UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ALIMENTOS, NUTRIÇÃO E SAÚDE
MAYARA FERREIRA SANTOS
O PRINCÍPIO DA INTERSETORIALIDADE NA POLÍTICA
NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO EM NÍVEL
MUNICIPAL
Salvador 2015
MAYARA FERREIRA SANTOS
O PRINCÍPIO DA INTERSETORIALIDADE NA POLÍTICA
NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO EM NÍVEL
MUNICIPAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Alimentos, Nutrição e Saúde, Escola de Nutrição, Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Alimentos, Nutrição e Saúde.
Orientadora: Profa. Drª. Sandra Maria Chaves dos Santos
Salvador 2015
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária de Saúde, SIBI - UFBA.
S237 Santos, Mayara Ferreira
O Princípio da Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição em nível municipal / Mayara Ferreira Santos. – Salvador, 2015.
96f.
Orientadora: Profª Drª Sandra Maria Chaves dos Santos. Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal da Bahia. Escola de Nutrição, 2015.
1. Nutrição. 2. Alimentação. 3. Ação Intersetorial. I. Santos, Sandra Maria Chaves dos. II. Universidade Federal da Bahia. III. Título.
Aos meus pais que a todo o momento estiveram presentes e dispostos a me apoiar nessa nova etapa de formação e mais uma vez, dedicaram paciência e depositaram confiança em mim na conquista de mais um sonho.
AGRADECIMENTOS
A Deus pelo dom da vida e por me proteger com as suas mãos poderosas. Por todas as chances e também pelos os obstáculos que tem colocado em minha vida, sei que se os colocou é porque confiou que eu podia ultrapassá-los e adquirir sabedoria com.
Aos meus irmãos e também a todos os familiares pelo incansável incentivo nesta jornada e pela compreensão nos momentos de ausência.
Ao meu namorado Maurício, o presente que Deus me deu no percurso dessa jornada, por acreditar e abraçar esse sonho junto comigo.
A minha orientadora, Profa. Dra. Sandra Maria Chaves dos Santos, que mais uma vez acreditou no meu trabalho. Obrigada pela amizade, confiança, incentivo e dedicação incansável durante essa trajetória, pelas portas que sempre fez questão de abrir para nós que estávamos por perto. Será para sempre a profissional em que quero me espelhar e serei eternamente grata por esses cinco anos de trabalho. Não seria a mesma se não fosse a oportunidade que me deste.
A todos os colegas do Núcleo de Nutrição e Políticas Públicas pela convivência saudável e o aprendizado diário. Devo minha trajetória acadêmica a vocês.
Por fim, quero agradecer aos meus colegas de curso e amigos, que de forma direta ou indireta torceram e contribuíram para o sucesso deste trabalho.
Por vezes sentimos que aquilo que fazemos não é senão uma gota de água no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma gota. Madre Teresa de Calcutá
SANTOS, Mayara Ferreira. O princípio da intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição em nível municipal. 95f il. 2015. Dissertação (Mestrado) – Escola de Nutrição, Universidade Federal da Bahia, 2015.
RESUMO
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei 8.080 de 1990, nas quais foi estabelecido o direito a saúde e criado do Sistema Único de Saúde respectivamente, a questão da intersetorialidade passou a estar cada vez mais presente no debate sobre gestão de políticas públicas. Desde então a temática em questão vem ganhando espaço como objeto de estudo na academia e como estratégia de gestão, entretanto, ainda não se tem clareza sobre sua definição e, consequentemente, na realização de políticas e programas orientados por este princípio. Por outro lado, permanecem lacunas no que diz respeito à existência de uma definição de intersetorialidade que possa servir como base para estudos empíricos em nível local. No campo da Alimentação e Nutrição observa-se que no decorrer da história essas ações sempre foram setorializadas e fragmentadas, mas, por integrar-se ao SUS, há a expectativa de que também as ações da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) sejam realizadas de forma intersetorial. Pelo exposto, este trabalho objetiva analisar o princípio da intersetorialidade na realização da PNAN em nível municipal. Os resultados são apresentados sob o formato de dois artigos. No primeiro, cujo objetivo foi o de propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorporasse múltiplas dimensões e pudesse orientar estudos empíricos sobre o tema em âmbito municipal, foi feita uma revisão bibliográfica em textos acadêmicos e documentos de governo a respeito dos conceitos de intersetorialidade e entrevistas semi-estruturadas com gestores de programas da PNAN e conselheiros membros do Conselho Municipal de Saúde. O segundo artigo objetivou analisar a aplicação do princípio da intersetorialidade nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação dos programas e ações ligados à PNAN em nível municipal, a partir de estudo de caso em um município baiano, adotando a metodologia qualitativa via entrevistas semiestruturadas com gestores e conselheiro municipal de saúde. Os resultados sistematizados no primeiro artigo tornam possível observar forte polissemia conceitual em torno da intersetorialidade, mas também alguns consensos, e a partir destes foi proposto uma definição que englobasse algumas dimensões importantes para operacionalização de ações conjunta entre setores no campo de alimentação e nutrição, saúde, agronomia, educação, assistência social etc. Quanto ao segundo artigo, o estudo de caso permitiu observar características de intersetorialidade ainda embrionárias, caracterizando-se como intersetorialidade limitada. Além disso, também foram encontrados alguns desafios na prática profissional que dificultam a realização dos programas e ações com caráter intersetorial. Os achados desta pesquisa estão em consonância com os de outros estudos no campo da saúde, o que pode significar que a lacuna existente entre as orientações normativas e a prática diária dos profissionais, nos diferentes setores, é uma realidade nacional, sendo a intersetorialidade um processo em construção, tanto na sua dimensão conceitual, quanto na sua dimensão de prática.
Palavras-chave: Intersetorialidade. Ação Intersetorial. Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação. Descentralização.
SANTOS, Mayara Ferreira. The principle of intersectionality in the Brazil‟s National Food and Nutrition Policy in municipal level. 94p. il. 2015. Dissertation (Master) - School of Nutrition, Federal University of Bahia, 2015.
