UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
UMA ANÁLISE SOBRE OS RUMOS DA 2ª REFORMA DO
ESTADO NA BUSCA DA EFICIÊNCIA
Por: Bartolomeu Abilio Ramos Junior
Orientador Prof.ª Flávia Martins
Rio de Janeiro 2013
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
UMA ANÁLISE SOBRE OS RUMOS DA 2ª REFORMA DO
ESTADO NA BUSCA DA EFICIÊNCIA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública
AGRADECIMENTOS
....A Deus, pela saúde e perseverança na busca pelo objetivo, aos grandes professores, verdadeiros amigos, pelas ricas informações e experiências proporcionadas, e aos companheiros de turma, pela ajuda mútua e amizade construída ao longo desta dura jornada.
DEDICATÓRIA
...Aos meus pais, Bartolomeu e Maria Helena, e irmão, Ricardo, pois foi onde tudo começou, os valores de família, o caráter e companheirismo. A minha esposa Flávia, pela compreensão e empenho em me proporcionar todas as condições e tranqüilidade para estudar, e a minha jóia mais rara, minha filha Glenda, razão de tudo; o esforço e busca por novos caminhos e grande incentivadora do meu propósito, demonstrando todo seu carinho, ficando acordada até tarde a espera de um beijinho de boa noite.
RESUMO
Em pleno cenário de diversas políticas públicas em vigor, dentro da consolidação da gestão gerencial, o estudo pretende abordar a adoção de vários mecanismos administrativos gerenciais que procuram dar sustentabilidade ao desenvolvimento deste modelo em sua busca pela eficiência e qualidade dos serviços públicos prestados, desde a década de 90 até os dias atuais.
Passados os períodos, Patrimonialista e Burocrático, o Brasil se viu inserido no cenário mundial aos efeitos da globalização e ideologia neoliberal que apresentava a gestão gerencial como solução para os governos. No Brasil estes passos se deram pelo Plano Nacional de Desestatização em 1990, ratificado pelo Plano Diretor de Reforma do Estado (PDRAE) de 1995.
Reconhecido como a 2ª reforma do Estado, o PDRAE foi responsável juntamente por tentar introduzir na Administração Pública, novos valores e entes participativos como as Organizações Sociais, que permitissem atender por meio da eficiência, qualidade e aumento da Governança do Estado, a missão de prestar melhores serviços públicos para a sociedade.
Nesse aspecto, são vários os caminhos para se atender os objetivos gerenciais. Esta 2ª Reforma conseguiu? O Brasil está no caminho certo ou não? Apesar do retrocesso da Constituição Federal de 1988, a Emenda Constitucional 19/98, que alterou a situação dos servidores públicos e introduziu o princípio da eficiência no texto constitucional associada às Leis Orçamentárias, Programas de Qualidade e a GesPública, são instrumentos que se mostram eficazes neste processo de consolidação gerencial.
Por fim, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) é apresentado como um exemplo atual de política pública de Estado, que pode servir de modelo por ter caráter estruturante, de inclusão social e de ampliação da competitividade nacional no mercado externo possibilitado por ações de celeridade executiva e procedimentos administrativos, permitindo a realização de obras e serviços em setores estratégicos da economia do Brasil.
METODOLOGIA
Este estudo é fruto de pesquisa da atual Constituição Federal da República Federativa do Brasil, emendas constitucionais e legislações federais ordinárias, complementares e orçamentárias e impressos de programas federais além de bibliografia de alguns autores consagrados como os professores Helly Lopes Meireles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Idalberto Chiavenato, dentre outros relevantes por suas obras e contribuições nas áreas do Direito, Administração Pública, Economia e demais campos do conhecimento inerentes à completa compreensão deste trabalho.
Outra importante fonte são as publicações dos Cadernos do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) da década de 90, onde a riqueza dos conteúdos apresentam conceitos e proposições sobre o desenho e planejamento da reforma gerencial do Estado.
Além disso, compôs esta produção textual, pesquisa em artigos jornalísticos, acadêmicos, jurídicos e políticos colhidos junto à websites específicos como páginas do governo e órgãos federais, instituições públicas e privadas entre outros devidamente citados, bem como todo o conteúdo apresentado em sala de aula contido no material didático fornecido pelos professores do curso.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I – Anos 90: A arrancada Rumo ao Gerencialismo 09
CAPÍTULO II – A síntese do modelo gerencial 24
CAPÍTULO III – Orçamento e Gestão: Combustível do séc. XXI 35
CONCLUSÃO 59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 60
REFÊNCIAS WEBGRÁFICAS 62
ÍNDICE 57
INTRODUÇÃO
Este texto refere-se a uma análise sobre os objetivos da 2ª Reforma do Estado na busca pela eficiência do setor público. É uma tentativa de compreensão dos rumos que o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) criado em 1995 no governo FHC, instrumentos orçamentários e programas de qualidade e gestão sinalizaram ao país em termos de Políticas Públicas eficientes, após dezoito anos de sua implantação.
O primeiro capítulo dedica-se a uma breve visão da Administração Pública no Brasil, com foco no PDRAE, as iniciativas da Publicização inserindo as Organizações Sociais na execução de serviços públicos além de realçar a base legal da Administração Pública revelando a contradição do retrocesso de gestão embutido na Constituição Federal de 1988.
O segundo capítulo ilustra o neoliberalismo e suas proposições para a construção do Estado-Mínimo. As ações do governo federal na busca de padrões de qualidade no setor público e busca de eficiência de seus serviços e servidores públicos após a introdução deste princípio lefal ao texto constitucional por meio da Emenda Constitucional nº 19/98.
Já o terceiro capítulo apresenta instrumentos de controle de suma importância na trajetória do gerencialismo. As leis orçamentárias brasileiras. O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, endossadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, formam um moderno aparato legal de controle do orçamento e do gasto público federal.
Há ainda o Decreto 5.378/05, o GesPública, que traz para os gestores um forte mecanismo de desburocratização e implementação da qualidade no setor público visando ampliar a competitividade do país no cenário externo.
Por fim, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) - conjunto de ações de infraestrutura, de foco legal, econômico e social, que visa elevar a qualidade de vida no país e aumento da captação de investimentos externos, e aumento da competitividade do Brasil e que se apresenta como um bom exemplo de política pública de Estado, reflexo da qualidade e eficiência propostas pela gestão pública gerencial do Governo Federal nos últimos anos.
CAPÍTULO I
ANOS 90: A ARRANCADA RUMO AO GERENCIALISMO
Historicamente a administração pública teve seu início em 1821, quando D. João VI deu início à formação de um Brasil Patrimonial-Mercantil. A partir de 1930 e por mais de quatro décadas, o país se desenvolveu dentro de um Estado Burocrático-Industrial e vem se aperfeiçoado a partir de 1990 com o primeiro governo civil eleito pelo voto direto. Era o início da implantação de um Estado Gerencial-Pós-Industrial (BRESSER, 2001, p.02-05).
A trajetória administrativa teve marcos. Nos anos 30, a criação da DASP, a Era Vargas e o surgimento de instituições públicas descentralizadas; nos anos 60, o Decreto-lei 200/67 criou a Administração Indireta, cuja potencialidade foi interrompida pelo autoritarismo militar.
