A TRIBUTAÇÃO DA HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE EM SEDE DE IMI
ANTERO MANUEL FERREIRA DE OLIVEIRA
Trabalho realizado sob a orientação do
Dr. Domingos Fernandes
Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Fiscalidade Portuguesa
Junho de 2016
A TRIBUTAÇÃO DA HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE EM SEDE DE IMI
ANTERO MANUEL FERREIRA DE OLIVEIRA
Trabalho realizado sob a orientação do
Dr. Domingos Fernandes
Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Fiscalidade Portuguesa
Junho de 2016
DECLARAÇÃO
Nome: Antero Manuel Ferreira de Oliveira Endereço eletrónico: anteroliveira@gmail.com Número de cartão de cidadão: 7693441
Título da dissertação: “A tributação da habitação própria e permanente em sede de IMI”
Orientador: Dr. Domingos da Silva Fernandes Ano de conclusão: 2016
Designação do Mestrado: Mestrado em Fiscalidade Portuguesa
É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE.
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, 15/06/2016
Assinatura:_______________________________________________
A TRIBUTAÇÃO DA HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE EM SEDE DE IMI
RESUMO
O Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) é um imposto que incide sobre o valor patrimonial tributário (VPT) dos prédios situados em Portugal. É devido por quem for proprietário, usufrutuário ou superficiário de um prédio, em 31 de Dezembro do ano a que o mesmo respeitar.
Passados doze anos desde a sua criação, o IMI continua a gerar controvérsia, quer pelos elevados valores a pagar quer pelas desigualdades criadas com as avaliações. Durante muitos anos, o Estado e as instituições bancárias criaram facilidades de acesso ao crédito bonificado para aquisição de habitação própria e permanente, por essa razão Portugal é um país de proprietários.
Cada vez mais, os municípios concessionam serviços básicos a empresas privadas, no entanto, os valores de IMI a pagar aumentam. A crise económica e financeira que se instalou em 2008 e consequentes medidas de austeridade continuam a dificultar a vida aos portugueses. Este contexto veio criar dificuldades a muitas famílias que antes não eram carenciadas mas que agora o são, fazendo com que vejam o seu único e mais elementar património ser penhorado por dívidas de IMI.
Quando a receita junta valores elevados a pagar, com desigualdades criadas com as avaliações e desigualdades no sacrifício, o resultado é a insatisfação. Por este motivo, existe uma definição popular para IMI como sendo um “Imposto Mentiroso e Injusto”. Recorrendo a casos práticos, faremos uma análise à fórmula de cálculo do VPT dos imóveis afetos à habitação, assinalando, caso existam, deficiências que poderão causar desigualdades na tributação.
No desenvolvimento da dissertação, espera-se atingir o nosso principal objetivo, que consiste em analisar se, nos moldes atuais, a tributação dos prédios destinados à habitação própria e permanente, em sede de IMI, tem razão de existir.
Com a nossa investigação, e atendendo às novas realidades, pretendemos também, propor novas formas de tributação do património. Será dada prioridade ao alívio da tributação dos prédios destinados à habitação própria e permanente, de modo a que seja possível alargar o leque de beneficiários de reduções ou isenções de IMI previstas no EBF, mas também de forma a atenuar uma eventual perda desta receita fundamental dos municípios.
Serão alternativas que deverão ter em consideração: a diminuição de taxas ou do VPT; a composição do agregado familiar; a capacidade contributiva; a revisão de algumas isenções; a progressividade do IMI e a totalidade do património.
Palavras-chave: IMI, Habitação, VPT, Benefício, Capacidade Contributiva
TAXATION OF A PERSON'S OWN AND PERMANENT RESIDENCE - THE CASE OF THE MUNICIPAL PROPERTY TAX
ABSTRACT
The Municipal Property Tax (MPT) is a tax levied on the value of the real estate (TVRE) located in Portugal. It is due by the property owner; usufructary or superficiary, on the 31st January of the period in question.
In existence for twelve years now, the MPT is still controversial not only for the high amounts levied, but also for the inequities resulting from the property assessments. For many years, the State and the banking sector made access to preferential loans easier for those seeking to buy permanent residential properties; thus making Portugal a country of home-owners. Despite the fact that municipalities have been increasingly granting concession of public utilities to private organizations, MPT amounts continue to increase. The economic and financial crisis which set in 2008 and the ensuing austerity measures continue to make life in Portugal hard. This context has resulted in hardship for many previously average middle class families, who now see their sole and most valued asset being seized due to property tax in arrears.
Adding high amounts to be paid to the inequities resulting from property assessment and unequal sacrifice for taxpayers is a recipe for dissatisfaction. This is the reason why a popular definition for MPT is Misleading, Partial Tax. Using practical cases, we will analyse the calculation of TVRE of residential properties, signaling possible inconsistencies which may introduce inequalities in taxation.
As we develop the thesis, we hope to achieve our main aim which is to understand if, in the current state of affairs, there is in fact a reason for taxation levied on a person's own and permanent residence to exist.
With this research, and bearing in mind the current circumstances, we seek to propose alternatives to the current property taxation process. Priority will be given to tax relief on a person's own, main and permanent residence, with a view not only to increase the number of tax exemption beneficiaries as per the Portuguese Tax Benefit Regulation, but also to reduce possible losses to this crucial source of revenue for the municipalities.
These alternatives will have to consider the household composition; decrease in rates or TVRE; the taxpayer's contributive capacity; a revision of some exemptions; the degree of progressivity of property tax and the whole of the assets.