ABSTRACT
After the enactment of the Constitution of Federal Republic of Brazil, in 1988, and the Law n. 8.080, in 1990, in which the right to health was established and the Unified Health System (SUS) was created, the issue of intersectionality has become increasingly present in the debate on public policy management. Since then this subject has gained ground as an object of study in academia and as a management strategy, however, has still not clear about its definition and, therefore, in carrying out policies and programs guided by this principle. On the other hand, gaps remain regarding the existence of an intersectionality concept that can serve as a basis for empirical studies locally. In the field of food and nutrition it is observed that throughout history these actions were always divided by sectors and fragmented, but there is also the expectation that the actions of the National Food and Nutrition Policy (PNAN) become performed in an intersectoral way because its integration on SUS. For these reasons, this research aims to analyze the principle of intersectionality at the realization of PNAN at the municipal level. The results are presented in two articles. In the first, the purpose was to propose a concept of intersectionality that incorporates multiple dimensions and could guide empirical studies on the subject at the municipal level, methodologically it was composed by a bibliographic review of academic papers and government documents about the concepts of intersectionality and semi-structured interviews with program managers of PNAN and members of the Municipal Health Council. The second article aimed to analyze the application of the principle of intersectionality in the stages of planning, execution, monitoring and evaluation of programs and actions related to PNAN at the municipal level, from a case study in a municipality from Bahia, adopting a qualitative methodology via semi-structured interviews with managers and municipal health counselor. The results systematized in the first article make possible to observe strong conceptual polysemy around intersectionality, but also some consensus, and from these we proposed a concept that cover some important dimensions for operationalization of joint actions between sectors in the field of food and nutrition, health, agronomy, education, social assistance etc. In the second article, the case study allowed us to observe features of embryonic intersectionality, featured as limited intersectionality. In addition, we also found some challenges in professional practice that hinder the implementation of programs and actions with intersectional character. These research findings are in line with other studies in the health field, which may mean that the gap between the normative guidelines and the daily practice of professionals in different sectors is a national reality, being the intersectionality a process in construction, both in its conceptual and practice dimension.
Keywords: Intersectionality. Intersectional Action. Programs and Nutrition and Food Policy. Decentralization.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Artigo 01
Figura 1 Palavras-chave extraidas das publicações acadêmicas... 18
Artigo 02
Figura 1 Níveis de intersetorialidade (Coordenação Horizontal de Políticas Públicas): uma adaptação da autora...
35
Figura 2 Ilustração do conceito de intersetorialidade integrado ao ciclo das políticas públicas...
37
Figura 3 Participação dos atores e setores nas fases de realização das ações da PNAN no município estudado...
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
PNAN Política Nacional de Alimentação e Nutrição FAN Fundo Nacional de Alimentação
SUS Sistema Único de Saúde
PNPS Política Nacional de Promoção da Saúde
SISAN Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional BVS Biblioteca Virtual em Saúde
SCIELO Scientific Electronic Library PlanejaSUS Sistema de Planejamento do SUS MEC Ministério da Educação
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome LOSAN Lei de Segurança Alimentar e Nutricional
CNS Conselho Nacional de Saúde PBF Programa Bolsa Família PSE Programa Saúde na Escola A&N Alimentação e Nutrição
SAN Segurança Alimentar e Nutricional
PNSAN Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional SEDES Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social SMS Secretaria Municipal de Educação
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar SME Secretaria Municipal de Educação
CMS Conselho Municipal de Saúde
ENUFBA Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação PAT Programa de Alimentação do Trabalhador
ONGs Organizações Não Governamentais SUAS Sistema Único de Assistência Social
RTAN Responsável Técnica pela Área de Alimentação e Nutrição PCRI Programa de Combate ao Racismo Institucional
SISVAN Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional IGD Índice de Gestão Descentralizada
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ... 12
PARTE 1 ... 13
ARTIGO 1 ... 13
Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição: aproximações conceituais para subsidiar estudo em âmbito municipal ... 14
INTRODUÇÃO ... 15
METODOLOGIA ... 16
RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 19
Definição de Intersetorialidade: o que diz a produção acadêmica ... 19
Definição de Intersetorialidade: o que dizem os documentos de governo ... 22
Definição de Intersetorialidade: o que dizem os gestores ... 24
Definição de Intersetorialidade: uma proposta ... 25
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 27
REFERÊNCIAS ... 28
PARTE 2 ... 31
ARTIGO 2 ... 31
A implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição em esfera municipal com base na intersetorialidade – Um estudo de caso ... 32
INTRODUÇÃO ... 33
METODOLOGIA ... 34
RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 38
O deve ser da intersetorialidade na implementação da PNAN ... 38
Planejando, executando, monitorando e avaliando as ações: a intersetorialidade limitada ... 40
Desafios para realização da intersetorialidade a nível municipal ... 46
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 49
REFERÊNCIAS ... 50
APÊNDICES ... 54
APÊNDICE A – Termos de Consentimento Livre e Esclarecido ... 55
APÊNDICE B – Roteiros para Coleta de Dados ... 56
APÊNDICE C – Quadro dos Conceitos ... 67
APRESENTAÇÃO
A presente dissertação tem como foco o estudo da implementação descentralizada em âmbito municipal da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) segundo o princípio da intersetorialidade. Trata-se de um tema que conquistou espaço e vigor dentro da academia, visto que este princípio vem sendo considerado um importante mecanismo na realização de políticas públicas. É importante ressaltar que a PNAN foi lançada em 1999 e desde então não se tem registros de estudos que fizessem a análise da sua implementação e nem dos princípios que norteiam sua execução. Assim, observam-se lacunas quanto à realização de ações públicas em saúde orientadas pelo principio da intersetorialidade de uma forma geral, e particularmente na realização da PNAN.
Considerando as lacunas referidas e acompanhando proposta de estudo mais amplo em nível nacional, pesquisadores do Núcleo de Nutrição e Políticas Públicas da Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia pretenderam, por meio do projeto Implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN no Estado da Bahia: Estudo avaliativo a partir do Repasse Fundo a Fundo e suas repercussões, com financiamento da FAPESB, através de Edital PPSUS, estudar o repasse federal fundo a fundo – FAN (Fundo Nacional de Alimentação) que objetiva estruturar e implementar as ações de Alimentação e Nutrição no âmbito dos estados e municípios, para avaliar obstáculos e oportunidades ao desempenho descentralizado da PNAN no estado da Bahia. Assim, este estudo promoveu um recorte no projeto maior, focalizando o princípio da intersetorialidade.
