los ou concepções de racionalidade n ã o ajustáveis á realid ad e brasileira;
* a t u a ç ã o prererencial sobre os meios, n ã o e s ta n d o voltadas p a ra o ob jetiv o de in s tru m e n ta ç ã o das políticas d o setor público;
* falta de um sentido de estratégia que perm itisse a viabilidade de p r o jeto s d e n tr o de um esq u em a de su p e ra ç ã o d e resistências, a c o m o d a ção de conflitos, a d e q u a ç ã o ao s re cursos disponíveis e d e te rm in a ç ã o de finalidades no tem p o . R e f o r m a A d m in is tra tiv a é um a t o m a d a de consciência, p o r p a rte de dirigentes e dirig id o s,d a necessidade d e m o d e rn iz a r o q u a d r o g o v e r n a m ental.
IDEIAS
Foi p o r c o m p r e e n d e r bem esse p ro b le m a e a t e n d e n d o a u m a d e m a n d a social p o r m a io r eficiência e eficácia no G o v e r n o q u e o p resid en te Jo sé S arn ey decidiu, em m ead o s d o a n o p a s s a d o , iniciar um novo processo d e r e f o r m a a d m in is tra tiv a .
A tra v é s d o s D ecretos n s s 91.300 de 04 de j u n h o de 1985 c 91.501 de 31 de j u l h o de 1985, d e te rm in o u ao m in istro A luizio Alves fosse inicia da u m a a m p la re f o r m a d a A d m in is tra ç ã o P ú b lica Federal so b a lide rança d o M inistério d a A d m in is tr a ção. E o o b je tiv o c la ra m e n te d e fin i d o , desd e o início, nos d o c u m e n to s de diretrizes e nos p r o n u n c ia m e n to s d o M in istro d a A d m in is tr a ç ã o é o de “ p r e p a r a r a A d m in is tr a ç ã o p ara o no v o regim e d e m o c r á tic o e p a r t i c u la rm e n te , p a ra execução d o P la n o N acio n al de D e sen v o lv im en to d o g o v e rn o J o s é S a r n e y ” .
Desenvolvimento, capacidade
e reforma administrativa
Por G erald E .C aid en *
D
esde o início dos a n o s 50, a m o d e rn iz a ç ão a d m in is tra ti va vem se n d o c a d a vez mais reconhecida c o m o p a rte in teg ran te d o processo de d e senvolvim ento. A c a p a c id ad e de as sum ir novas tarefas, lidar com c o m plexidade, c o m p re e n d e r o conflito, so lu cio n ar novos p ro b le m a s, m o b i lizar recursos, a p re n d e r com a expe riência e a incerteza e lidar com cri ses e turb u lên cias d e p e n d e de um a ca p a c id ad e ad m in istra tiv a significa tivam ente a m p lia d a , basead a em g ra n d e p a rte em m a io r p ro fissio n a lização, b u ro c ra tiz aç ã o , m ecaniza ção e talento ad m in istra tiv o . C o m o os sistem as ad m in istra tiv o s m u d a m le n ta m e n te e de m an eira conserva- d o r a m e n te crescente, a reação e a a d a p t a ç ã o n a tu ra is são in a d e q u a d a s p a r a se e n f r e n ta r e m os desafios do desen v o lv im en to . É necessário algo mais rá p id o e mais radical: p ro g r a m as o rg a n iz a d o s de re fo rm a a d m i nistrativa nos principais setores de d esen v o lv im en to , p a rtic u la rm en te nos canais de m e n o r reação, mais e n to rp e c id o s, q u e tolhem o p ro g res so e os esfo rço s de desenvolvim ento em o u tr o s p o n to s.O freio a d m in is tra tiv o a o desen v olvim ento ê reco n h ecid o universal m ente. D u ra n te as últim as d u a s d é cadas, vários países c u ja c a p a c id ad e a d m in is tra tiv a deve ser alta m e n te c o n sid e ra d a s e g u n d o q u a isq u e r cri térios instigaram a m p la s revisões de seu m ecan ism o de G o v e rn o , d o d e s e m p e n h o d as em p resas públicas e d o setor p riv a d o e a n u n c ia ra m p la
nos p a ra um exam e estrutural e rá p i da e x p a n sã o d o ensino e d o tre in a m ento a d m in istrativ o s. Um n ú m e ro im pressionante de novos estados ob- sedados com os p ro b le m a s de so b re vivência, instabilidade e p o b reza da sociedade alterou rad icalm en te seus sistemas a d m in istra tiv o s ou c h a m o u especialistas estrangeiros p ara dar. orie n ta ç ã o a respeito d a consecução de substancial m elhoria no desem pen h o ad m in istra tiv o . Ó rg ã o s inter nacionais e m ultinacionais foram instados a fornecer assistência e a j u d a em p ro je to s de re fo rm a s setoriais e a d m in istrativ as e a te n d e ra m d e n tro das lim itações de seus meios. T o rn o u -se c a d a vez mais evidente que os c o n h e c im e n to s e a experiên cia pertinentes eram escassos e ina d e q u a d o s . C o m o resu ltad o , a assis tência á a m p lia ç ã o da cap acid ad e ad m in istra tiv a e à m elh o ria d o s pro-•P ro fe s s o r e c o n fe re n c is ta , d ire to r do D e p a rta m e n to de C iência Política da U n iversi d ad e d e H aifa, Estados U n ido s, C aiden e s te v e re c e n te m e n te no Brasil, o n d e pronun ciou um a s é rie d e p ale s tra s , inclusive e s ta na Fun daçáo-C entro d e Form ação do S e r vidor P úblico, F u n ce p , em B rasilia, cujo tex to se publica a segu ir, por seu valor com o visão universal dos e s fo rç o s d e m o d ern iza ç ã o e reform a dos serviços públicos em vários p ais e s .
gram as de re fo rm a ad m inistrativa tornou-se um a p rio rid ad e da Segun da D écada de Desenvolvim ento das Nações U nidas.
... O que se requer em m uitos países em desenvolvim ento é um a “ re v o lu ç ã o a d m i n i s t r a t i v a ’ em ap o io a m u d a n ç a s revolucionárias nos c a m p o s e co n ô m ico e social na Segunda D écada de Desenvolvim en to das Nações U n id a s ... A a d m in is tr ação pública precisa ser recriada, renovada e revitalizada p a ra p r o d u zir as m u d a n ç a s e as realizações re q ueridas na t r a n s f o r m a ç ã o das s o ciedades. Isto necessita de u m a espé cie e um a m a g n itu d e diferente de c a p acidade a d m in is tra tiv a ... O d e sa fio e a tarefa d o s a n o s 70 é conceber e instalar sistemas adm inistrativos que possam realm ente acelerar o d e senvolvim ento e m elhor permitir que os países em desenvolvim ento façam uso efetivo de seus recursos... As e stru tu ras, sistemas e práticas adm inistrativas disfu n cio n ais preci sam ser substituídas. B astarão o r g a nizações dinâm icas, u m a a d m in is tração atilad a e processos a d m in is trativos a tu a liz a d o s ... T o rn a m -se indispensáveis u m a nova c o n c e n tra ção na consecução de objetivos e u m a ca p a c id ad e de solucionar p r o blem as op eracio n ais c o m p lex o s... A ad m in istra ç ã o no sentido d o desen volvim ento requer, assim , em p e n h o e ca p a c id ad e na execução de planos, p ro g ra m a s e p ro je to s. Precisa elimi nar ob stácu lo s à ação, mobilizar m ã o -d e -o b ra , m ateriais e e q u ip a m ento, po r exem plo, p a ra erguer um a nova in stalação, prestar um serviço, p ô r em execução um p r o g ram a, e precisa fazer t u d o isto efe tivam ente e com rapidez (1).
Os re ta r d a m e n to s e a obsolescên cia a d m in istra tiv o s e. a co nseqüente necessidade de “ c iru rg ia ” e “ te ra p i a ” ad m in istra tiv a s são p roblem as de a m p litu d e m u n d ia l... É necessá rio e n o rm e volum e de re fo rm a e m e lhoria p a ra o d e senvolvim ento de es tru tu ra s e sistemas ad m in istrativ o s essenciais à execução de planos de d esenvolvim ento e o u tra s m edidas p ara a aceleração d o progresso s o cial e ec o n ô m ic o . A alta p rio rid a d e a trib u íd a a este esforço (pelo S ecretário-G cral) è e n d o ssa d a , d a n do a te n ç ã o especial à:
(a) F o r m u la ç ã o de requisitos bási cos p a ra a m elh o ria d a a d m in is tr a
ção desenvolvim entista de países isolados e de g ru p o s de países com características similares;
(b) Análise e fo rm u la ç ã o de e s tr a tégias e m é to d o s para to rn a r a r e fo r m a e a m elhoria a d m in istrativ as um processo co n tín u o e bem -sucedido;
(c) P r e p a r a ç ã o de linhas m estras e assistência, tal c o m o sejam solicita das, no estabelecim ento de órgãos centrais efetivos de re fo rm a e m e lhoria adm in istrativ as;
(d) C o n c e n tra ç ã o dos esforços de re fo rm a na criação de habilitações p ara a consecução de objetivos de desenvolvim ento e na m elhor a d m i nistração d os esforços de desenvol vim ento (2).