O Programa Nacional de Desestatização de 1990, no governo Collor foi o início. A partir de 1995 este caminho se deu pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) e o Plano Nacional de Publicização (PNP) influenciados por elementos da iniciativa privada e viabilizando a Governança.
O PDRAE foi primordial nesta mudança do modelo de gestão delineado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), em 1995, tendo no PNP, criado pela Lei 9.637/98, a possibilidade de extinção de órgãos federais ineficientes, cujas atividades passariam às Organizações Sociais nas áreas de educação, ciência, meio ambiente, cultura e saúde.
A CF. 88 manteve retrocessos administrativos. Já a EC nº 19/98 alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, princípios e normas, controle das despesas e finanças públicas. Era o Neoliberalismo dos anos 80 que injetou novo fôlego às gestões dos Estados de 1º mundo, verticalizados e centralizadores, em realidades descentralizadas com qualidade e eficiência, influenciando a periferia do capitalismo (COSTA, 2008, p.09-35).
1.1 – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)
Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) em 1995, O Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), por meio do então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, conseguiu aprovar em 21 de setembro de 1995, por meio da Câmara da Reforma do Estado e pelo Presidente da República, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) que foi publicado em novembro do mesmo ano.
Este momento deu início à chamada segunda Reforma Administrativa do Estado. Na apresentação deste documento, o Presidente FHC, afirma que o sucesso das mudanças do Estado dependeria do correto cumprimento das diretrizes estabelecidas. Tal posicionamento tratava do instrumento para o enfrentamento do desafio histórico em que o País se encontrava, a adoção do modelo gerencial da Administração Pública, que permitiria acesso ao desenvolvimento econômico e social face ao processo latente de globalização.
Desta forma, FHC se posicionou alertando que o Brasil tinha pela frente um grande desafio institucional no sentido de proporcionar à sociedade uma nova forma de gestão administrativa capaz de desenvolver o país em todas as suas frentes. Para isso, ele considerou imprescindível que o Estado fosse profissionalmente e institucionalmente sólido, com mecanismos eficazes de controle e regulação voltados para uma economia de mercado, além dos serviços prestados com eficiência e qualidade. (BRASIL-PDRAE (1995, p. 06).
O PDRAE é o resultado de uma Política de Estado que inseriu definitivamente o Brasil no processo mundial de globalização econômica e conjuntura política neoliberal. Em síntese o PDRAE estabelece as diretrizes para uma ampla reforma do aparelho estatal. Ele parte da premissa de que Estado e o mercado são os dois elementos centrais na coordenação e manutenção do sistema capitalista além de consolidar a idéia de que a crise mundial iniciada ainda na década de 70, só percebida por aqui durante os anos 80, é característica de uma crise de Estado.
Dessa forma, seu processo de planejamento identifica três formas administrativas vividas no Brasil (Administração Patrimonialista, Burocrática e Gerencial). Traça um perfil histórico desta evolução e gera um diagnóstico da administração pública nacional com especial atenção em dois aspectos: compreensão do funcionamento do mercado e suas políticas de recursos humanos existentes, e perfeito entendimento das dimensões, institucional-legal, cultural burocrática e gerencial dos problemas que impedem a plena eficiência e efetividade dos serviços prestados pelo Estado.
Sobre dimensão institucional-legal, o que se pode dizer é que historicamente o país sempre vivenciou reformas ou tentativas de reforma que basicamente trataram de criação, fusão ou extinção de órgãos públicos. Isso demonstrou instabilidade gerencial nas estruturas de governo, gerando organismos pesados, obsoletos extremamente hierarquizados e caros para o aparelho do Estado. Além disso, a rigidez burocrática favorecia a centralização das atividades com superposições funcionais entre diversos órgãos.
Já sobre a dimensão cultural, a prática burocrática ainda permitia uma supervalorização do patrimonialismo o que já não cabia naquele momento globalizado. Sobre o posicionamento a respeito dos políticos, o sistema burocrático não observa que em uma democracia estes são cada vez mais controlados pelo eleitorado. Dessa forma, cultiva excessiva desconfiança sobre os administradores públicos, não permitindo-os autonomia operacional de recursos humanos, materiais e financeiros.
Quanto à dimensão gerencial, esta é a espinha dorsal da Administração referente ao saber fazer. Gestão de qualidade trabalha com clareza de objetivos, se utiliza das formas legais de contratação de servidores públicos, aplica constante treinamento e capacitação, trabalha com técnicas e programas de qualidade, recursos humanos e comportamento organizacional, oferece salários justos e compatíveis para poder cobrar por resultados eficientes. Contudo, esta ainda é uma realidade extremamente distante da maioria dos órgãos públicos atuais.
Após a compreensão da realidade estabelecida na conjuntura daquele momento, o PDRAE traça um quadro síntese e identifica quatro setores
distintos presente no aparelho do Estado: o núcleo estratégico, as atividades típicas ou exclusivas, os serviços não-exclusivos e a produção de bens e serviços para o mercado. Além disso, classifica estes setores quanto à espécie de propriedade (pública, pública não-estatal e privada), e quanto ao modelo de gestão aplicada (burocrática e gerencial).
Tendo por base este diagnóstico, o PDRAE define objetivos globais e específicos em relação aos quatro setores previamente identificados presentes no aparelho do Estado. Para isso, foi elaborada uma estratégia capaz de alcançar as três dimensões previstas nesta análise, bem como seus projetos específicos.
Dessa forma, este grande plano que foi o PDRAE, procurou redesenhar o Brasil e direcioná-lo no caminho de um sólido desenvolvimento, sinalizando para uma profunda integração de diferentes atores institucionais dotados de sua plena capacidade para atender suas atividades-fim como forma de sucesso de implantação deste novo projeto nacional.
Como forma de justificativa para implantação deste projeto desenvolvimentista, o Governo FHC e os elaboradores do PDRAE, pautam sua tese na grave crise econômica brasileira e no modelo gerencial adotado até então e que não foi capaz de dar as respostas necessárias para o desenvolvimento eficiente da máquina administrativa naquele momento.
Contudo, todo este processo não se limitou apenas às constatações do panorama administrativo, institucional e econômico do Estado apontando possíveis caminhos, ele de fato afirma a possibilidade real de implantação de uma nova gestão para o Brasil capaz de dar a Governança necessária para a defesa da República por meio de políticas de Estado, ou seja, permanentes.
Os resultados obtidos do diagnóstico da crise remetem a pontos fundamentais. Estado e mercado são institutos inseparáveis no sistema capitalista, porém, no Brasil, caminharam divorciados sobrecarregando o Estado no campo administrativo e no campo produtivo.
A crise percebida na década de 80 tem seu efeito enfatizado pelo descontrole fiscal, desemprego, redução no crescimento econômico, aumento
da inflação, entre outros. Resultado da inoperância do Estado que acumulou atribuições desnecessárias deixando o Brasil inerte ante a globalização..
O PDRAE justifica sua implementação afirmando que a origem da crise nacional é fruto de um esgotamento de um modelo de desenvolvimento burocrática que não mais atendia as necessidades estatais de modernização para a conjuntura do momento. Assim, o modelo gerencial era a saída para a crise, desonerando o Estado de funções não típicas ou essenciais, excluindo a responsabilidade e funções de prestador direto de serviços, tornando-o um promotor e regulador destas tarefas e um coordenador do mercado, incrementando políticas que promovessem maior estabilidade social.
