IV Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais 23-26 de julho de 2013, Belo Horizonte, MG.
Workshop Instituições
Área temática: Instituições Internacionais
Titulo: A inserção das potências climáticas latino-americanas na governança global de clima. Um estudo comparado: Argentina, Brasil, México e Venezuela
Resumo
No marco de crescimento do papel dos países emergentes na governança global sobre clima nos perguntamos aqui sobre o lugar das potências climáticas latino-americanas – Brasil, México, Argentina e Venezuela – nessa arquitetura. Esses países são os mais importantes da região combinando os critérios de produção de Gases de Efeito Estufa (GEE), economia, população, energia e participação em foros globais relevantes. Respondem por quase 10% do fluxo de emissões de GEE globais, compartilham um alto nível de vulnerabilidade aos impactos da mudança climática, tem opções destacadas na área de energias alternativas e desenvolvem desde décadas um discurso de solidariedade e integração regional. Há dois elementos que chamam a atenção nesse processo e que operam como estímulo desta pesquisa. Em primeiro lugar se observam diferenças significativas na forma em que cada um dos países assimilou e respondeu às transformações da politica climática internacional nos últimos cinco anos – resposta que aqui denominamos compromisso climático. Em segundo lugar, não obstante essas diferenças, é possível agrupar os quatro casos em duas categorias, utilizando o critério de compromisso climático: de um lado o Brasil e o México, que assimilam de forma positiva a questão climática como vetor civilizatório e do outro lado a Argentina e a Venezuela, que voltam suas costas ao processo. Observando então essas diferenças na forma de inserção de cada um desses atores na estrutura de governança global de clima o objetivo dessa pesquisa é identificar os fatores que explicam essas variações utilizando as ferramentas da metodologia comparada. Traduzido em forma de pergunta: Porque o Brasil e o México apresentam níveis relativamente altos de compromisso climático, enquanto na Argentina e na Venezuela esse compromisso e mínimo?
Palavras chave: Governança Global do Clima – Mudanças Climáticas – Política
Introdução
No ultimo quinquênio a mudança climática tem se consolidado como vetor civilizatório central da nossa época. O crescimento das evidências científicas e a aceleração das anomalias climáticas convergem para argumentar com alto nível de probabilidade que o futuro das sociedades humanas será fortemente influenciado pela resposta que elas construírem para lidar com a problemática (IPCC, 2007): se a resposta for insignificante ou insuficiente cada vez mais recursos tecnológicos, financeiros e humanos deverão ser alocados para combater as consequências do fenômeno. Se a resposta for adequada em tempo e forma, ela implicará uma transformação radical das pautas de comportamento das sociedades modernas. Dessa forma, seja qual for o teor da saída, o impacto da mudança climática sobre os diversos modelos de desenvolvimento será profundo, embora heterogeneamente distribuído segundo regiões e sociedades.
Progressivamente, diversos atores – localizados num duplo continuum que vai do estatal ao não estatal e do local ao global – tem assimilado essa transformação e ensaiado respostas ao problema. Assim, atores estatais relevantes como a China, a União Europeia, o Brasil e a Coreia do Sul adotam medidas de politica doméstica orientadas a reduzir vulnerabilidades próprias e sistêmicas; entidades subnacionais criam planos de adaptação e mitigação; ONGs de diversas índoles pressionam as autoridades governamentais por respostas mais comprometidas com a segurança climática; a comunidade científica do clima continua alimentado o debate com evidências cada vez mais sólidas; e empresas de grande porte fazem seu o discurso e a prática da economia de baixo carbono.
Para o campo das Relações Internacionais o desenvolvimento da mudança climática como vetor civilizatório central traz uma transformação estrutural, na medida em que se torna um fator principal na definição da sua dinâmica básica: o pêndulo entre cooperação e conflito. Isso implica que a lógica do sistema internacional – entendido como relação complexa entre agentes e estrutura – dependerá cada vez mais da resposta que a comunidade internacional possa dar aos desafios colocados pelo fenômeno climático. Nesse sentido, também os diversos agentes internacionais – especialmente os grandes atores estatais - têm assimilado progressivamente essa transformação central e como consequência a problemática da mudança climática migrou ao centro da agenda das Relações Internacionais no ultimo quinquênio (Giddens, 2009; Friedman, 2010; Viola, Franchini e Lemos Ribeiro, 2013).
