A evolução do Orçamento Público no Brasil, com todas as suas particularidades, tem em sua concepção a mesma característica dos orçamentos dos países de primeiro mundo, conforme descrito por PIRES e MOTTA (2006, p. 20) que afirmam que este tema sempre teve muita importância no que tange ao controle dos gastos dos recursos públicos, atentando para o retorno destes investimentos nos serviços públicos prestados. O pensamento dos autores realça que, no Brasil, sempre foi muito grande a preocupação acerca deste tema, tanto que vem sendo abordado em todas as constituições federais e estaduais dos governos desde o período imperial até hoje, só para ilustrar, a abertura dos portos brasileiros proposta por D. João VI, permitiu o aumento dos impostos aduaneiros de tal forma que em 1808 era criado o Erário Público e o Regime de Contabilidade. Era o início do pensamento teórico de criação de um modelo orçamentário brasileiro. (PIRES e MOTTA 2006, p. 19-25)
Antes de se falar do conteúdo constitucional atual, convém destacar o fundamental papel que a Lei nº. 4.320/64 estabeleceu no controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal definindo que estes atos devam ser exercidos pelos Poderes, Legislativo e Executivo, mediante controles internos e externos, respectivamente. Tal entendimento foi reafirmado pelo artigo nº. 70, da CF 88.
Nos termos do artigo 75, da Lei nº. 4.320/64, a finalidade do controle da execução orçamentária compreenderá a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa; o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e de realização de obras e prestação de serviços.
Assim, podem-se distinguir dois tipos de controles que são executados na Administração Pública: controle externo e interno. O interno é
quando exercido dentro da própria administração, ou seja, por agentes do mesmo poder; e o externo exercido por órgãos independentes desse poder. A necessidade de controle é antiga como visto, porém, uma previsão legal mais consistente só veio a ser viabilizada a partir da Lei 4.320/64, artigos 75 ao 82, posteriormente pela CF 88, artigo 74; e, mais recentemente pela Lei Complementar 101/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Esta legislação ampliou e melhorou a ação do controle, haja vista até então a dificuldade que existia para fiscalizá-los e controlá-los, bem como a falta de legislação ampla, complexa e competente para responsabilizar os gestores, o que facilitou o desvio de verbas, contribuindo para o esgotamento da poupança pública.
Outra observação relevante da Lei 4.320/64 é que, embora editada em período de gestão burocrática, de alta complexidade política e econômica, traz em sua essência, Princípios e conceitos sólidos e norteadores do orçamento público até hoje. Esta determina no caput do seu artigo 2º que:
“A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”. (BRASIL, Lei nº 4.320, 1964).
A questão da unidade, universalidade e anualidade, caracteriza-se como fundamental para o controle das despesas. Estes princípios encontram-se contemplados na atual Constituição reforçando o caráter visionário desta lei. Outro ponto importante foi saber definir os estágios da despesa pública: empenho, liquidação e pagamento, que está presente em todas as operações licitatórias, de convênios, de empréstimos entre outras, realizadas por todos os entes em todas as esferas governamentais legitimando os atos.
A Constituição Federal de 1988, a sétima na história brasileira, traz importante contribuição para a construção do Estado Gerencial com preocupação com processo orçamentário. Nada menos que uma seção
especial e à parte: Titulo VI – Da Tributação e do Orçamento, Capítulo II das Finanças Públicas, Seção II dos Orçamentos. Isso permitiu a partir da sua promulgação, mudanças substanciais na prática orçamentária, devido às alterações impostas e que traduz o empenho na lisura dos gastos públicos.
A CF. 88 resgatou as prerrogativas do Congresso Nacional de criar despesas e emendar a proposta orçamentária do Executivo e recuperou para a área de decisão do Poder Legislativo os assuntos referentes aos orçamentos das entidades descentralizadas. A hierarquia dos instrumentos de planejamento orçamentário integrado está estabelecida no artigo 165 da CF 88, que diz: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais”.
Conforme Core (2001, p. 05), no texto as Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), “Reforma gerencial dos processos de planejamento e orçamento”, a síntese da seção “Dos Orçamentos” do art. 165 da CF.88 pode ser entendida como uma integração das atividades complementares de Planejamento e Orçamento, elevando sua eficiência legal.