Esta descoberta relativam ente re cente da re fo rm a ad m in istra tiv a ins titucionalizada è devida, em parte, a u m a reayaliação d o significado do desenvolvim ento. As concepções
A s necessidades d e
‘ ‘cirurgia ” e ‘ ‘terapia
’ ’adm in istrativas
são pro b lem a s de
am plitu de m undial.
É p reciso um
grande volum e de
reform as e m elhoria
das estruturas e
sistem as essenciais
à execução de
plan os de
desen vol vim ento
social e econôm ico.
iniciais d a s diferenças q u a n tita tiv a s entre países ricos e pob res, estados a v a n ç a d o s e a tra s a d o s , sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas (ou em desenvolvim ento), civiliza ções p ó s-in d u strializad as e prè- industrializadas fo ram revistas po r necessidade à m ed id a que os países ricos, a v a n ç a d o s , desenvolvidos, in dustriais se viram a braços com p r o blem as p ró p rio s de d e senvolvim ento e os países pob res, a tra s a d o s , s u b d e senvolvidos, n ã o in dustriais n ã o se viram, q u alita tiv a m e n te , em s itu a ção m u ito m á , afinal de co n ta s. U m a a te n ç ã o c a d a vez m a io r tem si do d e d ic a d a ao s “ aspectos e s tr u tu
rais de c a d a sistema, a suas ligações e sua lógica internas e a seu d e s e m p e n h o ou sua ca p a c id ad e de reagir a e s tím u lo ” (3), co n ce n tra n d o -s e na p ro d u tiv id a d e d o t ra b a lh o , no cres cim ento setorial e na m u d a n ç a de sistemas, na m o v im e n ta ç ã o d a so ciedade e na m o b ilização social, a s sim c o m o na m e c â n ic a d o tra to da m u d a n ç a social. Bem recentem ente, o d e sen v o lv im en to p assou a ser vis to c o m o a fuga d a p o b r e z a d a socie d a d e atrav és d e processos de m o d e r nização o u , mais sim p lesm en te, c o m o a c a p a c id ad e d a so cied ad e de tra n s f o r m a r asp iraçõ es, energia e recursos disponíveis em benefícios tangíveis e estéticos, p a r t i c u l a r m e n te esperança de vida mais lon g a, p a d r ã o de vida m ais alto , t r a b a lh o sig nificativo, segurança pessoal e ex pressão m ais livre d a in d iv id u a lid a de, e m p r e g a n d o ciência e te c n o lo gia, espirito e m p re e n d e d o r, capital h u m a n o , c o m u n ic a ç õ es e e n g e n h o o rg a n izacio n al. A c a p a c id a d e de conseguir que as coisas d esejad as em term o s de c oletividade sejam fei tas com o m ín im o de desperdício, violência, r u p t u r a e d is fu n ç ã o è c a p a c id a d e a d m in is tra tiv a . As exigên cias ad m in istra tiv a s de u m a p e q u e na e isolada sociedade rural n ô m a d e são m ínim as, j á q u e as reivindica ções são p o u c a s e os meios de satis fação delas são fixos e invariáveis. Sua c a p a c id a d e a d m in is tra tiv a é baixa, m as o m e sm o aco n tece com suas necessidades. As c o m u n id a d e s m e tro p o lita n a s d a atu al o rd e m m u n d ia l, com in fo rm a ç õ e s i n s ta n tâ neas via m eios d e c o m u n ic a ç ã o de massa, têm c a p a c id a d e a d m in is tr a ti va m u ito m a io r, m as, em c o m p e n s a ção, suas necessidades são de o rd e m ca d a vez m a io r.
C o m o a c a p a c id a d e a d m in is tr a ti va ê, p ro v av elm en te, o a s p e c to m e nos perceb id o e m en o s tangível do d esen v o lv im en to em c o m p a r a ç ã o com o q u e há de n o v o em te c n o lo gia, fo r m a ç ã o de c a p ita l, e n g e n h o artístico individual e instituições políticas estáveis m as decisivas, è, p o ten cialm en te, o q u e fica m ais de lado e o m e n o s m en su ráv el ou id e n tificável. C o n t u d o , re c u a n d o -se na história d a civilização, n e n h u m d os gran d es m a rc o s p o d e ria ter sido co n seg u id o sem s u b stan cial c a p a c i d a d e a d m in is tra tiv a . A f o r m a ç ã o de grandes cidades e o b r a s públicas, a
governança de impérios enorm es, a direção de gran d es exércitos e a co n stru ç ã o das m aravilhas d o m u n d o e dos gran d es san tu á rio s religio sos — tu d o isto envolveu a reunião de m uitas pessoas e m uitos recursos de a c o r d o com planos preconcebi dos sobre a extensão dos p razo s e re quereu n o rm a s co m u n s de tra b a lh o , de inspeção a p r o p r ia d a e de exame d o tra b a lh o , to m a d a s de decisões de alta qualidade, c o rreção de erros descentralizada e técnicas a d m in is trativas im provisadas. Exigiu expe riência no tra b a lh o com o r g a n iz a ção de g ra n d e escala em condições difíceis e penosas e a poiou-se no e n genho o rganizacional sem a ju d as técnicas m o d e rn a s . A lguns feitos da engenharia a in d a nos intrigam . I n felizmente, g ra n d e p a rte d os regis tros a d m in istrativ o s está perdida, mas pelos esparsos rem anescentes que sobreviveram sab em o s que civi lizações p assad as c o n ceb eram có d i gos ad m in istrativ o s, organizações burocráticas e técnicas de a d m in is tração n o tav elm en te parecidos com os nossos. C e rta m e n te , a mecânica da org an ização , d a e la b o ra ç ã o o r ç a m en tária e da supervisão de pessoal era conhecida. M as eni certa-ép o ca am bições su p e ra ra m sua ca p a c id ad e de d e senvolvim ento e seu eng en h o o rganizacional ou e n tã o elas negli genciaram a 'm a n u t e n ç ã o de sua c a pacid ad e ad m in istra tiv a . Elas fo ram alcan çad as po r o u tr a s sociedades com m aiores van tag en s n atu rais e talentos a d m in istra tiv o s superiores ou, mais p rovavelm ente, com n o ções diferentes d e c o n d u t a social e desenvolvim ento, a g o ra c o n s id e ra das de nível inferior.
A perspectiva histórica tam bém nos perm ite ver q u e ate m esm o nas condições mais favoráveis — ricos recursos, auto-suficiência, u m a éti ca de tra b a lh o , a u s te rid a d e e a u to -I sacrifício p ara o investim ento, alta
instrução — a lg u m a s sociedades deixaram de atin g ir sua po ten ciali d a d e plena ou alc a n ç ar níveis a in d a maiores de realização p o r q u e ca re ciam da c a p a c id a d e ad m in istra tiv a necessária. N ã o d a v a m valor a seus recursos n a tu ra is ou n ã o sabiam o que fazer com eles o u , a in d a , os ex p lo ra v a m até a e x a u s tã o sem b u s c a rem altern ativ as e su ced ân eo s e sem p re o c u p a ç ã o com a c o n serv ação . N ão eram o rg a n iz a d a s p a ra
conce-M uitas nações
deixaram de
atingir grandes
culm inâncias
p o r falta de
adm inistradores
capazes. P orque
não deram valor
a seus recursos
naturais ou não
sabiam o que fazer
com eles. Idéias e
talentos foram
desperdiçados.
ber nova te cnologia ou p a ra tirar proveito d o s c o n h e c im e n to s existen tes. H av ia insuficiência de investi m entos, ex p e rim e n ta çã o , pesquisa e novos c o n h e c im e n to s. O eng en h o individual era d esp e rd iç a d o — ne gligenciado, d e ix a d o de lado, su p ri m ido, d e s e n c o ra ja d o . As idéias e os p r o d u to s d o ta len to criativo eram ri dicu larizad o s e a c a b a v am perdidos. Elas careciam da disposição e da c a pacid ad e de ex p lo ra r ou universali zar a in o v ação . O s a r r a n j o s institu cionais eram im prestáveis, em g r a n de parte repressivos, reacionários, conservadores, p rovincianos, diver gentes e inseguros. M u ito esfo rço e auto-sacrificio era d esp e rd iç a d o em
coisas inúteis e desnecessárias, o b j e tivos c o n tr a d itó r io s e ações espolia- do ras. Em su m a, a cu ltu ra a d m in is trativa — a m an eira com q u e u m a sociedade se c o m p o r t a em relação a seus interesses — era in a d e q u a d a p a ra as tarefas im p o sta s a ela, os sis temas ad m in istra tiv o s n ã o pod iam fu n cio n ar a p r o p r i a d a m e n t e e os a d m in istrad o res careciam d as h a b ilita ções e d o a m b ie n te necessários p a ra um d e se m p e n h o a d e q u a d o . D u ra n te p eríodos apreciáveis, o u tr a s v a n t a gens c o m p e n s a r a m com vantagem as deficiências ad m in istra tiv a s, mas sua p o te n c ia lid a d e de desenvolvi m e n to era restrita e em épocas de crise e tu rb u lên cia elas e n tra v a m em colapso.
