicos em Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Goiás, 2002 Unidades da

Federação contribuição Taxa de Valor gasto com pagamento de ativos *

Valor gasto com pagamento de inativos ** Bahia 9,5% 2.453.166.012 724.905.600 Goiás 11,0% 749.746.716 717.295.404 Minas Gerais 11,0% 2.528.355.456 3.235.433.220 Pernambuco 13,5% 1.006.159.204 700.593.732 Paraná 12,0% 1.100.463.360 1.030.350.252 Rio de Janeiro 11,0% 2.233.267.038 5.586.263.868 Padrão 11,0% 1.946.804.725 2.865.110.601

*_{Incluem apenas contribuição dos servidores}

**_{Valor da Bahia refere-se a março de 2002;valor do Rio de Janeiro refere-se a 2001}

***_{Valores de Pernambuco e do Paraná referem-se a janeiro de 2001; valores do Paraná não incluem gastos com}

servidores militares; valores não incluem despesas administrativas

A tabela 3.1.2 mostra algumas características econômicas dos sistemas de previdência dos funcionários públicos estaduais.

As taxas de contribuição dos funcionários ativos também possuem valores próximos. O sistema dos funcionários públicos da Bahia é o que apresenta a menor taxa de contribuição, 9,5%, enquanto o sistema de Pernambuco é o que cobra a maior taxa, 13.5%.

Conforme o esperado, os valores gastos com o pagamento de ativos apresentam grandes variações entre os Estados. Goiás é o Estado que possui a menor despesa com pagamento de funcionários ativos. Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia são os Estados com a maior despesa.

Os valores gastos com o pagamento de inativos também apresentam grandes variações. O Estado do Rio de Janeiro é de longe o que mais gasta com o pagamento de inativos, um valor 40% maior que Minas Gerais, o segundo Estado que mais gasta com aposentadorias. Bahia, Goiás e Pernambuco são os que menos gastam com o pagamento de servidores aposentados.

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3.2 – Estimativas do débito implícito

As estimativas do débito implícito para os regimes de previdência dos funcionários públicos, relativo aos ativos e inativos, não incluindo os pensionistas, dos seis Estados analisados encontram-se na Tabela 3.2.1. Esses resultados foram obtidos a partir do pressuposto de que a taxa de crescimento dos salários é zero e de que a taxa de desconto é igual à 6% e a 4%.

A tabela mostra que o débito implícito nos sistemas de previdência dos servidores estaduais é significativo, correspondendo aproximadamente a 40% do Produto Interno Bruto da Bahia, de Pernambuco, de Minas Gerais e de Goiás e a cerca de 20% do PIB do Paraná e do Rio de Janeiro.

No que se refere à decomposição do débito, Bahia e Pernambuco são únicos Estados em que não há equilíbrio entre a parcela do débito que é devida aos ativos e a parcela do débito que é devida aos inativos. Nesses Estados a maior parte do débito implícito relaciona-se aos trabalhadores ativos, sendo quase 4 vezes o débito para com os aposentados na Bahia e quase 2 vezes para com os aposentados de Pernambuco.

Tabela 3.2.1

Débito implícito dos Regimes de Previdência dos Funcionários Públicos em Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Goiás, Brasil - 2002

Débito com os atualmente ativos (% do PIB) Débito com os aposentados (% do PIB) Débito Implícito Total (% do PIB)

Débito Implícito Total (valores em R$) Unidades da Federação (∆=6%) (∆=4%) (∆=6%) (∆=4%) (∆=6%) (∆=4%) (∆=6%) (∆=4%) Bahia 30% 22% 8% 9% 38% 31% 15.808.794.321 13.076.747.988 Goiás 20% 15% 21% 23% 41% 38% 7.195.286.870 6.782.119.259 Minas Gerais 15% 11% 16% 17% 31% 29% 28.532.419.527 26.622.818.845 Pernambuco 28% 21% 11% 12% 39% 32% 9.959.570.239 8.347.835.778 Paraná 10% 8% 10% 11% 19% 18% 11.828.665.121 11.075.381.044 Rio de Janeiro 11% 9% 9% 10% 20% 18% 23.178.714.867 20.905.549.608 Padrão 15% 11% 14% 15% 28% 26% 20.595.090.463 18.983.168.923

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE, MPAS e Secretarias Estaduais de Planejamento.

