Núcleo de Estudos Fiscais
ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA FISCAL:
Pressupostos e Primeira Proposta de Trabalho
Mariana Pimentel Fischer Pacheco
Pesquisadora do NEF e doutora em Direito pela UFPE
SUMÁRIO
1. Apresentação: uma proposta para construção participativa de um Índice de
Transparência e Cidadania Fiscal...02
2. Pressupostos do projeto: “Sociedade em Rede”, democracia, e reestruturação do relacionamento entre atores públicos e privados 2.1. “Índice de Transparência e Cidadania Fiscal” no contexto do debate sobre “Direito e Desenvolvimento”...03
2.2. Transparência, democracia e governança em rede: quem vigia os vigilantes?...07
3. Objetivos 3.1. Objetivos gerais...11
3.2. Objetivos específicos...12
4. Fases de execução do projeto...13
5. Cronograma...13
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ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA FISCAL (ITCF): Pressupostos e Primeira Proposta de Trabalho
1. APRESENTAÇÃO: UMA PROPOSTA PARA CONSTRUÇAO
PARTICIPATIVA DE UM ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA FISCAL
O Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas (FGV) em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e com a COGEF (Comissão de Gestão Fazendária) realiza, durante os anos de 2011 e 2012, o projeto Índice de Transparência e Cidadania Fiscal (ITCF). Trata-se de construir, junto com todos os Estados da Federação, um índice capaz de mensurar a qualidade das informações disponíveis nos sites dos fiscos estaduais, difundir boas práticas e incentivar o experimentalismo entre Administrações Fiscais.
O projeto orienta-se por três diretrizes: (i.) fortalecimento de instituições e de processos democráticos; (ii.) estímulo ao diálogo e à ação em rede; (iii.) incentivo ao experimentalismo (deve-se valorizar experiências inovadoras empreendidas pelos fiscos estaduais).
Para que o ITCF possa alcançar os objetivos propostos e, de fato, estimular o aperfeiçoamento dos fiscos estaduais, é fundamental, em primeiro lugar, que o índice seja percebido pelos Estados como um instrumento legítimo para a construção da transparência. Este projeto é inovador, sobretudo, porque pretende construir um Índice de Transparência junto com os Estados (e não impor-lhes um índice). Os Estados deverão discutir quais são os melhores critérios para avaliar a transparência de seus sites, ter clareza a respeito do que necessitam fazer para aperfeiçoá-los e ter interesse em realizar as ações necessárias. É fundamental, portanto, criar canais de discussão que permitam que o processo de construção do índice e de avaliação dos sites sejam, o mais possível, participativos. Como veremos, a COGEF - que atua no âmbito do CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária) e foi criada com a finalidade de promover ações de cooperação entre os fiscos - será uma parceira importante para a viabilização do diálogo.
O presente working paper tem o escopo de expor os pressupostos e a primeira proposta de trabalho para a construção do ITCF e está subdividido em duas partes. Na primeira seção, discutem-se os pressupostos que informam o projeto: explica-se como o ITCF se insere na discussão travada na Escola de Direito da FGV sobre Direito e Desenvolvimento (pergunta-se pelo papel de instituições jurídicas e sociais no desenvolvimento e aponta-se para a importância do experimentalismo) e, em seguida, conecta-se o ITCF a debates acerca da reestruturação do relacionamento entre atores públicos e privados na “Sociedade em Rede” (os conceitos de governança em rede e “regulação responsiva” são, aqui, centrais). Na seção seguinte, expõe-se um plano preliminar de trabalho: indica-se objetivos gerais e específicos, as etapas do projeto, canais de diálogo com os Estados, relatórios e produtos a serem entregues e cronograma de trabalho.
2. PRESSUPOSTOS DO PROJETO: SOCIEDADE EM REDE, DEMOCRACIA
E REESTRUTURAÇAO DO RELACIONAMENTO ENTRE ATORES
PÚBLICOS E PRIVADOS
2.1. “Índice de Transparência e Cidadania Fiscal” no contexto do debate sobre “Direito e Desenvolvimento”.