A c a p a c id a d e a d m in is tra tiv a não p o d e ser tida c o m o certa. N ã o nasce em resposta a necessidades. Nem sem pre a necessidade é a m ãe da inovação a d m in is tra tiv a . U m a s o ciedade tem de tr a b a l h a r a r d u a m e n te p a ra o b te r co m p e te n c ia a d m i nistrativa. Felizm ente, o e n g e n h o organ izaçio n al surge nos lugares mais im previstos, nas c ircu n stân cias m enos p r o m isso ra s, e n ã o d e p e n d e de a trib u iç ã o , in stru ção ou expe riência. A c a p a c id a d e a d m in is tr a ti va difere a c e n t u a d a m e n t e en tre os indivíduos: alguns têm um discerni m e n to instintivo, n a tu ra l, e n q u a n t o o u tro s n ã o são c ap azes de ç a p ta r os ru d im e n to s da a d m in is tr a ç ã o . H is to ric a m e n te , ta m b é m , p arece ter h a vido a c e n tu a d a s d ife re n ç as na c a p a
cidade a d m in istrativ a entre as socie dades. U m as c a m in h a ra m às tontas, atingindo objetivos de q u a lq u e r jei to d u r a n te séculos, e n q u a n to o u tra s parecem ter e stad o sem pre no topo do que estavam fazendo e capazes de tran sm itir seu talento a d m in is tra tivo de u m a g eração p ara o u tra . U m as ac a le n tara m e p rotegeram o povo com um discernim ento instin tivo de a d m in istra ç ã o , e n q u a n to o u tras s u p rim ira m a criatividade a d m i nistrativa através de sistemas de classe rígidos, imóveis. U m as tive ram de apoiar-se unicam ente na t r a dição oral e de redescobrir c o n tin u a m ente o k n o w -h o w adm in istrativ o , e n q u a n to o u tra s se beneficiaram do acesso a registros escritos a c u m u la dos e p u d e ra m crescer c o n tin u a m e n te em cim a da experiência d o p assa do. M esm o assim , sociedades cujos m e m bros, coletiva ou individual mente, pareciam possuir um discer nim ento a d m in istra tiv o instintivo acima da m édia foram alcançadas por sociedades m enos d o ta d a s , a d m inistrativam ente, mas q u e t r a b a lharam p a ra m e lh o ra r sua c a p a c id a de e seu d e se m p e n h o a d m in is tra ti vos e tiraram pro v eito da negligên cia, do alh e ia m e n to e da displicência das o u tra s . H o je , alguns países têm decidida a g u d eza em ca p a c id ad e a d m inistrativa, m as n ã o têm m o n o p ó lio d o e n genho o rganizacional e, a m enos que c o n tin u e m a tra b a lh a r para m a n te r seu d ese m p e n h o a d m i nistrativo, p o d e r ã o ser alcançados por países que tiram proveito de to dos os meios disponíveis p ara m e lhorarem seus sistemas a d m in is tra ti vos. Faz algum te m p o , no c a m p o da inovação técnica, vem-se c o m p r e e n d e n d o q u e a ca p a c id ad e a d m in is tr a tiva de e x p lo ra r u m a invenção de m o d o b a r a t o e rá p jd o talvez valha mais do q u e a c a p a c id ad e inata de inventar. A B U S C A DE C A P A C I D A D E A D M I N I S T R A T I V A P a ra a u m e n t a r a c a p a c id ad e a d m inistrativa, foi d a d a a p a rtid a para identificá-la e medi-la. Tal co m o acontece com m u ito s te rm o s usados nas ciências sociais, não há a c o rd o cm seu uso e nas c o n flitan tes inter pretações de seu significado, que ac e n tu a m sua n a tu re z a bem efêm era e seu c o n te ú d o dc m u d a n ç a . A Divi
são de A d m in is tra ç ã o Pública da O rg an ização das Nações U nidas prefere que a expressão “ c a p a c id a de a d m in is tr a tiv a ” descreva e s fo r ços p ara a m elhoria de sistemas a d m inistrativos com o fim de servir a necessidades de desenvolvim ento, mais p artic u la rm en te a viabilidade a d m in istrativ a de planos, p ro g r a mas e p ro je to s e a elim inação de obstáculos â m o d e rn iz a ç ão a d m in is trativa — o com o fazer as coisas. N u m a tentativa prelim inar de defi nição, a c a p a c id ad e adm inistrativa foi e n c a ra d a “ c o m o a c a p a c id ad e de o b te r resultados p reten d id o s através de o rg a n iz a ç õ es” , levando em co n ta a natureza das ta re fa s estabelecidas, os a r r a n jo s à m ã o p ara o c u m p r i m e n to d as tarefas e o am b ie n te no qual as ta re fa s são estabelecidas e os a r ra n jo s feitos. Q u a lq u e r tentativa
A lgum as sociedades
tiveram de
apoiar-se na tradição
oral e d e redescobrir
kn ow -h ow adm in istrativo
e tiraram p ro veito
da negligência e d o
alheiam ento das
outras. E ainda outras
p o d em p erd er lugar
para os p o v o s que
sabem usar d o
engenho e arte
d e adm inistrar.
de avaliá-la estaria na n a tu re z a de a firm a ç õ es de p r o b a b ilid a d e “ f o r necidas p o r in fo rm a ç õ e s ou e s tim a tivas so b re desem penho fu tu ro à luz das forças e fraq u ezas d a estrutura(dc u m a o rg an ização ) e d as c o n t e n ções e o p o r tu n id a d e s oferecidas po r
seu a m b ie n te ” (4).
1. O desem penho ê fu n d a m e n ta l.
É necessário saber a espécie, a q u a n tidade e a q u a lid a d e dos serviços fornecidos, os custos d o fo rn eci m e n to dc tais serviços, os benefícios e os d a n o s que fluem d o fo rn eci m e n to deles a tais custos e ta m b é m saber c o m o m u d a r a relação benefício -fo rn ecim en to -cu sto , ta n to d ire ta m e n te q u a n t o pela m u d a n ç a da e s tru tu ra ou d o am b ie n te .
2. A estrutura consiste em pessoas e recursos n ã o h u m a n o s tal c o m o es tão o rg a n iz a d o s d e n tro de vários subsistem as com certas espécies de relações in tern as entre eles e que fu n cio n am sob a influência de v á rios códigos e de certa espécie de m ecanism o de o rie n ta ç ã o central. Estas variáveis estru tu ra is, em seu contexto a m b ie n ta l, fornecem a c a pacid ad e o rg a n iz a c io n al p a ra várias espécies de d e s e m p e n h o .
3. O am biente c o n d ic io n a , legiti ma e fornece ou nega recu rso s a o r ganizações e a sistem as g ra n d e s. O d ese m p e n h o é vitalm en te a fe ta d o pelas relações com o a m b ie n te e até pela definição d o a m b ie n te . A a g o ra rá p id a e tu rb u le n ta m u d a n ç a em nosso a m b ie n te a p re s e n ta um d e s a fio m u ito g ra n d e p a ra as o r g a n iz a ções e elas precisam a d a p ta r-s e .
Expressos nestes te rm o s ou n ã o , m u ito s esfo rço s p a r a m e lh o ra r a c a pacid ad e a d m in is tra tiv a padecem d o seguinte: m u d a n ç a s estru tu ra is co lo cad as em execução com p o u ca ate n ç ã o a suas im plicações p a ra o d e se m p e n h o ; m u d a n ç a s em m é t o dos que n ã o “ c o m p e n s a m ” c o m (óu que talvez a té im peçam ) mais ou m elh o r p ro d u ç ã o ; e x p a n s ã o ou m e lhoria de certos serviços com a t e n ção insuficiente ao s custos ou b e nefícios; m u d a n ç a s p r o p o s ta s ou e fe tu a d a s sem avaliações realistas das atu ais forças e fraq u ezas (5).
O resu lta d o ó bvio foi d e ta lh a r a av aliação d a c o n se c u ç ã o de o b je ti vos, d o d e s e m p e n h o o rg an izacio n al e d as relações a m b ie n ta is .