No entanto, a pesar dessa crescente consciência e compromisso da comunidade internacional, a respostas ensaiadas – que necessariamente devem ser cooperativas dadas as características da atmosfera como bem comum global – estão muito aquém das exigências que a ciência postula.
Na estrutura de governança global do clima – que é multidimensional e multi-nível – o peso dos atores estatais emergentes tem crescido exponencialmente na última década: esses países – especialmente os de grande crescimento – são cada vez mais responsáveis por alimentar o processo de mudança climática ao tempo que é cada vez mais necessária sua participação para dar uma saída eficaz, eficiente e equitativa ao problema (Stern, 2008). Esse fenômeno talvez seja a maior expressão do processo de distribuição de poder e responsabilidades no âmbito do sistema internacional – e que é um dois eixos analíticos desse projeto de pesquisa (Haass, 2008; Zakaria, 2008; Nye, 2011; Ikemberry 2011).
É nesse marco de crescimento do papel dos países emergentes na governança global sobre clima, que nos perguntamos aqui sobre o lugar das potências climáticas latino-americanas – Brasil, México, Argentina e Venezuela – nessa arquitetura. Esses países são os mais importantes na região combinando os critérios de produção de Gases de Efeito Estufa (GEE), economia, população, energia e participação em foros globais relevantes. Respondem por quase 10% do fluxo de emissões de GEE globais, compartilham um alto nível de vulnerabilidade aos impactos da mudança climática, tem opções destacadas na área de energias alternativas e desenvolvem desde décadas um discurso de solidariedade e integração regional que reivindica laços culturais e políticos comuns. Há dois elementos que chamam a atenção nesse processo e que operam como estímulo desta pesquisa.
Em primeiro lugar se observam diferenças significativas na forma em que cada um dos países assimilou e respondeu às transformações da politica climática internacional nos últimos sete anos – resposta que aqui denominamos compromisso climático. Em segundo lugar, não obstante essas diferenças, é possível agrupar os quatro casos em duas categorias, utilizando o critério de compromisso climático: de um lado o Brasil e o México, que assimilam de forma positiva a questão climática como vetor civilizatório e do outro lado a Argentina e a Venezuela, que voltam suas costas ao processo.
Observando essas diferenças na forma de inserção de cada um desses atores na estrutura de governança global de clima entre o ano 2007 e o ano 20141, o objetivo dessa pesquisa é identificar os fatores que explicam essas variações utilizando as ferramentas da metodologia comparada. Nesse sentido, o objetivo de pesquisa central desse trabalho envolve uma abordagem causal, centrada em entender e explicar o processo que deriva no resultado social observado, e por tanto, de caráter qualitativo (Maxwell, 1996: 20).
Traduzido em forma de pergunta o objetivo central dessa pesquisa seria assim: Porque o Brasil e o México apresentam níveis relativamente altos de compromisso climático, enquanto na Argentina e na Venezuela esse compromisso e mínimo?
Responder a essa pergunta implica um movimento prévio, que é avaliar o nível de compromisso climático de cada uma dessas potências regionais, na procura de semelhanças e diferenças. Responder a esse “como” é necessário para poder responder ao “por que”. Descrever e analisar a forma em que cada um dos países analisados se insere na politica internacional de clima implica não apenas revisar sua atuação nos fóruns multilaterais de negociação, mas também considerar a situação em que cada um deles se encontra em relação ao desafio climático (o que chamamos de situação climática) e a forma com que a sociedade e lideranças políticas assimilam esse desafio (o que chamamos situação política do clima). A pergunta nesse caso é como as potências climáticas da América Latina processam a migração da questão climática ao centro da agenda da política internacional?