O projeto “Índice de Transparência e Cidadania Fiscal” foi concebido no contexto do programa de pesquisa do curso de Mestrado da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas (FGV) orientado pelo tema “Direito e Desenvolvimento”. A pergunta sobre relação entre Direito e desenvolvimento, há várias décadas, encontra-se na agenda de governos, empresas, agências internacionais e acadêmicos. As articulações iniciais do tema foram, contudo, fortemente criticadas por privilegiarem a ideia de crescimento econômico e negligenciarem a importância de instituições: o Direito era concebido como mero instrumento para a consecução de fins econômicos. Inflexões recentes modificaram profundamente os termos da discussão: passa-se a reconhecer o papel fundamental de instituições jurídicas e sociais para o desenvolvimento (concebido, agora, em um sentido integral). Os diversos centros de pesquisa em todo o mundo que, atualmente, discutem o papel do Direito no desenvolvimento realizam pesquisas interdisciplinares dirigidas a compreender as relações entre o campo jurídico
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e processos políticos, econômicos e sociais e abordam questões como ampliação do acesso aos mercados, responsabilidade social, direitos humanos, Estado de Direito e democracia.
David Trubek, no prefácio ao livro “Reforma Tributária Viável: Simplificação, Transparência e Eficiência”, escreve:
Este tipo de pesquisa deve ser interdisciplinar, orientada para a ação e pragmática. Deve ser enraizada num profundo entendimento da realidade brasileira, mas também consciente de processos que ocorrem fora do Brasil; deve ser sincronizada com as necessidades da nação e às políticas para as quais se dirige; deve visualizar reformas, mas fugir de utopias1.
Importa ir além da abordagem estritamente legalista (focada, quase que exclusivamente, na análise de normas abstratas) que, tradicionalmente, tem pautado as pesquisas em o Direito no Brasil. Trubek explica que uma das consequências do legalismo rígido e da falta de atenção aos efeitos da concretização de normas jurídicas é a desconexão entre normas jurídicas e objetivos globais estabelecidos para políticas públicas.2
Para lidar com problemas concretos e complexos, é preciso olhar para a forma pela qual instituições se relacionam e a maneira pela qual normas jurídicas são concretizadas. Isto implica em uma abertura para possibilidades de resposta tradicionalmente pouco exploradas por pesquisas em Direito.
Ainda, o “Novo Direito e Desenvolvimento” (a expressão é utilizada por David Trubek e José Rodrigo Rodriguez3) desconstrói a ideia de que alguns poucos arranjos de “melhores práticas disponíveis” (best available practices) devem nortear a ação e, dessa maneira, desmistifica a crença subjacente a teorias tradicionais sobre Direito e Desenvolvimento que propõem transplantar para países periféricos modelos já testados em países centrais. Ao invés disso, leva-se a sério a trajetória das instituições em cada
1 TRUBEK, David. “Direito, Desenvolvimento e Reforma Fiscal no Brasil Hoje” In COELHO, Isaias e
SANTI, Eurico Marcos Diniz (org.) Reforma Tributária Viável: Simplificação, Transparência e Eficiência. São Paulo: Quartie Latin (no prelo), 2011
2 Cf RODRIGUES, J. R.(org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro. São
Paulo: Saraiva, 2009.
3
RODRIGUEZ, José Rodrigo(Org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro. São Paulo: Saraiva, 2009.
contexto concreto e procura-se estimular o experimentalismo4: instituições deveriam ter liberdade suficiente para dar respostas inventivas aos problemas enfrentados e interesse em que os resultados de suas experiências alcancem fins públicos.
O diagnóstico de que a falta de confiança (por parte dos cidadãos e entre entes da federação) e a competição predatória (guerra fiscal) são alguns dos principais obstáculos para ações efetivas, capazes de solucionar as principais desafios fiscais do presente, é praticamente consensual entre autores de diversas disciplinas que tratam do tema. A falta de confiança deve ser percebida em conexão com um contexto em que as instituições são fracas, as regras são pouco claras e não são levadas suficientemente a sério5.
A transparência é um instrumento poderoso para o fortalecimento de instituições e para a construção de mais confiança. Importa criar mecanismos que estimulem o aprendizado e o interesse dos entes da federação em realizar ações coordenadas (através de redes federativas eficientes) para lidar com problemas complexos e que, cada vez mais, ultrapassam fronteiras territoriais6.