A ten tativ a de identificar os fato- re s-Ju n d a m e n ta is d a c a p a c id a d e a d m inistrativa m o stra-se difícil. C o m o a d efin ição a d o t a d a reflete o c a ráter n e b u lo so d as atividades a d m i nistrativas, despende-se c o n s id e r á vel e sfo rço no esclarecim ento de conceitos. A a v a lia ç ão d ev erá ser es tendida d o setor p ú b lico p a ra o se tor p riv a d o ? A a d m in is tr a ç ã o será um a variável d e p e n d e n te ou um a variável in d ep en d en te? Se a m b a s , c o m o d e v erão ser d istin g u id o s os dois aspectos? Q u a is s erão as f r o n teiras d as o rg an izaçõ es, d as a tiv id a des a d m in is tra tiv a s d e n tr o delas e d os sistem as a d m in is tra tiv o s dos quais elas fazem parte? O s papéis d os setores p ú b lic o e p riv a d o p o d e rão ser se p a ra d o s? Q u e peso deverá ser a t r ib u íd o a c a d a f a to r? C o m o
pensas em a lg u m a pós-vida d o u r a d a fu tu ra têm de ser substituídas po r um a firm e convicção de q u e a d u r a ção desta vida c o n ta n u m a fuga im perativa d a p r e d o m in a n te pob reza da sociedade. O e n tu siasm o que a c o m p a n h a a id en tid ad e d a terra natal, a ideologia coletivista, o ra- cionalism o, o cientism o e o interna- cionalism o faz m u ito p a ra a c o n c e n tr ação de ate n ç ã o no presente, mas a desilusão com o a u to g o v e rn o , a ri validade en tre as gran d es potências, a distância c a d a vez m a io r entre os países ricos e os países po b res e as disfunções da afluência p o d e levar à violência e ao escapism o nos países ricos e a o fatalism o e à a p a tia nos países p obres. A fu n ç ã o a d m in is tr a tiva necessita de um s u p o rte ideoló gico — que vale a pena fazer coisas e fazê-las a d e q u a d a m e n te ; q u e coisas bem feitas m u d a m a sociedade p ara m elhor e beneficiam to d o s os seus m em b ro s; q u e o te m p o è um bem es casso e precioso, n ã o algo infindável ou elástico a ser m a n ip u la d o p o r au- toconveniência; q u e a escassez ê a si tu ação h u m a n a perene; q u e o h o mem p o d e m e lh o ra r sua so rte a j u d a d o p o r seu irreprim ível im pulso de co m p e tir e sobressair; q u e o p r o gresso d e p e n d e de sacrifício, energia e investim ento em inovação; q u e a sociedade h u m a n a , resistente à a d versidade, é ca p a z de revitalização e de a u t o -re n o v a ç ã o . Tal s u p o r te p r o p o rc io n a um senso de prem ência p o r trás d a aç ã o a d m in is tra tiv a deci did a. D o ta os a d m in is tr a d o r e s de u m a ética de tra b a lh o o tim ista , um im pulso essencial p o r trá s d o d e s e m p e n h o a d m in istra tiv o , p a r tic u la r m ente sob te n sã o . S u a ausência é um convite a b e r to à m á a d m in is tr a ção e a o d e se m p e n h o fraco . Se ele não é in c o r p o r a d o de algum m o d o aos co stu m es cu ltu rais d o m in a n te s , tem de ser in cu lcad o em líderes p o tenciais em seu papel c o m o energi- z ad o res e m o v im e n ta d o re s d a socie d a d e . P o r esta ra z ã o , ele é básico p ara a f u n ç ã o a d m in is tra tiv a e p ara q u a isq u e r c o n sid eraçõ es de c a p a c i d a d e a d m in is tra tiv a . A fu n ç ã o a d m in is tra tiv a ap a re c e q u a n d o os h o m e n s n ã o vivem mais a o d e u s -d a rá , isto é, q u a n d o todos os esforços individuais n ã o têm de ser d e v o ta d o s a o c o n s u m o im ed iato p ara a sobrevivência básica. A so ciedade o u a c o o p e r a ç ã o social re q u e r u m a divisão d o tr a b a lh o , esp e deverão ser o btidas, c o te ja d a s e a v a
liadas as in fo rm açõ es necessárias? O esforço de avaliação d im in u irá os objetivos de m elhoria? Deveremos colocar m uita ênfase nos in d ic a d o res q u an tita tiv o s em vez de nos indi cadores q ualitativos? C o m o deverão ser postos em ação os conceitos de custo, benefício, lucro, d esem p e nho, etc.? Sob qual p o n to de vista a ca p a c id ad e ad m in istra tiv a deverá ser avaliada? D iante d a falta de te o rias, m odelos e tipologias am p lo s ta n to de a d m in is tra ç ã o c o m o de d e senvolvim ento, pois c o n tin u a m a ser acrescentados novos elos e novas re lações, será p r e m a tu r o o esforço de con stru ir indicadores ilustrativos? D ado o fim d o esforço inteiro, deve rá haver u m a distinção e n tre “ (a) sistemas a d m in istra tiv o s que, q u a n d o m e lh o ra d o s, sim plesm ente se to rn a m servos m ais eficientes d e in teresses q u e s u b o r d in a m o desen v o l vim ento à preserv ação de suas p r ó prias p rerro g ativ as e seus p ró p rio s privilégios; e (b) sistem as a d m in is trativos q u e precisam ser m e lh o r a d os a fim de destruírem e stru tu ra s obsoletas c a n tiq u a d a s q u e co n sti tuem o b stá c u lo p a r a o desenvolvi m e n to eco n ô m ic o e social (6)” ?
N ão será verd ad e q u e “ q u a n to mais d e te r m in a d a s itu a ç ã o requer re fo rm a , m e n o r è a c a p a c id a d e u o m ecan ism o a d m in is tra tiv o de execu tar m edidas de re fo rm a (7)” ? E que q u a n to mais a u m e n ta a ca p a c id ad e adicional e mais difícil é gerá-la
D eve haver
distinção entre
sistem as
adm in istrativos
que se tornam
servos m ais
eficientes de
interesses que
subordinam o
desen vol vim ento
econ ôm ico e social.
A evolu ção da
função pública
depen de da cultura.
“ p o r força d a crescente sofisticação d os processos ad m in istra tiv o s e da crescente v a rie d a d e de idéias e m o delos a serem c o n sid e ra d o s (8)*’?
Im p o rta n te s c o m o são estas q u e s tões, sua in te rp re ta çã o d a função a d m in istra tiv a no processo de d e senvolvim ento p arece bem estreita. A evo lu ção d a fu n ç ã o a d m in is tra ti va c o m o um fe n ô m e n o social s e p a ra d o e d istin to d e p e n d e de certos pré-requisitos cu ltu rais. A sociedade precisa estar d isp o sta a c o n c e n tra r- se no presente, isto é, p reocupar-se com o a q u i-e-ag o ra em vez de com o p a ssa d o a c a le n ta d o ou o f u tu ro a n u n c ia d o . As crenças n u m a q u e d a de a lg u m a era d o u r a d a a n te rio r ou no sacrifício d o presente p o r re c o m
cialização de tarefas, papéis de to m a d a de decisões e assim p o r diante, mas num nível baixo de desenvolvi m e n to estes aspectos ad m in istra ti vos n ã o p o d e m ser d intinguidos ou sep arad o s de o u tro s aspectos d a so ciedade. N a família, è provável que o chefe d a casa a ssu m a responsabili d a d e pela fu n ç ã o adm inistrativa, e m b o ra os deveres possam ser p a rti lhados com parentes. N a tribo, simi larm ente, o cacique assum e re s p o n sabilidade, p orém é mais provável que ele partilhe os deveres com a m i gos de c o n fia n ç a assim c o m o com a família. As sociedades crescem e seus a r r a n jo s a u m e n ta m de c o m p le xidade. De m o d o que a fu n ç ã o a d m inistrativa se to r n a ca d a vez mais diferenciada de o u tr a s funções e os deveres são assu m id o s p o r institui ções especializadas e agentes pro fis sionais. Até m esm o em sociedades a ltam en te com plexas, p o rém , a res p on sab ilid ad e pela fu n ç ã o a d m in is trativa a in d a está integrada com a responsabilidade pelo exercício de o u tra s funções na sociedade e re p o u s a d a na elite social. S im ila rm e n te, nem to d o s os deveres a d m in is tra tivos têm sido (ou p o d eriam ser) a s sum idos p o r instituições especializa das e agentes p rofissionais. C o n s e q ü en tem en te, a fu n ç ã o a d m in is tra ti va ê m uito mais a m p la d o que as ins tituições especificam ente a d m in is trativas e as posições a d m in is tra ti vas de te m p o integral. É este, c e rta m ente, o caso nas sociedades que se en c o n tra m em nível de desenvolvi m e n to relativam ente baixo e o n d e o povo não ten h a c o n ceb id o um v oca bulário ad m in istra tiv o em sua lin guagem d o d ia-a-dia ou o n d e o m es m o term o p a r a o conceito de a d m i nistração possa ta m b é m significar direção, supervisão, o rd e m , a u t o r i d ade, fu n cio n alism o sim plesm ente p o rq u e n ã o haveria necessidade de conceber u m a linguagem mais sofis ticada p a ra fins a d m in istrativ o s. P a ra fins de d esenvolvim ento, a identi ficação d a a d m in is tra ç ã o com as fo rm a s mais altas de pro fissio n ali zação ad m in istra tiv a e especializa ção ê in d ev id am en te restritiva. Na identificação d a c a p a c id ad e a d m i nistrativa, talvez te n h a m o s de nos a p o ia r em te rm o s mais simples e mais gerais, u s a n d o a palavra a d m in is tr a d o r ” p a r a a b ra n g e r quem qu er cujos deveres principais c o n te n h am a lto teo r ad m in istra tiv o , inde
p e n d e n te m e n te d a posição (ou posi ções) que a pessoa ocupe e d o título d a d o a tal posição (ou tais posi ções), em vez de a identificarm os com posições de a lto nível em e stru turas b u ro cráticas .