Justificativa
Esse projeto tem como eixo analítico duas transformações profundas da política internacional contemporânea. Em primeiro lugar, a ascensão da problemática do clima como problema central das Relações Internacionais e em segundo o processo de redistribuição de poder no âmbito do sistema internacional. Ambos os processos são relativamente recentes em sua consolidação e de significativa relevância para os rumos do mundo e de nossa disciplina. O nosso tema de pesquisa permite abordar os dois fenômenos numa mesma reflexão, considerando como eles se influenciam mutuamente: como a política internacional de clima demanda cada vez mais o compromisso dos países emergentes e como a dinâmica política do clima
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A periodização 2007-2014 se explica da seguinte forma: o limite inferior corresponde ao ano de migração definitiva do clima ao centro do sistema internacional (Viola Franchini e Lemos Ribeiro, 2013) sustentada em eventos como a publicação do IV Relatório do IPCC (2007), o premio Nobel da Paz entregue ao IPCC e ao Ex-vice-presidente americano Al Gore, e o debate sobre segurança climático acontecido no Conselho de Segurança da ONU. O limite superior é o último ano completo que essa pesquisa pode abordar, dadas as exigências dos prazos de defesa da tese, prevista para fins de 2015.
contribui para alterar o papel desses atores no cenário internacional. Os países da América Latina – especialmente as quatro potências climáticas consideradas aqui – são parte significativa nesse movimento. Assim, refletir sobre o papel das potências climáticas regionais na governança global de clima implica necessariamente um exercício de reflexão sobre duas das características mais recentes e relevantes do sistema internacional: o fortalecimento dos emergentes e o clima como vetor central da política internacional.
Em relação ao nosso objeto de estudo, é necessário ressaltar que não abundam trabalhos sobre a interação entre mudanças climáticas e Relações Internacionais para a região latino-americana. Menos ainda estudos que reconheçam a premissa do clima como vetor civilizatório principal e como elemento central da dinâmica política global. A maioria da literatura do campo se concentra em duas áreas prioritárias: economia internacional e análise de política externa. No primeiro caso, os trabalhos procuram identificar os impactos das mudanças climáticas na economia dos países da região e os custos e oportunidades eventuais da transição para uma economia de baixo carbono em cada um deles. No segundo caso, a consideração se foca na atuação dos países nos fóruns internacionais sobre clima, muito especialmente nas posturas desenvolvidas na Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC).
Nesse sentido, afirmamos aqui que existe uma lacuna em termos de estudos sistemáticos sobre a inserção dos grandes países de América Latina na dinâmica de clima desde uma perspectiva ampla, que considere em forma conjunta e articulada questões de economia, política e sociedade. Acreditamos então que nossa proposta de pesquisa pode fazer um aporte original ao campo das Relações Internacionais, na medida em que não apenas pretende comparar essa forma de inserção nas potências climáticas regionais, mas também explicar porque se produzem diferenças no nível de compromisso climático em cada uma delas.
Responder à pergunta sobre os fatores que influenciam o grau de compromisso climático nos quatro casos analisados implica descrever e analisar a forma em que cada um deles se insere na arquitetura de governança global de clima. Para isso será elaborado um índice de compromisso climático, que como veremos, avalia diversos dados agregados em duas dimensões: situação climática e situação politica do clima. Acreditamos que a elaboração desse índice é um aporte per se, dado que ele é concebido como um instrumento de avaliação plausível de ser utilizado para qualquer país. Assim, embora a pesquisa esteja focada nas potências climáticas
latino-americanas, esse trabalho pode trazer um aporte ao debate mais amplo sobre os fatores que influenciam o compromisso climático nas sociedades contemporâneas (climate politics).
Objetivos
O Objetivo de pesquisa desse trabalho é identificar os fatores que explicam porque o Brasil e o México apresentam um nível de compromisso climático alto entanto que a Argentina e a Venezuela desenvolvem um baixo grau de compromisso no período 2007-2014. Em forma de pergunta o objetivo pode ser apresentado assim: porque o México e o Brasil assimilam o a centralidade do vetor climático e a Argentina e a Venezuela não?
Objetivos específicos
Descrever e analisar como se inserem as potências climáticas da América Latina na governança global de clima. O critério de avaliação nesse caso é o conceito de compromisso climático, que medimos através do índice de compromisso climático, como será explicado nas páginas seguintes.