Key words: Property tax; Home; Value of Real Estate; Benefit; Contributive Capacity
ABREVIATURAS
AT – Autoridade Tributária e Aduaneira CA – Contribuição Autárquica
CC - Código Civil
CCA - Código da Contribuição Autárquica
CCPISIA - Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola CEE – Comunidade Económica Europeia
CIS - Código do Imposto do Selo
CIMI - Código do Imposto Municipal sobre Imóveis
CIMT - Código do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis CIRS - Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
CIRC - Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas CIVA - Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado
CNAPU – Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos CP - Contribuição Predial
CPPT - Código de Procedimento e de Processo Tributário CRP - Constituição da Republica Portuguesa
EBF - Estatuto dos Benefícios Fiscais
FIIAH – Fundo de Investimento Imobiliário para Arrendamento Habitacional IMI – Imposto Municipal sobre Imóveis
IMT - Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis IS – Imposto do Selo
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico RECH - Regime Extraordinário do Crédito à Habitação
RJCCHP - Regime Jurídico de Concessão de Crédito à Habitação Própria STA – Supremo Tribunal Administrativo
TC – Tribunal Constitucional UE – União Europeia
UEM – União Económica e Monetária VPT – Valor Patrimonial Tributário
Índice
1 EVOLUÇÃO DOS IMPOSTOS SOBRE O PATRIMÓNIO ... 3
1.1 A DÉCIMA ... 3
1.2 CONTRIBUIÇÃO PREDIAL ... 5
1.3 CONTRIBUIÇÃO AUTÁRQUICA ... 8
1.4 IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS – IMI ... 11
1.5 OUTROS IMPOSTOS SOBRE O PATRIMÓNIO ... 15
1.5.1 IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE AS TRANSMISSÕES ONEROSAS DE IMÓVEIS – IMT ... 15
1.5.2 IMPOSTO DO SELO ... 18
2 INCIDÊNCIA DO IMI ... 21
2.1 INCIDÊNCIA PESSOAL E INCIDÊNCIA REAL DO IMI ... 21
2.2 CONCEITO DE PRÉDIO ... 21
2.3 CLASSIFICAÇÃO DOS PRÉDIOS ... 22
2.4 PRÉDIOS HABITACIONAIS ... 24
2.5 PRÉDIOS DEVOLUTOS ... 24
3 TAXAS ... 25
3.1 DISTRIBUIÇÃO E EVOLUÇÃO DAS TAXAS DE IMI ... 26
4 PRINCÍPIO DO BENEFÍCIO... 29
5 HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE ... 39
5.1 CONCEITO DE HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE ... 39
5.2 O DIREITO À HABITAÇÃO ... 39
5.3 O DIREITO À HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE ... 40
6 VALOR PATRIMONIAL TRIBUTÁRIO DOS PRÉDIOS URBANOS ... 45
6.1 DETERMINAÇÃO DO VALOR PATRIMONIAL TRIBUTÁRIO (VPT) ... 45
6.2 (VC) VALOR BASE DOS PRÉDIOS EDIFICADOS ... 48
6.3 (A) ÁREA BRUTA DE CONSTRUÇÃO MAIS A ÁREA EXCEDENTE À DE IMPLANTAÇÃO ... 48
6.4 (CA) COEFICIENTE DE AFETAÇÃO ... 50
6.5 (CL) COEFICIENTE DE LOCALIZAÇÃO ... 51
6.6 (CQ) COEFICIENTE DE QUALIDADE E CONFORTO ... 52
6.7 (CV) COEFICIENTE DE VETUSTEZ ... 53
6.8 CASO PRÁTICO - APLICAÇÃO DA EXPRESSÃO DE CÁLCULO DO VPT ... 55
6.9 DESIGUALDADES NA DETERMINAÇÃO DO VPT ... 56
7 ISENÇÕES DE IMI ... 61
7.1 ISENÇÕES PREVISTAS NO CIMI ... 61
7.2 ISENÇÕES PREVISTAS NO ESTATUTO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS RELATIVOS A BENS IMÓVEIS ... 61
7.2.1 ISENÇÕES PARA PRÉDIOS DESTINADOS Á HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE ... 61
7.2.1.1 DOMICÍLIO FISCAL ... 62
7.3 OUTRAS ISENÇÕES E BENEFÍCIOS FISCAIS RELATIVOS A IMÓVEIS ... 63
7.4 ANÁLISE CRÍTICA ÀS ISENÇÕES DE IMI ... 64
8 A TRIBUTAÇÃO DA HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE À LUZ DE ALGUNS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. ... 67
8.1 PRINCÍPIO DA IGUALDADE ... 67
8.2 CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. ... 68
8.2.1 CAPACIDADE TRIBUTÁRIA E CAPACIDADE ECONÓMICA ... 73
8.3 PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE ... 73
8.4 CASO PRÁTICO – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ... 75
9 ASPETOS SOBRE A TRIBUTAÇÃO DA HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE NOUTROS PAÍSES DA UNIÃO EUROPEIA ... 79
9.1 ESPANHA ... 79
9.2 FRANÇA ... 80
9.3 INGLATERRA ... 81
10 NOVAS FORMAS DE TRIBUTAÇÃO DA HABITAÇÃO ... 83
10.1 MEDIDAS RESTRITIVAS À TRIBUTAÇÃO DA HABITAÇÃO PRÓPRIA E PERMANENTE ... 83
10.2 MEDIDAS ALTERNATIVAS DE SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA DOS MUNÍCIPIOS ... 85
11 CONCLUSÃO ... 87
12 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 91
Índice de Tabelas e Gráficos Página Tabela 1 - Número de prédios em 2014 - Fonte AT 23
Tabela 2- IMI Familiar 25 Tabela 3- Distribuição dos 115 municípios 30 Tabela 4 – Lista dos 115 municípios 31 Tabela 5 - Resumo do maior e menor em cada parâmetro 31 Tabela 6 - Média total a pagar segundo o número de habitantes por município 33 Tabela 7 - Média total a pagar segundo a área dos municípios 33 Tabela 8 - Média total a pagar segundo a densidade populacional dos municípios 33 Tabela 9 - Média total a pagar segundo a localização dos municípios 33 Tabela 10 - Os 25 municípios onde mais se paga em IMI, abastecimento de água, saneamento e recolha de lixo por município 34
Tabela 11 - Os 25 municípios onde menos se paga em IMI, abastecimento de água, saneamento e recolha de lixo por município 35 Tabela 12 - Número de alojamentos familiares clássicos em Portugal 40
Tabela 13 – Evolução da construção de novas habitações 41 Tabela 14 - Valor patrimonial global dos prédios em 2014 - Fonte AT 45 Tabela 15 – Elementos majorativos e minorativos da avaliação de imóveis 53 Tabela 16 – Desvalorização pela idade dos prédios 54 Tabela 17 - Cálculo do IMI a pagar (1) 56 Tabela 18 - Cálculo do IMI a pagar (2) 58 Tabela 19 - Cálculo do IMI a pagar (3) 60 Gráfico 1 – Taxas aplicadas em 2014 por número de municípios – Fonte: Portal das Finanças 26 Gráfico 2 – Evolução das receitas de IMI - Fontes: DGO/Pordata 28 Gráfico 3 – Evolução da construção de novas habitações 42
1
INTRODUÇÃO
Em Portugal, desde a velha jugada, passando pela décima até à contribuição predial, o que efetivamente se tributou foi o rendimento auferido pelo proprietário através da exploração de imóveis, ainda que de forma indireta. Durante séculos tributou-se o proprietário, mas nunca se considerou o valor do imóvel como base de incidência do imposto. Foi em 1988, com a reforma da tributação do rendimento, que nasceu a Contribuição Autárquica. Este novo imposto revelou uma nova orientação relativamente à tributação de bens imóveis, já que a sua base de incidência passou a ser o valor patrimonial dos prédios. Tem-se, então, a partir dessa data, um verdadeiro imposto sobre o património imóvel, que constitui receita dos municípios onde o mesmo se localiza.
O Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) entrou em vigor em dezembro de 2003, substituindo a Contribuição Autárquica (CA) que vigorava desde 1 de Janeiro de 1989. O sistema de avaliações da CA era ainda o do velho Código da Contribuição Predial e do Imposto Sobre a Indústria Agrícola, de 1963. O IMI é um imposto que incide sobre o valor patrimonial tributário (VPT) dos prédios situados em Portugal. É devido por quem for proprietário, usufrutuário ou superficiário de um prédio, em 31 de Dezembro do ano a que o mesmo respeitar.
Os prédios podem ser classificados como, rústicos, urbanos ou mistos. Por sua vez, os prédios urbanos dividem-se em habitacionais, comerciais, industriais ou para serviços, terrenos para construção e outros. Dentro dos prédios habitacionais, o nosso estudo irá centrar-se na análise da tributação, em sede de IMI, dos prédios destinados à habitação própria e permanente.
O princípio de que todos devem pagar impostos é o princípio material de todas as Constituições, devendo os impostos ser regulados de harmonia com os encargos familiares. No respeitante à tributação do património, esta deve contribuir para a igualdade dos cidadãos. Dedicamos um capítulo desta dissertação a uma breve referência a alguns princípios constitucionais, que no nosso entender se adequam à problemática do tema em análise.
A tributação sobre o património imobiliário nunca foi consensual. Se antes da entrada em vigor do IMI era profunda a desatualização das matrizes prediais e a inadequação do sistema de avaliações que resultavam em prédios subavaliados e consequentemente um imposto a pagar muito reduzido, atualmente as manifestações de desagrado vão em sentido contrário. Com as avaliações ao abrigo do CIMI, o valor patrimonial tributário dos imóveis atinge valores próximos aos de mercado, o que por sua vez origina valores muito elevados de imposto a pagar. No desenvolvimento da dissertação iremos analisar se esta problemática tem origem na fórmula de determinação do VPT ou na taxa a aplicar.