Este trabalho apresenta-se estruturado em duas partes. Parte 1 refere-se ao Artigo 1 intitulado “Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição: aproximações conceituais para subsidiar estudo em âmbito municipal” que objetivou propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorpore diferentes dimensões. A Parte 2 constitui-se do Artigo 2 intitulado “A implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição em esfera municipal com base na intersetorialidade – Um estudo de caso” que focou na análise da aplicação do princípio da intersetorialidade em todas as fases do ciclo de realização dos programas e ações ligados à PNAN em nível municipal. Integram o volume os apêndices - Termo de Consentimento Livre Esclarecido, roteiros de entrevistas, quadro de conceitos e Projeto de Pesquisa apresentado na Qualificação.
PARTE 1
Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição: aproximações conceituais para subsidiar estudo em âmbito municipal
Mayara Ferreira Santos Resumo: Considerando que a polissemia conceitual existente em torno da intersetorialidade pode comprometer a realização de pesquisas empíricas em nível municipal o objetivo deste estudo é propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorpore diferentes dimensões. Para o alcance do objetivo utilizou-se três fontes de dados: textos acadêmicos, textos governamentais e discurso de gestores e conselheiros municipais. A partir da análise do material foi possível propor uma definição operacional de intersetorialidade que englobasse algumas dimensões, importantes para operacionalização de ações conjunta entre setores no campo de alimentação e nutrição, que não foram encontradas nos conceitos analisados. Observou-se que quanto mais distante da academia mais inconsistente são os conceitos atribuídos a intersetorialidade. Assim, constatou-se que para operacionalização do princípio da intersetorialidade é necessário mecanismos de gestão, canais para que a comunicação consiga fluir com transparência e clareza e gestores portadores de valores éticos, profissionais e comportamentais.
Palavras-chave: Intersetorialidade. Ação Intersetorial. Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação. Descentralização.
Intersectionality in Brasil’s National Food and Nutrition Policy: conceptual approaches to support study at the municipal level
Mayara Santos Ferreira Abstract: The objective of this study is to propose a concept of intersectionality that incorporates different dimensions, whereas the existing conceptual polysemy around the intersectionality may undermine the achievement of empirical research at the municipal level. To reach the goal we used three data sources: academic texts, government texts and discourse of managers and municipal councilors. It was possible to propose a concept of intersectionality, from the analysis of the material, encompassing some dimensions that are important for implementation of joint actions between sectors in the field of food and nutrition, which were not found in the analyzed concepts. It was observed that the farther the academy more inconsistent are the concepts attributed to intersectionality. Thus, it was found that for implementation of the principle of intersectionality is necessary management mechanisms, channels for communication can flow transparently and clearly and managers bearers of ethical, professional and behavioral values.
Keywords: Intersectionality. Intersectional Action. Programs and Nutrition and Food Policy. Decentralization.
INTRODUÇÃO
Durante a história das políticas sociais no Brasil, em especial das ações ligadas ao campo de alimentação e nutrição, predominou certo grau de setorização, com ações isoladas, voltadas a públicos diversos no setor saúde, na educação e na previdência social. Após o processo de redemocratização, de incorporação da saúde como direito de todos na constituição de 1988 e do reconhecimento dos determinantes e condicionantes da saúde na Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde (SUS), a temática da intersetorialidade começou a ganhar vigor dentro da administração pública brasileira¹.
A Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) reconhece que o setor saúde não tem possibilidades de se responsabilizar pelo alcance de todos os determinantes e condicionantes da saúde e aponta necessidade de estratégias e ações intersetoriais. Nesta mesma perspectiva, e seguindo as orientações do SUS, a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), lançada em 1999 e atualizada em 2012, enquanto interlocutora entre o SUS, a Política e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) adota a intersetorialidade como princípio norteador e estruturante 2,3.
Segundo alguns autores, a estrutura setorializada persistente não consegue fornecer subsídio para resolução dos problemas viventes no cenário contemporâneo 4,5. Diversos campos do conhecimento partilham da ideia de que a intersetorialidade surge como alternativa à gestão segmentada e setorializada das políticas, por pautar uma visão mais global, multidimensional e transversal 6,7.
Segundo Williams8 está em processo uma possível alteração no formato vigente da gestão pública para que novos mecanismos e novas estruturas com caráter intersetorial possam trabalhar de forma sinérgica e efetiva. Esta concepção de intersetorialidade, independente da definição que é dada, surge na esteira da renovação da administração e/ou da gestão pública, sendo um dos pilares da nova visão de Governança da sociedade contemporânea e que também faz parte do bojo das particularidades da gestão horizontal9.
A intersetorialidade transita por diversas áreas do conhecimento, mas ocupa lugar de destaque no campo da administração pública e da saúde coletiva10. Justifica-se essa realidade no fato que a adoção do princípio da intersetorialidade se propõe a considerar o cidadão na sua totalidade, com suas necessidades individuais e coletivas, requerendo parcerias com diversos setores que agem sinergicamente em prol de uma finalidade 11,12.
Percebe-se que o termo intersetorialidade, há algum tempo e com bastante frequência, vem ganhando espaço como objeto de estudo na academia, nos desenhos normativos das políticas públicas e nos discursos dos gestores públicos. Nestes se pode observar um reconhecimento mais amplo e de forma partilhada de que programas e ações que focalizam nas necessidades de comunidades, famílias ou indivíduos requerem, para sua implementação, uma gestão que supere a fragmentação e extrapole os setores que trabalham exclusivamente de forma vertical, unindo setores dentro e fora do governo1,4,7,13,14. Em se tratando das definições que são atribuídas à intersetorialidade, observa-se que estes não são consensuais, e muitas vezes são reproduzidas de forma acrítica.
Considerando, portanto, que a intersetorialidade é um princípio inerente ao SUS e presente na PNAN, argumenta-se que a polissemia conceitual existente pode comprometer a realização de pesquisas que objetivam focar as condições de concretização da intersetorialidade. Assim neste artigo tem-se como objetivo propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorpore diferentes dimensões e que possa apoiar a realização de estudos empíricos sobre o tema no campo de execução descentralizada da PNAN, em âmbito municipal.
METODOLOGIA
Os procedimentos metodológicos adotados para o alcance do objetivo do artigo foram estruturados em duas partes.
Parte 1 – Pesquisa bibliográfica
O objetivo da primeira parte foi buscar nos textos científicos e documentos governamentais os conceitos que estão sendo propostos para intersetoralidade. A pesquisa bibliográfica consiste na apreciação da bibliografia para o levantamento, análise e síntese do que já foi produzido e publicado sobre um determinado assunto 15,16.