E’ interessante observar que o débito implícito é equivalente ou maior que o total da dívida pública dos Estados considerados nessa análise. No Paraná, o débito implícito

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corresponde a 2,5 vezes a dívida pública do Estado. Na Bahia, é quase o dobro. Em Minas é 16% maior. Em Pernambuco, Rio de Janeiro e Goiás, o débito implícito é quase igual ao total da dívida pública, correspondendo a 97%, 94% e 87%, respectivamente (Tabela 3.2.2, Gráfico 3.2.1)

Tabela 3.2.2

Dívida Pública Total dos Estados e Débito implícito dos Regimes de Previdência dos Funcionários Públicos em Pernambuco, Bahia, Minas Gerais,

Rio de Janeiro, Paraná e Goiás - 2002

Débito Implícito Total Déficit Implícito / Dívida Pública Unidades da Federação Dívida Pública (∆=6%) (∆=4%) (∆=6%) (∆=4%) Bahia 8.392.879.000 15.808.794.321 13.076.747.988 188% 156% Goiás 8.298.156.000 7.195.286.870 6.782.119.259 87% 82% Minas Gerais 24.676.345.000 28.532.419.527 26.622.818.845 116% 108% Pernambuco 10.301.933.000 9.959.570.239 8.347.835.778 97% 81% Paraná 4.691.720.000 11.828.665.121 11.075.381.044 252% 236% Rio de Janeiro 24.695.144.000 23.178.714.867 20.905.549.608 94% 85%

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE, MPAS, Secretarias Estaduais de Planejamento e BACEN.

Gráfico 3.2.1

Dívida Pública Total dos Estados e Débito implícito da Previdência dos Funcionários Públicos em Pernambuco, Bahia, Minas Gerais,

Rio de Janeiro, Paraná e Goiás - 2002

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE, MPAS, Secretarias Estaduais de Planejamento e BACEN.

3.3- Efeito das variáveis demográficas sobre o débito implícito

Como vimos, o modelo desenvolvido por Bravo e Uthoff (1999), incorpora o efeito das variáveis demográficas, tais como a estrutura etária da população e a

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mortalidade nas idades avançadas, que por sua vez influenciam o tamanho do débito implícito. Nesta seção, será mensurado o impacto dessas variáveis demográficas.

A estrutura etária da população é diretamente incorporada à estimativa do débito implícito por meio da razão de dependência do sistema. A estrutura etária também entra no cálculo do número médio de anos de contribuição da população ativa (Aa) e do

número esperado de anos passados na condição de aposentado pelas pessoas atualmente aposentadas (Ar).

A mortalidade nas idades avançadas determina o número esperado de anos de vida de cada uma das coortes que encontram-se aposentadas atualmente.

Por construção, o valor do débito implícito, D, é mais elevado quanto mais envelhecida for a população e quanto mais baixo for o nível da mortalidade. O valor de Aa é mais elevado quanto mais envelhecida for população, dado que existirão

relativamente mais pessoas nas idades com maior número de anos de contribuição. Ar

pode tanto ser mais elevado quanto menos elevado em contextos de baixa mortalidade: por um lado, níveis mais baixos de mortalidade significam esperança de vida mais elevada na maior parte, se não em todas as idades adultas; por outro lado, uma estrutura populacional mais envelhecida significa que os que se aposentaram recentemente, e que possuem maior esperança de vida, recebem relativamente pouco peso na estrutura populacional. Dessa forma, o valor resultante de Ar, assim como o efeito demográfico

final sobre o estoque do débito, dependerá da combinação particular entre a estrutura etária e a mortalidade nas idades mais avançadas. Na presente análise, no entanto, os efeitos positivos do envelhecimento, que operam por meio de Aa e d, tendem a dominar

sobre as interações ambíguas entre a mortalidade nas idades mais avançadas e o envelhecimento populacional, que ocorrem por meio de Ar.

Para demonstrar a magnitude dos efeitos demográficos foi feita uma simulação. Primeiro foi construído um vetor de referência dos indicadores, por meio do cômputo da média de cada variável dos seis Estados analisados. A partir desses indicadores médios, o débito implícito de referência foi estimado. Depois, os valores médios das variáveis foram substituídos pelos extremos da distribuição etária (Goiás, a mais jovem, e Rio de Janeiro, a mais envelhecida) e da mortalidade nas idades mais avançadas (Pernambuco,

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nível mais alto, e Paraná, nível mais baixo). Por fim, o valor do débito implícito foi recalculado. Os resultados encontram-se na Tabela 3.3.1.

Os dados sugerem que as mortalidade nas idades mais avançadas representam um efeito pequeno sobre o tamanho do débito. Ao substituir o padrão médio dos seis Estados selecionados pelo padrão de Pernambuco, caracterizado por um nível elevado de mortalidade, o débito implícito fica praticamente constante, caindo de 28,24% para 27,88%.

