PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NA ÁREA DE SAÚDE: UMA REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
1 Laura Christina Macedo 2Pedro Fredemir Palha
Introdução
O direito à participação e ao controle social no setor saúde adveio de um processo histórico marcado por embates entre grupos com interesses diferentes onde aqueles com maior capacidade de articulação, quase sempre mantiveram vários privilégios e, conquistando mais espaços junto aos detentores do poder econômico.
Cortes (1988) reforça que desde a década de trinta os dirigentes políticos e acadêmicos consideravam que o Estado deveria ser o condutor do crescimento econômico e do bem-estar social, sendo que a grande distância entre os objetivos propostos e a realidade marcada por enormes problemas sociais e econômicos justificaria a defesa do planejamento e execução centralizados.
Essa idéia reforça a exclusão da população na tomada de decisões. Uma política social controladora absorvia em limites bastante estreitos os assalariados urbanos do setor privado, ao mesmo tempo em que os excluía dos mecanismos de participação social na esfera pública previdenciária. O que criava uma insatisfação por parte dos usuários com um sistema em que os usuários não eram considerados por sua condição de cidadão, mas pelo valor de sua contribuição para o setor econômico.
1 Enfermeira, mestranda em Enfermagem em Saúde Pública, Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo, EERP-USP; professora, Centro Universitário do Triangulo – UNITRI. Rua Ivaldo Alves do Nascimento 1239. Aparecida. Uberlândia-MG. (34) 3211-9759.
lcmacedo2003@yahoo.com.br.
2 Professor Doutor. Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo, EERP-USP. Av. dos Bandeirantes, 3900. Campus USP, Ribeirão Preto-SP. (16) 602-3382. palha@eerp.usp.br.
Com o golpe militar em 1964, aumentaram-se a racionalização e a centralização do aparelho estatal nas políticas sociais.
Entretanto, a partir de meados da década de 70, a ditadura militar começa a perder a legitimidade e movimentos de oposição ao regime surgem em vários setores. Aparecem experiências municipais de participação social na gestão pública, como relata Daniel (1994) (apud Correia, 2001, p.55):
... a partir de experiências no campo da gestão municipal, como a de Lages (SC), e práticas construídas nos movimentos sociais – conselhos populares de Saúde da Zona Leste de São Paulo, Conselho Popular do Orçamento de Osasco, Assembléia do Povo de Campinas, entre outros (...) essas experiências participativas se multiplicaram.
A idéia de participação foi reforçada pelo surgimento de movimentos dos trabalhadores de saúde, especialmente através das organizações sindicais médicas, que apareceram em todo país paralelamente à implantação do modelo médico-assistencial privatista. Apesar do fechamento de quase todos os canais de expressão política, as universidades que resistiram à ação coercitiva do Estado, passaram a ser o principal reduto de contestação ao regime autoritário. Os Departamentos de Medicina Preventiva aglutinavam e difundiam o pensamento crítico (Wendhausen, 2002).
A partir da década de 80, houve uma institucionalização desses movimentos com o Estado. Institucionalização essa que aparece como um refluxo dos movimentos sociais. Cria-se uma nova relação entre os movimentos e os partidos políticos e surge uma relação mais direta entre os movimentos e as agências públicas. De acordo com Cardoso (1994), apesar de ser um processo fragmentado e que não fazia parte de uma política estabelecida, aos poucos ele foi abrindo brechas e criando uma nova relação, ampliando o modo de gerir as áreas de políticas públicas com a entrada dos movimentos sociais nesse espaço mesmo que de forma parcelada.
A participação conquistada pelos movimentos sociais no período ditatorial teve papel decisório para a garantia do direito constitucional, ampliando o conceito de saúde e garantindo-a como um uma questão de cidadania. Isto pode ser exemplificado pelos ganhos materializados na mudança do perfil das Conferências, as quais deixaram de lado o aspecto técnico para se tornarem uma expressão dos interesses da sociedade e pela legalização dessa participação através da criação dos Conselhos de Saúde, mostrando a força da sociedade no momento em que ela se organiza.
A articulação e a organização das forças populares na Plenária Nacional possibilitaram que o capítulo da saúde na Constituição Federal contemplasse o direito universal à saúde e a criação de um sistema único, descentralizado, acessível e democrático. Assim, a Constituição de 1988 estabeleceu princípios, diretrizes e organização para a criação do Sistema Único de Saúde (SUS).