Esta fase do trabalho foi realizada entre junho e dezembro de 2014. Foram pesquisados artigos científicos, monografias, livros e documentos publicados pelo governo brasileiro. Para identificação dos artigos científicos e monografias utilizou-se a biblioteca
virtual em saúde Bireme (BVS), empregando os descritores em português, inglês e espanhol: “intersetorialidade”, “ Intersectoriality”, “Intersectorialidad”. A BVS engloba outras bases de dados como LILACS, MEDLINE e Scientific Electronic Library Online (SCIELO).
Foram coletados nos sites ministeriais os documentos publicados nos últimos 14 anos ligados ao campo de alimentação e nutrição, e considerados relevantes para a ação intersetorial, segundo a PNAN. Os documentos analisados foram:
1) Ministério da Saúde: Política Nacional de Humanização17; Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS)18; Política Nacional de Promoção da Saúde2; Programa Saúde na Escola19; Política Nacional de Atenção Básica20; Política Nacional de Alimentação e Nutrição³; Glossário temático: promoção da saúde21. 2) Ministério da Educação (MEC): Programa Nacional de Alimentação Escolar22. 3) Ministério do Desenvolvimento Social e combate a fome (MDS): Programa Bolsa
Família23; Política Nacional de Assistência Social24; Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN)25; Manual de gestão de Benefícios do Programa Bolsa Família26; Manual do Índice de Gestão Descentralizada Municipal do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único27. Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional28; Estratégia Intersetorial de Prevenção e Controle da Obesidade: recomendações para estados e municípios29.
Todo material encontrado foi classificado e submetido a tratamento analítico a partir de leituras seguidas para identificação dos núcleos de sentido relativos ao conceito de intersetorialidade.
Parte 2 – Entrevista com informantes-chave
Para o alcance do objetivo da segunda parte – analisar os conceitos trazidos pelos gestores e atores sociais – foram feitas entrevistas individuais a partir de roteiros semiestruturados, que associavam questões pré-estabelecidas e abertas. Foram entrevistados gestores de diversos segmentos (saúde, educação e assistência social) e conselheiros municipais de saúde, estes estavam distribuídos em seis municípios de grande porte na Bahia (acima de 150 mil habitantes). O trabalho de campo foi desenvolvido entre setembro e outubro de 2014. Todas as entrevistas foram gravadas e posteriormente transcritas.
Os seis municípios integram um conjunto de nove municípios que fazem parte de uma pesquisa mais ampla que investigou a implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) a partir do Fundo de Alimentação e Nutrição (FAN) no Estado da Bahia. As entrevistas foram conduzidas pela autora deste trabalho e por outros pesquisadores do Núcleo de Nutrição e Políticas Públicas da Universidade Federal da Bahia.
Análise dos dados
Todos os conceitos extraídos dos documentos analisados foram sistematizados em tabela e a partir daí fez-se o recorte das palavras-chave. Estas palavras-chave foram analisadas e os conceitos foram classificadas dentro de três dimensões: comunicação, gestão e valores.
Levando em consideração que a interseotialidade está sendo defendida a partir das características da gestão horizontal, a adoção destas três dimensões foram baseadas na gestão horizontal. Hopkins, Couture & Moore9 identificam três graus de trabalho para que as ações possam ser horizontais, o que pode ser transferido para a ação intersetorial: 1) atitudes e cultura horizontais, quando há esforço rotineiro, consciente, para trabalhar horizontalmente a partir do desenvolvimento de vínculos informais que facilitam as trocas mútuas; 2) coordenação16 horizontal, quando as organizações buscam reduzir ou eliminar a sobreposição e a duplicação e; 3) colaboração horizontal ocorre quando os recursos, o trabalho e/ou os processos decisórios estão integrados em todas as organizações.
O alcance destes três graus de trabalho está alicerçado em alguns pressupostos também da gestão horizontal, são eles: mobilização de equipes e redes, desenvolvimento de uma estrutura compartilhada, sustentabilidade na mobilização inicial das equipes9, o que implica em formas de gestão no que tange aos aspectos estruturais necessários para trabalho horizontal; existência de equipes coesas e motivadas29, o que leva a destacar valores, e a construção de consensos na direção de ações simultâneas e convergentes, o que depende de comunicação, favorecendo assim a diminuição ou eliminação de duplicação e sopreposição de ações.
Nesse trabalho foi adotado o conceito de Bakvis & Juillet, no qual gestão horizontal pode ser entendida como coordenação de conjunto de atividades entre duas ou mais unidades organizacionais com o objetivo de resolver problemas de formulação e implementação de políticas.
A dimensão comunicação, sendo definida como “tornar comum uma informação”, refere-se aos conceitos que atribuem à intersetorialidade a condição de mobilizar mecanismos de resolução de problemas através do diálogo, da negociação, da interação e da relação entre setores. A dimensão gestão engloba os conceitos que estão no campo das decisões, da operação das ações, procedimentos, processos e caminhos para a concretização da intersetorialidade. Já a dimensão valores perpassa por um conjunto de elementos/princípios éticos e morais, inerentes a pessoa humana, que contribuem para a formação da unidade organizacional, como respeito à autonomia, abordagem global, dentre outras.
Todo material coletado e os registros do diário de campo, foram submetidos à análise de conteúdo, seguindo as etapas propostas por Bardin30 - Pré-análise, Descrição Analítica e Interpretação referencial.
Questões éticas
Todos os entrevistados assinaram termo de consentimento respeitando os aspectos éticos e as implicações legais, de acordo com a Resolução Nº 466/2012 do Conselho Nacional de Saúde (CNS) que aprova as diretrizes e as normas reguladoras da pesquisa envolvendo seres humanos. A pesquisa foi registrada no Comitê de Ética em Pesquisa da Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia sob o Parecer nº 342.923 de junho de 2013.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Definição de Intersetorialidade: o que diz a produção acadêmica
O tema está cada vez mais compondo a arena acadêmica, exemplo disso é o número de publicações existentes na internet. Usando o descritor “intersetorialidade” no “Google acadêmico”, portal que engloba todos os tipos de publicações; foram gerados aproximadamente 8.880 resultados, isto é, documentos de natureza diversas publicados que abordam o tema em questão. Na Bireme foram identificados, entre artigos científicos, monografias e teses, 292 arquivos em português, 108 em inglês e 175 em espanhol.