Estão previstas algumas isenções temporárias ou permanentes de IMI, constantes no Código do
IMI e no Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF). Relativamente à habitação própria e permanente,
estão previstas apenas as isenções temporárias constantes do EBF, nomeadamente nos seus
artigos 46.º e 48.º. Neste capítulo, vamos comparar estas isenções com as de outros prédios e
proprietários e aferir a sua justiça.
2
O IMI é uma importante receita para todos os municípios. É baseado predominantemente no princípio do benefício, ou seja, cada um deve ser tributado consoante os benefícios que colhe dos bens públicos e deve corresponder ao valor ou ao custo dos bens disponibilizados. No entanto, grande parte das redes de serviços e infraestruturas urbanas que eram assegurados pelos municípios, a título gratuito, passaram a ser pagos porque muitos desses municípios optaram por concessionar alguns serviços básicos, tais como, distribuição de água, saneamento e recolha de lixo a entidades privadas. Não obstante este facto, os valores de IMI a pagar não pararam de subir. Dedicámos um capítulo ao princípio do benefício, para verificar a sua sustentabilidade como base de aplicação do IMI.
Doze anos passaram desde a entrada em vigor do CIMI e a controvérsia continua. Com o final da avaliação geral dos imóveis em 2013 e da cláusula de salvaguarda em 2014, originaram elevados valores de imposto a pagar. É comum questionarmos se temos de pagar IMI sobre um bem que é nosso, um bem de primeira necessidade, um bem a que temos direito. Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação. Para assegurar o direito à habitação, incumbe ao Estado:
estimular a construção privada e o acesso à habitação própria ou arrendada; adotar políticas de modo a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria.
É no contexto dos parágrafos anteriores que pretendemos analisar se a tributação em sede de IMI dos prédios destinados à habitação própria e permanente, nos moldes atuais, tem ou não, razão de existir. Sabemos que, dado o quadro atual de restrições e necessidade de receita, somos confrontados com a problemática de como compensar os municípios com uma eventual perda de receita, o que não deixará de merecer a nossa atenção.
Para que seja possível concretizar o objetivo proposto, a metodologia utilizada é baseada no método dedutivo. Iniciámos o nosso estudo com o nascimento e a evolução da tributação do património em Portugal, que terá como ponto de chegada, a tributação da habitação própria e permanente em sede de IMI. Vamos estudar a situação envolvente à tributação do património imobiliário, baseando o nosso estudo na opinião de vários autores, na legislação e na jurisprudência. Posteriormente, e depois de uma análise mais rigorosa, serão selecionados os casos que diretamente se referem à habitação própria e permanente, que, na nossa opinião, darão mais força à ideia que defenderemos. Conduzimos a investigação de forma a podermos deduzir conclusões mais eficazes, capazes de validar o nosso conhecimento, enquanto conhecimento científico.
A escolha do tema para esta dissertação não foi tarefa difícil. Insere-se na área científica de
Fiscalidade, em concreto no âmbito da Tributação do Património, a qual está relacionada com a
nossa atividade profissional de contabilista, no sentido em que cada vez mais, somos também
consultores nas mais diversas áreas. Além do mais, este é um tema sempre atual, controverso
quanto baste e que bate à porta da maioria dos agregados familiares portugueses.
3
1 EVOLUÇÃO DOS IMPOSTOS SOBRE O PATRIMÓNIO
1.1 A DÉCIMA
O fenómeno do tributo já vem das civilizações antigas (mais de 3000 anos a.C.). Encontra-se na Bíblia diversas referências ao tributo, tanto no Antigo como no Novo Testamento. A ideia que perpassa pelo texto sagrado vai, em geral, na direção de um imposto proporcional à matéria coletável, com uma taxa de 10%, a Dízima
1.
Não nos vamos alongar pelos tempos bíblicos ou nas sisas gerais
2, mas sim no que mais importa relevar neste capítulo, isto é, o nascimento e a evolução da tributação do património em Portugal, tendo como ponto de chegada, a tributação da habitação própria e permanente em sede de IMI.
Foi sob a forma de dízima que surgiu entre nós, o primeiro imposto sobre o rendimento e a propriedade digno de um Estado moderno. Referimo-nos ao imposto que passou à História sob o nome de décima militar, que, ao contrário do que era comum na época, não incidia apenas sobre o povo, mas também sobre o clero e a nobreza.
A situação de Portugal em 1640 era de absoluta miséria. O dinheiro que, 60 anos antes se esperava que viesse de Espanha
3para ajudar a recuperar uma economia mal gerida pela administração no tempo de D. Sebastião e seus antecessores nunca se materializou, deixando o país numa crise sem precedentes.
Depois de restaurada a independência, em 1 de dezembro de 1640, D. João IV tornou-se o novo rei português e, desde logo, preocupou-se em consolidar a autonomia alcançada na Guerra da Restauração
4. Esperava-se que Espanha rejeitasse a ação portuguesa com ataques militares para conseguir novamente a soberania sobre o nosso território. Como a resposta espanhola não foi imediata, D. João IV conseguiu organizar o exército para proteger o território conquistado na Guerra da Restauração.
1Uma espécie de imposto sobre o conjunto do rendimento e do património a pagar por cada família, correspondente a 10%
desse rendimento e património. Ver NABAIS, José Casalta.(2009). Direito Fiscal. (5ª Edição).Coimbra: Almedina. p. 480 e 481. Ver também, COMISSÃO DE REFORMA DA TRIBUTAÇÃO DO PATRIMÓNIO. (1999). Projeto de Reforma da Tributação do Património: Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal (182); Centro de Estudos Fiscais; Lisboa: Direção Geral dos Impostos. p.p. 14 e 15.
2Porque inicialmente era um imposto sobre o consumo.Após a crise de 1383-1385, reunidas em Coimbra no ano de 1387, as Cortes autorizam que se lancem em todo o reino as sisas gerais, alargando a todo o território as sisas que ao nível concelhio se cobravam, e de maneira irregular apenas, sobre o comércio de mercadorias. Autorizadas por um ano apenas, as sisas gerais logo degeneram em imposto permanente, o primeiro imposto geral e permanente da história portuguesa, cobrado com fundamento no bem comum da nação, assinalando-se com isto o nascimento do Estado Fiscal português. A história fiscal portuguesa nasceu com um imposto geral sobre o consumo. Vale a pena notar que as sisas gerais constituem o prolongamento de um imposto concelhio, alargando ao todo da nação o argumento do bem comum que se empregava já na legitimação dos tributos locais. A noção de que o imposto constitui o "preço da civilização", e desde logo o preço da defesa da vida e propriedade de cada um, mostrava-se naquela época, como se mostra ainda hoje, particularmente sensível ao nível local. As sisas gerais foram extintas na reforma de 1832. Ver em: VASQUES, Sérgio;
(jan-fev. 2009).A evolução histórica do Estado Fiscal português. Revista Fórum de direito tributário Belo Horizonte: ano 7, n.º 37. p.11 a 18..
3Entre 1580 e 1640. Duração da dinastia Filipina em Portugal.
4O início da Guerra da Restauração remete à crise da sucessão ao trono, que ocorreu após a morte de D. Sebastião, então rei. Assim, Filipe II de Espanha, que se tornou Filipe I de Portugal, passou a governar o reino. Sucederam-lhe Filipe II e Filipe III, respetivamente, seu filho e seu neto, que configuraram a Dinastia Filipina. A nobreza de Portugal era forte opositora desta monarquia.