Um significado mais integrativo d a fu n ç ã o a d m in istra tiv a seria rela cionar im ed ia ta m e n te a cap acid ad e ad m in istrativ a com os com plexos a r ra n jo s em que ela está e n re d a d a na sociedade. E stá in tim am en te li g ad o com a c a p a c id ad e d a sociedade de a d a p ta r-se a novas condições e a d o ta r p a d rõ e s de a ç ã o diferentes, coexistir com p ro b le m a s e viver com diversidade e variedade, estender o sobejo da sociedade de a c o r d o com a c o m p lex id ad e e inovar n ã o s o m e n te em tecnologia c o m o ta m b é m em a rr a n jo s na sociedade. É p re ju d ic a do po r elem entos sociais que resis tem à m u d a n ç a , isto ê, pelo grau em que as sociedades são inerentem ente
A função
adm in istrativa
é m u ito m ais am pla
que as instituições.
A s sociedades
crescem e seus
aparatos funcionais
se tornam m ais
com plexos. É
preciso usar term os
m ais sim ples e
m ais gerais na
burocracia
de to d o s os níveis.
c o n se rv a d o ra s, p re fe rin d o o bem p ro v a d o a arriscar-se a inovações, satisfeitas com o status quo e a res peito d o f u tu r o . Se a luta p a r a al can çar as presentes realizações é exaustiva, é provável q u e poucas pessoas o p te m pela ro tin a e n f a d o nha d a m u d a n ç a p e rp é tu a . Se as eli tes tem em q u e sua posição v enha a ser m in a d a ou im p u g n a d a , talvez re sistam à m u d a n ç a . S im ilarm en te, se as massas não vêem van tag en s p a ra elas p ró p ria s na m u d a n ç a , talvez não façam e sforço p o r m u d a n ç a e, se estão disp o stas a m u d a r o que
fazem, talvez n ã o estejam tão dis postas a m u d a r a maneira c o m o o fazem . Q u a n d o as coisas parecem
estar in d o bem , n inguém se p re o c u pa d e m a s ia d a m e n te em saber se elas p o d e ria m ser m e lh o ra d a s com o a u m e n to d a c a p a c id ad e a d m in is tr a ti va. Q u a n d o as coisas vão m al, to d o s se p r e o c u p a m d e m a s ia d a m e n te com questões s u b sta n tiv a s p a r a lidar com a r r a n j o s a d m in istra tiv o s. As m atérias ad m in istra tiv a s tendem , p o r ta n to , a p a d e c e r de negligência e a m u d a n ç a nos sistem as a d m in is tr a tivos, p ro v a v e lm e n te , o c o rre m a um ritm o m ais len to em c o m p a r a ç ã o com o u tr a s funções. Se as m u d a n ç a s previstas são c o n s id e ra d a s excessi vam en te radicais, são re je ita d a s de plan o ou a d o t a d a s de m a n e ir a a re duzir a o m ín im o ou d e s tru ir seu efeito. Assim , u m a so cied ad e m a d u ra p a ra o d e s en v o lv im en to a c h a r á difícil u m a m u d a n ç a ac e le rad a (e m b o r a c a d a vez mais fácil n o t e m p o à m ed id a q u e o ritm o se apressa) e mais d u r a a in d a u m a r e f o r m a adm i-, nistrativa.
N a bu sca de meios p a r a s u p e ra r o c o n se rv a n tism o d a sociedade a fim de atingirem o p o n t o de desenvolvi m e n to a u to - s u s te n ta d o , os países p o b re sã o g r a n d e m e n te in flu en cia dos pelõs m o d e lo s de desenvolvi m en to p referid o s n o m o m e n t o . N o presente, inclinam-se p a r a a c a p a c i d a d e re v elad o ra de d e s en v o lv im en to da n atu re z a , isto é, p a ra a in cessante evolução p a r a coisas m ais altas, g o v e rn a d a s pelas leis cientificas d o crescim ento e d a t r a n s f o r m a ç ã o que p o d e m ser d esc o b e rta s pelo h o m e m e, p o r t a n t o , são c ap azes de ser d o m in a d a s e talvez m a n ip u la d a s pelo d e s e n v o l v i m e n t o a c e l e r a d o . De a c o r d o com esta visão, a r e f o r m a ad m in istra tiv a , j u n t a m e n t e com o p la n e ja m e n to d o d e s e n v o lv im e n to e a aceleração d a m u d a n ç a social, è unia p a rte legítim a d a e n g e n h a ria de sistemas. M as isto a in d a n ã o s o lu ciona X) p r o b le m a so b re o q u e m u d a r e de q u e f o r m a a u m e n t a r a c a p a c id a d e a d m in is tra tiv a . P a r a este fim os m o d e lo s d a s d u a s m a io re s s u p e rp o tên cias, m o d ific a d o s p o r v a riações n a experiência de seus a s s o ciados m ais im p o r ta n te s em seus respectivos c a m p o s ideológicos, são fo rte m e n te influ en tes. O m o d e lo ocidental p re su m e u m a ética p r o te s ta n te de tr a b a l h o á r d u o , o bediência à a u to r id a d e , a u s te r id a d e e liberali d a d e . N u m a so cie d a d e livre, interes ses d ife re n te s c o m p e te m pelo p o d e r, po r posições, p o r status e p o r re
com pensas e é esta c o m p etição que aciona o e n g e n h o inventivo, liberta as massas d a ignorância, da imobi lidade e d a servidão e impede o m o n opólio de um só g ru p o . P a r a re d u zirem a incerteza e a insegurança, os interesses em com petição concebem regras d o j o g o consensuais que im pedem a liquidação involuntária, respeitam as reivindicações d os des- privilegiados, mas d ã o a p a rte d o ieão ao s privilegiados. O desenvolvi m e n to é o resultado c a m b ia n te da luta que n ã o p o d e ser p re d e te rm in a d o nem conscientem ente c o n tr o la d o . C om o co rrer d o te m p o , a luta se to rn a intricada, o resu ltad o cada vez mais com plexo, as ligações mais com plicadas, a sociedade mais es pecializada e in terd ep en d en te, as ações m ú tu a s na sociedade intensifi cadas, a p r o d u tiv id a d e ex p an d id a. A fu n ç ã o a d m in istra tiv a è m an ter um a c o m p etição ho n esta, a p o ia r o engenho inventivo, c onservar as re gras d o j o g o e o rg a n iz a r as ações m útuas, c a d a vez mais com plicadas. No caso de as potencialidades da iniciativa p riv a d a falharem de a l gum m o d o , a iniciativa pública in tervém. Se n ã o se gera n a tu ra lm e n te suficiente ca p a c id a d e a d m in istrativ a em resposta a necessidades, e n tã o a iniciativa pública intervém p a ra im pulsionar a iniciativa p riv ad a, elimi na r ob stácu lo s técnicos (c o m o , por exemplo, o a n a lfa b e tis m o , a falta de incentivos, tecnologia de baixo nível) e su b stitu ir a a ç ã o pública. Os elementos essenciais neste m od elo são instituições políticas d e m o c r á ti cas estáveis, segurança in tern a, p r o priedade priv ad a, incentivos m a te riais, m ob ilid ad e social, re g u la m e n tação e co n ô m ica keynesiana e u m a filosofia de bem -estar.
O m od elo orien tal ta m b é m pres supõe u m a nova visão social que ro m p e a tirania d o trad icio n alism o , u m a visão b a se a d a n ã o na iniciativa individual, na c o m p e tiç ã o m ú tu a e no investim ento g o v e rn a m e n ta l d e s tin a d o a induzir u m a e x p a n sã o a u to -s u s te n ta d a d a ativ id ad e e c o n ô mica, mas no coletivism o, no d e se n volvim ento p l a n e ja d o e no p re d o m ín io d a iniciativa particular. C o m o n e n h u m a elite renuncia v o lu n ta ria m e n te a sua posição e a sua ca p a c id ad e de m a n ip u la r a c o m p e ti ção p articu lar e a intervenção p úbli ca em favor d o status quo (ou do crescim ento com u m a m u d a n ç a
m ínim a de sistema), a m u d a n ç a na sociedade n ã o p o d e o c o rre r pacifi cam en te ou ser revolu cio n ária. O p o der, as instituições e os valores das elites tradicionais precisam ser d es truídos através de u m a revolução o r g a n iz a d a p o r d e te rm in a d o s coleti- vistas p roletários, n ã o p o r e m p re e n dedores capitalistas burgueses de classe m éd ia. Os revolucionários nã o s o m e n te e rra d ic aria m a su p ers tição, o d o m ín io religioso d a e d u c a ção e o a u m e n t o d o sistema familiar c o m o ta m b é m elim inariam o poder das elites tradicionais, e x p ro p ria -'
Uma renovação
com pleta é im possível
eim p ra ticá vel. M uita
çoisa tem d e ficar.