A busca considerou aqueles trabalhos que apresentavam uma definição própria de intersetorialidade. Como este critério foi analisado um conjunto de 19 definições que se diferenciavam em algum grau. Foi observado um vasto número de publicações acerca da intersetorialidade, entretanto a maioria delas não trazia definições próprias, referenciando outras de autores já renomados neste campo do conhecimento.
A partir do conjunto de definições trabalhadas algumas palavras-chave que se destacaram foram identificadas como mostra a Figura 1. Conforme analisado por outros autores, e considerando os diversos termos associados, evidencia-se que a definição em estudo possui várias dimensões 31,32.
Figura 1: Palavras-chave extraidas das públicações acadêmicas.
Na análise efetuada observou-se predomínio de definições (74%) que enfatizavam aspectos característicos da dimensão de gestão e em outros 26% predominaram elementos tipificados na dimensão de comunicação. Alguns elementos característicos da dimensão de valores estavam presentes em determinadas definições, mas de forma secundária. Isso significa que a grande parte dos autores considerados nesta análise colocava a
intersetorialidade como um modelo, estratégia ou modo de gestão, no qual são necessários elementos como sinergia, articulação, contratualização, incorporação etc., que são subsídios importantes quando se define intersetorialidade. Observou-se que em partes destes não existia associação entre aspectos da dimensão de gestão e de comunicação e nem com os valores que cada ator, de forma individual, deve possuir para que o conjunto se concretize.
Alguns autores que também fizeram revisão da literatura acerca desta temática observaram que parte das publicações acadêmicas trazia a intersetorialidade como elemento central para a operacionalização das políticas sociais 10,33. Abaixo estão listados alguns exemplos de conceitos que foram classificados na dimensão de gestão.
Intersetorialidade é uma nova forma de governar, construir e fortalecer políticas públicas capazes de superar a fragmentação dos setores, dos saberes e das estruturas governamentais e sociais, de forma a promover efeitos mais significativos na vida da sociedade civil34.
A intersetorialidade seria definida como um modo de gestão (o que) desenvolvido por meio de processo sistemático de (como) articulação, planejamento e cooperação entre os distintos (com quem) setores da sociedade e entre as diversas políticas públicas para atuar sobre (para que) os determinantes sociais31.
Em uma publicação a autora35 ao revisar a definição de intersetorialidade também observou que muitas delas estão associadas à necessidade de inovar a gestão pública. Destaca outros termos que estão ligados: “governança intersetorial”, “cooperação intersetorial”, "joined-up governement”, "governo rede”, “governança horizontal", "governança integrada", “governança holísitca”, “gestão horizontal”, “colaboração intersetorial”.
Em relação à dimensão de comunicação notou-se em muitas publicações a preocupação dos autores em enfatizar questões ligadas ao diálogo e a negociação dos diferentes setores. A produção bibliográfica existente enfatiza a necessidade de criação de mecanismos que favoreçam o diálogo e os fluxos de informação e comunicação10. Assim, seguem citações que exemplificam a abordagem destacada:
A ação intersetorial envolve espaços comunicativos, capacidade de negociação e intermediação de conflitos para a resolução ou enfrentamento final do problema principal e para a acumulação de forças, na construção de sujeitos, na descoberta da possibilidade de agir36.
O que vai caracterizar a intersetorialidade é a possibilidade de uma síntese dada pela predisposição à intersubjetividade e ao diálogo e, consequentemente, a sua pedagogia é a comunicação. A questão fundamental da intersetorialidade é a ruptura das barreiras comunicacionais que impedem o diálogo entre diferentes setores37.
Definição de Intersetorialidade: o que dizem os documentos de governo
Políticas públicas, definidas como mecanismos do Estado para garantir a realização dos direitos humanos são traduzidas em planos e projetos que norteiam a ação dos gestores públicos, além disso, têm o papel de mediar as relações entre poder público e sociedade38. Nesse sentido é imprescindível, que nestes documentos considerados norteadores de ações, os conceitos estejam postos de forma clara.
Foram analisados 15 documentos, entre Leis, Políticas, planos e programas. O conceito de intersetorialidade estava presente em quatro publicações: LOSAN, PNAN, PNPS e Glossário Temático. Na totalidade dos documentos analisados predominou a dimensão gestão no tratamento da intersetorialidade. É de se esperar que textos normativos pudessem de fato nortear os gestores acerca do modo como implementar a intersetorialidade nas diversas políticas públicas, trazendo de que forma podem ser estabelecidos os processos, caminhos e procedimentos. Seguem alguns destaques:
Intersetorialidade significa ações articuladas e coordenadas, utilizando os recursos existentes em cada setor (materiais, humanos, institucionais) de modo mais eficiente, direcionando-os para ações que obedeçam a uma escala de prioridades estabelecidas em conjunto (LOSAN)26.
Intersetorialidade: articulação entre diferentes setores para enfrentar problemas complexos visando à superação da fragmentação das políticas nas várias áreas onde são executadas (PNAN)³.
Compreende-se a intersetorialidade como uma articulação das possibilidades dos distintos setores de pensar a questão complexa da saúde, de co-responsabilizar-se pela garantia da saúde como direito humano e de cidadania, e de mobilizar-se na formulação de intervenções que a propiciem (PNPS)².
Modo de gestão desenvolvido por meio de processo sistemático de articulação, planejamento e cooperação entre os distintos setores da sociedade e entre as diversas políticas públicas para intervir nos determinantes sociais (Glossário temático) 21.
A partir da leitura das publicações governamentais foi possível observar que a temática da intersetorialidade ocupa lugar de destaque, entretanto constatou-se, na maioria dos textos consultados, que a definição do que venha a ser intersetorialidade não estava explicitada. Rotineiramente o termo é posto como diretriz, princípio, eixo norteador, eixo transversal etc., mas não se conceitua. Exemplo disto são os textos normativos do Programa Bolsa Família (PBF) e Programa Saúde na Escola (PSE), que são considerados programas
com execução intersetorial por conta de suas condicionalidades, partilha de recursos financeiros e humanos e gestão compartilhada, todavia não fica claro nas publicações a forma pelo qual o os ministérios definem intersetorialidade.