4
Foi nas Cortes de Lisboa em 1641 que foi lançado um novo imposto sobre os prédios rústicos
5, a décima militar, com vista a fazer face às despesas com a guerra da independência. Em princípio, era uma contribuição com uma taxa de 10% e a duração de três anos, tendo-se, no entanto, prolongado e, inclusivamente, chegado a atingir os 30% devido às necessidades do erário público.
A décima era um imposto de carácter extraordinário, para fazer face aos gastos com a guerra, mas passou a ser considerada um imposto ordinário, tendo permanecido, como fonte indispensável das receitas necessárias às exigências sempre crescentes do país, por mais de duzentos anos.
6A décima militar incidia sobre prédios, capitais, atividades comerciais, industriais ou profissionais. Deu-se-lhe um Regimento no qual constavam as normas relativas à incidência, isenções, lançamento, cobrança, reclamações, etc.
A décima militar constitui o primeiro imposto sobre o rendimento e a propriedade com algum relevo de que se serviu o Estado português e a sua base de incidência larga e cedular, melhor fixada no Regimento de 9 de Maio de 1654, antecipa em certa medida as figuras que bastante mais tarde viriam a marcar a agenda fiscal dos estados modernos. Ainda que assente na matriz dos rendimentos da terra, a décima militar onerava, além destes, os rendimentos do trabalho, os rendimentos do comércio, da indústria e os juros. O emprego de uma base de incidência tão larga impunha algum cuidado na determinação da matéria tributável, estipulando-se, por isso, que aqueles que não auferissem "rendas" mas apenas "ofícios sem ordenados mas com rendimentos"
bem como, aqueles que tivessem "negócio, trato e meneio", haviam de pagar a décima parte
"daquilo que se arbitrar rendem cada ano os ditos ofícios e lhes importa o seu trato e meneio", disciplinando-se com cuidado os órgãos aos quais ficaria entregue esta fixação dos rendimentos.
7A décima preservou o mínimo de subsistência, dispensando-se do seu pagamento os órfãos, os pobres, e todas as demais pessoas que não se sustentassem de outra coisa que não de esmolas.
Surpreende, em qualquer caso, a relativa modernidade do imposto, o propósito de universalidade que lhe subjaz, bem como a sua extraordinária longevidade: instituída em 1641, a décima constituiria o principal imposto sobre os rendimentos cobrado pelo Estado português até à criação da contribuição predial, no ano de 1852, da contribuição industrial, no ano de 1860, e da contribuição de juros, já em 1887. Ainda assim, em vésperas da sua extinção, a décima representava menos de um quinto da receita fiscal portuguesa e menos de metade do rendimento gerado pelas alfândegas.
8Uma referência ainda para o imposto sobre janelas das cidades de Lisboa e Porto, lançado por decreto em 16 junho de 1832, este imposto incidia sobre todas as janelas
9com visão para a via pública. Eram responsáveis pelo seu pagamento, os donos das propriedades e, na ausência
5 Anteriormente à décima, os prédios rústicos estavam sujeitos a um tributo denominado jugada e que consistia no pagamento de uma quota-parte de cereais produzidos numa determinada propriedade por uma junta de bois num dia. A jugada foi extinta por decreto de 13 de Agosto de 1832.
6Ver NABAIS, José Casalta. (2009). Direito Fiscal. (5ª Edição). Coimbra: Almedina. p. 483 e 484.
7 Ver VASQUES, Sérgio; (jan-fev. 2009).A evolução histórica do Estado Fiscal português. Revista Fórum de direito tributário Belo Horizonte: ano 7, n.º 37. p.19
8 Ver VASQUES, Sérgio; (jan-fev. 2009).A evolução histórica do Estado Fiscal português. Revista Fórum de direito tributário Belo Horizonte: ano 7, n.º 37. p.21
9 Este imposto já havia sido lançado em Inglaterra no final do século XVII. O rei Guilherme III, cobrava uma taxa por cada janela que uma casa possuía. O dinheiro deste fundo serviu para financiar a guerra no país
.
Em Portugal, uma janela do rés-do-chão pagava metade das janelas de andares superiores.5
destes, os feitores, procuradores ou administradores. O valor a pagar era diferente entre janelas e sacadas, e entre rés-do-chão e andares.
A 31 de Dezembro de 1852 a décima, assim como outros impostos anexos
10, foram extintos, sendo substituídos pela contribuição predial.
1.2 CONTRIBUIÇÃO PREDIAL
A primeira proposta de reforma global da tributação direta portuguesa foi levada a cabo por Costa Cabral
11, em 1845. Propunha-se abolir a velha décima militar, na qual se incluía a décima predial, industrial e a de juros, bem como um conjunto de figuras menores, substituindo-as por apenas três contribuições, que pretendiam constituir o corpo fundamental da tributação direta portuguesa.
A contribuição predial, a mais importante de entre elas
12, incidiria sobre a generalidade dos prédios rústicos e urbanos, onerando-os na proporção dos seus rendimentos, a determinar através de um arrolamento geral, a matriz predial, no qual figurariam todos os prédios, respetivos rendimentos e proprietários
13. Esta reforma de Costa Cabral morreu à nascença. No início de 1846 deu-se a revolta da Maria da Fonte, que originou a queda do governo, uma revolta popular sem comando nem programa político.
14Os governos seguintes “ressuscitaram” as contribuições mas, ao contrário de Costa Cabral, não procederam a uma reforma global, deram um passo de cada vez. Assim, por meio de decreto, em dezembro de 1852, foi criada a contribuição predial; em 1860, a contribuição industrial e fusão da sisa e o imposto de transmissão da propriedade na contribuição de registo
15; por fim, em 1887 instituir-se-ia a contribuição de juros.
No dia 5 de outubro de 1910, a monarquia constitucional foi destituída, sendo implantado um regime republicano em Portugal.
10Décima dos prédios, décima industrial pela cultura, ou exploração dos prédios, novo imposto de prédios nas cidades de Lisboa e Porto, entre outros.
11António Bernardo da Costa Cabral (1803-1889), licenciado em Direito pela Universidade de Coimbra, dedicou-se à causa liberal o que o obrigou a exilar-se no estrangeiro, só tendo regressado a Portugal após o triunfo de D. Pedro IV. Foi uma figura de primordial importância na sua época e a ele se devem, entre outras medidas, a publicação do novo Código Administrativo, a reorganização da Guarda Nacional, a reforma das câmaras municipais, a reforma dos estudos liceais, a abertura de estradas, a construção do Teatro de D. Maria II.
12À que se lhe junta, a contribuição industrial que incidiria sobre os rendimentos do trabalho e capitais. A contribuição pessoal, que onerava todos os indivíduos com rendimentos próprios com uma taxa geral correspondente a dois dias de trabalho.
13Ver em VASQUES, Sérgio; (jan-fev. 2009).A evolução histórica do Estado Fiscal português. Revista Fórum de direito tributário Belo Horizonte: ano 7, n.º 37. p.26
14O regime era odiado. O estado vivia dos impostos cobrados ao povo, ao mesmo tempo concedia monopólios ou fazia contratos com os grandes capitalistas em troca de empréstimos. Rapidamente, a revolta da Maria da Fonte, como ficou conhecida, passou a rebelião contra a ditadura política e a exploração económica de Costa Cabral, um dos chefes do movimento constitucionalista que, desde 1842 liderava o país. Os camponeses não queriam pagar os novos impostos decretados pelo governante que iria ser demitido pela rainha D.Maria II. Queimavam cartórios para fazer desaparecer os registos das tributações, “as papeletas da ladroeira”. Resumo do historiador José Hermano Saraiva em:
http://ensina.rtp.pt/atualidade/maria-da-fonte-a-revolta-das-mulheres-do-norte/#sthash.xQ32DNtX.dpuf.