Precisa existir certo
grau d e aceitação
voluntária. Em m u itos
casos, as resistências
com eçam qu an do a ação
vai sair da teoria
para a prátiça. A í
despon tam as reais
reações contra as
m udanças na estrutura.
riam a p ro p rie d a d e p articu lar a tra vés d a p ro p rie d a d e pública e d a co letivização, su b stitu iriam a livre c o m p e tiç ã o po r um p la n e ja m e n to cen tralizad o e a “ livre” escolha por controles e incentivos a d m in is tra ti vos e tr a b a lh a ria m no sentido de um a igualdade social e de um e n t u siasm o em m assa pelo desenvolvi m ento. A f u n ç ã o ad m in istra tiv a é o rg a n iz a r o p la n e ja m e n to cen trali z ad o , a p o ia r o e m p re e n d im e n to co- letivista, m a n ip u la r incentivos e controles de a c o r d o com as m etas de d esenvolvim ento e o rg a n iz a r a cres cente c o m p lex id ad e da in teração so cial. Se deixa de m aterializar-se s u fi ciente ca p a c id ad e a d m in is tra tiv a d e rivada d o p la n e ja m e n to d o d e se n volvim ento, e n tã o a iniciativa públi- ça revê e sq u em as e o r g a n o g ra m a s , elim ina o b stácu lo s técnicos e corrige as deficiências d o e m p re e n d i m en to público. O s elem entos essen ciais neste m o d e lo são instituições políticas p articip átiv as estáveis, se g u ra n ç a in tern a, p r o p rie d a d e p ú b li ca, incentivos sociais, p la n e ja m e n to eco n ô m ic o central, coletivização e um a ideologia p ro le tá ria .
Sem s u b e stim a r a a m p la diferença de a b o r d a g e m d o d e senvolvim ento existente entre estes dois m odelos, a d m in is tra tiv a m e n te há notáveis si m ilaridades, até m esm o à p a rte c o n siderações e co n ô m icas táticas de “ altas taxas de f o r m a ç ã o de capital; p rio rid a d e de in d ú strias básicas de bens de capital; inclinação a favor de tecnologias m o d e rn a s , de uso in tensivo de capital e processos f u n d a m entais c o m b in a d a s com técnicas de uso intensivo de m ã o - d e - o b r a em op eraçõ es auxiliares; u m a política de s u b stitu iç ã o de im p o rta ç õ e s no com ércio in tern acio n al; utilização de m ã o -d e -o b ra ag ríco la su b e m p re - g a d a p a ra a fo r m a ç ã o d e capital; e forte investim ento em capital h u m a no (9)” . A m b o s a sp ira m o ste n siv a m en te a o s m esm o s fins — o m ín im o d e insegurança, de injustiça, de desi g u ald ad e, de p o b re z a , de e s ta g n a ção. A m b o s p a rtilh a m u m a ética, p ad rõ es, ciência e tecnologia de o r i gem e u ro p é ia . A m b o s p re su m e m a universidade de seus respectivos m o delos. A m b o s são essencialm ente m aterialistas e racio n ais. A m b o s a c e n tu a m a c a p a c id a d e a d m i n i s t r a tiva atra v é s d o “ b u r o c r a t i s m o ” , de n o rm a s ju ríd ic o -ra c io n a is , d a o r g a nização e m ec a n iz aç ã o em g ra n d e
escala. O s a d m in is tra d o re s se senti riam em casa em q u a lq u e r dos dois m odelos, m ais em casa se fossem lan çad o s em sociedades prism áticas e tradicionais. N a tu r a lm e n te , n ã o se m o v im e n ta ria m facilm ente entre eco n o m ia s p la n e ja d a s e co m p e titi vas, instituições p riv ad as e coletivis- tas, m e rc a d o s de trab aljio livres e n ã o livres, e l a b o ra ç ã o de política pública n ã o ideológica e ideológica e am b ien tes a u to r itá r io s e liberais, mas p ad e c e riam m en o s de ch o q u e cultural, incerteza, escassez, a m b i g üidade, indefinição e p u r a in c o m patibilidade, in c o m p re e n sã o e igno rância.
O s países n ã o a lin h a d o s q u e asp i ram a desen v o lv im en to a c h a m que a m b o s os m o d e lo s su b estim am cer tos aspectos. A m b o s os cam in h o s, h isto ricam en te, têm sido to rtu o so s, n a d a suaves c o m o está implícito nos m odelos, m a rc a d o s p o r co n sid e rá vel violência, r u p t u r a , miséria e ex p lo ra ç ã o . G r u p o s inteiros fo ra m sa c rificados. Foi u s a d a co erção física c o n tra os d isc o rd a n te s. As massas fo ra m m a n ip u la d a s , e n g a n a d a s e a b a n d o n a d a s . O s custos fo ra m pe s ados, e m b o r a a m b o s exportassem p a rte d o d is p ê n d io p a r a o u tro s países de d e n tr o de suas esferas de influência m as os c ustos seriam o u tra coisa q u e n ã o a c o n tin u a ç ã o d o tra d ic io n a lism o , nos dois casos? N e n h u m dos dois m o d e lo s revela o p a pel d o m ilita rism o no crescim ento d o capital e n o estím u lo eco n ô m ico . A v itória na g u e rra trazia acesso a novos recu rso s e novos m e rc a d o s. A d e r r o t a . levava a um au to -e x a m e crítico e à re c o n s tru ç ã o . A rivalida de m ilitar estim u la v a a pesquisa e d e s en v o lv im en to em n o v a te cn o lo gia. O s gastos c o m defesa eram u s a d o s p a r a o b r a s públicas de desen v o l v im e n to . As e s tru tu ra s militares to rn a v a m -s e a base d a s o rg a n iz a ções civis e a e d u c a ç ã o e o tr e in a m e n to a d m in is tra tiv o s e r a m , inicial m en te, m o ld a d o s s e g u n d o técnicas militares (m a s o n d e h a v e rá s u b s titu tos pacífico s?). N e n h u m d o s dois m o d elo s lida a d e q u a d a m e n t e com as v e rd a d e iras v ariações e os v e r d a deiro s a f a s t a m e n t o s o u bolsões de tra d iç ã o d e ix a d o s p a r a trás. A pesar d i s t o , o s p a í s e s p o b r e s im p re ssio n a m -se e g o sta ria m de to m a r e m p r e s t a d o o q u e pudessem p a ra a ju s tá -lo a suas p ró p ria s c irc u n s tâncias, q u e eles c o m p re e n d e m que
são diferentes d a q u e la s d as grandes potências a ntes d a decolagem p a r a o desenvolvim ento rá p id o . M as eles querem seu p ró p rio tipo de desen volvim ento, de a c o r d o com suas a s pirações nacionais e sua ideologia neutralista. E sp e ra m preservar seus p ad rõ es culturais nacionais sem a b r a ç a r p le n a m e n te a ocidentaliza ção, o cap italism o m o n o p o lista ou o to talitarism o . P r o c u r a m o u tro s r u m os p a r a o desenvolvim ento e q u e rem c o n ceb er a ltern ativ as sem caírem na a rm a d ilh a de estados clientes neo-colonialistas. Buscam um a e n g e n h a ria de sistemas
aplica-O m o d elo oriental
pressu põe uma nova
visão social que
ro m p e com a tirania
d o tradicionalism o
e se baseia no
coletivism o e
no plan ejam en to
au to-su stentado da
a tivid a d e econôm ica.
M as nenhum a elite
renuncia de maneira
volutária aos
seus privilégios.
dos p ara acelerarem os pro cessos de d esenvolvim ento, a j u d a e assistên cia internacionais maciças, o flores cer d o ta le n to nacional com a elimi na ç ã o d o p o d e r e strangeiro, m o d e r nização o r g a n iz a d a p o r ó rg ã o s p ú blicos, d e senvolvim ento e co n ô m ico e político dirigido e a d m in is tra ç ã o pública revitalizada. Em c o m p a r a ção com o O rien te e o O cidente, d e ve ser c o lo c a d a m e n o r ênfase na ini ciativa p r iv a d a o u n u m p a r tid o re volu cio n ário e m a io r ênfase em es tru tu r a s públicas b u ro c rá tic as . O d esen v o lv im en to dirigido to m a um ru m o en tre o c o m u n is m o e o c a p ita lismo, a aflu ên cia e o co lap so , a u n i f o r m id a d e e o f r a c io n a m e n to , a li cença e a escravidão. Deve ser um d esen v o lv im en to cu id a d o so .