Foi verificado em pesquisa35 que a definição de intersetorialidade não estava explícita no marco normativo do PBF, frente a essa realidade a pesquisa ainda discute que esse princípio é tido como importante para o sucesso do programa, entretanto necessita de definição no marco legal e documentos técnicos. Ao realizar análise documental acerca do PSE32, tanto no setor saúde quanto no setor educação, foi encontrado que nenhum dos documentos trazia de forma clara a definição de intersetorialidade.
A falta de definição de um termo que aparece, por exemplo, como eixo estruturante de um programa, pode ser a raiz de uma lacuna na sua execução in loco, visto que, o sujeito que executa as ações na ponta pode não ter compreendido o processo da mesma maneira que o sujeito do núcleo central que determinou aquela ação e de que forma ela seria melhor executada. Existe uma distância entre o desenho normativo da política pública e a realidade enfrentada pelos gestores no momento da implementação39, e assim, entende esse processo como uma falha na previsão dos formuladores que não olham a realidade local.
Os conhecimentos produzidos na academia objetivam, em muitos casos, nortear as políticas públicas. Neste sentido, observou-se que as definições de intersetorialidade encontradas nos textos normativos são oriundos das discussões científicas. Entretanto não há, nos documentos explorados, uma reflexão mais profunda acerca da tradução desta definição na prática. O arcabouço normativo de uma política é constituído a partir da racionalidade técnica, política e econômica40, mas não considera a heterogeneidade de arranjos institucionais que os indivíduos criam para governar, prover e gerir bens públicos. Nesta lógica, essa teoria pode justificar o fato de se encontrar in loco diferentes abordagens para um mesmo desenho institucional35.
Estudos sobre implementação de políticas públicas revelaram que problemas não previstos pelos formuladores de políticas poderiam representar obstáculos à operacionalização e, por sua vez, conduzir a política ao insucesso41. Outros autores defendem que hoje no Brasil ainda há certa incoerência entre a operacionalização e o plano programático-normativo 42,43.
Definição de Intersetorialidade: o que dizem os gestores
A fim de captar o que chega in loco sobre a temática foram realizadas 10 entrevistas com gestores públicos e conselheiros municipais de saúde de seis municípios baianos. Dentre estas, oito eram nutricionistas responsáveis técnicos e dois eram conselheiros municipais de saúde. Foi questionado na entrevista como cada um deles conceituavam intersetorialidade e, tendo em vista as respostas sobre suas práticas de gestão, fez-se uma análise cruzada entre os conceitos e a ação.
A dimensão Comunicação prevaleceu no conjunto dos discursos, aparecendo também os valores e elementos de gestão como compartilhamento de recursos financeiros e tecnológicos.
Nos dias de hoje com a escassez de recursos ela (intersetorialidade) se tornou essencial. Compartilhando tempo e dinheiro, compartilhando tecnologia. É indispensável. Tem que ta em conjunto. Tem um problema ai um negligencia porque acha que o outro vai fazer, o outro também negligencia e ninguém faz (Conselheiro Municipal de Saúde).
Assim como observado na análise dos documentos normativos e na produção acadêmica, também entre os gestores destacou-se a polissemia conceitual. Os discursos dos gestores seguiram dois caminhos: primeiro, reproduzem o que lêem nos documentos produzidos pelo governo, em alguns casos sem associar com a prática, ou seja, o que ele sabe sobre intersetorialidade não foi suficiente para alterar sua atuação; segundo, apresentaram uma definição distorcida ou desconheciam as definições postas pelo governo ou pela academia, pois são designados aos postos de gestores, mas não há uma ambientação para ocupar o cargo, e mesmo sendo cidadão, não acompanha essa discussão no nível acadêmico ou político. Houve ainda pelo menos uma resposta com equívoco no que tange a definição de intersetorialidade, como por exemplo, intersetorialidade é trabalhar sozinho.
Ao investigarem43 a definição de intersetorialidade com gestores das áreas de saúde, educação, cultura, assistência social e esporte-lazer encontraram também certo distanciamento entre os discursos dos gestores, que revelavam a intenção de praticar a intersetorialidade, e sua prática no cotidiano dos municípios. Outros autores44 também fizeram esta investigação e observaram que, na maioria das vezes, não havia clareza sobre a definição de intersetorialidade.
Observou-se que alguns gestores falam de intersetorialidade de forma bem abstrata, não sendo possível verificar nos discursos elementos que trazem a prática do dia-a-dia. Este resultado se assemelha aos achados de um autor45, que ao investigar a intersetorialidade na implementação do PBF, identificou que os gestores locais apresentaram uma noção muito vaga desta definição.
Outros gestores não trazem uma definição mais elaborada, mas reconhecem que este caminho pode ser uma possibilidade de diminuir as fragilidades da gestão pública segmentada. Em sequência estão as definições atribuídas à intersetorialidade por alguns gestores da Área Técnica de Alimentação e Nutrição (A&N).
É esse de fato o espírito de equipe, essa sensibilização. Visão integrada e sistêmica. Todos se abraçam (Área Técnica de A&N).
Fortalecimento. Existem algumas deficiências em vários segmentos da administração pública e, quando há essa integração, eventuais deficiências de um segmento, o outro vem e complementa e colabora e todo resultado final, ele tende a melhorar (Área Técnica de A&N).
Ao estudar o significado e função que os atores envolvidos no PSE e PBF atribuem à intersetorialidade35, foi encontrado resultado semelhante no qual os entrevistados tinham uma compreensão ainda embrionária sobre a intersetorialidade, não havia consenso sobre o seu significado e não associavam com a sua prática cotidiana. Ainda neste trabalho, a deficiência ou o principiante entendimento sobre um termo empregado pode impedir sua institucionalização35.
Esta abordagem, “A teoria sem a prática vira „verbalismo‟, assim como a prática sem teoria, vira ativismo. No entanto, quando se une a prática com a teoria tem-se a práxis, a ação criadora e modificadora da realidade”46, consegue ilustrar a associação que foi encontrada entre os discursos e a pratica profissional cotidiana dos gestores.
Definição de Intersetorialidade: uma proposta
Como já foi dito, o termo intersetorialidade é polissêmico e plural 31,35. A partir das análises realizadas na seção anterior observou-se que diversas definições transitam pela dimensão de gestão, outros no qual prevalece a dimensão de comunicação e poucos falam sobre os valores humanos que devem permear esse processo. Nesse sentido, este trabalho propõe uma definição que tenta incorporar estas três dimensões.