15Precedeu o Imposto de Sisa e Imposto sobre as Sucessões e Doações. Segundo a incidência objetiva deste imposto, ficavam sujeitas as transmissões sobre a propriedade imobiliária a título oneroso ou gratuita, sendo perpétuas ou temporárias, qualquer que fosse a designação ou forma de título.
6
O Decreto com força de lei de 4 de Maio de 1911 remodelaria a contribuição predial
16, ainda o mais importante dos impostos diretos. Foram introduzidas taxas progressivas
17, pondo assim termo ao sistema de oneração na proporção dos rendimentos. As taxas praticadas em 1913 variavam de 7% a 17% para os prédios rústicos e entre 4% e 14% para os prédios urbanos. Logo depois, o Decreto de 24 de Maio de 1911 viria trazer a progressividade também à contribuição de registo, onerando as transmissões gratuitas com taxas que não variavam apenas em função do grau de parentesco mas também em função do valor dos bens, atingindo a taxa máxima de 17,75% nas transmissões entre estranhos.
18A importância da contribuição predial era fixada anualmente, pelo que houve necessidade de se proceder ao cadastro dos bens situados nos concelhos. Estavam, assim, criadas as primeiras matrizes prediais
19. Inicialmente previa-se que o arrolamento da propriedade fosse feito com base nas declarações dos contribuintes, que, naturalmente se furtaram a essa tarefa de forma a escapar ao pagamento do imposto. Por Portaria de 20 de Julho de 1912 foram nomeadas 120 comissões destinadas a proceder à avaliação da propriedade por todo o país, nunca chegando a surtir qualquer efeito por falta de verba e pela extrema morosidade do processo, estimada entre 36 e 72 anos. Outros diplomas se lhe seguiram no sentido de melhorar a melhor organização das receitas.
20Pela Lei de 5 de Junho de 1913, era aprovado Código da Contribuição Predial, substituindo em definitivo as décimas
21. Neste novo código, a tributação dos prédios urbanos arrendados era baseada num rendimento presumido. No que diz respeito aos prédios rústicos, tributava a renda da terra e o lucro da exploração dos mesmos.
A primeira reforma fiscal do século emergiu, em 1922, por força da Lei n.º 1368 de 21 de setembro. A iniciativa representou uma tentativa séria de transformação do panorama da fiscalidade em que predominava a tributação indireta. A contribuição predial foi mantida nos moldes que vinham da legislação anterior, mas foi objeto de atualização das matrizes prediais através de coeficientes variáveis. Para determinação do rendimento coletável dos prédios urbanos destinados a habitação, foi aplicado um coeficiente de 2,5 sobre o valor do rendimento que constava da matriz naquela data
22. Esta reforma durou apenas até 28 de maio de 1926.
2316Publicado no Diário do Governo n.º 109 no dia 11 de maio de 1911
17A progressividade era justificada com o argumento moderno do socialismo, invocando-se não apenas a noção da igualdade de sacrifício, mas sobretudo a noção de que as diferenças extremas de condição social são intrínseca e eticamente repugnantes.
18Ver em VASQUES, Sérgio; (jan-fev. 2009).A evolução histórica do Estado Fiscal português. Revista Fórum de direito tributário Belo Horizonte: ano 7, n.º 37. p.32
19As matrizes prediais, sejam rústicas ou urbanas, são os registos que descrevem as propriedades, a sua localização, confrontações, área, identidade do proprietário e correspondente rendimento coletável. Através destes registos, pode fazer- se a história da propriedade, das flutuações económicas, das sucessivas alterações dos proprietários e do tipo de cultivo praticado, para além de terem conteúdo probatório relativamente à posse das propriedades.
20Arquivo e Biblioteca Digital da Secretaria Geral do Ministério das Finanças. Ver em Matriz Predial
21Muito embora, ainda hoje se utilize o termo décima em algumas povoações, para se referirem ao IMI.
22Artigo 25.º da Lei n.º 1368 de 1922
23Início do período de ditadura militar. Apesar de notável em matéria do reconhecimento e da afirmação de princípios como a generalidade, a uniformidade, a salvaguarda do mínimo de existência e a progressividade, enquanto elementos estruturantes, a reforma de 1922 acabou par ter na sobrevivência de estruturas orgânicas e funcionais antigas e obsoletas
7
Durante o período da ditadura militar, anterior à implantação do Estado Novo, optou-se por um modelo político liberal, o que se refletiu na perspetiva do país sobre a habitação. Procedeu-se ainda a uma reforma da contribuição predial
24em 1929 que reorganizou os serviços da contribuição predial rústica e urbana, permitiu o aumento das rendas, criou a Caderneta Predial e o Fundo Nacional de Construções e Rendas Económicas, que vigorou a partir do ano económico de 1928-1929 e até 31 de Dezembro de 1940.
25Esta reforma pautou-se pelo realismo e prudência, assentando numa tributação simples, normal e proporcional do rendimento.
26Com o Estado Novo
27veio-se a assistir a uma maior intervenção do Estado na promoção habitacional, como aliás se podia ler no artigo 13.º da Constituição de 11 de abril 1933 -
"Em ordem à defesa da família pertence ao Estado e autarquias locais: 1.º - Favorecer a constituição de lares independentes e em condições de salubridade, e a instituição do casal de família;"Depois da importante reforma de 1929 seguir-se-iam meras adaptações até à reforma fundamental de 1958-1965, liderada pelo Professor Teixeira Ribeiro.
No que aos impostos sobre o património respeita, o sistema fiscal de então apenas tributava aquando da sua transmissão, através do imposto de sisa, que incidia sobre a transmissão onerosa dos bens imóveis e do imposto sobre as sucessões e doações, que incidia sobre as transmissões gratuitas dos bens móveis e imóveis
28.
No prosseguimento da reforma fiscal dos anos sessenta, mais concretamente em 1963, é aprovado o Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola (CCPISIA)
29. A Contribuição Predial foi sempre um imposto que tributou o rendimento dos imóveis e não o seu valor, o que não se alterou com a entrada do CCPISIA
30. A conexão entre o valor patrimonial e o valor do rendimento manteve-se nesta reforma. Na verdade, no sistema antigo não existia nenhum imposto que tributasse a riqueza materializada na posse dos bens imóveis, dado que a contribuição predial era um imposto sobre o rendimento anual desses bens. O conceito de rendimento que estava subjacente ao sistema não era o do rendimento real e efetivo, mas de um rendimento presumido
31. Exceção a este sistema fiscal era a tributação dos prédios urbanos arrendados. O rendimento coletável destes era igual às rendas efetivamente recebidas em cada ano, deduzindo uma percentagem para despesas de conservação e outros encargos
32.
a principal causa do insucesso.Ver em AZEVEDO, Maria Eduarda. (2011). As reformas fiscais portuguesas do seculo XX, um enfoque analítico. Revista Lusíada. Direito n.º 8/9. Lisboa. p. 167.
24Decreto n.º 15289, de 30 de Março de 1928 e Decreto n.º 18738 de 9 de Agosto de 1930
25 Diário do Governo - 1.ª serie, n.º 74, de 30.03.1928, P. 631
26Ver NABAIS, José Casalta (2009). Direito Fiscal. (5ª Edição). Coimbra: Almedina. p. 484
27A personalidade mais importante do Estado Novo foi António Oliveira Salazar. Depois de quatro anos como ministro das finanças, Salazar foi empossado como chefe de Governo a 5 de julho de 1932.