Comparar esse grau de compromisso climático nos países escolhidos, identificando diferenças e semelhanças.
Identificar os fatores que explicam porque não existe um maior nível de convergência na postura das potências regionais nos fóruns de negociação internacionais. Considerando que existem elementos que poderiam estimular essa convergência, como o alto grau de vulnerabilidade, as opções de energias alternativas e o discurso integracionista.
Identificar os fatores que explicam porque o Brasil e o México não cooperam com maior profundidade na área de clima, considerando que ambos os países tem um grau alto de compromisso climático.
Identificar se existem movimentos para desenvolver uma postura regional comum frente à problemática do clima, e se esse movimento tem uma liderança visível.
Marco conceitual – Revisão da literatura a. Teoria existente e pesquisa
Como já afirmamos, não abundam trabalhos sobre a interação entre mudanças climáticas e Relações Internacionais para a região latino-americana. Menos ainda
estudos que reconheçam a premissa do clima como elemento central da dinâmica política global.
Nesse sentido, a maior parte da literatura relevada se concentra em duas áreas prioritárias: nos efeitos do clima sobre a economia e sobre a política externa dos países em relação ao regime formal (CQNUMC: Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima). No primeiro caso, os trabalhos procuram identificar os impactos das mudanças climáticas na economia dos países da região e os custos e oportunidades eventuais da transição para uma economia de baixo carbono em cada um deles (Aguilar, Bouzas e Molinari, 2010; Acquatella, 2008; CEPAL, 2009; CEPAL, 2010; De La Torre et al, 2009). No segundo caso, a analise se foca na atuação dos países nos fóruns internacionais sobre clima, muito especialmente nas posturas desenvolvidas na CQNUMC (Arriaga Martínez, 2012; Carvalho, 2010; Girardin, 2009; Viola, 2002).
No entanto, afirmamos aqui que existe uma lacuna em termos de estudos sistemáticos sobre a inserção dos grandes países de América Latina na dinâmica de clima desde uma perspectiva ampla, que considere em forma conjunta e articulada questões de economia, politica e sociedade. Como resultado, somos obrigados a fazer um trabalho de construção baseado em diversas fontes de literatura “indiretas” para atingir uma síntese que possa oferecer instrumentos conceituais para lidar com nosso objeto. Assim, a literatura levantada foi dividida em uma serie de áreas:
i. A mudança climática como problema multidimensional: ambiental, econômico e de segurança.
ii. A governança global como marco para abordar os problemas de gestão de bens universais em um mundo cada vez mais interdependente.
iii. A governança do ambiente e do clima, como forma de entender os agentes, processos e estruturas institucionais que moldam cada uma dessas áreas.
Perguntas de pesquisa
Que fatores explicam o fato que O Brasil e o México apresentem níveis relativamente altos de compromisso climático, entretanto a Argentina e a Venezuela apresentam níveis relativamente baixos da mesma variável?
O que é o compromisso climático? Quais são seus indicadores principais?
Qual é o nível de compromisso climático de cada um dos casos selecionados?
Hipóteses
O grau de compromisso climático das potências climáticas latino-americanas - medido no período 2007-2014 – depende de variáveis climáticas e de fatores mais amplos relativos à inserção do país no cenário internacional, sendo uma combinação de: percepção de vulnerabilidades frente ao problema, cultura energética, percepções sobre oportunidades na transição para uma economia de baixo carbono, qualidade do sistema politico, percepção sobre o papel do país no cenário internacional, e a posição do país no sistema internacional.
Hipóteses subsidiárias
1. A falta de cooperação entre os países estudados na área de clima obedece principalmente à forma de inserção de cada deles no sistema internacional: O Brasil como potência ambiental autônoma, o México como ponte entre a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o mundo emergente, a Argentina relativamente isolada do mundo e a Venezuela contestando o sistema.
2. A forma de conceber o próprio papel internacional é o principal fator que explica que nenhuma das potências climáticas consideradas – especialmente o Brasil e o México – tenham investido recursos em construir e liderar uma postura regional comum na área de clima.
3. O elevado compromisso climático do Brasil se explica fundamentalmente pela identidade como potencia ambiental, a importância da Amazônia no ciclo global de carbono e uma matriz energética limpa em relação a média global.