O modelo gerencial reforçaria a capacidade de se governar (governança) atuando no campo horizontal com o fortalecimento do papel do Estado como coordenador e regulador do mercado, e, no vertical, aumentando a capacidade em formular e implantar políticas públicas de qualidade pela “publicização”, ou seja, participação do setor privado e terceiro setor em atividades estatais, além de delegar maior participação de estados e municípios na prestação de serviços sociais e de infraestrutura.
Outra justificativa para a Reforma do Estado foi a defesa deste enquanto “rés pública”. Uma defesa no campo político através da consolidação das instituições democráticas estabelecidas pela CF. 88, e, no campo administrativo, pela implementação da administração gerencial de resultados. Esta nova Administração Pública é apresentada como uma resposta aos entraves da gestão burocrática. Visa à eficiência dos serviços públicos dotando as organizações de uma cultura empreendedora flexibilizando os princípios da burocracia sem negar seus objetivos, priorizando resultados e não processos.
São características do PDRAE: definição dos objetivos para o administrador, autonomia na gestão de recursos humanos, recursos materiais e financeiros, competição, descentralização administrativa e de decisões, redução de hierarquias, a implantação imediata da participação mais efetiva de entes privados e organizações sociais junto aos governos e em áreas específicas, além da visão final do cidadão como um cliente dos serviços estatais, e não mais como um mero contribuinte. (BRASIL-PDRAE, 1995)
1.2 – Plano Nacional de Publicização (PNP)
O conceito da Publicização é diferente do que se entende por privatização, enquanto esta trata do processo de transformar uma empresa estatal em privada, a outra diz respeito à transformação de uma organização estatal de direito público em uma de direito privado, porém pública não-estatal em suas atribuições. Este pensamento foi expresso pelo Ex-Ministro Bresser Pereira no conteúdo do PDRAE. (BRASIL-PDRAE,1997, p. 19).
Dentre as dimensões do PDRAE comentadas anteriormente especificamente na abordagem gerencial, são estabelecidos três projetos básicos para a implantação deste novo modelo de administração no país, a avaliação estrutural, o de transformação das autarquias e fundações responsáveis por funções típicas do Estado em agências autônomas e o da “publicização”, o principal dos projetos descritos.
Para sinalizar, o primeiro projeto, o de Avaliação Estrutural, diz respeito ao desenvolvimento das agências autônomas e organizações sociais, cuja tarefa coube a um grupo de trabalho criado no Comitê Executivo de Reforma do Estado que possuía como objetivo avaliar a capacidade operacional de órgãos e entidades do governo federal visando sua extinção, privatização, “publicização”, transferência, além da criação de novos órgãos com função específica de regulação.
Já o segundo refere-se à transformação das autarquias e fundações que operam atividades exclusivas do Estado em novas entidades chamadas de agências autônomas. Esta mudança seria viabilizada pelas ações legislativas necessárias para dar o respaldo legal além de programas piloto junto às entidades envolvidas envolvendo mudanças no método de gestão a ser praticado, servindo com um balcão de experimentos para novas intervenções.
O terceiro remete à “publicização” dos serviços não-exclusivos do Estado, isto é, a transferência destes serviços, mediante leis apropriadas, para o setor público não-estatal, no caso, as organizações sociais. O desenvolvimento legal adotaria o mesmo procedimento das agências autônomas, com a iniciativa ministerial para inclusão no PNP e gerido por um
Conselho Nacional de Publicização de base interministerial, priorizando as áreas da saúde, educação e cultura, atuando em hospitais, universidades, escolas técnicas, centros de pesquisa, bibliotecas e museus, dentre outros.
Assim, o PNP foi expressamente introduzido no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 9.637/98, durante o governo FHC, onde é detalhado em seu artigo 20 dentro do Capítulo II Das Disposições Finais Transitórias da presente Lei, que diz:
Art. 20. Será criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de Publicização - PNP, com o objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a qualificação de organizações sociais, a fim de assegurar a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União, que atuem nas atividades referidas no art. 1o, por organizações sociais, qualificadas na forma desta Lei, observadas as seguintes diretrizes: I - ênfase no atendimento do cidadão-cliente;
II - ênfase nos resultados, qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados;
III - controle social das ações de forma transparente. (BRASIL, Lei nº 9.637,1998)
É importante ressaltar que o surgimento das organizações sociais enquadra-se no Programa Nacional de Desestatização, criado pela Lei 8.031/90 ainda no Governo Collor, e aperfeiçoado pela Lei 9.441/97 já no Governo Fernando Henrique Cardoso, se utilizou de parte dos seus dispositivos para “diminuir o tamanho do estado”, pois a atividade prestada mudou a sua natureza jurídica, passando de direito público para privado, ou seja, a entidade pública foi substituída por uma particular.
Então, o verbete Publicização refere-se à produção não estatal de bens públicos por entidades situadas no âmbito do denominado Terceiro Setor, isto é, que não são orientados para o lucro. Este novo ente não será regido pelos contratos administrativos convencionais, mas, por contratos de gestão, sendo este o instrumento jurídico criado para dar agilidade aos processos de
contratação das O.S., além de definir as atribuições, responsabilidades e obrigações legais do Poder Público e das organizações sociais.
Quanto ao termo Terceiro Setor, Delgado (2004, p.01) afirma existirem vários conceitos, um seria o que se refere ao conjunto de organizações e iniciativas do setor privado voltados a fornecer bens e serviços de caráter públicos, podem por isso, serem entendidos de duas maneiras, uma por atenderem ao interesse público, e outra por não visarem o lucro.
A autora ainda reafirma que as iniciativas do Terceiro Setor são de origem privadas e sem fins lucrativos, tendo a participação popular como espinha dorsal, podendo atuar também de forma voluntária em atividades sociais e coletivas. (DELGADO, 2004).
Conforme a Promotora de Justiça, Rita Tourinho (2011, p.01), o termo “terceiro setor” é de origem sociológica, e não se encontra positivado no ordenamento jurídico brasileiro, razão pela qual são utilizadas outras definições como “entes de cooperação”, “organizações não governamentais”, “entidades de caridade”, dentre outras. Ainda para Tourinho (2011, p.19), o Terceiro Setor são entes que desempenham atualmente importantes papéis na consecução de ações de interesses públicos, sobretudo na esfera social através de atuação conjunta com o Poder Público agindo como destinatário de sua atividade de fomento (TOURINHO, 2001, p.19).
Tendo-se em mente as diversas definições, é possível sintetizá-las como um conjunto das entidades da sociedade civil de fins Públicos e sem fins lucrativos que apresentam traços do primeiro setor – o Estado e do segundo setor – o mercado, trazendo para a sociedade a possibilidade de execução mais eficiente de determinados serviços que antes cabiam ao Estado. Assim, podem ser entendidas as principais sigla componentes do Terceiro Setor:
As ONG’s são Organizações Não Governamentais, sem fins lucrativos, que atuam no terceiro setor da sociedade civil. Estas têm finalidade pública, atuando em áreas como, a preservação do meio ambiente, combate á pobreza, assistência social, saúde, educação e reciclagem. Podem trabalhar em parceria com o Estado inclusive obtendo financiamento destes.
