Em busca da Qualidade do Gasto Público: monitoramento, avaliação e sustentabilidade fiscal

II Seminário Internacional de Política Fiscal FMI/FGV

28/04/2016

Em busca da Qualidade do Gasto Público:

monitoramento, avaliação e sustentabilidade fiscal

Sumário



_{Explorando o retrato das despesas orçamentárias e extraorçamentárias do}

Brasil



Necessidade de se monitorar e avaliar continuamente os gastos públicos



_{Contribuições do TN nesse processo}



Instituição do CMAP - Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas

Públicas Federais

Panorama estrutural da política fiscal

Fonte: Banco Central. Elaboração: Banco Central.

Evolução do Resultado Fiscal e da Dívida Pública do Governo Geral, em % do PIB 3,2 3,2 3,3 1,9 2,6 2,9 2,2 _1,7 -0,6 -1,9 -3,6 -2,7 -2,0 -3,2 -2,4 -2,5 -2,3 -3,0 -6,0 -10,4 55,5 56,7 56,0 59,2 51,8 _51,3 53,8 51,7 57,2 66,5 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Resultado Primário do Setor Público* Resultado Nominal Dívida Bruta do Governo Geral

18,0 17,4 18,1 18,8 18,8 19,0 18,9 18,5 20,2 18,9 18,5 18,7 18,0 17,6 15,9 15,1 15,6 16,4 16,8 16,9 16,2 17,3 18,1 16,7 16,9 17,3 18,3 19,5 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Receita Líquida Despesas

Evolução das receitas e despesas do Governo Central, em % do PIB

12,3512,3412,56 13,05 13,65 13,49 12,69 13,71 12,09 12,88 12,79 12,99 13,42 14,53 3,72 3,03 3,36 3,50 3,18 2,89 3,53 3,74 3,94 3,91 4,09 4,15 4,56 3,90 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50 5,00 5,50 6,00 6,50 7,00 7,50 10,00 11,00 12,00 13,00 14,00 15,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Obrigatórias* Discricionárias**

Evolução das despesas obrigatórias e discricionárias, em % do PIB

* Exclui despesas com capitalização do FSB (2008), da Petrobrás (2010) e regularização de passivos (TCU 2015).

** Exclui despesas com regularização de passivos (TCU 2015). Fonte: Tesouro Nacional. Elaboração: Ministério da Fazenda.

Rigidez orçamentária: pouco espaço para contingenciamento

Discricionárias contingenciávei s; 8,3% _{Discricionárias} não contingenciávei s; 13,1% Outras obrigatórias; 6,3% Subsídios; 2,2% FAT; 4,6% Pessoal inativo; 10,3% Pessoal ativo; 10,3% Previdência e LOAS; 44,9%

Composição da despesa primária (LOA 2016)

Uma nação que envelhece rapidamente...

2010:

2060

:

Seguridade Social no Brasil: Razão idosos (+65 anos)/adultos (15 a 64 anos) em %

Fonte: IBGE, 2013.

Países emergentes: aumento esperado no gasto com saúde, % do PIB, 2015-2030

E o envelhecimento populacional pressionará

ainda mais os gastos em saúde e previdência.

Impacto das operações de financiamento do BNDES

Estimativas de subsídios implícitos dos contratos STN - BNDES, realizado* e projetado, em R$ Bilhões

- 01.01.2016 Créditos junto ao BNDES - % do PIB

Fonte: Banco Central do Brasil. Elaboração: própria.

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaboração: própria.

Valor Presente acumulado de R$182.306.951.950,27

* Atualização realizada com o IPCA.

5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 -10,0 -9,0 -8,0 -7,0 -6,0 -5,0 -4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 D ez /06 Ab r/ 07 Ago /07 D ez /07 Ab r/ 08 Ago /08 D ez /08 Ab r/ 09 Ago /09 D ez /09 Ab r/ 10 Ago /10 D ez /10 Ab r/ 11 Ago/ 11 D ez /11 Ab r/ 12 Ago /12 D ez /12 Ab r/ 13 Ago /13 D ez /13 Ab r/ 14 Ago /14 D ez /14 Ab r/ 15 Ago /15 D ez /15

Gastos tributários – Bases Efetivas

Composição funcional dos gastos tributários em 2015

Fonte: Receita Federal do Brasil, 2016. Elaboração: Receita Federal do Brasil.

Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT, LOA. Elaboração: própria.

Agricultura 10% Assistência Social 8% Ciência e Tecnologia 6% Comércio e Serviço 27% Educação 3% Energia 2% Habitação 3% Indústria 12% Saúde 9% Trabalho 16% Transporte 2% Outras 2%

Demanda por serviços públicos versus consolidação fiscal



Demanda por serviços públicos é crescente e o debate público centra-se na

proposta de que uma quantidade maior de recursos é necessária para satisfazer essa

demanda.



Dilema entre o estímulo fiscal em um ambiente de forte desaceleração econômica e

a consolidação fiscal em um contexto de grave crise das finanças públicas.



Acrescente-se ainda o impacto fiscal de médio e longo prazo decorrente do

envelhecimento populacional

O desafio é trazer a trajetória do gasto público para níveis sustentáveis. Para isso é

fundamental avaliar onde ele é pouco produtivo, buscando fazer mais com

Perspectiva comparativa

Nosso padrão de gastos é elevado seja na comparação por nível de

desenvolvimento econômico, seja por padrão cultural.

Despesa total do Governo Geral (% PIB) – desenvolvimento econômico, 2015 42 0 10 20 30 40 50 G-7 Economias Avançadas G-20 Brasil Economias Emergentes Demais 42 0 10 20 30 40 50 Países Nórdicos

Zona do Euro Europa Emergente

Brasil América Latina Emergente

Asia Emergente

Despesa total do governo geral (% PIB) – padrão cultural/social, 2015

Contribuições do Tesouro Nacional

 Lançado em junho de 2015, o livro apresentou aspectos conceituais, empíricos e experiência internacional sobre mensuração da eficiência do gasto público.

Livro “Avaliação da Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência”

A busca pela melhoria da qualidade do gasto público é missão institucional da Secretaria do Tesouro Nacional. Diante disso, a STN atua no desenvolvimento de iniciativas para melhorar a avaliação de políticas públicas:

Avaliação de Políticas Públicas

GESTÃO STN

(em execução)

Definição de diretrizes gerais

para avaliações ex-ante de novos Programas, Políticas

Públicas propostas em Projetos de Leis/ Normativos,

contendo:

 Diagnóstico do problema, definição de objetivos, eficácia e exigência de informações para permitir a avaliação posterior da proposta.

ESTADOS E MUNICÍPIOS

(proposta)

Projeto de Lei Complementar (PLP n° 257/2016) enviado ao Congresso

contendo a exigência de publicação de Lei Estadual para estabelecer normas de finanças públicas voltadas

para a responsabilidade na gestão fiscal com:

 Instituição de critérios para

avaliação periódica dos programas e projetos do ente, com vistas a aferir

a qualidade, a eficiência e a

pertinência da sua manutenção, bem como a relação entre custos e

benefícios de suas políticas públicas, devendo o resultado da avaliação ser GESTÃO STN

(em execução)

Programa piloto de avaliação de políticas públicas ex-post

 Avaliação em políticas públicas voltadas à Educação, ao Mercado de Trabalho e às Políticas Sociais.  Objetos de Análise: eficácia, eficiência e focalização dos programas.

 Produto: avaliações para fomentar a tomada de decisões orçamentárias e financeiras e auxiliar no aprimoramento dos programas.

AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

(proposta mais abrangente)

Institucionalização de sistema de monitoramento e avaliação - Portaria Interministerial e contribuições à Lei de Qualidade Fiscal (PLS n° 229 – 2009)  Aprimorar as políticas públicas em execução e em estudo; e  Estabelecer métricas e mecanismos de monitoramento que promovam o planejamento  M B ITO FE D E R A L  M B ITO E N TE S D A FE D E R A Ç Ã O

Concepção mais ampla de monitoramento e avaliação

Verificar e mensurar a efetividade e os efeitos da política sobre os

beneficiários diretos e a sociedade. Ex. avaliações de impacto.

