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Estratégia multilateral portuguesa na ordem global
Autor(es):
Palmeira, José
Publicado por:
Imprensa da Universidade de Coimbra
URL
persistente:
URI:http://hdl.handle.net/10316.2/47536
DOI:
DOI:https://doi.org/10.14195/978-989-26-1750-3_10
Série Investigação •
Imprensa da Universidade de Coimbra Coimbra University Press
2019
Este livro aborda a concetualização e prática do multilateralismo desde o final da II Guerra Mundial e os desafios atuais que se lhe colocam. Introduz uma leitura dialógica do multilateralismo assente no nexo reflexão-ação e apresenta um conjunto de contribuições ilustrativas dos principais atores e temáticas das práticas multilaterais. Partindo do sistema onusiano e da promoção da paz e da segurança internacionais, outros temas são também trabalhados, incluindo as relações da União Europeia com a Rússia e o continente africano, a política ex-terna norte-americana, do Brasil, de Portugal e a nova ordem económica asiáti-ca, liderada pela China. Esta obra configura um instrumento útil à investigação e ao ensino das relações internacionais em língua portuguesa.
O multilateralismo é o método que torna possível domesticar o poder e transfor-mar a anarquia do sistema de Estados numa sociedade internacional. Neste livro de referência, Sandra Fernandes e Lícinia Simão reuniram o escol dos jovens in-vestigadores de Relações Internacionais, em língua portuguesa, para actualizar a teoria e a prática do Multilateralismo, que continua a ser a chave da ordem liberal internacional e a melhor forma de responder aos novos desafios globais.
Carlos Gaspar (IPRI-NOVA)
SANDRA FERNANDES
LICÍNIA SIMÃO
(COORDS.)
Sandra Fernandes é professora em Ciência Política e Relações Internacionais naUniversidade do Minho e investigadora no Centro de Investigação em Ciência Po-lítica (CICP). É doutorada por Sciences Po (Paris). Recebeu o Prémio Jacques Delors 2005. Foi membro do júri de acesso à carreira diplomática em 2015 e é coordena-dora do curso de Ingresso na Carreira Diplomática da UMinhoExec. Foi docente e investigadora convidada na Bélgica, Eslovénia, Estónia, Finlândia, Polónia, Rússia e Turquia. Foi Auditora do Curso de Defesa Nacional do Instituto da Defesa Na-cional (IDN) em 2004. Os seus interesses académicos incluem Análise de Políticas Externas e Estudos de Segurança, com enfoque na União Europeia, na Rússia e no espaço pós-soviético.
Licínia Simão é professora auxiliar em Relações Internacionais na Faculdade
de Economia da Universidade de Coimbra e investigadora do Centro de Estu-dos Sociais. É doutorada em Relações Internacionais (especialidade de EstuEstu-dos Europeus) pela Universidade de Coimbra. No biénio 2018-2020, é a Coorde-nadora da Secção de Relações Internacionais da APCP. Foi investigadora con-vidada no Canadá e em Bruxelas e Professora Concon-vidada na Universidade da Beira Interior e na Academia da OSCE. Os seus interesses académicos incluem Análise de Políticas Externas e Estudos de Segurança, com enfoque na Política Externa Europeia e no Espaço Pós-Soviético. A sua mais recente publicação é o livro “The EU’s Neighbourhood Policy towards the South Caucasus: Expanding the European Security Community” (Palgrave Macmillan, 2018).
SANDRA FERNANDES LICÍNIA SIMÃO O MULTILATERALISMO CONCEITOS E PRÁTICAS NO SÉCULO XXI IMPRENSA DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA COIMBRA UNIVERSITY PRESS
O MULTILATERALISMO
conceitos
e
práticas
no
século
xxi
REF
Ca p í t u l o 9 Es t r a t é g i a m u l t i l a t E r a l p o r t u g u E s a n a o r d E m g l o b a l po r t u g u E s E m u l t i l a t E r a l s t r a t E g y i n t h E g l o b a l o r d E r JOSÉ PALMEIRA
Universidade do Minho e Centro de Investigação em Ciência Política (CICP), Portugal
ORCID: 0000-0002-3256-2062
rEsumo: Portugal tem uma identidade europeia, atlântica e lusófona e uma vocação
universalista. A sua identidade materializa-se nos três grandes espaços geopolíticos que integra – União Europeia, Organização do Tratado do Atlântico Norte e Comunidade de Países de Língua Portuguesa – e a vocação universalista advém do seu passado histó-rico (imperial e ultramarino) e tem reflexo na diáspora. A política externa portuguesa é coerente com esses pilares, favorecendo o multilateralismo como forma de inserção no sistema internacional que se apresenta crescentemente globalizado. Uma saída do Reino Unido da União Europeia e o unilateralismo norte-americano, ditado pela Administração Trump, são desafios novos que se colocam a Portugal, tradicional aliado das duas potên-cias ocidentais.
Palavras-chave: Portugal, multilateralismo, UE, OTAN, CPLP.
abstraCt: the chapter argues that Portugal perceives itself as having a European,
Atlantic and Lusophone identity and a universalist vocation. Its identity is embodied in the three great geopolitical spaces that it integrates – European Union, North Atlantic Treaty Organisation and Community of Portuguese-speaking Countries – and the universalist vocation comes from its historical past (imperial and overseas) and has a reflection in the diaspora. Portuguese foreign policy is consistent with these pillars, favouring multilateralism as a way of insertion in the international system that is increasingly globalised. A departure of the United Kingdom from the European Union and United States growing unilateralism, as dictated by the Trump Administration, are new challenges facing Portugal, a traditional ally of the two Western powers.