Para a construção da definição utilizou-se como base para caracterizar as três dimensões algumas palavras-chave. Na dimensão de Gestão - “mecanismo de gestão”, “soma de competências” e “fases de implementação”; Comunicação – “diálogo”; Valores – “transparência” e “respeito à autonomia”.
Para este estudo mecanismo de gestão foi entendido como a forma pela qual uma política pública é operacionalizada. Esta operacionalização deve ser alicerçada na soma de competências de diferentes setores. Nesse sentido, buscou-se trazer para reflexão um termo da matemática que pode indicar um novo olhar a implementação das políticas públicas – o verbo “somar”.
Ao consultar no dicionário da língua portuguesa a definição para “Soma” encontrou-se: “operação em que se juntam duas ou mais parcelas para obter um número total; adicionar uma quantidade a outra formando um total homogêneo ou não e conjunto formado a partir da união de diversos elementos.” Transferindo este conceito matemático para a discussão sobre a definição de intersetorialidade podem ser realizadas algumas comparações e associações com os termos utilizados nos atuais conceitos como “troca” e “partilha”. Troca significa a transferência e recebimento de algo e partilha pode ser definida como divisão em partes.
Todavia, quando se fala em intersetorialidade esses termos citados anteriormente podem não suprir a relação que deve existir entre os setores, visto que, se intersetorialidade centrar, por exemplo, na troca ou na partilha, não haverá um acúmulo daquilo que cada setor pode contribuir. Deve-se considerar que cada setor tem suas particularidades, suas fragilidades, seus potenciais e suas competências, nesse sentido eles não são uniformes, assim não podem ter uma participação comum nem partilhar das mesmas responsabilidades.
O termo “soma” pode se encaixar neste contexto, pois cada setor irá somar alguma de suas competências que encaixa naquele contexto comum, no qual seria chamado de ponto de intersecção. No final existiria um conjunto de competências diferentes, considerando que cada setor apresenta competências distintas, que se complementam, tendo no final o alcance dos objetivos, resolução dos problemas e a racionalização e otimização dos recursos existentes na máquina pública. Competência, nesse caso, é tida como o potencial, o poder, recurso ou a força que cada setor possui. Assim alguns terão como competência maior recurso financeiro ou humano, recursos materiais e tecnológicos, conhecimento e experiência prática, capilaridade e influência, entre outras.
Esta soma de competências de diferentes setores que apresentam objetivos em comum deve ocorrer preferencialmente, como colocado por muitos autores e gestores, em todas as fases: planejamento, execução, monitoramento e avaliação.
No que tange a dimensão de Comunicação, é imprescindível que características desta dimensão estejam presentes na adoção de ações com foco intersetorial, pois a abertura para opiniões diversas estimulará o esforço coletivo. Vale salientar, “o sistema político é em essência um sistema comunicacional” 47. À vista disso, a comunicação se coloca como um processo capaz de facilitar o entendimento, a cooperação e o comprometimento de todos os envolvidos, criando uma ponte de diálogo ético e transparente com os diversos gestores públicos e atores da sociedade civil, uma vez que, a intersetorialidade vai além da dimensão técnica e administrativa, abarca também vontades e decisões políticas entre os diferentes sujeitos.
A partir desta reflexão, sugere-se a seguinte definição de intersetorialidade: mecanismo de gestão que se alicerça na soma das competências de diferentes setores, no diálogo transparente e no respeito à autonomia, se fazendo presente nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação de políticas públicas que objetivam melhoria da qualidade de vida da população.
Propõe-se que a definição citada, como um constructo gerado a partir de diferentes fontes, sirva de base para estudos sobre a implementação intersetorial da PNAN em municípios.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A discussão acerca da intersetorialidade não é de simples compreensão, uma vez que envolve a diversidade no plano conceitual, no entendimento daquilo que é posto no plano normativo, seu lugar no cotidiano profissional e na realidade social, política, econômica e cultural, além das dinâmicas político-institucionais de cada local.
O plano conceitual trazido pelos cientistas sociais apresentou discussões predominantemente na dimensão gestão, deixando uma lacuna no que tange aos aspectos comunicativos e de valores. Mesmo assim conseguem ser mais completos quando comparados aos conceitos postos no plano normativo e nos discursos dos gestores. A partir da
análise dos discursos dos gestores foi possível concluir que muitas vezes estes até reconhecem que é necessário repensar a forma como estão implementando as políticas públicas, no entanto não demonstraram iniciativas para formação de uma nova teia relações que possibilite essa soma de potencialidades para viabilizar ações conjuntas.
Constatou-se que o princípio da intersetorialidade deve ser encarado como um mecanismo que pode ser operacionalizado, necessitando de gestores embebidos de valores éticos, profissionais e comportamentais e também canais para que a comunicação consiga fluir com transparência e clareza. Nesse sentido acredita-se que a definição sugerida neste trabalho pode contribuir para a análise da implementação de programas que apresentam a intersetorialidade como princípio, diretriz ou eixo estruturante. E tendo em vista que o objeto de estudo ainda se faz novo no mundo acadêmico, espera-se que este estudo possa somar esforços nos debates sobre intersetorialidade.
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PARTE 2
ARTIGO 2
A implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição em esfera municipal com base na intersetorialidade – Um estudo de caso
Mayara Ferreira Santos Resumo: A Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) é organizada em nove diretrizes que englobam um conjunto de ações e programas os quais extrapolam os limites do setor saúde; nesse sentido necessita de ação intersetorial para uma implementação capaz de promover o alcance de seus objetivos. Assim o objetivo deste artigo é analisar a intersetorialidade na implementação da PNAN em nível municipal. A metodologia adotada partiu de um conceito de intersetorialidade elaborado pela autora, o qual orientou o trabalho de campo, realizado entre setembro e outubro de 2014 em um município baiano, de grande porte, envolvendo entrevistas semi-estruturadas com gestores e membro do CMS e também a análise dos resultados. Observou-se no município estudado que o princípio da intersetorialidade não se apresentava incorporado ao planejamento das ações e no monitoramento e avaliação do realizado. Aspectos intersetorialidade foram identificados na fase de execução de ações específicas de alimentação e nutrição. Alguns fatores se apresentaram como maiores desafios à intersetorialidade, tais como dificuldade no compartilhamento de recursos financeiros, os entraves políticos existentes e número reduzido de técnicos nas equipes. Os resultados deste artigo foram parecidos a outros resultados sobre a implementação de políticas públicas com caráter intersetorial, o que significa que implementar ações ou programas baseado no princípio da intersetorialidadeesta não é uma tarefa simples, e sim uma empreitada rodeada por dificuldades e desafios a serem enfrentados.