4. O compromisso alto do México em relação às mudanças climáticas responde a sua definição como membro da OCDE, o rumo decadente da produção de petróleo e a percepção de ganhos eventuais na transição para uma economia de baixo carbono.
5. O baixo compromisso climático da Argentina tem como fatores principais uma baixa percepção dos riscos do aquecimento global, a retração dos assuntos globais na última década, uma cultura politica que privilegia em extremo o curto prazo, e um histórico de preços politizados dos combustíveis.
6. O baixo compromisso da Venezuela com a mudança climática responde a sua identidade como agente contestatório do sistema e a sua matriz e cultura energética definida pela abundância do petróleo.
Metodologia
O método comparado é o escolhido para identificar os fatores que explicam as diferenças no grau de compromisso climático nas potências climáticas
latino-americanas (Przeworsky e Tenue, 1970; Lijphart, 1971; Collier, 1993; Sartori, 1994). Mas especificamente o método de diferença (Mill, 1843; Liphart, 1971, Odell, 2001), onde se selecionam casos positivos e negativos para observar variações na variável dependente (Perez Lillán, 2008). Nas palavras de Odell (2001:167):
J.S. Mill´s method of difference “proceeds by comparing instances in which the phenomenon does occur with instances in other respect similar in which is does not”
A lógica de inferência aqui é que em todos os casos que apresentam o resultado de interesse (nesse caso grau de compromisso climático alto) devem compartilhar variáveis independentes comuns, entanto que os casos negativos devem carecer desse atributo. O critério de comparação não é então o resultado social (o nível de compromisso climático), mas as características dos atores (ou variáveis de contexto) identificados todos eles como potências climáticas latino-americanas. Escolhemos assim dois casos de comportamento positivo da variável dependente: o Brasil e o México com alto grau de compromisso climático; e dois casos negativos: a Argentina e a Venezuela com níveis baixos de compromisso. Não obstante essa diferença, os casos compartilham características similares que os fazem comparáveis (Sartori, 1994). Assim, num contexto relativamente homogêneo – a inserção de potências climáticas latino-americanas na governança global de clima nos últimos cinco anos – há uma variável diferente (grau de compromisso climático), fato que permite analisar a que se deve essa diferença.
Seleção de casos
Na arquitetura complexa da governança global de clima, as grandes potências e as potências climáticas médias tem especial relevância na hora de definir o resultado social na área de clima (Viola, 2010; Viola, Franchini e Ribeiro, 2013). A conceituação de potências climáticas parte de uma combinação de critérios diversos de poder. Os dois primeiros critérios têm sido historicamente considerados e densamente contemplados na tradição das Relações Internacionais: a capacidade militar e a potência econômica. O terceiro critério é mais inovador e específico da questão – e menos tratado – e poderia definir-se como “poder climático”. O poder climático reside também na combinação de três elementos: o volume e trajetória das emissões de GEE na atmosfera; a disponibilidade de recursos humanos e tecnológicos para gerar um impacto profundo na transição para uma economia de baixo carbono; e a relação entre recursos e cultura energética (Patterson, 1996: Giddens, 2009).
Com base nesses critérios, Viola (2010) defende a existência de três grandes potências climáticas: Estados Unidos, China e a União Européia. A característica básica desses países é que cada um deles tem a capacidade de dar forma ou bloquear qualquer iniciativa global sobre clima. Ao lado das grandes potências existem 10 potências climáticas médias, Arábia Saudita, Brasil, Canadá, Coréia do Sul, Índia, Indonésia, Japão, México, Rússia e África do Sul. Cada uma combina de forma muito heterogênea os enumerados critérios de poder e tem características diferenciadas que as tornam relevantes. É essa a base conceitual que nos permite trabalhar com as potências climáticas latino-americanas:
O Brasil é o país mais relevante da região na arena do clima – e uma potência climática média global (Viola, 2010) – por seu nível de emissões (2,8 bilhões de T de co2e em 2005, aproximadamente 6% do total global – WRI, 2011); a dimensão da sua economia (US$ 2,1 trilhões em 2010 - BM); sua renda per capita (US$ 9.390 em 2010 - BM); sua população (195 milhões em 2010 - BM); a importância das suas florestas no ciclo global de carbono, o peso das energias renováveis na matriz energética e seu potencial como potência ambiental global.