O projeto pretende, ainda, estimular o experimentalismo. O ITCF divulgará “boas práticas” e ações inovadoras realizadas pelos fiscos estaduais. Estudos preliminares feitos pelo NEF acerca do assunto mostram exemplos de experiências criativas dos Estados do Mato-Grosso, Pernambuco, São Paulo e Paraná implementadas com desiderato de aperfeiçoar o diálogo com contribuintes e mostrar de forma clara e
4 A ideia de experimentalismo remete aos primeiros pragmatistas norte-americanos (cf. DEWEY, John
“The Public and its Problems” in Later Works v.2. Standard Southern Illinois University (SIU) editions) e atualmente é retomada por Roberto Mangabeira Unger e Oscar Vilhena. Cf. UNGER, Roberto Mangabeira. What Should Legal Analysis Become. New York: Verso; e VILHENA, Oscar Vieira. Entrevista ao Site Migalhas (realizada por José Márcio Mendonça). Disponível em http://www.youtube.com/watch?v=koYDNt7fw7I. Último acesso em novembro/2011
5 Sobre a importância do fortalecimento institucional e da existência de regras claras para a democracia e
para a coordenação federativa ver ABRÚCIO, Fernando. Para Além da Descentralização: os Desafios da Coordenação Federativa no Brasil”. In Sônia Fleury (Org). Democracia, Descentralização e Desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV. 2006 . Pp. 77-126.
6Abrúcio aponta para a hipótese de que já há alguns anos (um marco importante neste processo é a
promulgação da lei dos consórcios públicos) vem havendo um aprendizado institucional dos níveis de governo em torno do associativismo territorial, que vem se tornando cada vez mais importante nas estratégias federativas. ABRÚCIO, Fernando. “Radiografia do Associativismo Territorial Brasileiro: Tendências, Desafios e Impacto Sobre Regiões Metropolitanas” in Fernanda Magalhães (Ed.). Regiões Metropolitanas: Um Paradoxo de Desafios e Oportunidades. Washington: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 2010. Pp 197-234 e ABRÚCIO, Fernando. “Para Além da Descentralização: os Desafios da Coordenação Federativa no Brasil”. In Sônia Fleury (Org). Democracia, Descentralização e Desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV. 2006 . Pp. 77-126
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didática a relação tributação e gasto público7. A idéia é valorizar boas práticas e ações inovadoras de forma que estas possam ser discutidas (pelos Estados e também pelos cidadãos), aprimoradas e reconstruídas em diferentes contextos.
O fortalecimento de instituições públicas, de acordo com David Trubek, José Rodrigo Rodriguez e outros autores que discutem atualmente a relação entre Direito e desenvolvimento, não deve ocorrer de modo apartado do fortalecimento de outras instituições sociais, sobretudo, da ação da sociedade civil organizada: o desafio atual é repensar o posicionamento do Estado e da sociedade civil. José Rodrigo Rodriguez argumenta que é preciso deixar de olhar para a vida privada exclusivamente como espaço de disputa entre indivíduos e perceber que há um potencial de colaboração entre sujeitos autônomos capazes de pensar inovações normativas e estabelecer novas práticas tendo em conta o interesse de todos. Trata-se de desmistificar a ideia de que a defesa do interesse publico é tarefa exclusiva do Estado e instaurar processos capazes de estabelecer o protagonismo da sociedade civil na solução de problemas comuns8. Observe-se que este tema, cada vez mais, alcança posição central em diversas disciplinas, está, por exemplo, na pauta da discussão sobre governança coorporativa, accountability, atuação de organizações não-governamentais e empresas sociais e “empoderamento” (empowerment) dos cidadãos.
2.2. Transparência, democracia e governança em rede: quem vigia os vigilantes? As pesquisas realizadas no NEF conectam o desafio de repensar as relações entre Estado e sociedade civil a teses de Manuel Castells sobre novas formas de organização social que ganham força no tempo presente.