OSCIPs são Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público criadas por iniciativa privada, que obtêm um certificado emitido pelo poder público federal ao comprovar o cumprimento de certos requisitos, como os de transparência administrativa. Sua relação contratual como o Estado se dá por Termos de Parceria, devido á agilidade operacional necessária promovida.
Entende-se por O.S., Organizações Sociais, entidades de direito privado que por meio de ação do Poder Executivo conquistam o direito à autorização legislativa para celebrar Contratos de Gestão com o Estado em qualquer esfera, e assim ter acesso à dotação orçamentária, isenções fiscais, doações e financiamentos, além de autonomia administrativa descrita em lei específica que permite a forma de composição de seus conselhos administrativos.
No foco da Publicização, as Organizações Sociais (O.S.) desempenham papel fundamental e podem ser entendidas como entidades de direito privado que por meio de ação do Poder Executivo conquistam o direito à autorização legislativa para celebrar Contratos de Gestão com o Estado em qualquer esfera, e assim ter acesso à dotação orçamentária, isenções fiscais, doações e financiamentos, além de autonomia administrativa descrita em lei específica que permite a forma de composição de seus conselhos administrativos.
É importante ressaltar que estas novas entidades estão sujeitas também ao controle direto da sociedade, sobretudo por meio dos seus conselhos de administração onde os representantes são recrutados no nível da comunidade à qual a organização serve e desempenha suas atividades.
Além disso, o elemento jurídico competente, o contrato de gestão, desempenha o papel de representar um compromisso institucional firmado entre o Estado, por intermédio de seus ministérios, secretarias estaduais ou municipais, e uma entidade pública, a ser qualificada como Agência Executiva, ou uma entidade não estatal qualificada como Organização Social, conforme explicitado pelos Cadernos MARE v.2 – Organizações Sociais (1998, p.36).
Sobre contrato de gestão, professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1996, p.173), expõe com propriedade que a origem do contrato de gestão se deu pelo direito francês inicialmente como instrumento de vinculação de determinados programas governamentais às empresas privadas que recebiam recursos estatais, além de novos ordenamentos de proposição do aumento do controle administrativo sobre as empresas estatais.
A professora Di Pietro complementa tal pensamento, trazendo a questão para o direito brasileiro. Ela esclarece que este tipo de contrato apresenta o mesmo propósito do direito francês em relação às empresas estatais, e também as entidades do terceiro setor, como as de serviço social autônomo e organizações sociais.
Segundo os Cadernos MARE v.2 – Organizações Sociais (1998, p. 36), o Contrato de Gestão se revela como um compromisso firmado entre poder público e organizações sociais por resultados mais eficientes e eficazes. Isso deve ser alcançado por meio de melhorias de gestão com metas definidas, indicadores, obrigações, meios de avaliação e penalidades impostos às partes.
O contrato de Gestão funciona pelo lado do Estado, como instrumento de ação, supervisão e avaliação de políticas públicas de forma descentralizada, racionalizada e automatizada, vinculando recursos ao batimento de metas, já pelo lado do setor privado, no âmbito das Organizações Sociais, se apresenta como uma ferramenta de gestão estratégica direcionando a ação organizacional.
Ele deve ser elaborado permitindo flexibilidade e dinamismo em seu conteúdo básico promovendo adequações conforme as especificidades encontradas em cada caso definidas principalmente por ajustes das políticas públicas.
O que se espera com o advento do Contrato de Gestão é que esta modalidade contratual nova dê justamente a possibilidade de Estado e Organizações Sociais, toda versatilidade necessária ao perfeito cumprimento das metas (Cadernos MARE v.2 – Organizações Sociais -1997, p.37).
1.3 – Administração Pública e o Retrocesso da CF. 88
Contemplada na Constituição Federal de 1988, no artigo 37, com redação atualizada pela Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998, a Administração Pública passa a ser regida por mais um Princípio legal, o da Eficiência. Introduzido graças às influências do modelo de Estado Gerencial.
“...Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...” (BRASIL – CF. 1988, p.45).
A Administração Pública conceitua-se em dois sentidos, amplo e estrito. No primeiro significa dizer que abrange tanto os órgãos Estatais que detém função puramente política e estabelecem as diretrizes de ações governamentais, quanto os órgãos administrativos subordinados de função executiva, estas enquadradas na Administração Pública em sentido estrito.
Em sentido estrito compreende puramente os órgãos administrativos subordinados de execução, ou seja, aqueles que não têm a capacidade política inerente aos órgãos governamentais. Tal definição encontra sustentação nos autores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (ALEXANDRINO e PAULO, 2008, p.18).
Pode também ser vista sob os aspectos, formal e material, o primeiro diz respeito ao conjunto de órgãos, pessoas e agentes públicos que o ordenamento jurídico entende por Administração Pública. O segundo trata das atividades que se configuram como próprias da atividade pública, ou seja, são as ações, planos e políticas, não as pessoas ou órgãos.
Além destas, a outra classificação refere-se à Administração Direta e Indireta, a primeira são os órgãos e serviços integrados além dos poderes
dotados de personalidade jurídica de direto público e suas ramificações desconcentradas como secretarias municipais, estaduais e ministérios. A indireta envolve o que prescreve o inciso II do art. 4° do Decreto-Lei 200/67, com redação dada pela lei 7.596/87, que são as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista. (ROSA, 2004, p.26).
Apesar da atribuição diferenciada entre as administrações Direta e Indireta, a Constituição Federal de 1988, apresentou equívocos jurídico-administrativos que do ponto de vista gerencial limitaram um desenvolvimento mais orgânico do Estado.
Isso encontra base na análise do Ex-Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira que observa com propriedade esse retrocesso no documento do PDRAE (1995, p.21), quando afirma que a mudança do modelo burocrático para o gerencial encontra um obstáculo na transição democrática de 1985.
Ele sinaliza que a CF. 88 que trouxe enormes ganhos para democracia, sobretudo na garantia de direitos fundamentais, mas que ações que envolveram o loteamento de cargos públicos da administração indireta e das delegacias ministeriais nos Estados para atender favores políticos para partidos vitoriosos denotaram grande entrave às propostas de flexibilizar a Administração Pública, gerando o chamado “populismo patrimonialista”.
Outro fator observado por Bresser neste documento, diz respeito ao alto crescimento das práticas burocráticas, que, segundo a ala conservadora da política, foi o que possibilitou o surgimento do pensamento de que esta burocracia seria a responsável direta pela crise que o Estado vivenciava naquele momento.
Com base nisso, depreende-se que a conjunção destes dois fatores expostos, o populismo patrimonialista e o crescimento da burocracia, vieram a se refletir na Constituição de 1988 para o chamado Retrocesso Burocrático.
Faltou o espaço necessário para o debate público, o que propiciou ao Congresso Constituinte a adotar práticas que selaram um emperramento da Máquina Administrativa, práticas estas percebidas pelas regras burocráticas identificadas nos serviços estatais e nas empresas públicas.
Apesar de todos os ganhos democráticos, o Poder Executivo perdeu força e autonomia com a CF. 88, instituiu-se o Regime Jurídico único para todos os servidores da União Estados e Municípios, fato só quebrado com a Lei 8.112/90 no âmbito federal e com os Estatutos dos servidores das demais esferas de governo. Além disso, deixou de flexibilizar a Administração Indireta submetendo-a a regramentos inerentes à Administração Direta.