28Ver NABAIS, José Casalta (2009). Direito Fiscal. (5ª Edição). Coimbra: Almedina. p. 486
29Decreto-Lei n.º 45104 de 1 de julho de 1963
30Artigo 1.º e 2.º do CCPISIA
31Era considerada a renda potencial que em condições normais e de liberdade contratual o prédio produziria se estivesse arrendado.PIRES, José Maria Fernandes. (2010). Lições de Impostos sobre o Património e do selo. Coimbra: Almedina.
p.14. Ver também artigo 125.º do CCPISIA
32Artigos 113.º e 115.º do CCPISIA
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Este sistema de tributação não estava preparado para determinar o valor dos próprios prédios, porque o sistema de avaliações foi concebido apenas para determinar o valor do seu rendimento
33.
Estavam isentos temporariamente de CP, os rendimentos dos prédios urbanos construídos de novo, na parte destinada a habitação, de acordo com a renda anual resultante dos contratos, quando arrendados os prédios ou as respetivas habitações, ou considerando o valor da locação, quando o não esteja, desde que aquela renda ou este valor sejam compatíveis com as possibilidades económicas de famílias pobres ou de modestos recursos.
34A duração das isenções variava entre quatro e dezasseis anos, conforme a Portaria n.º 20 956 de 10 de Dezembro de 1964.
1.3 CONTRIBUIÇÃO AUTÁRQUICA
Pela análise da evolução dos impostos e do sistema fiscal até à reforma de 1929, podemos verificar que a tributação dos rendimentos nunca foi baseada no rendimento real mas sim num rendimento normal ou presumido, que poderia vir a ser obtido em circunstâncias que se julgavam existir no período de tributação. A aplicação de elevadas taxas foi a forma encontrada pelo Estado para se compensar das deficiências dos rendimentos
35. Deste facto, resultavam injustiças na distribuição da carga fiscal, vindo a ser exageradamente tributados, como sempre, aliás, os contribuintes mais cumpridores.
Dos trabalhos da Comissão de Reforma de 1958-1965, levaram a que a tributação sobre o rendimento assentasse, em regra, sobre o rendimento real. Em regra, porque os rendimentos de prédios urbanos não arrendados, rendimentos de prédios rústicos e lucro de pequenas empresas continuavam a ser tributados com base num rendimento presumido.
Em 1976, pelo Decreto de 10 de Abril, é aprovada a Constituição da Republica Portuguesa (CRP).
Nela se consagrou o conceito de rendimento real como base de todo o sistema de tributação. Mas, apenas em 1 de Janeiro de 1989, entraria em vigor o princípio da tributação do rendimento real.
Assim, a determinação do rendimento sujeito a imposto passou a ser comunicada pelos próprios contribuintes. Os atos de autoridade da Administração Fiscal só se verificam nos casos em que os valores declarados pelos contribuintes estão viciados ou em não conformidade com a realidade, ficando então sujeitos a um conjunto de pressupostos e formalidades.
36Recordamos que a décima militar era um imposto que tributava o rendimento, pelo que, tanto a décima predial como as contribuições prediais e respetivas reformas que foram tendo, eram também impostos sobre o rendimento.
33No caso dos prédios não arrendados, porque como já vimos, os prédios arrendados eram tributados pelo valor real do seu rendimento.
34Artigo 17.º do CCPISIA
35PIRES, Manuel & PIRES, Rita Calçada (2010). Direito Fiscal. (4ª edição). Coimbra: Almedina. p.332
36PIRES, José Maria Fernandes. (2010). Lições de Impostos sobre o Património e do selo. Coimbra. Almedina. p.17.
9
Foi com a reforma da tributação do rendimento
37, no ano de 1988, que nasceu a Contribuição Autárquica (CA)
38. Curiosamente, ou não
39, o primeiro imposto verdadeiramente sobre o património foi criado porque a tributação pelo rendimento real, desde logo determinava que os prédios não arrendados, ficariam isentos de tributação
40. Assim, a criação CA, recaindo não só sobre os prédios arrendados como também sobre os prédios não arrendados, veio preencher um espaço que ficaria por tributar.
A CA não sucedeu nem se destinou a substituir a Contribuição predial (CP), dado que esta era um imposto sobre o rendimento e a CA era um imposto sobre o património. Em bom rigor, os sucessores da CP foram os novos impostos sobre o rendimento, o IRS e o IRC, diferenciando-se naturalmente que estes assentam sobre o rendimento real e aquela sobre o rendimento normal.
41De facto, nas receitas locais anteriores à reforma incluía-se a receita de um dos impostos parcelares, a contribuição predial, incidente sobre o rendimento real e imputada a prédios urbanos, bem como sobre a renda fundiária dos prédios rústicos. Ora, com o novo sistema da tributação sintética, o englobamento de, pelo menos, algum destes rendimentos tornava-se inevitável, pelo que a reforma não podia aqui evitar as decorrências do anterior regime do financiamento local.
Assim, optou-se pela criação de um imposto patrimonial, uma figura tributária corrente nos países da OCDE, assistindo-lhe, geralmente, a função de financiar a Administração Local. Então, a contribuição autárquica não representou uma mera substituição da contribuição predial, tendo constituído antes um novo imposto, com caráter proporcional incidente sobre o valor patrimonial dos prédios, que devia ser determinado com base num código das avaliações.
42A forma mais justa e equilibrada de determinar o valor de riqueza de um prédio, ou qualquer outro bem, é o valor de mercado, ou seja, o valor porque esse prédio pode ser convertido em dinheiro.
Para tal, seria necessário criar um regime legal de avaliações, que nunca tinha existido, dado que o do CCPISIA só servia para determinar o rendimento anual.
43Apesar do preâmbulo do Código da CA anunciar para breve a aprovação do Código de Avaliações, como parte inseparável dessa reforma, a delicadeza das opções a tomar e das inovações a introduzir, levaram a que o mesmo nunca tivesse vigorado. Isto fez com que o património imobiliário continuasse subavaliado pois a maioria dos prédios já tinham sido avaliados há muitos anos, exceção feita a uma ligeira atualização do conceito de terreno no artigo 55.º da
37Entre 1984 e 1988 foi criada uma Comissão de Reforma Fiscal orientada pelo Professor Paulo Pitta e Cunha.
38Lei 106/88 de 17 de Setembro.A 30 de Novembro de 1988, o Decreto-Lei 442-A /88, Decreto-Lei 442-B/88 e Decreto-Lei 442-C/88, aprovaram respetivamente, o Código do IRS, o Código do IRC e o Código da Contribuição Autárquica.
39Curiosamente porque poderia ser numa reforma do património. Contudo, recordamos que rendimento e património ou rendimento do património andaram sempre ligados até esta reforma.
40Entendeu-se, por um lado, que a matéria coletável do IRS e do IRC deveria confinar-se a rendimentos realmente auferidos, levando, no caso dos rendimentos prediais, a incluir aí apenas os que decorrem de situações de arrendamento (ou semelhantes). Ver no preâmbulo do Código da CA.
41PIRES, José Maria Fernandes. (2010) Lições de Impostos sobre o Património e do selo. Coimbra: Almedina. p.18. Ver também em, GOMES, Nuno Sá. (2005). Tributação do Património: Lições Proferidas no 1.º Curso de Pós- Graduação em Direito Fiscal na Faculdade de Direito da Universidade do Porto. Coimbra: Almedina. p. 39 e 40.
42Ver em As reformas fiscais portuguesas do seculo XX, um enfoque analítico; Revista Lusíada. Direito. Lisboa, n.º 8 / 9 (2011) p. 196.
43PIRES, José Maria Fernandes. (2010). Lições de Impostos sobre o Património e do selo. Coimbra: Almedina. p.19.