Toda a bagagem proporcionada pela Lei 4.320/64 agregou valores a estes novos documentos inovadores em relação aos processos orçamentários anteriores. Observa-se que todo o processo alocativo de recursos está sob a égide da lei, e nada se faz em termos de despesa pública sem que exista uma autorização legislativa. Na prática, é a plena vivência do princípio da universalização orçamentária na ordem constitucional.
O Plano Plurianual (PPA) é um elemento de planejamento estratégico aprovado por lei para um período temporal estipulado em quatro anos, sendo que o primeiro ano de vigor corresponde ao segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo e o último ano corresponde ao primeiro exercício financeiro do mandato seguinte. Ele está previsto no artigo 165 da CF 88 e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 considerando também a Portaria nº 42/99 da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG). Este documento apresenta em
seu conteúdo a definição de diretrizes regionais, objetivos e metas da administração pública, relativas às despesas com investimentos.
Também prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado, em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio prazo. Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas previstos na redação do PPA para o período vigente, isso também vale para os investimentos da iniciativa privada
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, valor, prazo de conclusão, fontes de financiamento, indicador que represente a situação que o plano visa alterar, necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, ações não previstas no orçamento da União, regionalização do plano, entre outras ações.
Cada um desses planos (ou programas) será designado a uma unidade responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será designado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual, por determinação direta da Administração Pública Federal.
O decreto que regulamentou o PPA prevê que sempre se deva buscar a integração das várias esferas do poder público (federal, estadual e municipal) e também destas com o setor privado. A cada ano, será realizada uma avaliação do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – não só apresentando a situação atual dos programas, mas também sugerindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não significativas. Sobre esta avaliação é que serão traçadas as bases para a elaboração do orçamento federal anual.
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efetivação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis. Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e
necessários para o desenvolvimento socioeconômico do Brasil dentro dele já são estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na sua realização.
Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da política de descentralização do governo federal no desenvolvimento do modelo gerencial de gestão. Nas diretrizes orçamentárias estabelecidas em cada plano, é fundamental a participação e apoio das demais instâncias da administração pública, que têm mais conhecimento dos problemas e desafios necessários a enfrentar visando o desenvolvimento sustentável local e atendimento ao interesse público.
Na validação do que prescreve o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, empresas públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição Federal.
A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), disporá sobre as alterações na legislação tributária; estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. É de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo (no âmbito federal, o Presidente da República, por meio da Secretaria de Orçamento Federal). O projeto é então encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano para aprovação.
A Constituição não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto desta lei conforme consta no art. 57, § 2º da Constituição Federal.
Logo, a LDO se caracteriza por ser uma peça do sistema de planejamento, que dispõe sobre um conjunto de elementos fundamentais quando da elaboração do orçamento anual, são eles: metas e prioridades da
Administração Pública; despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; alterações na legislação tributária; política de aplicação das agências financeiras de fomento; equilíbrio entre receitas e despesas; critério e forma de limitação de empenho; controle de custo e avaliação de resultados.
Complementando este pacote de legislações, a Lei Orçamentária Anual (LOA), estabelece as despesas e as receitas que serão realizadas no próximo ano. A CF. 88 determina que o orçamento deva ser votado e aprovado até o final de cada ano (sessão legislativa). Compete ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o Plano plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de orçamento previstas.
A LOA estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. São os intitulados Decretos de Contingenciamento. O Orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual (PPA), segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
A Lei Orçamentária Anual compreenderá três elementos: O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações e fundos instituídos e mantidos pelo poder público; o orçamento de investimento das Sociedades de Economia Mista e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos vinculados a ela. Esta lei formaliza o conjunto de decisões políticas relativas às fontes dos recursos e aplicação dos bens e serviços repassados ao setor governamental.