A história da Administração Pública no Brasil é marcada pelo clientelismo político-partidário com distribuição e facilitação de acesso a funções e cargos públicos no Estado. Isso até hoje perdura com os cargos de livre nomeação, que são usados para a prática de nepotismo ou mesmo como barganha no jogo político, geralmente são responsáveis por inchaços nas folhas salariais nas diversas esferas de governo.
Sobre isso, a professora adjunta da EAESP-FGV e ex-Presidente da ENAP, Regina Silvia Pacheco expôs tal fato no “VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, dias 8 a 11, em outubro de 2002”. Afirma que historicamente os cargos de livre nomeação foram usados como moeda de troca de favores políticos. Por isso a defesa de um servidor público profissionalizado ganhou força com o advento do concurso público como forma democrática de ingresso no serviço público.
Esta visão estendia-se aos dirigentes públicos, que deveriam ser escolhidos por critérios técnicos. Tal pensamento visava que o concurso tornaria os servidores públicos em uma elite profissional, inspiração do modelo francês. (PACHECO, 2002, p.01).
Assim, este retrocesso burocrático atribuído à CF 88 se caracterizou em parte por uma reação a tal clientelismo, além de uma conseqüência da alta burocracia que não aceitava tal condição e se viu no “direito” de manter algum
benefício em seu favor aproveitando o “calor” da necessidade de promulgação da atual Constituição Federal.
Por outro lado, também não se possa atribuir tal situação a um suposto fracasso do Decreto-Lei 200/67 pelo fato da descentralização e flexibilização proporcionada pela criação da Administração Indireta. Apesar de alguns “abusos administrativos” terem sido praticados na conta deste decreto, como, por exemplo, a concessão de excessiva autonomia para empresas estatais e o uso patrimonialista das autarquias e fundações com a concessão, sem regras, de cargos públicos em função da não exigência contratação por concurso público, o que só veio a acontecer pela CF. 88. Não se pode afirmar com isso, que estas distorções tenham sido a causa destas incoerências.
A história mostra que a transição democrática se deu em meio a uma crise do Estado caracterizada por problemas sócio-econômicos e estruturais que se agravaram na década de 80, envolvendo política fiscal sem controle, desemprego, aumento da inflação e queda no crescimento econômico do país. A crise mundial reduziu o crescimento dos países centrais gerando uma realidade em números econômicos, pior do que a do Pós-Segunda Guerra, estagnando os países em desenvolvimento por mais de dez anos e implicando na queda dos Regimes estatistas do Leste europeu (bloco Soviético). Foi uma crise de Estado, onde estes não intervieram devidamente em suas economias nem atenderam às demandas sociais.
Neste cenário, as correntes democráticas atribuíram tal situação ao processo de descentralização estatal promovido pelo Regime Militar (Dec.-Lei 200/67). Além disso, todo o movimento de redemocratização do Brasil teve a companhia de uma ampla campanha contra a estatização, levando os deputados constituintes a aumentarem os mecanismos de controle burocráticos sobre as empresas públicas, estabelecendo normas rígidas para a criação de novas e de subsidiárias das já existentes.
Houve também, um descarte dos rumos de implantação do modelo gerencial e uma reafirmação dos ideais burocráticos traduzidos pelas práticas que engessavam qualquer tentativa de mudança e flexibilização da
Administração Pública. Fato visto na rigidez da estabilidade dos servidores públicos da Administração Direta e Indireta e na aposentadoria integral, sem limites de tempo de contribuição ou de serviço, gerando despesas permanentes para o Estado, algumas sem previsão orçamentária.
Tais fatores colaboraram para o descrédito da administração pública brasileira, embora alguns administradores públicos tenham desempenhado importante papel, desde os anos 30, quando se introduziu o profissionalismo na administração pública possibilitando a industrialização, resultado da estratégia para o desenvolvimento econômico do Estado. A indústria de base nos anos 40 e 50; o ajuste administrativo proposto nos anos 60; o desenvolvimento da infraestrutura; a indústria de bens de capital nos anos 70; o novo ajuste e a reforma financeira nos anos 80 e a liberalização comercial nos anos 90; isso não seria possível não fosse a competência e o espírito público da burocracia.
Entretanto, efeitos deste retrocesso e novos equívocos administrativos puderam ser percebidos no governo Collor. O Plano Brasil Novo, carro chefe de sua plataforma, que visava acabar com a espiral inflacionária do momento, teve no confisco da poupança, o auge das ações catastróficas.
A gestão Itamar Franco buscou basicamente recompor os salários dos servidores, brutalmente reduzidos por Collor. O discurso da necessidade de uma nova reforma administrativa assume outra dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial gera a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de implantar uma administração gerencial eficiente.
CAPÍTULO II
A SÍNTESE DO MODELO GERENCIAL
O Liberalismo Contemporâneo nasce nos governos democráticos com a Grã-Bretanha no início dos anos 80. Este ressurgimento dos ideais Liberais foi fruto da corrente Neoliberal que tinha por fundamento uma nova ordem político-econômica que revitalizasse economicamente os Estados. Margareth Thatcher implementou programas de remodelagem do serviço público tornando-o mais flexível, descentralizado e eficiente. Destacam-se os seguintes Programas: Unidades de Eficiência, com relatórios de pesquisa e avaliação; Próximo Passo, com agências autônomas; e o Direito do Cidadão.
Reformas análogas ocorreram na Nova Zelândia, Austrália, Suécia e França, governos baseados na Social Democracia. Em 1992 nos EUA, durante a gestão de Bill Clinton, foi promovida a reforma da administração pública federal adotando critérios gerenciais (ANDERSON,1995, p.09-23). Este processo tem por base a ideologia Neoliberalista, que ao contrário do que o prefixo sugere, se caracteriza pela aplicação de alguns dos preceitos liberais consagrados no contexto histórico contemporâneo. Esta terminologia é uma conseqüência do Liberalismo econômico neoclássico.
O termo neoliberalismo foi “criado” em agosto de 1938 em Paris, durante uma conferência de intelectuais organizados pelo filósofo francês Louis Rougier chamada de Colóquio Walter Lippmann. Lá, o sociólogo e economista Alemão Alexander Rüstow apresenta este novo verbete referindo-se a uma redefinição do liberalismo clássico, influenciado pelas teorias econômicas neoclássicas propondo romper com o modelo idealizado por John Maynard Keynes, o Kenesianismo, baseado na rigidez do controle estatal da economia e mercado. Era o modelo burocrático de gestão.
Dessa forma, o Modelo Gerencial de Gestão ganha força na busca pela eficiência dos serviços públicos, desonerando o Estado de atividades não essenciais, mas, que são de pleno interesse público.
2.1– Neoliberalismo – “O Estado Mínimo”
A filosofia neoliberal designa uma corrente que propõe liberdade total ao mercado e condena qualquer ação econômica do Estado conforme expressado por grandes economistas como Milton Friedman, Ludwig Von Misses e Friedrich A. von Hayek. Ele se caracteriza pela aplicação de alguns dos preceitos liberais consagrados integrados a um contexto histórico contemporâneo, e não por um “novo” liberalismo econômico.