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Lei n.º 39-B/94 de 27 de dezembro
44. Foi, por isso, necessário estabelecer um regime transitório
45, nos termos do qual a CA será, entretanto, aplicada aos valores capitalizados dos rendimentos constantes das matrizes, procedendo-se, além disso, a uma atualização automática destes valores.
46Foi desta forma que se converteu o valor de rendimento em valor de mercado.
Claro que a CA não incidia sobre o valor dos rendimentos atualizados dos prédios, mas sim sobre o próprio valor dos prédios, cujo apuramento, como vimos, assentava no rendimento. Este regime transitório tornou-se permanente, enquanto vigorou a CA, gerando um cenário que, com o andar dos anos, criou uma situação de intolerável inconstitucionalidade da tributação do património.
47Assim, se um prédio urbano estivesse arrendado por 500 euros/mês, o valor ao qual seria aplicada a taxa para efeitos de determinação do imposto a pagar, ou seja, o valor tributável, seria assim calculado: 500 x 12 = 6.000 euros. Se o prédio não estivesse arrendado, era calculado o valor equivalente a uma renda para aquele tipo de prédio. A este valor abatiam-se as despesas de conservação e a quota-parte dos encargos com retribuição de porteiros, energia de elevadores, iluminação de escadas, aquecimento central, e outros encargos comuns a todos os proprietários, o que, no fundo, se refere ao condomínio.
48A tributação predial encontra especial justificação na lógica do princípio do benefício, correspondendo o seu pagamento à contrapartida dos benefícios que os proprietários recebem com obras e serviços que a coletividade lhes proporciona. Nesta linha, justificar-se-ia que a CA constituísse uma receita municipal, na medida em que cabe aos municípios uma parcela muito significativa das atividades que lhes dão apoio e os valorizam.
49No entanto, a CA afastou-se do princípio do benefício, dado que o cálculo da contribuição se baseava num valor patrimonial tributário, que era obtido com base num Código de Avaliações que nunca chegou a entrar em vigor, originando desigualdades tributárias em situações semelhantes.
5044 COMISSÃO DE REFORMA DA TRIBUTAÇÃO DO PATRIMÓNIO. (1999). Projeto de Reforma da Tributação do Património: Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal (182); Centro de Estudos Fiscais; Lisboa: Direção Geral dos Impostos.
p.p. 21.
45Artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 442-C/88, de 30 de Novembro - 1 – Enquanto não entrar em vigor o Código das Avaliações, os prédios continuarão a ser avaliados segundo as correspondentes regras do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45 104, de 1 de Julho de 1963, determinando-se o seu valor tributável de acordo com o disposto no n.º 1 dos artigos 6.º e 7.º do presente decreto-lei.
46Artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 442-C/88, de 30 de Novembro - 1 – O valor tributável dos prédios urbanos, enquanto não for determinado de acordo com as regras do Código das Avaliações, será o que resultar da capitalização do rendimento coletável atualizado com referência a 31 de Dezembro de 1988, através da aplicação do fator 15. 2 - O rendimento coletável dos prédios urbanos não arrendados, reportado a 31 de Dezembro de 1988, é desde já objeto de uma atualização provisória de 4% ao ano, cumulativa, com o limite de 100%, desde a última avaliação ou atualização, não se considerando para o efeito a que resultou da aplicação do disposto no n.º 1 do artigo 69.º da Lei n.º 2/88, de 28 de Janeiro.
Assumiu-se, assim, que o valor de um prédio é igual à soma das rendas que ele produz ao longo de quinze anos, tendo passado a ser esse o valor patrimonial ou de riqueza que ficou a ser sujeito à CA.
47Diz o artigo 7.º da CA que, o valor tributável dos prédios é o seu valor patrimonial determinado nos termos do Código das Avaliações. Não tendo sido aprovado o regime de avaliações dos prédios, o Código da CA não tinha aplicação possível.Ver em, NABAIS, José Casalta. (2005). Por um Estado Fiscal Suportável: Estudos de Direito Fiscal. Coimbra:
Almedina. p. 230
48 Conforme artigos 113.º e 115.º do CCPIIA.
49Número 1 do preâmbulo do Código da CA. Este tema será mais desenvolvido quando abordarmos o princípio do benefício.
50Referimo-nos por exemplo ao facto de os prédios antigos terem o seu valor patrimonial desatualizado, provocando uma enorme diferença face ao valor dos prédios novos.
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Uma grande inovação, introduzida pelo código da CA, consistiu no estabelecimento de taxas, reforçando a responsabilidade autárquica e a lógica da contrapartida que estava na base deste imposto, que os municípios podiam aplicar dentro dos limites previstos.
51As taxas da contribuição autárquica eram as seguintes: Prédios rústicos: 0,8%; Prédios urbanos: 1,1% a 1,3%.
52No capítulo das isenções, a CA manteve a prática de estimular a construção e a aquisição de prédios urbanos para residência permanente do sujeito passivo ou do seu agregado familiar.
53Estavam isentos de contribuição autárquica, os prédios ou partes de prédios urbanos habitacionais, devidamente licenciados, quando exigível, construídos ou adquiridos a título oneroso para residência permanente do sujeito passivo ou do seu agregado familiar, por um período de dez anos, desde que o seu valor tributável fosse igual ou inferior a dez milhões de escudos
54e fossem efetivamente afetos a tal fim no prazo de seis meses após a respetiva conclusão ou aquisição, salvo motivo que não lhe fosse imputável.
55Estavam igualmente isentos, nas condições referidas acima, os prédios ou parte de prédios construídos de novo, ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso na parte destinada a arrendamento para habitação.
Relativamente aos prédios de reduzido valor patrimonial detidos e habitados por famílias de baixos rendimentos, beneficiavam de isenção os prédios com valor tributável não superior a 6.708,83 euros, pertencentes a agregados familiares cujo rendimento bruto total englobado para efeitos de IRS não ultrapassasse o dobro do salário mínimo mais elevado.
56Segundo dados do IOF 2000
57, cada agregado familiar que pagava CA de prédios urbanos detinha um valor matricial médio de 11.311,90 euros, valor que ilustra a reconhecida desatualização dos valores constantes das matrizes prediais e das práticas de subavaliação declarativa verificadas. O mesmo é confirmado quando se efetua a estimativa do valor matricial por prédio, dado que o montante obtido é da ordem dos 7.700 euros.
1.4 IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS – IMI
O Decreto de 10 de Abril de 1976, que aprovou a primeira Constituição da Republica Portuguesa em democracia, dizia no seu artigo 107.º n.º 3 que, “O imposto sobre sucessões e doações será progressivo, de forma a contribuir para a igualdade entre os cidadãos, e tomará em conta a
51NASCIMENTO, Esmeralda & TRABULO. Márcia. (2004). Imposto Municipal sobre Imóveis: Notas Práticas. Coimbra:
Almedina. p. 12
52Artigo 16.º da CA.
53Número 5 do preâmbulo do Código da CA.
54 Dez milhões de escudos em 1989 seriam hoje equivalentes a cerca de 125.000 euros, tendo em conta o coeficiente de desvalorização da moeda. Os últimos valores de isenção que vigoraram na CA são os constantes do artigo 42.º do EBF (Redação da Lei n.º 32-B/2002, de 30/12 - OE 2003). Para valor tributável até 113.492 euros teria dez anos de isenção, mais de 113.492 até 141.983 sete anos e para mais de 141.983 até 171.624 quatro anos.
55Artigo 12.º, n.º 1, alínea b) do Código da CA.
56Artigo 55.º do EBF, atual artigo 48.º. Dados relativos ao ano 1999, cujo salário mínimo ascendia a 305,76 euros.