Castells explica que redes sociais existem desde os primeiros agrupamentos humanos: redes de colaboração, redes de solidariedade e, também, de redes de exclusão e de dominação. A formação de redes está ligada ao desenvolvimento orgânico da ação social, elas são, por isso, flexíveis e adaptáveis.
7CHRISTOPOULOS, Basile: “Índice de Transparência e Cidadania Fiscal: Diagnóstico e Proposta
Preliminar para os Estados”. Núcleo de Estudos Fiscais. 2011.
8
RODRIGUES, J. R.(Org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro. São Paulo: Saraiva, 2009. P. XX
Com o avanço do processo de modernização, as redes se tornaram incapazes de administrar problemas cada vez mais complexos. Grande parte delas foram, com o tempo, formalizadas: transformaram-se em organizações de estrutura centralizada, hierarquia vertical e enrijecida (como Estados, exércitos e Igreja). As redes restantes (que conseguiram manter suas características) passaram a ter sua atuação limitada ao espaço da vivência pessoal e tornaram-se quase invisíveis para o pensamento social (de acordo com Castells, as redes tornaram-se pouco visíveis também porque, em sua maioria, eram operadas por mulheres). Convertendo-se, assim, em objeto de estudo de antropólogos que investigavam sociedades que não tinham passado por um processo de modernização9.
Castells explica que a introdução da tecnologia de informação modificou profundamente a nossa experiência social e a forma concebemos o espaço e o tempo10. As transformações recentes conformaram um novo cenário cujas características permitem que redes mantenham sua flexibilidade e, ao mesmo tempo, coordenem decisões e o trabalho de execução de modo eficiente. Redes sociais passaram, assim, a competir com organizações verticais, sem perder suas características. A internet possibilitou a ampliação e a transformação da capacidade das redes em organizar a ação social, a ação comunitária e também a ação que leva a uma mudança de percepção e valores sobre o poder. Castells argumenta que, através desses novos sistemas de mobilização, ligas da sociedade civil mais orgânicas e flexíveis podem se infiltrar e modificar a rigidez da organização do Estado. Contra o argumento de que as redes sociais que ser articulam pela internet (como o Facebook) conformam um espaço alienante, Castells escreve que o espaço das redes é um lugar em que as pessoas realmente se conectam socialmente e, a partir daí, desenvolvem suas vidas: segundo ele, passamos a viver não em um mundo virtual, mas sim em um mundo da “virtualidade do real”.11
9
CASTELLS, Manuel. “Redes Sociais e Transformação da Sociedade”. In Cadernos Ruth Cardoso (1/2010). Centro Ruth Cardoso, 2010 e CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. V. 1. São Paulo: Paz e Terra. 2000.
10
BANDEIRA, Guilherme. Sociedade da Informação e Sistema Público de Escrituração Digital.
Working Paper. Núcleo de Estudos Fiscais. 2011.
11. Zygmunt Bauman não é tão otimista quanto Castells e escreve a respeito de perdas que sofremos em
razão de um recuo da “proximidade contínua, pessoal, direta, face a face, multifacetada e multiuso". Segundo Bauman, atualmente os indivíduos utilizam novas possibilidades disponibilizadas pela tecnologia para evitar relações intimas e duradouras. Cf. CASTELLS, Manuel. “Redes Sociais e Transformação da Sociedade”. In Cadernos Ruth Cardoso (1/2010). Centro Ruth Cardoso, 2010; BAUMAN, Zygmunt. Amor Líquido – sobre a fragilidade dos laços humanos. Rio de Janeiro: Zahar.
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Com base no diagnóstico de Castells, John Braithwaite procura discutir formas de regulação em rede capazes de por limites à concentração de poder12. Dedica-se a investigar como se dá o embate de forças neste cenário e que direção deve ser dada a lutas contra novas formas de dominação.
Braithwaite procura pensar uma teoria da democracia conectada às noções de “governaça em rede” e “regulação responsiva” (responsive regulation) de modo a fornecer uma resposta republicana a dilemas do tempo presente. Em contraposição a concepções de democracia em que os vigilantes dos vigilantes, em ultima análise, são sempre parte do Estado; pretende discutir formas de responsabilização deliberativa e circular. A ideia é permitir que todos sejam capazes de responsabilizar a todos e cada organização possa ser responsabilizada por indivíduos que dela participam. A fórmula de Montesquieu, que buscava limitar a dominação através da separação clara entre três poderes públicos (executivo, legislativo e judiciário) é, para Braithwaite, insuficiente, já que não reconhece que há virtude no entrelaçamento de atores públicos e privados (os poderes executivo, legislativo e judiciário podem conectar-se a outros atores através de redes de governança13).