O processo democrático instaurado no país, a partir da década de 80, abriu espaço para uma democracia não só representativa, mas também participativa e o marco da consolidação das propostas do movimento sanitário brasileiro foi a criação do SUS.
Objetivo
Analisar a produção científica publicada nos últimos dez anos, em periódicos indexados, sobre a participação e o controle social, referente ao período advindo da promulgação da Carta Constitucional Brasileira de 1988, identificando os temas abordados e os obstáculos enfrentados no processo de participação e controle social. Metodologia
Foi feita uma revisão de literatura a respeito do tema escolhido. Cruzando as palavras-chaves participação/ controle/ social/ saúde na base de dados LILACS foram encontrados 158 textos que, após a leitura dos resumos dos artigos
selecionados pela base de dados, foram separados aqueles que se enquadravam nos seguintes critérios:
1. Ser um artigo publicado no período de 1995 a 2004 em periódicos indexados na referida base de dados;
2. Situar a participação e controle social na gestão das políticas públicas de saúde através das Leis Orgânicas de Saúde, dos Conselhos Locais, Municipais, Estaduais ou Nacional de Saúde ou das Conferências Municipais, Estaduais ou Nacionais de Saúde, ou
3. Discutir a concepção de controle social nas políticas públicas de saúde. Após a leitura foram selecionados vinte e um textos. Para a análise do material foram criadas três classificações, agrupando os artigos de acordo com o principal tema correlacionado com a participação e o controle social. As classificações foram: Ética e Cidadania e na Representação dos Conselheiros; Legislação, Gestão e Financiamento em Saúde e a Participação e o Controle Social, Informação e Capacitação para o Exercício da Participação e do Controle Social em Saúde.
Resultados
Ao longo de todo o trabalho percebe-se que o controle social sobre as ações estatais decorre das mudanças na relação Estado-sociedade e, hoje o controle social é uma forma de os movimentos sociais influenciarem as políticas públicas para que estas atendam às suas demandas.
O uso dos Conselhos para apenas endossar decisões não discutidas pelo mesmo ou na defesa dos interesses dos próprios conselheiros evidenciam representantes que representam a si próprios ou usam o espaço para reivindicações corporativas.
A falta de clareza sobre a concepção de participação e controle social por parte dos cidadãos pode ser um dos entraves a serem enfrentados para que exista plena capacidade da sociedade no exercício do controle social.
O estímulo à participação e ao controle social tanto através de espaços institucionais como é o caso dos conselhos de saúde quanto assumindo o controle de serviços é uma alternativa à deficiência gerada pela minimização do Estado, no entanto, antes disso, é necessário uma sensibilização das pessoas para o exercício ético deste controle, para um compromisso de responsabilidade com os interesses coletivos, representando aqueles que os escolheram.
Com a finalidade de sensibilizar a sociedade para a importância da participação e do controle social sobre as ações do Estado, a publicização das informações e do conhecimento é uma das ações democráticas que vai ao encontro de sanar esse problema.
Ou seja, para que o controle social sobre o setor saúde seja realmente efetivo é preciso alargar o processo democrático, estimulando uma democracia direta, participativa, em que as pessoas opinem, intervenham e controlem gastos.
Conclusão
Ao analisar os dados foi possível concluir que apesar do direito de participação e controle social estar garantido pela legislação vigente, o processo para a construção desses direitos caracteriza-se por vários desafios na consolidação do direito à saúde conquistado através da Constituição Cidadã. O aumento do número de espaços formais para essas atividades não garante a qualidade dessa participação. Ou seja, é preciso avaliar se os espaços institucionais têm sido usados para a tomada de decisões em favor dos interesses coletivos, de forma democrática, ou se apenas surgiram novos espaços para a representação de velhos interesses corporativistas e individuais.
Referências Bibliográficas
CARDOSO, R. L. C. A trajetória dos movimentos sociais.In: DAGNINO, E. (Org)
CORTES, S. M. V. Conselhos Municipais de Saúde: a possibilidade dos usuários participarem e os determinantes da participação. Ciência e Saúde Coletiva, v 3, n 1, 1998.
CORREIA, M. V.C. Que Controle Social? Os conselhos de saúde como instrumentos. Rio de Janeiro. Editora Fiocruz. 2000.
WENDHAUSEN, A. O duplo sentido do controle social – (des)caminhos da participação em saúde. Itajaí: Editora da Universidade do Vale do Itajaí, 2002. p.107-195.