Sua origem vem da Escola Econômica Austríaca (ou Escola de Viena) em fins do século XIX e início do XX. Seu pensamento econômico enfatiza o poder de organização espontânea do mecanismo de preços.
O marco deste pensamento se deu pelo Prêmio de Ciências Econômicas instituído pelo Sveriges Riksbank, o Banco Central sueco e a Academia Real das Ciências da Suécia, que em 1974 foi conquistado por dois economistas, o austríaco Friedrich A. von Hayek, propositor da base filosófica e econômica, e o seu “rival” ideológico, o sueco e socialista Gunnar Myrdal.
Eles Foram escolhidos segundo o seguinte parecer da Academia: "Por seu trabalho pioneiro na teoria da moeda e flutuações econômicas e pela análise penetrante da interdependência dos fenômenos econômicos, sociais e institucionais".
Para Reginaldo Moraes (2001, p. 06) neoliberalismo se caracteriza por ser uma ideologia, uma forma de ver e julgar o mundo social. Também representa um movimento intelectual organizado que o faz por meio de congressos e reuniões sistêmicas que funcionam como produtores de idéias e programas.(http://pt.wikipedia.org/wiki/Neoliberalismo. Acesso em: 10/02/2013). Além de representar um conjunto de políticas e metodologias econômicas aplicadas por governos neoconservadores a partir da segunda metadade da década de 70 e que teve como marco representante o acordo de Brenton Woods (1945), que criou o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional com suas imposições econômicas prometendo a salvação de economias fracas, ao preço de alto custo social dos que aceitaram o seu jogo.
Além de países europeus. Uma outra vertente do liberalismo surgiu no Estados Unidos da América com a chamada Escola de Chicago no início dos anos 30, que defendia o livre mercado. O economista Milton Friedman foi seu maior defensor e suas contestações derivaram da implantação de políticas econômicas implantadas pelo então Presidente Norte-Americano Franklin Roosevelt que ficaram conhecidas como o “Neal Deal”. Estas preconizavam a intervenção estatal na economia com vistas a sanar a depressão e crise social gerada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova York. A crise de 1929.
Tais medidas intervencionistas adotadas pelo governo americano, viriam mais tarde ser novamente defendidas pelo economista britânico John Maynard Keynes com a publicação de seu clássico “General theory of employment, interest and money (1936)”, consagrou a linha teórica do Keynesianismo que colocava oEstado como agente indispensável de controle da economia, objetivando conduzir a um sistema de pleno emprego.
O filósofo francês, Pierre Félix Bourdieu, em seu artigo de 1998 para o Jornal francês, “Le Monde diplomatique”, disse que via a essência do neoliberalismo como um tipo de pensamento econômico que prega a idéia da escassez e utilidade de algo a ser executado ou produzido como condição para se compor efetivamente a fonte de seu real valor. E complementou afirmando que o neoliberalismo vem viabilizar uma quebra na relação entre o papel da economia e sua influência na transformação das realidades sociais de forma global transpondo qualquer fronteira. Prevaleceria a lógica da regulação do mercado pelo mercado. Os “Estados Mínimos” deveriam se desprender de intervir na economia, atentando só para serviços essenciais. (http://pt.wikipedia.org/wiki/Estado_mínimo. Acesso em: 23/02/2013).
Na Grã-Bretanha dos anos 80, gestão da Primeira-Ministra Margaret Thatcher, foram dados os primeiros passos neoliberais na Europa. O Parlamento Britânico foi persuadido por estes ideais e aprovou leis que revogavam privilégios dados aos sindicatos, privatizou empresas e estabilizou a moeda, criou ainda uma tributação progressiva chamada de Poll Trax, um tipo de imposto comunitário, e reduziu drasticamente a carga tributária.
Contudo, o custo social gerado pela política econômica de Thatcher foi alto, pois apesar do reconhecimento que esta política teve no reaquecimento econômico britânico, gerou, por exemplo, a duplicação do índice de pobreza infantil no ano de 1997, que foi considerado como o pior da Europa.
Tony Blair, sucessor de Tatcher, acabou por adotar medidas Keynesianas (burocráticas), tentando resgatar o impacto social deixado pelo antigo governo e contrariando os ideais neoliberais. Isso o fez ser chamado de assistencialista por seus opositores. Ele defendia que a sua geração tinha o dever histórico de erradicar a pobreza infantil em 20 anos e isso só poderia ser alcançado mediante medidas econômicas de impacto rígido.
http://pt.wikipedia.org/wiki/Neoliberalismo. Acesso em: 10/02/2013.
Assim, a Globalização foi o principal motivo para a consolidação do ideal neoliberal, que nos anos 80 foi representado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), que vendeu esta ideia como solução para os problemas econômicos mundiais, redução da pobreza, e a criação de “Estados Mínimos”, termo liberal-burguês Pós-Revolução baseado em um Estado não-interventor na economia (NASCIMENTO, 2008).
Anos 90. Surge o Consenso de Washington, após a publicação do artigo do economista John Williamson, acerca do quê Washington (EUA) poderia fazer para salvar economicamente os países da América Latina. Este documento propunha o alcance de dez diretrizes econômicas para tais países, com base na experiência européia e que consistiam em: disciplina fiscal, prioridade das despesas públicas, reforma tributária, taxa de juros de mercado, taxa de câmbio competitiva, política comercial de integração aos fluxos mundiais, abertura ao investimento estrangeiro, privatização de estatais ineficientes, desregulação de setores controlados ou cartelizados e direito de propriedade. Era a marca neoliberal introduzindo novas práticas de relação entre Governos e mercado, base estratégica de aplicação do modelo gerencial de gestão administrativa que se buscava implantar no setor público (WILLIANSON, 2002).
2.2– A Qualidade no setor público
Conseqüência neoliberal, a introdução dos conceitos de qualidade no setor público advém da prática utilizada na iniciativa privada e seus modelos administrativos de gestão que estão em constante processo de inovação. Caminhos abertos para a implantação do Estado Gerencial, motivado pela corrente neoliberal e a globalização, o governo federal brasileiro através do Ministério da Administração e Reforma do Estado em 1997, elabora o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP).
Apreciando alguns conceitos sobre a Qualidade Total, DESIDÉRIO (2008, p.1) expõe que a Gestão da Qualidade Total é como uma estratégia de administrativa voltada a desenvolver a mentalidade da busca pela perfeição em todos os processos inerentes às organizações. Este pensamento pode ser ampliado no sentido da qualidade ser um componente que agrega valor aos resultados do modelo de gestão gerencial das organizações.
Isto por que, a essência da Qualidade se baseia no foco ao cliente-cidadão, no trabalho em equipe, conteúdo técnico de fatos e dados específicos que norteiem as decisões dos gestores no propósito de redução das possibilidades de erro nos resultados, tornando-os os mais eficientes, eficazes e efetivos, como bem observado por Longo (1996, p.09).
Segundo o pensamento do autor Marcelo Douglas de Figueiredo Torres em seu livro “Estado, democracia e administração pública no Brasil”, publicado pela FGV (2004, p.175), a qualidade do resultado das ações públicas está relacionada à efetividade e necessidade de tais ações, diferentemente da questão da eficiência, esta se vincula à relação custo/benefício.