O México é a segunda potência climática da região – e também uma potência média global (Viola, 2010) – por suas emissões de GEE (700 milhões de T de co2e em 2005, aproximadamente 2 % do global - WRI); seu PIB (1,05 Trilhão de dólares em 2010 - BM); sua renda per capita (US$ 9.330 em 2010 - BM); sua população (108 milhões de habitantes em 2010 - BM); seu perfil como produtor relevante de petróleo (3,8% do total global em 2008 – IEA, 2010), embora declinante; e sua afiliação à OCDE e ao G-20.
A Venezuela é uma potência climática relevante na América Latina pelo nível de emissões (450 milhões de T de co2e em 2005, pouco mais de 1% do total - WRI); seu PIB (397 bilhões de dólares em 2010 - BM); sua renda per capita (11.600 dólares em 2010 - BM); sua população (29 milhões em 2010 - BM); seu potencial como jogador central do mercado de petróleo (3,3 % da produção total global em 2008 – IEA, 2010 - e uma parcela relevante das reservas globais) e sua participação na OPEP.
Argentina é uma potência regional climática por seu nível de emissões (360 milhões de T de co2e em 2005, pouco menos de 1% do total global - WRI); a dimensão da sua economia (369 bilhões de dólares em 2010 - BM); sua renda per capita (US$ 8.450 em 2010 - WRI); sua população (40 milhões em 2010 BM); seu potencial em energias alternativas; e sua participação no G-20.
Variável dependente
O compromisso climático se define como o grau de assimilação que uma sociedade dada tem da mudança climática como vetor civilizatório principal2. O conceito expressa como os países se inserem na estrutura de governança global sobre clima. Agrega três categorias de dados agrupados em duas dimensões:
1. Situação climática. Faz referência ao estado de uma sociedade determinada em relação ao fenômeno climático.
2. Situação política do clima. Faz referencia à forma como a sociedade e lideranças políticas assimilam o problema climático. Tem duas categorias principais: a) Política doméstica, b) Política externa.
Nesse sentido, o maior grau de compromisso climático possível implicaria uma trajetória decrescente de emissões mantida no tempo, uma sociedade consciente do problema e demandando soluções, e uma liderança politica que assimila essa demanda e a traduz em políticas públicas de adaptação e mitigação no âmbito doméstico e em uma atuação internacional que estimula a criação e consolidação de instrumentos de governança global sobre a matéria. Para os fins dessa pesquisa contemplamos apenas dois níveis de compromisso climático, alto e baixo. Consideramos alto o nível de compromisso quando existem tendências positivas em pelos menos duas das três categorias anteriormente definidas: situação climática, politica doméstica e politica externa de clima. É possível considerar teoricamente um nível de compromisso climático nulo, no entanto isso implicaria que o país sequer participa formalmente da CQNUMC, o que não é o caso de nossos países objeto de pesquisa.
Para definir mais claramente a variável dependente, e como forma de cumprir com um dos objetivos específicos, esse projeto contempla a construção de um índice de compromisso climático. O índice tem como finalidade avaliar como os países se inserem na governança global de clima e se constrói, como já sugerimos, sobre diversos indicadores agrupados em três categorias: situação climática, situação politica doméstica do clima e situação externa.
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Tendências mais profundas da humanidade em sua relação com a biosfera; a dinâmica populacional, ocupação do planeta, aumento da produtividade do trabalho, utilização crescente dos recursos da Terra e desenvolvimento tecnológico são exemplos dessas tendências de longa duração.
O índice de compromisso climático3 1. Situação climática
a. Volume, trajetória e perspectivas de emissões de GEE. Medido em Toneladas de CO2e.
b. Emissões per capita. Tendência e perspectivas. Medidas em T de CO2e.
c. Intensidade de carbono da economia. Medidas em T de CO2e por cada 1000 US$ de PIB.
d. Trajetória e perspectivas da matriz energética. Medida em termos de participação de energia limpas.
e. Preço da gasolina
f. Vulnerabilidades objetivas e percepção de vulnerabilidades. g. Custos de adaptação.
h. Opções de mitigação e percepção de vantagens e desvantagens na transição para uma economia de baixo carbono.