Além de um ideal de democracia, Brathwaite argumenta que teorias sobre democracia, governança em rede e regulação responsiva conformam um “ideal de efetividadade” (effectivness ideal), especialmente importante para países periféricos: ações conduzidas por redes de atores governamentais e não-governamentais podem ajudar a superar o déficit de força de concretização (enforcement) de normas. São, igualmente, teorias mais úteis na medida em que são capazes de nortear, desde já, a ação. Uma concepção de democracia que a define como um atributo exclusivo do
2004 e BAUMAN, Zygmunt. Entrevista para o Fronteiras do Pensamento em 8/08/2011 (Porto Alegre) e 09/08/2011 (São Paulo). Disponível em http://www.youtube.com/watch?v=POZcBNo-D4A. Último acesso em novembro/2011.
12 BRAITHWAITE, John. “Responsive Regulation and Developing Economies” in World Development
V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898.
13 Anote-se: regras são apenas uma das coisas que emergem dos círculos de deliberação. Uma outra coisa
que deles emerge é a interpretação das regras. Estas surgem de círculos de conversação nos quais juízes e tribunais podem ser especialmente influentes. BRAITHWAITE, John. “Responsive Regulation and Developing Economies”. World Development V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898 e BRAITHWAITE, John. “Rules and Principles: A Theory of Legal Certainty” . Australian Journal of Legal Philosophy, Vol. 27. 2002. pp. 47-82. Disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=329400 or doi:10.2139/ssrn.329400
Estado não é capaz de fornecer um referencial prático para a ação em situações em que lidamos com um Estado com pouca capacidade regulatória. Faz parecer, nesses casos, que a única opção que resta aos cidadãos é demandar uma resposta estatal (que provavelmente não virá); isto os desautoriza a construírem eles mesmos, agora, a democracia. De outro lado, pensar a democracia como um processo conexo à vida cotidiana e que é construído por diversos atores (não apenas o Estado) permite estabelecer um norte prático para agir14: constrói-se democracia ao verificar como se gasta dinheiro público, ao participar de um sindicado, ao enviar emails para amigos discordando da postura de um grupo de empresas, ao engajar-se em manifestação pública etc.
Responsividade (responsiveness) significa respeito pela integridade de práticas e autonomia de grupos; isto é, sensibilidade para a textura complexa da vida social. O desafio atual é encontrar respostas regulatórias capazes de fortalecer instituições e, ao mesmo tempo, levar a sério novos atores, novas demandas e expectativas15.
Braithwaite lembra-nos do trilema regulatório de Teubner: normas jurídicas que ofendem uma cultura de negócios correm o risco de se tornarem irrelevantes; normas jurídicas que destroem regras que emergem naturalmente no mundo dos negócios podem suprimir as virtudes destas regras; normas jurídicas que deixam as regras dos negócios tomarem conta de seu espaço podem destruir suas próprias virtudes.
Abuso de poder é melhor limitado por uma pluralidade complexa de muitos poderes separados ou “nós semi-autônomos de governança em rede”16. Tais nós de governança pública, privada ou híbrida necessitam, por um lado, ter autonomia suficiente para não serem dominados por outros nós de governança e, por outro, precisam ter capacidade para frear abusos de poder.
Entes estatais deveriam ser mais sensíveis (ou “responsivos”) à forma que cidadãos e organizações regulam eles mesmos antes de intervir de modo mais severo. Braithwaite escreve sobre “pirâmide regulatória”: punições mais sérias (situadas no topo da pirâmide) deveriam ser impostas quando formas de punição mais brandas
14 Sobre a conexão entre democracia e vida cotidiana na tradição pragmatista merece destaque a obra de
John Dewey. Cf DEWEY, J. “The Public and its Problems” in Later Works v.2. Standard Southern Illinois University (SIU) editions.