Nesse sentido, em 1990 foi implantado na Administração Pública Federal pelo MARE, o Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública, com o propósito de funcionar como importante instrumento viabilizador do PDRAE, na medida em que buscou introduzir no Setor Público as mudanças de valores e comportamentos previstos pela Administração Pública Gerencial,
e viabilizar a revisão dos processos internos do Estado com vistas à sua maior eficiência e eficácia de resultados.
O esforço de sua implantação tem papel estratégico na Administração Pública Federal no seu propósito de atender todos os atores da sociedade. Os cidadãos, na melhoria da qualidade de vida; o setor produtivo, na infraestrutura e desenvolvimento; os servidores, em sua capacitação e melhoria das condições de trabalho, e, aos órgãos públicos no respeito perante a sociedade.
O texto introdutório do PBQP sinaliza a importância da participação de todos dos servidores públicos como meio de se alcançar êxito neste processo realçando a idéia do todo, do coletivo, da integração de toda a equipe funcional. (Cadernos MARE nº4-PBQP, 1997, p. 09).
Este programa influenciou inicialmente o setor industrial, este conseguiu demonstrar que a busca pela certificação da Qualidade Total tinha influência direta na economia, e conseqüentemente na satisfação do cidadão que naquele momento começava a exigir conformidade e qualidade na aquisição de produtos e serviços, o que logo em seguida seria tentado reproduzir nos serviços públicos, que embora mais reticente em absorver essa nova mentalidade, algumas organizações públicas chegaram a apresentar resultados positivos e relevantes. (Cadernos MARE nº4-PBQP, 1997, p. 11).
Nesse contexto, o Caderno do MARE de 1997 que trata do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública, informa que o PDRAE foi desenvolvido com o objetivo de retomar a capacidade de Governança do Estado baseando-se na modernização da gestão pública, em revisões dos sistemas jurídicos legais além da identificação e modificação das formas de propriedade do Estado.
Outro fator importante é que, segundo o PDRAE, o Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública desempenha o papel de principal instrumento capaz de permitir uma mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial.
O PBQP possui uma unidade de objetivos estratégicos, contudo sua aplicação no setor privado diferencia-se do público, pelo simples fato da
natureza específica das atividades públicas. Assim as principais diferenças apresentadas pelo PBQP (Cadernos MARE nº4-PBQP, 1997, p. 12-13) são:
As finalidades do setor público objetivam lucro em meio à competitividade, já os objetivos do setor público objetivam o bem-estar da sociedade dentro do ideal democrático.
O cliente atendido pelo setor privado é o gerador da receita deste, na medida em que paga pelo que consome. No âmbito público, o cliente-cidadão paga de forma indireta por meio de impostos, sem relação direta com os serviços consumidos. Políticas de Qualidade na iniciativa privada tem relação direta com produtividade, competitividade, lucro e permanência ou ampliação de mercado; por outro lado, na área pública a meta deve sempre ser o melhor serviço público realizado ao menor custo para a população.
Os dois setores estão em realidades diferentes, como exemplos, podem-se citar os limites de autonomia estabelecidos por Leis e o perfil dos clientes a serem atendidos, enquanto no setor privados estes são específicos por critérios puramente mercadológicos e de marketing, aqueles dizem respeito a toda a sociedade beneficiária dos serviços públicos.
Assim, preservadas as características do PBQP, o documento do MARE informa que as ações da Qualidade na Administração Pública foram estruturadas em um programa denominado Qualidade e Participação que reflete a orientação e ênfase no que se desejou dar ao Programa.
Além disso, informa que para se adotar a Qualidade como instrumento de modernização da Administração Pública foi levado em conta simultaneamente a sua dimensão formal - relativo à competência para produção e aplicação de métodos, técnicas e ferramentas - e sua dimensão política - referente à competência para projetar e realizar ações públicas de atendimento às necessidades dos clientes visando maior qualidade de vida.
E conclui que a Reforma do Estado e o Programa da Qualidade e Participação, de maneira particular, apresentaram, o primeiro de forma geral e o segundo nas especificidades, direcionamento voltado por uma decisão de estratégia de optar pela valorização do “Cliente-Cidadão”, visando o alcance da excelência na Administração Pública.
O texto do MARE-PBQP (1997, p. 16-17) estruturou-se em objetivos gerais e específicos. Os gerais estão descritos pela melhoria da Qualidade dos serviços públicos prestados por meio da incorporação de seus princípios às práticas do Estado enfatizando o papel dos servidores públicos na consolidação das ações. E os específicos, tratavam de nortear a parte prática por meio das seguintes etapas:
Monitoramento das ações com vistas a atingir a qualidade nos serviços públicos; ampliar os Programas de Qualidade nos órgão Públicos Federais; incentivo à integração e participação popular na avaliação das ações públicas; definição de indicadores de desempenho e avaliação de resultados; implantar a prática de gerência de processos na Administração Federal; capacitar servidores valorizando os recursos humanos e o comportamento organizacional; expansão das ações para os demais poderes, e esferas administrativas; divulgar e publicar as experiências bem sucedidas em órgãos públicos e promover a ética na Administração Pública.
O presente documento também informa que para implantar o Programa da Qualidade e Participação da Administração Pública é necessária a adoção dos seguintes princípios norteadores:
O atendimento da plena satisfação do cliente-cidadão inerente ao interesse público e estabelecimento de um relacionamento estruturado; envolvimento e participação dos servidores públicos em todo o processo; Gestão Participativa nos órgãos públicos; Gestão de Processos; valorização dos servidores públicos; a permanência do Planejamento Estratégico em caráter constante por parte dos gestores; a busca permanente pela excelência e eliminação de nos procedimentos.
Por fim, são apresentadas as Diretrizes necessárias ao sucesso deste processo assim descritas: descentralização das ações com centralização da coordenação; comprometimento dos órgãos no alcance de resultados; compatibilizar as políticas de reestruturação organizacional e modernização da gestão; análise dos resultados alcançados pelas organizações públicas; ações voltadas para as atividades-fim e satisfação do cliente-cidadão; promoção de ações qualitativas e foco nos resultados com redução de custos.
2.3– A Eficiência do serviço público
A Emenda Constitucional nº19/98, trouxe para o caput do artigo 37 da CF. 88 que trata “Da Administração Pública”, a consagração do Princípio da Eficiência como sendo de caráter fundamental na formalização deste processo, juntamente com a Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e a Publicidade.
Na construção do Estado Gerencial, as práticas administrativas do setor privado serviram de modelo para a introdução da eficiência e eficácia na área pública. Esta tendência vem da Teoria Clássica da Administração, também chamada de Fayolismo em função do idealizador desta escola de pensamento administrativo, o francês Henri Fayol, que o desenvolveu a partir de 1910. (http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_Clássica_da_administração. Acesso em: 08/02/2013).
Este pensamento caracterizava-se pela ênfase na estrutura organizacional pela visão da economicidade e busca da eficiência. Segundo o Doutor em Administração e autor de várias obras Antonio Cesar Amaru Maximiano (2000, p.115), eficiência significa realização de atividades de maneira inteligente, com menos esforço e menor custo. Já a eficácia, é o melhor desempenho relacionado aos objetivos e resultados.