Fontes: IPCC, Comunicações Nacionais, entrevistas com especialistas, pesquisas de opinião, documentos oficiais dos países; relatórios de diversas organizações (IEA, CEPAL, BM, CQNUMC).
2. Situação politica do clima no nível doméstico
a. Nível de conhecimento e preocupação da sociedade. b. Presença do tema na mídia.
c. Presença do tema no discurso e plataforma dos principais partidos e referentes políticos.
d. Presença na agenda legislativa e nos processos eleitorais.
e. Movimentos de ONG, empresas e governos subnacionais em relação à decarbonização.
f. Estado das políticas específicas sobre clima.
g. Estado das políticas convergentes com a mitigação.
h. Estrutura normativa e burocrática da questão climática no país.
i. Presença de medidas verdes nos pacotes anticíclicos post crise 2008.
Fontes: IPCC, Comunicações Nacionais, estudos de opinião, entrevistas com especialistas, documentos oficiais, legislação interna.
3. Situação politica do clima no nível internacional
3
Elaborado usando como base o Climate Competitiviness Index (Lee et al, 2010), no entanto, nossa proposta destaca com maior ênfase as dimensões de política doméstica e externa .
a. Compromisso voluntário no âmbito do Acordo de Copenhagen. b. Postura em relação aos quatro pilares do Plano de Ação de Bali.
c. Atuação em outros foros internacionais relevantes para cada uno dos atores: G-20, OCDE, ALBA, Mercosul, OEA.
d. Participação em projetos do Mecanismo para um Desenvolvimento Limpo. Fontes: IPCC, Comunicações Nacionais, entrevistas com especialistas, documentos oficiais de cada um dos países, documentos da CQNUCC.
Uma vez construído o índice, ele se aplica a cada um dos países considerados e se desenvolve qualitativamente seu conteúdo. Os dados contidos no índice conformam a matriz de informações necessária para identificar os fatores que influenciam o grau de compromisso climático nos casos considerados.
Uma vez precisados os contornos da variável dependente, o passo seguinte é identificar e comparar as variáveis independentes que a literatura (Patterson, 1996; Giddens 2009; Compstom 2010; Friedman 2010; Viola 2010) aponta como determinantes do compromisso climático. Identificamos preliminarmente seis variáveis, cujo número e conteúdo pode ser revisado conforme avance a pesquisa. As primeiras três podem ser incluídas sob a categoria variáveis climáticas e, as últimas três sob a categoria variáveis políticas. Apresentamo-las na tabela seguinte.
Tabela 2: Determinantes do compromisso climático (variáveis independentes) Variável Indicador
1. Percepção de vulnerabilidades
Vulnerabilidades objetivas
Desastres relacionados com o clima no ultimo quinquênio e nível de resposta
Existência de planos de adaptação e resposta a desastres Discurso de lideranças políticas e sociais
2. Cultura Energética
Dependência da exportação de combustíveis fósseis Dependência da importação de combustíveis fósseis Disponibilidade e custo dos recursos energéticos fósseis Disponibilidade e custo de recursos energéticos renováveis 3. Percepções
sobre
decarbonização
Opções objetivas de mitigação
Estado das politicas orientadas a aproveitar as oportunidades Movimentos do setor privado em relação à decarbonização Estudos de opinião
sistema politico Liberdades civis e econômicas
Existência de um partido verde de relativa relevância Existência de movimentos ambientais relevantes Existência de uma comunidade cientifica solida e ativa Compromisso com políticas de longo prazo
5. Identidade Internacional
Percepções sobre o papel do país no sistema
Percepções sobre o papel do país na governança de clima Compromisso com a governança global
6. Posição do país
no sistema
internacional
PIB, PIB per capita, população, % das exportações globais, volume, trajetória e perspectivas de emissões, stock de carbono, biodiversidade, Participação nos principais foros de governança global: G-20, BRICS, OCDE, OPEP. % gasto militar global.