Monitorar e avaliar os processos de execução da

política.

Ex. eficiência, indicadores físicos e orçamentários, etc.

Existe adequação entre os insumos/componentes e os resultados esperados da política? Ex. Metodologia de Modelo Lógico. Avaliação ex-ante

A política proposta responde a um problema bem definido e

relevante? Está claro o objetivo da ação do Estado? O desenho pode alcançar eficazmente este

objetivo?

Programa de Financiamento Estudantil

Problema – desigualdade no acesso ao Ensino Superior

(ES)?

Focalização - quem são os grupos de renda que possuem

habilidade mas não acessam o ES por falta de renda e restrição ao crédito? Indicadores e evidências.

Objetivo - aumentar a empregabilidade e a renda dos

indivíduos desses grupos com o aumento da inserção no ES? O financiamento garante isso? Quais ações devem ser implantadas para garantir isso?

Incentivos – há uma boa estrutura de incentivos? ...

O diagnóstico de desigualdade no acesso ao ES se mantem? Cursos em determinadas

instituições ou em determinados cursos geram os resultados esperados de melhora da

empregabilidade e da renda? Existe uma teoria que relaciona os insumos e os resultados?

Indicadores físicos e orçamentários, como proposto pelo PPA. Quantos contratos de financiamento foram firmados e qual o custo

desses contratos? Houve aumento de orçamento e perda de escala? Monitoramento efetivo da

entrega do produto, identificação e compreensão das ineficiências.

Os resultados de aumento da inserção dos grupos elegíveis, da empregabilidade e da renda ocorreram devido ao programa de financiamento? Não basta entregar o

Institucionalização do Monitoramento e da Avaliação de Políticas Públicas



Instituição do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais – CMAP

por meio de Portaria Interministerial – DOU 08/04/2016



Objetivos:



aperfeiçoar políticas públicas, programas e ações do Poder Executivo federal para que

alcancem melhores resultados; e



aprimorar a alocação de recursos e melhorar a qualidade do gasto público.

Comissões/Grupos de M&A Temáticas (ex. Saúde, Educação)

MF

CGU

Casa

Civil

 SAM e SAG/Casa Civil

Secretaria-executiva

- GM/SE - MP

• Estabelece Diretrizes

• Define áreas e programas • Aprova planos de trabalho • Organiza e compartilha

informações

• Gestão dos resultados e da comunicação

• Integração com o processo

decisório

Gestão de despesa pública no regime fiscal de médio prazo

Arcabouço fiscal de médio prazo atual:

•

PPA não foca em projeções fiscais de cada programa e de sua consolidação;

•

LDO foca em projeções e metas macro-fiscais de médio prazo, mas meta é definhada

anualmente, podendo ser alterada a cada ciclo orçamentário;

MTEF:

•

Vai além de projeções macro-fiscais de médio prazo e listagem exaustiva de programas;

•

Conciliação das necessidades (estimativas bottom-up) com as restrições (estimativas

top-down e regras fiscais).

•

CMAP:

 avaliação contribui com a definição de custos, necessidades de aprimoramento e

oportunidades de realocação de recursos.

 Pode gerar insumos para as projeções e fornecer opções de conciliação entre as

necessidades e restrições.

Gestão de despesa pública no regime fiscal de médio prazo

Sugestões para implementação inicial:

•

Gradual, em paralelo ao processo orçamentário legal atual;

 O acompanhamento do novo processo já começa a gerar mudanças.

•

Alguma formalização da fase estratégica do orçamento, onde os estudos podem ser

apresentados para os tomadores de decisão;

•

Aproveitar o exercício para iniciar a avaliação e revisão de despesas obrigatórias;

 Em uma avaliação estratégica de médio prazo, o impacto positivo de ajustar despesas

obrigatórias pode compensar o custo político necessário para fazê-lo.

Muito obrigada!

Fabiana Rodopoulos