57Inquérito aos orçamentos familiares divulgado pelo INE. Este inquérito é realizado de cinco em cinco anos. Retirado de:
Resultados de simulação de cenários de reforma com base no IOF/2000, de Carla Rodrigues (DGEP), José Gomes Santos (CEF) e Miguel Serrão (CEF).
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transmissão por herança dos frutos do trabalho”. Na quinta revisão constitucional, mais propriamente a Lei n.º 1/97, de 20/09, no artigo 104.º n.º 3 passou a constar, “A tributação do património deve contribuir para a igualdade entre os cidadãos.”
A tributação do património deve então, constituir um instrumento de igualdade entre os cidadãos.
A diminuição das desigualdades constitui assim o objetivo constitucional da tributação do património, um objetivo que abre a porta para o legislador proceder à discriminação dos patrimónios, tributando os mais elevados e isentando os mais baixos ou adotando taxas progressivas.
58Após a entrada de Portugal na Comunidade Económica Europeia (CEE)
59, de entre os impostos que hoje conhecemos, o património foi a última parcela do sistema fiscal português a ser objeto de reforma. Em julho de 1985, na reforma do sistema da tributação indireta, entrou em vigor o imposto sobre o valor acrescentado (IVA)
60em substituição do imposto de transações
61, o que significou uma substancial alteração do modelo da tributação geral do consumo. Em 1989, como já foi referido, na reforma da tributação do rendimento
62, entraram em vigor o IRS e o IRC
63. Através da Lei n.º 150/99, de 11 de setembro, procedeu-se a uma grande reforma no imposto de selo, que vigorou desde 1 de janeiro de 2000 até 31 de dezembro de 2003. Por fim, pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, entraram em vigor: em 1 de Dezembro de 2003, o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI)
64; em 1 de Janeiro de 2004, o Código do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (CIMT)
65. As alterações introduzidas ao Código do Imposto do Selo e respetiva tabela anexa, relativas às transmissões gratuitas e transferências onerosas de atividades ou de explorações de serviços, entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2004.
66O sistema de avaliações até à entrada em vigor do Código do IMI foi criado para uma sociedade que já não existia, de economia rural e onde a riqueza imobiliária era predominantemente rústica.
O sistema de avaliações era ainda o do velho Código da Contribuição Predial e do Imposto Sobre
58Ver NABAIS, José Casalta. (2009). Direito Fiscal. (5ª Edição). Coimbra: Almedina. p. 490
59A 12 Junho de 1985, é assinado, em Lisboa, o Tratado de Adesão de Portugal à CEE, com efeitos práticos a partir de 1 de janeiro de 1986. A Comunidade Económica Europeia faz parte do processo de formação do que hoje é a União Europeia.
60O Decreto-Lei 394-B/84 aprovou o Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado.
61Este imposto tinha como característica, incidir genericamente sobre o preço praticado nas transações realizadas por grossistas.
62Decreto-Lei 442-A /88 e Decreto-Lei 442-B/88, aprovaram respetivamente, o Código do IRS e o Código do IRC.
63Na data da entrada em vigor destes Códigos são abolidos, relativamente aos sujeitos passivos deste imposto, o imposto profissional, o imposto de capitais, a contribuição industrial, a contribuição predial, o imposto sobre a indústria agrícola, o imposto complementar, o imposto de mais-valias e o imposto de selo constante da verba 134 da Tabela Geral do Imposto do Selo.
64A partir da data da entrada em vigor do CIMI, são revogados os Códigos da Contribuição Autárquica, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, e da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45104, de 1 de Julho de 1963, na parte ainda vigente, considerando-se a contribuição autárquica substituída pelo imposto municipal sobre imóveis (IMI) para todos os efeitos legais. Artigo 31.º n.º1 de Decreto-Lei 287/2003.
65A partir da data da entrada em vigor do CIMT, é revogado o Código do Imposto Municipal de Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 41969, de 24 de Novembro de 1958. Artigo 31.º n.º3 de Decreto-Lei 287/2003.
66Também em 2004, aconteceram alterações e aditamentos aos Códigos do IRS, do IRC e do Notariado e ainda ao Estatuto dos Benefícios Fiscais.
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a Indústria Agrícola, de 1963, que em grande parte manteve o sistema do Código da Contribuição Predial de 1913. A enorme valorização nominal dos imóveis, em especial dos prédios urbanos habitacionais, comerciais e terrenos para construção, por efeito de sucessivos processos inflacionistas e da aceleração do crescimento económico do país nos últimos anos, para a qual em muito contribuiu a entrada na CEE, minaram a estrutura e a coerência do sistema de tributação, que conduziu, por exemplo, a uma situação de sobretributação dos prédios novos ao lado de uma desajustada subtributação dos prédios antigos.
67A reforma de 2003 traduziu-se sobretudo numa profunda remodelação do sistema de avaliação da propriedade, em especial urbana, tendo aquele passado a ser dotado de um quadro legal de avaliações totalmente assente em fatores objetivos, simples e coerentes, não deixando espaço para subjetividades e discricionariedade do avaliador.
68Um imposto direto é um imposto que incide diretamente sobre os rendimentos ou sobre o património das empresas ou dos particulares. O IMI é um imposto que incide diretamente sobre o património, neste caso, sobre o património imobiliário. Um imposto direto deverá ter em conta a necessidade de a pessoa singular e o agregado familiar a que pertença disporem de rendimentos e bens necessários a uma existência digna, ou seja, a situação patrimonial, incluindo os legítimos encargos do agregado familiar
69.
O legislador do Código do IMI parte do princípio de que o valor de riqueza de um património depende sempre da capacidade de se converter esse património em liquidez de acordo com as regras de mercado, e é esse o valor que está nos objetivos do sistema de avaliações do CIMI. O valor da riqueza dos bens imóveis urbanos deixa assim de ser determinado em função de um rendimento normal, sempre incerto e dificilmente objetivo. O sistema antigo era simples quando se referia a prédios urbanos arrendados, mas era de muito difícil aplicação quando se tratava de prédios não arrendados. O sistema de avaliações do CIMI veio permitir a todo o sistema fiscal um quadro legal que permite, de forma objetiva e simples, a determinação de um valor patrimonial que é próximo do valor de mercado dos imóveis urbanos.
70É também um sistema simples e menos oneroso, que permitirá uma rapidez muito maior no procedimento de avaliação.
A entrada em vigor do sistema de avaliações do CIMI não só teve influência direta nos restantes impostos sobre o património, como também passou a servir de referência para apuramento de rendimentos resultantes da transmissão de imóveis.
71Veio ainda permitir a atualização das rendas antigas assim como o valor máximo das novas rendas.
7267Preâmbulo do CIMI. Ver também COMISSÃO DE REFORMA DA TRIBUTAÇÃO DO PATRIMÓNIO. (1999). Projeto de Reforma da Tributação do Património: Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal (182); Centro de Estudos Fiscais; Lisboa:
Direção Geral dos Impostos. p.p. 20 a 28.
68Na opinião de Casalta Nabais, esta reforma do património incidiu mais na forma do que na substância, não passou de uma nova designação dos impostos. Ver NABAIS, José Casalta. (2009). Direito Fiscal. (5ª Edição) .Coimbra: Almedina. p.
49669Artigo 6º da LGT.
70PIRES, José Maria Fernandes. (2010). Lições de Impostos sobre o Património e do selo. Coimbra: Almedina. p.22.
Sobre a diferença do VPT e valor de mercado ver o acórdão do STA com o processo n.º 049/14 de 20-05-2015.
71 Consultar artigo 64.º do CIRC e 44.º do CIRS. Ver também o importante artigo 76.º n.º 3 do CIMI. Se o VPT, determinado nos termos dos artigos 38.º e seguintes, se apresente distorcido relativamente ao valor normal de mercado, a