1. Percepção de vulnerabilidades
As percepções sobre os eventuais impactos da mudança climática são um elemento central na construção das respostas sociais ao fenômeno climático (Patterson, 1996). As vulnerabilidades têm uma base material ou objetiva, que é a somatória da exposição do território aos efeitos da desestabilização do sistema climático (variações de temperatura e precipitações, fenômenos extremos, etc.) e das capacidades adaptativas da sociedade (IPCC, 2007). No entanto, a vulnerabilidade climática é principalmente uma categoria social, que depende das interpretações feitas pela sociedade e lideranças políticas (Girardin, 2009; IPCC, 2007; Giddens, 2009). 2. Economia da energia
A equação energética joga um papel fundamental na política de clima, desde que quase dois terços das emissões globais de GEE são gerados por essa fonte (Stern, 2006; IPCC, 2007). Além disso, existem evidencias empíricas que sustentam correlações entre padrões de produção energética e compromisso climático (Paterson, 1996; Viola, 2010). Os países exportadores de petróleo tendem a apresentar posições conservadoras em termos de compromisso climático, entanto que aqueles que têm recursos energéticos mais limitados tendem a estar mais inclinados a tomar medidas de mitigação. De novo, essas realidades materiais estão intermediadas por interações sociais, por isso a referencia à cultura energética.
3. Percepções sobre ganhos e perdas potenciais na transição para uma economia de baixo carbono.
Se a maioria dos atores sociais e econômicos relevantes interpretam a transição para um paradigma global de desenvolvimento low carbon como fundamentalmente positiva em termos de produção e emprego, as possibilidades de um compromisso climático alto são maiores. Cada uma das economias tem potencialidades objetivas diferentes – que estão em estreita relação com as opções locais de mitigação – no entanto, o elemento central é novamente como os atores sociais assimilam essas possibilidades.
4. Qualidade do sistema político
Existem certos elementos no sistema político que estimulam o compromisso climático. Um nível básico de governabilidade e estado de direito (rule of law) é necessário para sustentar políticas climáticas significativas no âmbito interno e externo (Giddens, 2009; Compstom 2010). Em geral, as democracias de mercado mais consolidadas são as que apresentam os maiores níveis de compromisso climático, porque são as que conseguem com maior eficácia transcender o curto prazo. Outros elementos mais específicos presentes na configuração politica dos países são relevantes para desenhar a resposta social ao fenômeno climático: a presença de movimentos e partidos políticos que priorizem a agenda ambiental, ou as características da comunidade cientifica de clima local.
5. Identidade Internacional
A percepção que cada país tem sobre seu papel no sistema internacional em geral e sua participação na governança global de clima em particular (produto ou resultante de inúmeras interações sociais e sujeita a eventuais alterações) influem no grau de compromisso climático. Em geral, se poder afirmar que os países que têm um compromisso relativamente elevado com a governança global (participação em foros multilaterais, respeito ao direito internacional, preferência pela via da cooperação e não a imposição unilateral, disposição a ceder soberania para estruturas supranacionais, papel relevante e positiva na negociação de tratados que constroem governança global) são mais comprometidos climaticamente.
6. Posição do país no sistema internacional
Esse fator opera influindo na demanda da comunidade internacional por maior compromisso climático. Em termos gerais, é possível afirmar que quanto maior o peso do ator no sistema em geral e na governança de clima em particular, maiores exigências de parte da sociedade internacional gerará. O caso do Brasil é paradigmático nesse sentido, responsável por 5 a 6% das emissões globais de GEE,
as autoridades do país foram sistematicamente criticadas nos fóruns internacionais sobre clima nas ultimas duas décadas pelo manejo negligente da floresta amazônica - elemento chave no ciclo global de carbono. Como exemplo de caso contrário encontramos a Argentina (que representa menos de 1% das emissões globais e carece de qualquer elemento assimilável à floresta amazônica) que embora se comportando irresponsavelmente em termos de trajetória de emissões e ausência de politicas climáticas, nunca gerou grandes críticas por parte dos principais atores do sistema.
Referencias bibliográficas
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