O d e sen v o lv im en to c u id a d o s o ne cessita de um a p o io a d m in istra tiv o efetivo e de u m a c a p a c id ad e a d m i nistrativa c o rre s p o n d e n te , p a rtic u la rm e n te no setor público. N e n h u m
m odelo no v o de desenvolvim ento pode ser aplicado sem considerável p re p a ra ç ã o e p reco n d icio n am en to . Os in stru m e n to s n ã o aparecem d a noite p a r a o d ia p o r m ágica. M uitos países p o b re s carecem de potenciali d a d e assim c o m o de recursos reais e n ã o têm acesso a novas fontes, exce to capital h u m a n o , que ain d a é um m aterial fraco. O talento criativo vai-se e m b o ra , seduzido po r m elh o res reco m p en sas em o u tr o s lugares ou ex a sp e ra d o p o r um am biente hostil. A tecnologia n o v a tem de ser im p o rta d a . As instituições de ori gem estrangeira e a a j u d a in te rn a cional m o stram -se ap e n a s muletas te m p o rá ria s, c a u s a n d o d a n o ao crescim ento nacional e co lo c a n d o u m a cam isa-de-força na ação local ju s ta m e n te q u a n d o há necessidade de flexibilidade, a d a p ta b ilid a d e e criatividade. Os a r r a n jo s políticos n ão refletem u m a redução d a insta bilidade, insegurança e crise d o a m biente. A c a p a c id ad e a d m in istrativ a já è um recurso escasso nos países pobres. C o m o deverá ser a m p lia d o ein tais condições?
A O rg a n iz a ç ão d as N ações U n i das acredita que o a u m e n to d a c a p a cidade ad m in istra tiv a d e p e n d e d o
f o rtalecim en to dos sistemas de a d m inistração pública p a r a a p o ia r o papel e x p an sio n ista d o G o v e rn o no d esenvolvim ento.
A c a p a c id a d e d as organizações g o v e rn a m e n ta is de identificar e defi nir p ro b le m a s, d e te rm in a r políticas e p ro g r a m a s de desenvolvim ento, a trib u ir p rio rid a d e s entre reivindica ções em co m p e tiç ã o , distribuir re cursos, desenvolver habilitações ne cessárias, usar a ciência e a te cn o lo gia p a r a o d esen v o lv im en to e execu tar p ro g ra m a s de aç ã o será úm fato r decisivo no re su lta d o d o s esforços nacionais pelo d esenvolvim ento. À m edida q u e os p ro b le m a s e c o n ô m i cos e sociais se t o r n a m m ais c o m p le xos, o papel central d a a d m in is tr a ção púb lica se to r n a m ais f u n d a m ental (10).
E sta a titu d e realista baseia-se no fato de q u e os países p o b re s têm de t ra b a lh a r c o m a situ ação em que se e n c o n tr a m . N ã o p o d e m desejar afa stá -la . P recisam resistir à t r a n s ferência e o lh a r p a r a d e n tr o . A in d a carecem de co n h e c im e n to s elem en tares so b re eles m e sm o s. A ssim , n ã o po d em identificar a d e q u a d a m e n te recursos p a r a o d esen v o lv im en to ou
fo rm u la r p ro g ra m a s de desenvolvi m e n to práticos, viáveis e aceitáveis. O c o n se rv a n tism o adm inistrativo tradicional é re fo rç a d o p o r tu r b u lência na soçiedade, instabilidade política, lim itações de recursos e choques a respeito de valores e p rio ridades n a m o d ern ização a d m in is trativa. A poiar-se na evolução n a t u ral talvez seja suicídio. O a u m e n to da ca p a c id ad e a d m in istrativ a só p o de ser desenvolvido p a r tin d o de d e n tro, c o m o um s u b p r o d u to d o p r ó prio desenvolvim ento, ou através de u m a experiência g o v e rn a m e n ta l de liberadam ente c o n tín u a .
A SITUAÇÃO DOS PAISES PO BRES
De un: m o d o ger; os países p o bres c o n c o rd a m com a estratégia da O rg an ização d as N ações U n id as de fortalecim ento d a a d m in is tra ç ã o d o setor público e d o uso d o G o v ern o co m o a p o n ta de lança d o desenvol vim ento dirigido. E n c o n tra m -s e num m u n d o b ip o la riz a d o — senão trip o larizad o — não feito po r eles e? e n q u a n to as gran d es potências com petem p a r a atraí-los p a r a as res pectivas esferas de influência, p o dem extrair um preço de c a d a um a delas c o m o um sinal de c o rd ialid ad e e n e u tra lid a d e — preço talvez supe rior àquele q u e p o d eria ser o b tid o através d o a lin h a m e n to . Vários países p o b re s têm a lc a n ç a d o m u ito êxito, em term o s de a j u d a e assistên cia, com sua a titu d e e q u ilib ra d a . Ao se iniciarem os a n o s 70, as gran d es potências j á haviam c o m e ç a d o a cansar-se das a c ro b a c ias e a reduzir seus c o m p ro m isso s ou a canalizá-los através de ó rg ã o s internacionais. De q u a lq u e r m o d o , o v o lu m e total da a ju d a internacional ao s países p o bres sem p re foi m a rg in a l p a ra suas necessidades c mais d o q u e n e u tra li z a d o pelos adversos te rm o s de c o mércio in te rn a c io n a l. O principal esforço tem de vir de d e n tr o . E m b o ra a a j u d a d e fo ra seja valiosa, o au- todesenvolvim ento é m e lh o r em ter mos de ind ep en d ên cia, a u to -a p o io , c o n fian ça e a p re n d iz a d o de expe riência. C o n t u d o , a m o v im e n ta ç ã o p a r a 'o a u to d e se n v o lv im e n to através de agentes nacionais n ã o deixa de co n sid erar a assistência externa nem as pressões e influências i n te r n a c io nais. A revolução de elevação de ex pectativas, p o r exem plo, está levan
d o estad o s a m o d ern izar-se e c ria n d o um clima favorável p a ra um a m u d a n ç a radical. Estas tendências fortalecem a iniciativa g o v e rn a m e n tal no processo de desenvolvim ento e na m o d e rn iz a ç ão d a a d m in is tr a ção pública.
A a d m in is tra ç ã o j á está s o b re c a r regada em m u ito s países pobres.
O d esen volvim en to
neçessita d e apoio
ad m in istra tivo e da
correspondente
capacidade, no seto r
pú blico. N enhum m o d elo
novo p o d e ser aplicado
sem considerável
preparação e
precondicion am en to.
M as os instrum en tos
não aparecem da n oite
para o dia nem p o r
mágica ou m ilagre.
T a n ta s ta re fa s n ovas têm sido a c u m u la d a s em ad m in istra ç õ e s insufi cientem ente p re p a r a d a s q u e elas es tã o p ró x im a s d o p o n to de r o m p i m en to . Crises p eg am -n as d e s p r e p a radas. Exércitos fracassam em c o m bate. E p id em ias grassam sem c o n trole. Leis são a b e r ta m e n te vio la das. A ordern a p a r e n te nas sedes é conseguida, g eralm ente, a expensas
d o caos n o t r a b a lh o de c a m p o . O tra b a lh o de c a m p o fro u x o carece de q u a isq u e r recursos p a r a a a ç ã o , p o r q ue as sedes n ã o têm recursos p a ra destinar-lhe ou p o r q u e em algum p o n to existe um p o n to de e s tr a n g u lam ento. P a r a os a d m in is tra d o re s com e m p e n h o , a vida é u m a luta longa e á r d u a sem descan so e o es g o ta m e n to refo rça a inércia b u r o crática e o c o n se rv a n tism o a d m in is trativo q u e c a ra cterizam a a d m in is tra ç ã o pública em m u ito s países p o bres. Q u a n t o m a io r a pressão po r m u d a n ç a , mais a a d m in is tra ç ã o é impelida na direção d o colapso, mais resistentes são os a d m in is tr a d ores à in o v ação e mais im p erativ o é um e m p e n h o g o v e rn a m e n ta l forte em re fo rm a s radicais p a r a gerar o a u m e n to d a c a p a c id a d e a d m in is tr a tiva a fim de a te n d e r às pressões po r m u d a n ç a . A té q u e se crie u m a c a p a cidade ad icio n al, a d ife re n ç a entre inten ção e realização deve crescer, a p e n a s a l i m e n t a n d o f r u s tr a ç ã o , c o n fu s ã o , d e cep ção e d e s c o n te n ta m en to . Dos três principais m o d o s de a u m e n to d a c a p a c id a d e ad m in istra tiv a — atra v é s d a in o v a ç ã o , d o s u b p r o d u t o d o d e s e n v o lv im e n to e d a r e f o r m a — os países p o b re s têm p o u c a alte rn a tiv a p a r a a re f o r m a . A in o v a ção a d m in is tra tiv a é ra ra . Sua o c o r rência ê ta n to p o r a c a so c o m o a es m o . Os países ricos e s tã o m e lh o r c o locados p a r a a lim e n ta r o talento criativo, investir em pesquisa e d e senvolvim ento, e x p e rim e n ta r m o d e -54
los op eracio n ais e m u d a r de m o d o s de o p e ra ç ã o . O s países po b res cos tu m a m ser im itadores: to m a m e m prestad o ou co p iam em vez de in ventar. T a m b é m padecem de c o m plexo de in ferio rid ad e em m atérias adm inistrativas, a c re d ita n d o que os meios a d o ta d o s pelos países ricos são superiores. S ã o excessivamente m odestos a respeito de suas próprias inovações e d o ta len to nacional. T o da a q u e stã o d o a u m e n to d a c a p aci d a d e a d m in istra tiv a está em a m p liar o desenvolvim ento, não na m aneira op o sta . M esm o assim , o a u m e n to co m o um s u b p r o d u to d o desenvol vim ento é relativam ente lento e in certo. N ã o há g a ra n tia de que níveis mais altos de instrução, saúde, tec nologia, u n id ad e, investimento, li berdade, etc. se refletirão em m e lh o ria d o d e se m p e n h o ad m in istrativ o . A rra n jo s a n tiq u a d o s talvez persis tam m u ito te m p o depois de terem servido a seus fins e d e surgirem m e lh o res a lte r n a tiv a s . M e s m o se fluírem benefícios p a r a a cu ltu ra a d m inistrativa, talvez o c o rra um a t r a so de u m a g eração — e o te m p o não está d o lad o dos países pobres. A s sim, d o m esm o m o d o c o m o eles d e talh am objetivos políticos, p lan e ja m o crescim ento eco n ô m ic o e t r a balh am p a ra tr a n s f o r m a r as c o n d i ções sociais, necessitam conceber p ro g ra m a s de m o d e rn iz a ç ão a d m i nistrativa p a r a a m elhoria sistem áti ca d o d e se m p e n h o adm in istrativ o ou, p ara usar u m a expressão mais cu rta , da re fo rm a a d m in istrativ a.