Complementando o atendimento às diretrizes da administração pública gerencial, incorporando-se aos instrumentos norteadores das políticas públicas
(PPA, LDO e LOA), objetivando zelar por uma responsável e justa utilização dos recursos públicos, aprovou-se a Lei Complementar 101 no ano 2000, Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF), em atendimento ao artigo 163 da CF.88 e aplicável em todos os níveis de governo.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.(BRASIL - CF. 1988, p.119-120)
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impõe vários aspectos importantes para uma boa administração, indo ao encontro dos princípios já definidos na 2ª Reforma Administrativa brasileira. Os mais importantes são: planejamento, controle, fiscalização e transparência.
O balanço de receitas e despesas é fundamental para qualquer Estado ou estrutura organizacional. A receita gerada através de impostos, comercialização de bens e produtos, taxas, entre tantas outras modalidades, é fonte de recursos para subsistência e desenvolvimento integral do país. Apesar disso, a aplicação dos recursos públicos deve se pautar no atendimento ao interesse público, com planejamento e alocação consciente e estratégia, objetivando o melhor resultado de forma eficiente e responsável.
É importante ressaltar que a LC101 institui categoricamente o planejamento do gasto público como princípio estrutural da administração pública. A referida lei reforça a importância da utilização de instrumentos de controle como o PPA, LDO e LOA.
A LRF permite e consagra a participação popular na fiscalização, controle e transparência das finanças públicas, sem detrimento também da atuação daqueles que por obrigação já o fazem, como o legislativo, ministério público e tribunais de contas.
Assim, de posse destes mecanismos, o Estado sinaliza para a sociedade, o interesse pela busca permanente da eficiência e qualidade dos serviços públicos prestados dentro dos princípios constitucionais vigentes. No entanto, apesar destas iniciativas, o governo federal não tem demonstrado acomodação no propósito do aperfeiçoamento da implementação do modelo gerencial de gestão pública.
Além da base legal apresentada, será apreciado na seqüência o Decreto 5.378 de 2005 que representa uma retomada das propostas de implantação de indicadores de qualidade contidos no Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP) de 1997.
Este instrumento, ainda hoje se caracteriza como peça fundamental ao sucesso do planejamento gerencial que se pretende dar ao Estado brasileiro. É mais uma tentativa de desenvolvimento e revitalização dos preceitos de qualidade e desburocratização que se precisa atingir no serviço público.
3.2– Decreto nº 5.378/05 – GesPública
O aperfeiçoamento do aparelho do Estado na implantação do modelo gerencial de gestão tem sido uma constante no Governo Federal. Neste propósito, foi editado por iniciativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em 23 de fevereiro de 2005 o Decreto nº 5.378 que trata do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, também conhecido como GesPública, mais um elemento viabilizador de políticas públicas inovadoras.
Este decreto é o mais atual instrumento de gestão editado que traduz o resultado do desenvolvimento ao longo do tempo, de várias de iniciativas e programas do Governo Federal na promoção da gestão de qualidade e excelência dos serviços públicos oferecidos aos cidadãos e de aumento da competitividade do país no cenário mundial.
Deise Cristina Wischral em seu TCC de MBA – “MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA (MEGP) PARA PREFEITURAS MUNICIPAIS: Excelência: um valor requerido pelo Cidadão”, pela Faculdade de Tecnologia SENAI Florianópolis-SC, apresenta uma interessante contextualização sobre a GesPública reafirmando princípios inerentes á qualidade na gestão, aquela onde se executam as tarefas de forma correta, precisa, ao menor custo e tempo, de forma a produzir a plena eficácia nos resultados. No pensamento dela:
“Gestão da qualidade é a capacidade de fazer bem feito e em tempo oportuno, o que deve ser feito. Além do saber fazer (competência técnica para as atividades finalísticas) é preciso saber fazer de modo certo (processo), a coisa certa (resultado) e avaliar os efeitos do que foi feito. (WISCHRAL, 2010, p,18).
No mesmo sentido, Wischral (2010) remete á Marine e Martins (2009) que defendem que “uma boa gestão uma boa gestão é aquela que alcança resultados – o que, em última análise, significa, no setor público, atender às
demandas, interesses e expectativas dos beneficiários, criando valor público”. (WISCHRAL, apud MARINI & MARTINS, 2009, p.15).