Da mesma forma, ao adotar o padrão de mortalidade do Paraná, que apresenta o nível mais baixo entre os Estados analisados, o débito implícito varia menos de 1 ponto percentual, aumentando para 29,01%.

Tabela 3.3.1

Simulações do Débito implícito dos Regimes de Previdência dos Funcionários Públicos em Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Goiás,

Brasil - 2002 Débito com os atualmente ativos (% do PIB) Débito com os aposentados (% do PIB) Débito Implícito Total (% do PIB) Variação em relação ao padrão Efeito (∆=6%) (∆=4%) (∆=6%) (∆=4%) (∆=6%) (∆=4%) (∆=6%) (∆=4%) Padrão 14,58% 10,99% 13,67% 15,04% 28,24% 26,03% 0,00% 0,00% Mortalidade Baixa – PR 14,58% 10,99% 14,43% 16,01% 29,01% 27,00% 0,77% 0,97% Mortalidade Elevada – PE 14,58% 10,99% 13,30% 14,58% 27,88% 25,57% -0,37% -0,47% Estrutura Envelhecida - RJ 16,34% 12,14% 13,67% 15,04% 30,01% 27,18% 1,76% 1,15% Estrutura Jovem – GO 11,94% 9,27% 13,67% 15,04% 25,61% 24,31% -2,64% -1,72% Características Rio de Janeiro 16,34% 12,14% 12,25% 13,35% 28,59% 25,49% 0,35% -0,55% Características Goiás 11,94% 9,27% 13,43% 14,77% 25,36% 24,04% -2,88% -2,00%

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE, MPAS e Secretarias Estaduais de Planejamento

Esse resultado pode ser atribuído em parte ao fato de a mortalidade variar pouco entre os Estados. Além disso, a mortalidade nas idades mais avançadas varia menos em valores absolutos (o que importa para o débito implícito) do que a mortalidade em geral: a esperança de vida ao nascer no Paraná era de 65,2 no início dos anos 90, enquanto em Pernambuco era de 58,8 anos, ou seja, uma diferença de cerca de 6,4 anos entre a maior e a menor expectativa; já a esperança de vida aos 55 anos era de 15,8 no Paraná e de 13,8 anos em Pernambuco, uma variação de 2 anos entre a maior e a menor expectativa.

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É’ importante lembrar que a mortalidade nas idades mais avançadas afeta apenas a parte do débito que é devida aos aposentados, componente que responde quase a metade do débito implícito total em todos os Estados, exceto em Pernambuco e na Bahia, onde representa cerca de 28% e 22%, respectivamente.

A estrutura etária da população possui efeito um mais significativo sobre o débito implícito, segundo as estimativas. Utilizando a distribuição de idade de Goiás, o débito implícito diminui quase 3 pontos percentuais, passando de 28,24% para 25,36%, enquanto usando a estrutura etária do Rio de Janeiro, o débito aumenta 2 pontos percentuais, atingindo 30,01%. As duas últimas barras do Gráfico 3.3.1 mostram uma simulação utilizando a configuração demográfica completa (distribuição etária e mortalidade nas idades mais avançadas) de Goiás e do Rio de Janeiro. Os números indicam que as características demográficas associadas a um perfil demográfico mais jovem possuem um impacto maior sobre o débito implícito.

Gráfico 3.3.1

Simulações do Débito implícito dos Regimes de Previdência dos Funcionários Públicos em Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Goiás,

Brasil - 2002

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE, MPAS e Secretarias Estaduais de Planejamento

4- Considerações finais

Conforme afirmava Bravo e Uthoff (1999), reformas da seguridade social que introduzem um componente capitalizado ao sistema exigem que uma parte, ou até

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mesmo a totalidade, do débito implícito da seguridade social, devido ao trabalhadores ativos e aos aposentados que integram esse sistema, seja tornado explicito. A substituição completa de um sistema de repartição por um sistema de capitalização requer que o governo tenha condições de arcar sozinho com um passivo significativo, que pode ser elevado.

No caso dos sistemas de previdência dos funcionários públicos dos Estados da Bahia, Minas Gerais, Pernambuco e Goiás, esse passivo representaria 40% do PIB, o que poderia inviabilizar uma reforma desse tipo. Já no caso do Rio de Janeiro e do Paraná, o débito implícito da seguridade social eqüivale a cerca de 20% do PIB desses Estados, o que poderia estar sinalizando a possibilidade de se implementar uma transição completa com menor sacrifício fiscal. No entanto, se considerarmos

A influência dos fatores demográficos sobre o débito implícito é evidente, embora a mortalidade nas idades mais avançadas tenha um efeito menos significativo que a estrutura etária da população. Uma possível explicação para esse resultado é o fato de que a mortalidade nas idades mais avançadas variar pouco entre os Estados.