Palavras-chave: Intersetorialidade. Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação. Descentralização.
The implementation of the Brazil’s Food and Nutrition National Policy in municipal level and based on intersectionality - A case study
Mayara Santos Ferreira
Abstract: The Brazil‟s National Food and Nutrition Policy (PNAN) is organized in nine guidelines that include a set of actions and programs which go beyond the limits of the health sector; in this way requires intersectional action for an implementation capable of promoting the achievement of its objectives. So the purpose of this article is to analyze the intersectionality in the implementation of PNAN at the municipal level. The methodology begins with a concept of intersectionality formulated by the author, which guided the fieldwork conducted between September and October 2014 at a large municipality in Bahia, involving semi-structured interviews with managers and Health Municipal Council member and also the analysis of results. It was observed in the studied city that the principle of intersectionality had not incorporated into the planning of actions and monitoring and evaluation of the implemented. Aspects of intersectionality were identified during the phase of execution of specific actions of food and nutrition. Some factors were found as major challenges to intersectionality, such as difficulty in sharing financial resources, political barriers and few technicians in teams. The results of this article were similar to other results about the implementation of public policies with intersectional character, which means that implement actions or programs based on the principle of intersectionality is not a simple task, but an initiative surrounded by difficulties and challenges to be faced.
Keywords: Intersectionality. Intersectional Action. Programs and Nutrition and Food Policy. Decentralization.
INTRODUÇÃO
A Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) foi instituída pelo Ministério da Saúde em 1999, após diversos momentos de discussões entre especialistas, técnicos do setor saúde, representações de entidades acadêmicas e organizações comunitárias¹. Para muitos pesquisadores esta política significou um compromisso com a promoção de práticas alimentares saudáveis e a prevenção e controle dos agravos à saúde, além disso, constituiu-se como referência regulatória e norteadora para os profissionais de nutrição e outros profissionais que trabalham no âmbito da saúde coletiva 2,3.
Após aproximadamente 10 anos do lançamento da primeira versão a PNAN passou por um processo de atualização, visto que, pesquisadores da área, profissionais de saúde, governo e sociedade civil começaram a identificar novos paradigmas ligados à alimentação e nutrição que passaram a compor o cenário brasileiro, tais como: maior destaque à Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), que teve lei aprovada em 2006 (Lei nº 11.346), a Política Nacional de SAN (PNSAN) lançada em 2010 pelo Decreto nº 7.272, o Direito Humano à Alimentação incluído na constituição em 2010, maior prevalência de sobrepeso e obesidade em cenário de diminuição da prevalência da desnutrição, alteração do padrão alimentar, maior incentivo à intersetorialidade entre as políticas sociais, dentre outros 4,5,6,7. A versão mais atual da PNAN, organizada em nove diretrizes, articula o Plano Nacional de Saúde com o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional trazendo essa configuração intersetorial 8,9.
Percebe-se que para o enfrentamento das diretrizes apontadas pela PNAN é necessário que os diversos setores ligados a este campo estejam dialogando, como traz o texto da PNAN:
Sua natureza transversal às demais políticas de saúde e seu caráter eminentemente intersetorial colocam o desafio da articulação de uma agenda comum de alimentação e nutrição com os demais setores do governo e sua integração às demais políticas, programas e ações do SUS7.
Além de pautar a intersetorialidade na execução da PNAN, o documento da política também aponta como isto deve ser alcançado, como pode ser observado no trecho a seguir:
Assim, as estruturas gerenciais devem possibilitar a construção de estratégias capazes de elaborar e concretizar processos, procedimentos e fluxos de gestão, em consonância com as suas realidades organizacionais e que promovam a formulação, a implementação e o monitoramento das suas ações de alimentação e nutrição7.
É crescente no Brasil o número de políticas que adotam a perspectiva intersetorial e hoje diversas ações, de diferentes programas, apresentam desenho normativo com configuração intersetorial. Com isto veio aumentando o interesse da academia em estudar essa forma de implementar políticas sociais, buscando compreender seus êxitos e fracassos, e as causas10. No entanto, ainda existe certa distância entre a literatura científica, os desenhos normativos das políticas e sua execução em nível local, uma vez que a adoção de uma perspectiva intersetorial na gestão de políticas sociais reclama, necessariamente, um conjunto de alterações no modo como o Estado atua e se organiza10.
Apesar da riqueza de literatura sobre a ação intersetorial, o grande desafio é operacionalizar as normas e orientações postas nos documentos, visto que, segundo alguns autores, não é tão simples operar uma política de caráter intersetorial, em um ambiente tradicionalmente setorial11. Muitas vezes, o modelo de gestão setorial encontrado in loco não consegue prever a dinâmica das relações nem a complexidade dos problemas encontrados na sociedade. Assim, o diálogo e as relações entre os setores na condução de uma política pública podem não ser tarefas fáceis, pelo contrário, a tentativa de implementar uma política com caráter intersetorial nos moldes atuais pode gerar maiores conflitos 12,13,14,15.
É notório que há um leque de desafios neste processo e que não há receita e nem passo a passo de como e com quem operacionalizar16, por isso é essencial que experiências possam ser publicadas a fim de dar pistas para a resolução de alguns dos problemas existentes na implementação de políticas públicas com caráter intersetorial. Nesse sentido torna-se importante a realização de estudos empíricos sobre essa temática como forma de subsidiar os gestores públicos na implantação e execução das políticas. Segundo alguns autores17 há pouco conhecimento acumulado sobre experiências relacionadas às práticas intersetoriais nas políticas de saúde, dentre elas a PNAN.
Assim, este artigo pretende contribuir com o debate a partir de um estudo que objetiva analisar a aplicação do princípio da intersetorialidade nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação dos programas e ações ligados à PNAN em nível municipal.
METODOLOGIA
Realizou-se um estudo de caso do tipo exploratório descritivo, de abordagem qualitativa, no qual o pesquisador estuda um caso em profundidade para investigar um dado