Para o autor Sérgio Rodrigues Bio (1996, p.20-23), a eficácia se vincula à eficiência: “...a eficácia depene não somente do acerto das decisões estratégicas e das decisões tomadas no ambiente externo, mas também do nível de eficiência...”.
Dessa forma, o que se pretendeu para a Administração pública foi a introdução da mentalidade de se produzir um serviço que atendesse aos anseios da sociedade de forma otimizada, técnica e produtiva, desatrelada dos excessos impostos pela burocracia e que se enquadrasse ao que já estava previsto na CF. 88.
Sobre essa mentalidade exposta, RODRIGUES (2008, p.02) remete ao professor Hely Lopes Meirelles (1999) que expõe com propriedade e ampla
visão do que deve, em tese, retratar o serviço público e conseqüentemente o papel de seus agentes.
“O Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para serviço e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. (RODRIGUES, 2008, apud MEIRELLES, 1999, p. 60).
O modelo de gestão gerencial trata de dar à Administração Pública as boas características da administração privada, reduzindo entraves burocráticos, rigidez e excesso de controle nos procedimentos administrativos. Um exemplo disso é observado pela regra geral de contratação por parte da Administração Pública que deve ser precedido de processo licitatório, que em geral é lento, repleto de exigências
Visando aperfeiçoar e apresentar novas alternativas de contratação, a 2ª Reforma do Estado, por meio do PDRAE, introduziu o Contrato de Gestão, que permite de forma mais ágil a inserção de Organizações Sociais no processo de modernização do Estado.
Hely Lopes Meirelles (2009, p.98), identifica o Princípio da Eficiência como sendo o mais moderno incorporado às atividades e funções públicas pois, para um Estado moderno, não basta apenas a Legalidade dos atos, é necessário resultados eficazes para o serviço público.
O autor ainda acrescenta que, a partir EC 45/04 a eficiência consagrou-se um direito pleno constitucional como cláusula pétrea no artigo 5º da CF. 88 em seu inciso LXXVIII, que assegura a razoável duração do processo, bem como os meios que garantam a celeridade na sua tramitação.
A professora, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1999, p.73) apresenta um pensamento sobre a eficiência que coincide com o exposto pelo Ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso refletido no texto de apresentação do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE (1995). Para ela, a idéia de Reforma do Estado passa por uma readequação da organização institucional, pela melhoria dos recursos humanos, pelas finanças públicas e todo o sistema de processos e procedimentos legais, permitindo assim, uma relação ampla, transparente e harmoniosa com a sociedade.
Di Pietro ainda afirma no mesmo raciocínio que o processo de reforma estatal criará as condições necessárias para que o núcleo estratégico possa decidir de forma mais efetiva e eficiente sobre a qualidade dos resultados práticos referentes aos serviços exclusivos e competitivos que venham a ser praticados de forma subordinada e indireta, por organizações públicas não estatais.
Idalberto Chiavenato (1994, p.70) expõe que a eficiência não se preocupa com os fins, mas apenas com os meios, ela se insere nas operações, com vistas aos aspectos internos da organização, destinada ao alcance dos objetivos através dos recursos disponíveis. Logo, quem se preocupa com os fins em atingir os objetivos é a eficácia, que se insere no êxito do alcance dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organização e melhor utilização de tais recursos existentes.
O que está claro é que o conceito sobre o princípio da eficiência é de base econômica e não puramente jurídico, pois sinaliza que a atividade administrativa deve alcançar os melhores resultados ao menor custo utilizando os meios que dispõe para esse fim. O interesse Público.
A Eficiência assume duas linhas de ação. Uma diz respeito em organizar e estruturar a máquina administrativa tornando seus meios mais racionalizados com vistas a atender objetivamente aos anseios da sociedade.
Já a segunda empreitada trata dos servidores públicos, esta procura a regulação suas ações com a implementação de programas de qualidade, análise de comportamento organizacional e gestão da mudança que proporcionem a melhoria no desempenho profissional e conquista de resultados de excelência que sirvam de exemplo para todas as esferas de governo e organismos públicos, inclusive recuperando o respeito ao servidor.
CAPÍTULO III
ORÇAMENTO E GESTÃO: COMBUSTÍVEL DO SÉC. XXI
Dentre os caminhos de desenvolvimento do modelo Gerencial de Administração do Brasil, um dos principais é o que trata da regulação do orçamento e dos gastos públicos, na busca por uma administração enxuta, que busca resultados e eficiência.
A preocupação orçamentária, originária desde os tempos da abertura dos portos por D. João VI., foi contemplada por todas as constituições federais e estaduais desde então, e acompanha as mesmas características dos orçamentos dos países de primeiro mundo, como exposto por PIRES e MOTTA (2006, p.20).
Sobre esta preocupação, o texto Irá expor de forma simples, o que dispõe a atual Constituição Federal do Brasil em seu Título VI – Da Tributação e do Orçamento, especificamente a Seção II – Dos Orçamentos, que descreve como instrumentos orçamentários: O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Na evolução dos mecanismos, o governo federal publicou em 23 de fevereiro de 2005 o Decreto 5.378, que lança o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública. Este programa trata de uma retomada pela implantação dos padrões de qualidade e eficiência do setor público, visando a melhoria da competitividade do Brasil no cenário mundial.
Além disso, este capítulo vai procurar sinalizar o avanço das políticas públicas no Brasil no desenvolvimento do Estado Gerencial abordando de forma geral o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, elaborado no segundo governo Lula, e sendo um referencial de ação de médio e longo prazo de uma política de Estado que reforça as tendências para a Gestão Pública no século XXI.
3.1– Instrumentos Legais – PPA – LDO – LOA – LRF
A evolução do Orçamento Público no Brasil, com todas as suas particularidades, tem em sua concepção a mesma característica dos orçamentos dos países de primeiro mundo, conforme descrito por PIRES e MOTTA (2006, p. 20) que afirmam que este tema sempre teve muita importância no que tange ao controle dos gastos dos recursos públicos, atentando para o retorno destes investimentos nos serviços públicos prestados. O pensamento dos autores realça que, no Brasil, sempre foi muito grande a preocupação acerca deste tema, tanto que vem sendo abordado em todas as constituições federais e estaduais dos governos desde o período imperial até hoje, só para ilustrar, a abertura dos portos brasileiros proposta por D. João VI, permitiu o aumento dos impostos aduaneiros de tal forma que em 1808 era criado o Erário Público e o Regime de Contabilidade. Era o início do pensamento teórico de criação de um modelo orçamentário brasileiro. (PIRES e MOTTA 2006, p. 19-25)
Antes de se falar do conteúdo constitucional atual, convém destacar o fundamental papel que a Lei nº. 4.320/64 estabeleceu no controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal definindo que estes atos devam ser exercidos pelos Poderes, Legislativo e Executivo, mediante controles internos e externos, respectivamente. Tal entendimento foi reafirmado pelo artigo nº. 70, da CF 88.
Nos termos do artigo 75, da Lei nº. 4.320/64, a finalidade do controle da execução orçamentária compreenderá a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa; o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e de realização de obras e prestação de serviços.
Assim, podem-se distinguir dois tipos de controles que são executados na Administração Pública: controle externo e interno. O interno é