Nos dados obtidos, o último grupo etário era de 70 e mais, o que impediu de incorporar corretamente os diferenciais de mortalidade nas idades mais avançadas. Os possíveis efeitos disso sobre as estimativas do débito implícito são ambíguos.

Como foi dito anteriormente, as reformas nos sistemas de previdência dos servidores públicos dos Estados considerados na presente análise não contemplaram a transição completa para o regime de capitalização. Na realidade, apenas uma parte de seus integrantes foi transferida do regime de repartição para o regime de capitalização. Dessa forma, seria interessante replicar esse estudo considerando o desenho específico da reforma de cada Estado.

5 - Referências Bibliográficas

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(19)

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BRAVO, J. , UTHOFF, A. Transitional fiscal costs and demographic factor in

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SCHIMIDT-HEBBEL, K. Pension reform, informal markets and long-term income and welfare. Santiago del Chile: Banco Central de Chile, 1997. apud BRAVO, J. , UTHOFF, A. Transitional fiscal costs and demographic factor in shifiting from

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(Série financiamentto del desarolo, 88).

FÓRUM DE DIRIGENTES DE FUNDOS ESTADUAIS DE PREVIDÊNCIA, 1, 2000, Rio de Janeiro. Transcrição das palestras e debates. Brasília: MPAS, 2001. 73 p. (Coleçãp previdência social; 6).

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Contas regionais. Disponível em: http://www.ibge.net/home/estatistica/economia/contasregionais/default.shtm Acesso em Junho de 2002.

UFMG/CEDEPLAR/PRONEX. Belo Horizonte, 1999. (Mortalidade.xls. Desenvolvido pelo Cedeplar, Programa de Apoio a Núcleos de Excelência do Ministério da Ciência e Tecnologia.)

VALDES-PIETRO, S. (Ed.) The economics of pension, principles, policies and international experience. Cambridge; Cambridge University, 1997. apud BRAVO, J. , UTHOFF, A. Transitional fiscal costs and demographic factor in shifiting from

unfunded to funded pensio in Latin America. Santiago del Chile: Cepal. 1999, 29p.

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Anexo 1 Dados Básicos

Unidades da Federação

Taxa de

contribuição* _demográficaRazão de dependência

PIB Valor gasto com pagamento de

ativos *

Valor gasto com pagamento de inativos ** Valor presente dos anos de contribuição (D=6%) Valor presente dos anos de contribuição (D=4%) Valor presente dos anos de aposentadoria (D=6%) Valor presente dos anos de aposentadoria (D=4%) 1E0 5E55 Bahia 9,5% 2,39 41.608.000.000 2.453.166.012 724.905.600 12.285.316.500 _{9.197.604.610}_{3.523.477.821} _{3.879.143.378} _60,18 _14,33 Goiás 11,0% 2,26 17.742.000.000 749.746.716 717.295.404 3.486.531.544 _{2.696.228.197}_{3.708.755.325} _{4.085.891.062} _64,34 _14,69 Minas Gerais 11,0% 1,34 92.788.000.000 2.528.355.456 3.235.433.220 13.921.754.559 _{10.468.196.614} _{14.610.664.968} _{16.154.622.231} _64,61 _15,79 Pernambuco 13,5% 1,85 25.756.000.000 1.006.159.204 700.593.732 7.185.753.448 _{5.303.477.283}_{2.773.816.791} _{3.044.358.495} _58,79 _13,83 Paraná 12,0% 1,40 61.084.000.000 1.100.463.360 1.030.350.252 6.005.282.571 _{4.606.062.340}_{5.823.382.550} _{6.469.318.703} _65,21 _15,81 Rio de Janeiro 11,0% 1,10 113.243.000.000 2.233.267.038 5.586.263.868 12.866.122.259 _{9.652.569.290} _{10.312.592.608} _{11.252.980.318} _62,17 _13,33 Padrão 11,0% 0,72 72.917.447.479 1.946.804.725 2.865.110.601 10.629.284.355 _{8.013.309.583}_{9.965.806.108} _{10.969.859.339}

*_{Incluem apenas contribuição dos servidores}

**_{Valor da Bahia refere-se a março de 2002;valor do Rio de Janeiro refere-se a 2001}