15 BRAITHWAITE, John. “Responsive Regulation and Developing Economies” in World Development
V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898.
16
BRAITHWAITE, John. “Responsive Regulation and Developing Economies” in World Development V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898
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(localizadas em níveis intermediários da pirâmide) foram tentadas primeiro e estas últimas devem acontecer apenas depois que o diálogo falha (que deve estar na base da pirâmide e, portanto, deve ser a estratégia de regulação mais frequentemente adotada).
Na base da pirâmide encontram-se, por exemplo, redes compostas por organizações sociais que regulam diretamente empresas através de táticas como “naming and shaming” (nomear e envergonhar), greves, boicotes de consumidores etc.17
Outro exemplo de regulação dialógica ocorre quando, por exemplo, a Administração Pública opta por, em um primeiro momento, não penalizar uma empresa, mas adverti-la que se continuar descumprindo a norma, sua linha de produção será fechada - a vantagem do diálogo, nesse tipo de caso, é que uma eventual sanção provavelmente será percebida como legítima pela empresa punida, por seus funcionários e pelos diversos atores interessados.
O ITCF deverá ser um facilitador da regulação em rede: atores públicos (sobretudo os próprios Estados) e privados regularão os fiscos estaduais. Ações de Estados dirigidas a promover mais transparência e inovação devem ser reconhecidas e elogiadas. De outro lado, a visibilidade de uma eventual falta de comprometimento por parte de fiscos estaduais em alcançar parâmetros exigidos de transparência deve ser um incentivo para a mudança de atitude.
Regular responsivamente exige menos recursos do que regular com base em um modelo de “comando e controle” estatal e, do mesmo modo, permite focar melhor as ações punitivas. Importa ressaltar: para regular responsivamente e eficientemente, é preciso que, no topo da pirâmide regulatória, existam punições sérias e uso eficiente da força por parte do Estado.
Braithwaite está ciente dos muitos obstáculos práticos para a realização do ideal regulatório proposto. É certo que redes, em países periféricos, estão mais orientadas em manter o poder de grandes corporações ou de oligarquias locais do que em realizar avanços democráticos. Pergunta-se, então: “como atores estatais ou organizações sociais que atuam em defesa de direitos humanos ou da institucionalização de processos democráticos podem agir em circunstâncias em que redes favorecem a manutenção de desigualdades econômicas e políticas?” Braithwaite responde: agindo em rede. Atores
17BRAITHWAITE, John e AYRES, Ian. “Tripartism: Regulatory Capture and Empowerment”. in Law &
Social Inquiry, Vol. 16, No. 3. (Summer, 1991), pp. 435-496 e BRAITHWAITE, John. “Responsive Regulation and Developing Economies” in World Development V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898.
fracos podem se fortalecer ao se conectarem com outros atores fracos. Ainda, os interesses dos mais fortes não são monolíticos. Os mais fracos podem utilizar o poder de um ator forte contra outro ator forte: por exemplo, organizações sociais voltadas à proteção do meio ambiente e dos direitos humanos podem atuar junto com a União Européia contra os Estados Unidos ou contra suas corporações; ou, em um caso diferentes, interesses norte-americanos podem ser mobilizados, por meio da influencia daquelas organizações sociais, contra a União Européia.
3. OBJETIVOS
3.1. Objetivos gerais
Orientado pelas diretrizes (i.) fortalecimento de instituições e de processos democráticos, (ii.) estímulo ao diálogo e à ação em rede e (iii.) incentivo ao experimentalismo; o projeto tem o escopo de:
(i.) Construir, com a participação de todos os Estados brasileiros, um Índice de Transparência e Cidadania Fiscal (ITCF), hábil a mensurar a qualidade das informações disponíveis nos sites dos fiscos estaduais, difundir boas práticas e estimular o experimentalismo;
(ii.) Elaborar um Diagnóstico da Transparência e da Cidadania Fiscal nos Estados Brasileiros, capaz de apontar a situação atual da transparência em todos os Estados.