A m a io ria d os países — ricos e pobres — e m b a r c o u ou p la n e ja e m ba rc a r n u m a re f o r m a a d m in is tra ti v a . U n s f o r a m f o r j a d o s a m ovim entar-se p o r pressão inter- na:ional, c o m o um p relúdio p ara a ju d a ou p a ra c o o p e ra ç ã o regional. O u tro s i n c o rp o ra ra m a re fo rm a a d m inistrativa a suas vastas tr a n s f o r ma ções d o colo n ialism o p a ra um
status in d ep e n d e n te ou d o capitalis
m o p a ra o socialism o. U ns temem q u e o d e s e m p e n h o r o t i n e i r o c o n tín u o talvez leve suas a d m in is trações a u m a p a r a d a e elas entrem su b ita m e n te cm co lap so . O u tro s vêem seus p r o g r a m a s de re fo rm a ad m in istra tiv a c o m o p a rte de sua guerra à p o b re z a ou de sua luta c o n tra o s u b d esen v o lv im en to — q u e è a visão a d o t a d a pelos ó rg ã o s d as N a ções U n id as na A m érica Latina e na Ásia. U ns q u e re m passar de iniciais
preo cu p açõ es nacionalistas p a ra um a a d m in is tra ç ã o de fins m últiplos a c io n a d a p a r a o b te r resu ltad o s mais efetivos (isto é, visíveis, con creto s e rápidos), um d e se m p e n h o eficiente e econôm ico e integração social (11). O u tro s m e ra m e n te querem u m a re visão episódica de sistemas a d m in is trativos a n tiq u a d o s , num exam e ge ral de seu m ecan ism o de g o v ern o e das instituições associadas. U ns m e ram en te querem aplicar as re c o m e n dações d e c omissões de r e f o r m a f o r m a d a s em países ricos (12). O u tro s querem “ algo mais d o q u e a aplica ção técnica de princípios a d m in is trativos e a a d o ç ã o ou a d a p ta ç ã o de experiências positivas de o u tro s países m ais a v a n ç a d o s ” , isto é, u m a estratégia que inclua “ fo rm a s diver sas d e o r g a n i z a ç ã o p o l í t i c o - a d m in istrativ a no estad o , assim c o m o a su p e ra ç ã o d as forças o p o s ta s à m o d e rn iz a ç ão d a a d m in is tra ç ã o p ú blica” (13). M u ito s países pobres in stitucionalizaram seus p ro g ra m a s de re fo rm a d e n tro d a e s tru tu ra g o vern am en tal c o m o um processo c o n tín u o p a r a v ariar as estratégias de re fo rm a com circunstâncias c a m biantes, c o o r d e n a r o a u m e n to d a ca pacid ad e a d m in is tra tiv a com o u tro s
Na busca de
m eios para superar
o conservantism o
da soçiedade, os
países p o b res são
m u ito influenciados
p elo s m o d elo s d e
d esen volvim en to
p referid o s no
m o m en to . Para ir até
as m udanças d e sua
burocracia, precisam
d e engenharia de
sistem as.
processos de d esenvolvim ento, in c o r p o r a r u m a u n id a d e de renovaç- ao a d m in is tra tiv a e d esen v o lv im en to a o m ecan ism o de g o v e rn o e a b rir a possibilidade de um a v a n ç o a d m i nistrativo significativo. A m a io ria d os p ro g r a m a s de re fo rm a p a rtilh a u m a a b o r d a g e m c o m u m . T ais p ro g r a m a s p ro je ta m conceitos de origem eu ro p é ia so b re te m p o , tra b a lh o , c o n tr a to , e c o n o mia, c o n h e c im e n to s, e realizações, i n c e n t i v o s m a t e r i a i s , a u t o - a fir m a ç ã o e p a rticip ação que se t o r n a ra m universais na civilização in du strial. A lg u n s deles c o n tra s ta m a c e n t u a d a m e n te com os valores lo cais. Vão de tal m o d o de e n c o n tro a o s valores p r e d o m in a n te s que nem m esm o seus d e fe n so re s os seguem, a p esar de lo u v a re m a m p la m e n te o c o n trá rio e criticarem as práticas lo cais. E sta ên fase n a in fra -e s tru tu ra çultural ê im p o r ta n te , m a s c o s tu m a glorificar excessivam ente conceitos estrangeiros sem m in u c io so c o n h e c i m e n to d as v e rd a d e iras p rá tic a s das civilizações in d u striais e d e n eg rir aá p ráticas locais de u m a m a n e ir a ex cessivam ente g e n e ralizad a. As n o r m as estrangeiras são tidas c o m o ideais. O s re f o r m a d o r e s c o p ia m se r vilmente p rá tic a s estra n g e ira s ou referem-se ao s últim os textos e s tr a n geiros c o m o sua bíblia so b re o que fazer o q u e n -a o fazer. Se a v erdade fosse co n h e c id a , e n tã o se saberia q ue os países ricos e p o b re s estão m u ito m ais p e rto u ns d o s o u tr o s a d m in istra tiv a m e n te d o q u e suspei t a m . As civilizações industriais n ã o são tão eficientes q u a n t o p ro c la m a m . E m face d a d ife re n ç a de fases de desen v o lv im en to , d a variação das c irc u n stâ n c ias e d o c o n tra s te d os o b jetiv o s, os países p o b re s têm p o u c a ra z ã o p a r a se sentirem in fe riores a d m in is tra tiv a m e n te .
I m ita n d o p rá tic a s estran g eiras, os países p o b re s deslizam p a r a u m a c o n c e p ç ão m ais estreita de a d m in is tra ç ã o d o q u e p re c isa ria m . Seus p ro g r a m a s básicos cen tralizam -se nos a sp ecto s de e c o n o m ia d o m éstica de o rg a n iz a ç õ es de g ra n d e p o rte . A estes fo'ram a c re sc en ta d o s t o m a d a de decisões, ciências d e a d m i n i s t r a ção, p la n e ja m e n to n a cio n al e a b u s ca de in d icad o res sociais, ativ id ad es q ue a m p lia m as co n cep çõ es d a f u n ção a d m in is tra tiv a . A lém d isto , p o rém, há m ais c o n c e n tr a ç ã o n os a s pectos a d m in is tra tiv o s d e p r o je to s e p ro g r a m a s setoriais e de q u e stõ e s de d e s en v o ly im en to c o m o p r o d u t i v i d a de, m o ra lid a d e p ú b lica, d esenvolvi m e n to c o m u n itá r io e solvência fi nanceira. O g r a n d e in co n v en ien te é o evidente desinteresse pelas c o n s e qüências n ã o a d m in is tra tiv a s d o d e se nvolvim ento a d m in is tr a tiv o , c o m o a m u d a n ç a d a e s t r u t u r a social através d o r e c r u t a m e n t o a b e r t o e d a