Sobre a evolução dos instrumentos de gestão, podem-se citar as seguintes experiências: em 1990 o Sub Programa da Qualidade e Produtividade Pública sobre Gestão de processos; em 1996 o Programa de Qualidade Participação na Administração – QPAP – com foco em Sistema de gestão; em 2000 o Programa da Qualidade no Serviço Público – PQSP, abordando Gestão do atendimento ao Cidadão; e em 2005 o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – versando pela Gestão por resultados, orientados ao cidadão.
Segundo o Documento de Referência nº1 MPOG-SEGES de 2009, o GesPública apresenta como principais características ser essencialmente de caráter público, as ações devem estar alinhadas com a atualidade, ter foco nos resultados e ser de âmbito nacional. (BRASIL, MPOG-GesPública, 2009)
Em seu artigo 2° é dito que o GésPública tem o propósito de apresentar a estrutura funcional e meios de entrada em operação de medidas que devem estar integradas a uma agenda principal de mudanças da gestão administrativa, fundamentais para se atingir as metas estipuladas no Plano Plurianual.
Deve também consolidar uma administração pública de essência profissional com objetivos centrados no atendimento do interesse público por meio dos instrumentos específicos de cunho gerencial cujos objetivos visem à:
I - Extinguir as defasagens institucionais primando por um Poder Executivo Federal forte dentro de suas competências constitucionais de forma integral;
II - Estabelecer a governança por meio da melhoria da capacidade de formulação, implementação e constante avaliação das políticas públicas;
III - Implantar a eficiência através do aproveitamento integral dos recursos, associados aos resultados das ações do poder público;
IV - Garantir a eficácia e efetividade da ação de governo, por meio de adequações envolvendo, meios, ações, impactos e resultados almejados das políticas públicas;
V - Praticar uma gestão democrática, com participação popular, baseada na ética e com transparência para a sociedade.
Como fundamento, o GesPública procura manter a sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública e se baseia nos princípios fundamentais da Administração Pública, a saber: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Além disso, o documento informa que este programa toma por base os fundamentos do Modelo de Excelência em Gestão (MPEG) para a consolidação da sua missão que se traduzem no Pensamento sistêmico; Aprendizado organizacional; Cultura da Inovação; Liderança e constância de propósitos; Orientação por processos e informações; Visão de Futuro; Geração de Valor; Comprometimento com as pessoas; Foco no cidadão e na sociedade; Desenvolvimento de parcerias; Responsabilidade social; Controle Social; e Gestão participativa.
No aspecto operacional, o GesPública deve ser implementado por um Comitê Gestor composto por um representante do MPOG, que será o Coordenador; um representante da Casa Civil da Presidência da República; e um representante de cada um dos quinze órgãos ou entidades da administração pública indicados pelo Ministro do MPOG, órgãos ou entidades essas com notório engajamento em ações ligadas à qualidade da gestão e à desburocratização, cujos representantes integrarão o Comitê Gestor.
Este Comitê Gestor tem como objetivo formular o planejamento das ações do GesPública, coordenar e avaliar a execução das ações que podem assim ser descritas conforme artigo 3° do Decreto nº 5.378/05 (BRASIL, Decreto-Lei nº 5.378, 2005).
I - Mobilizar os órgãos e entidades da administração pública para a melhoria da gestão e para a desburocratização;
II - Apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração pública na melhoria do atendimento ao cidadão e na simplificação de procedimentos e normas;
III - Orientar e capacitar os órgãos e entidades da administração pública para a implantação de ciclos contínuos de avaliação e de melhoria da gestão;
IV - Desenvolver modelo de excelência em gestão pública, fixando parâmetros e critérios para a avaliação e melhoria da qualidade da gestão pública, da capacidade de atendimento ao cidadão e da eficiência e eficácia dos atos da administração pública federal.
São duas as formas de participação de órgãos e demais entes da Administração Pública no GesPública, adesão ou convocação, o primeiro remete a uma participação de cunho voluntário do ator membro da Administração Pública na busca da finalidade do GesPública. Isso é feito por um sistema de avaliação continuada permitindo obter resultados válidos da gestão empregada.
Já a convocação, se dá pela assinatura de um contrato de gestão por entes das administrações direta ou indireta, conforme previsão legal, ou pelo