3.2. Objetivos específicos
No final dos trabalhos, estimados para 12 meses e que serão realizados com a participação ativa de todos os Estados brasileiros, pretende-se, mais especificamente: (i.) Criar um Índice de Transparência e Cidadania Fiscal, que deverá:
(a.) Definir critérios objetivos para mensurar a capacidade dos sites dos fiscos estaduais de expor informações relevantes sobre tributação e gasto público de modo compreensível para o cidadão. Os critérios de mensuração deverão levar em conta quatro fatores: qualidade e simplicidade da legislação tributária;
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transparência e clareza dos critérios de aplicação/interpretação da legalidade ; transparência e clareza de informações sobre o contencioso fiscal ; transparência e clareza de informações nos sites sobre arrecadação e gasto público.
(b.) identificar boas práticas, estimular o experimentalismo e valorizar o aperfeiçoamento dos fiscos estaduais.
(ii.) Elaborar de um “Diagnóstico Nacional da Transparência e da Cidadania Fiscal”, publicado em um livro composto por artigos escritos por especialistas e por funcionários dos fiscos estaduais (além disso, seis meses após o término do projeto, pretende-se produzir novo livro sobre os “impactos do ITCF”, que também será composto por artigos de autoria de especialistas e de funcionários dos fiscos dos estados).
4. FASES DE EXECUÇÃO
Fase 1 - Diagnóstico preliminar e discussão sobre modelos de avaliação da transparência.
Nesta fase será realizado um diagnóstico preliminar sobre a qualidade de informações disponíveis nos sites dos Estados e será elaborado um primeiro modelo do ITCF.
A fase 1 está subdivida em quatro etapas: (i.) Elaboração de plano de trabalho
(ii.) Estudo de sites dos estados brasileiros e de modelos de avaliação de transparência utilizados no Brasil e em outros países
Equipe de pesquisadores fará uma avaliação dos sites de Estados e estudará também modelos bem sucedidos de avaliação de transparência utilizados no Brasil e em outros países.
Ao lado da análise dos sites e do estudo de caso da experiência internacional, serão feitas reuniões com funcionários das Secretárias das Fazendas dos Estados, para
que possam ser discutidas suas percepções sobre transparência no Estado, bem como suas expectativas a respeito do ITCF.
No final desta etapa será elaborado um diagnóstico preliminar dos sites dos Estados, que será enviado junto com um questionário (que conterá perguntas sobre como as constatações alcançadas no relatório) aos Estados18.
(iii.) Diálogo com os Estados
O NEF deverá contar com a constante participação dos estados em todo o processo de construção e durante o funcionamento do índice.
Isso será feito através das seguintes estratégias:
- Participação dos pesquisadores do NEF nas reuniões da COGEF (Comissão de Gestão Fazendária, criada no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária CONFAZ) - Auto-avaliação feita pelos Estados - Funcionários dos fiscos estaduais avaliarão e sugerirão modificações nos sites dos estados em que atuam. Deverão, sobretudo, fazer recomendações a respeito do acréscimo de informações que considerem relevantes e sobre estratégias para facilitar a compreensão dos dados pelos cidadãos e acerca de práticas inovadoras dos fiscos estaduais.
- Escolha de funcionários dos fiscos estaduais que atuarão como pesquisadores no projeto. Estes funcionários estarão em contato constante com a equipe do NEF, poderão validar as constatações alcançadas pela pesquisa, expor o ponto de vista dos estados no que se refere a tais constatações, apontar boas práticas e dar sugestões. Serão, também, convidados a escrever artigos que serão publicados no livro “Diagnóstico Nacional da Transparência e da Cidadania Fiscal”.
(iii.) Diagnóstico e proposta de critérios de avaliação de transparência (primeiro modelo do ITCF)– Com base nos relatórios elaborados nas etapas (i.) e (ii.), a equipe de pesquisadores preparará um primeiro diagnóstico sobre transparência nos estados e proporá criará a primeira versão do ITCF.
18 A elaboração do diagnóstico já se encontra estágio bastante avançado. Cf. CHRISTOPOULOS, Basile:
“Índice de Transparência e Cidadania Fiscal: Diagnóstico e Proposta Preliminar para os Estados”. Nucleo de Estudos Fiscais (NEF). 2011
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Fase 2 - Construção do ITCF
No final desta fase, a versão final do ITCF estará finalizada e o site do índice estará pronto para teste.
A fase 2 está subdividida em três etapas
(i.) Realização da primeira oficina sobre o ITCF – o diagnóstico e a primeira proposta de critérios de avaliação de transparência (o primeiro modelo do ITCF), elaborados na fase 1.(iii.), serão discutido com especialistas e representantes dos fiscos dos estados. (i.) Elaboração da versão final do ITCF – O diagnóstico e os critérios de avaliação de transparência (o primeiro modelo do ITCF), elaborados nas fases 1.(ii.) e 2.(i), serão discutidos com consultor (com experiência em criação de índices de natureza semelhante) tendo em vista a preparação da versão final do ITCF.
(ii.) Construção do site do ITCF – no final desta etapa, site do ITCF, que será construído com o auxílio especialista em websites, estará pronto para os primeiros testes.
Fase 3 Avaliações e teste do site do ITCF
O site do ITCF estará rodando na internet e será submetido aos primeiros testes. Ainda nesta fase, será elaborado um questionário sobre o site que deverá ser respondido por funcionários dos fiscos estaduais.
Fase 4 – Conclusão
Entrega do produto final
Segunda oficina sobre o ITCF - serão lançados o “Índice de Transparência e Cidadania Fiscal” e o livro “Diagnóstico Nacional da Transparência e da Cidadania Fiscal”. A oficina será aberta ao público e terá o escopo de debater projeto com especialistas, empresários, jornalistas, representantes dos fiscos e da sociedade civil organizada.
5. RELATÓRIOS E PRODUTOS
Relatórios Produtos
ITCF (Índice de Transparência e Cidadania
Fiscal)
Livro “Diagnóstico Nacional da Transparência e da Cidadania Fiscal”
Plano de Trabalho Proposta de metodologia para desenvolvimento do projeto Estudo de sites dos
estados brasileiros e de modelos de avaliação de transparência utilizados no Brasil e em outros países
Equipe de pesquisadores fará avaliação preliminar dos sites de estados brasileiros e estudará modelos bem sucedidos de avaliação da transparência utilizados no Brasil e em outros países de modo a fornecer subsídios para a criação do ITCF Auto-avaliação
dos estados
Funcionários dos fiscos estaduais avaliarão e sugerirão modificações nos sites dos estados em que atuam.
Os relatórios de auto-avaliação serão uma versão preliminar de trabalhos de autoria de
funcionários dos fiscos estaduais que serão publicados no livro Diagnóstico e proposta de critérios para a avaliação de transparência (primeiro modelo do ITCF) A equipe de pesquisadores, tendo em conta os relatórios previamente elaborados, preparará um diagnóstico e uma proposta de critérios para avaliação de
transparência (primeiro modelo de ITCF).
Versão final do ITCF
Com base nos relatórios previamente elaborados, discussões realizadas na primeira oficina e parecer de consultor, será elaborado um relatório que justificará a criação do ITCF, explicitará como funcionará e fará
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projeções sobre seu impacto. Primeiras
avaliações do ITCF
Com base nos primeiros testes e na resposta aos questionários enviados para funcionários dos fiscos estaduais, a equipe de pesquisadores preparará um relatório sobre as primeiras percepções acerca do ITCF Relatório final
sobre o projeto ITCF
Equipe de pesquisadores elaborará relatório final que justificará, explanará o processo de criação e os impactos esperados do ITCF
O relatório será convertido em um dos artigos do livro
6. CRONOGRAMA
Fases e produtos
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Fase 1 - Diagnóstico e discussão de modelos de avaliação.
Estudo de sites dos estados brasileiros e de modelos de avaliação de transparência utilizados no Brasil e em outros países
Auto-avaliação dos estados
Diagnóstico preliminar e elaboração da primeira versão do ITCF
Fase 2 - Construção do ITCF
Realização da primeira oficina sobre o ITCF Elaboração da versão final do ITCF
Construção do site do ITCF
Fase 3 - Primeiras avaliações e testes do site do ITCF
Fase 4 – Conclusão
Segunda oficina sobre o ITCF
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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