Introdução
Portugal é um dos países cujas fronteiras externas estão há mais tempo consolidadas na Europa. A sua independência numa Península Ibérica hege-monizada pelo poder de Castela, é fruto, antes de mais, da vontade dos portu-gueses, mas também da capacidade de sucessivas lideranças – desde o reinado de D. Afonso Henriques (1140-1185), passando pela restauração da indepen-dência (1640) – (Brandão, 2002), sobretudo ao nível das alianças externas que se revelaram fundamentais para a prossecução dos objetivos estratégicos nacionais, primeiro com a Santa Sé (1143) (Magalhães, 1990: 22-24) e depois com a Inglaterra (1373) (Magalhães, 1990: 36-40). O império colonial portu-guês também se consolida graças ao Tratado de Tordesilhas (1494), celebrado com Castela (Magalhães, 1990: 46-47) e à vertente missionária concertada com o Vaticano que se consubstanciaria na instituição do padroado (Magalhães, 1990: 57-59). Acresce-se a ligação às potências marítimas dominantes (Ingla-terra, primeiro, e Estado Unidos da América, em meados do século vinte), como forma de salvaguardar os seus interesses. Uma constante histórico--diplomática é que “sempre as potências imperialistas manifestaram predile-ção pelas negociações bilaterais” (Macedo 1987: 106).
A empreitada dos descobrimentos, nos séculos XV e XVI, deu origem ao império colonial português que vai marcar quinhentos anos de história e influenciar, decisivamente, a política externa portuguesa.
No século XX, a primeira Guerra Mundial (1914-1918) e sobretudo a segunda (1939-1945), alteram o ciclo dos impérios, com destaque para o papel da Organização das Nações Unidas (ONU), a partir de 1945, no desman-telamento do colonialismo, sendo Portugal (membro desde 1955) um bom exemplo das pressões sofridas naquele fórum multilateral (Nogueira, 1981: 241-366). O quadro só se altera com a democratização do regime político em Portugal (1974) e a definição de um novo quadro de relacionamento multila-teral, privilegiando a Europa, o Atlântico e o espaço lusófono como pilares da política externa portuguesa.
Este capítulo analisa a estratégia multilateral portuguesa nas suas dimen-sões global e regional, evidenciando o pilar euro-atlântico e a capacidade de articulação intercontinental oferecida pela sua posição geoestratégica, no
sudoeste da Europa. Nessa dimensão, é conferida particular ênfase ao espaço lusófono, atendendo à influência portuguesa na sua institucionalização e dina-mização, bem como ao potencial estratégico do triângulo Portugal-Angola--Brasil. No domínio da cooperação multilateral merece especial atenção a componente de segurança e defesa, bem como os novos desafios que se colo-cam à política externa portuguesa, com a anunciada retirada do Reino Unido da União Europeia e o unilateralismo norte-americano, promovido pela Admi-nistração Trump.
Portugal global
António Guterres é secretário-geral da ONU, a mais influente das orga-nizações multilaterais à escala global. António Vitorino é eleito (2018) diretor-geral da Organização Internacional das Migrações. Antes, um outro português, Durão Barroso, presidiu uma década (2004-2014) à Comissão Europeia, período durante o qual foi assinado o Tratado de Lisboa (2007) que veio reformar a União Europeia (UE). Simbolicamente, o país que nos séculos XV e XVI deu “novos mundos ao mundo”, pelo seu protagonismo na emprei-tada dos descobrimentos marítimos, inicia o século XXI influenciando o sis-tema internacional1 por intermédio de dois ex-primeiro-ministros (Guterres e
Barroso) e um antigo governante e comissário europeu (Vitorino). A mesma vocação universalista está espelhada na diáspora, sendo que “contando com os descendentes já nascidos no estrangeiro, os portugueses no mundo serão cerca de 5 milhões” (Pires, 2010: 16).
“A vinculação ao multilateralismo, às Nações Unidas e às suas diversas agências não oferece qualquer dúvida”, releva o ministro português dos Negócios Estran-geiros, Santos Silva (2018: 44). “Quanto mais incerta é a situação mundial, mais precisamos do multilateralismo”, nota ainda, sublinhando que Portugal “que faz
1 O sistema internacional “concede importância fundamental à estrutura (número e tipo
de atores, ou agentes e distribuição da capacidade entre eles) ao identificar os padrões de conduta das unidades que compõem o sistema” (Dougherty e Pfaltzgraff, 2003: 133-134).
dele o vero princípio da sua política externa, tem de ser cada vez mais ativo na sua promoção” (2018: 43).
Quando se analisa a estratégia multilateral do Estado português, destaca--se a vinculação a três “grandes espaços” geopolíticos: UE, Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e Comunidade de Países de Língua Portu-guesa (CPLP). A UE representa o principal compromisso do Estado português, dado o caráter supranacional da União Económica e Monetária, enquanto a segurança e defesa do país dependem, em primeiro lugar, da capacidade da OTAN, tal como o potencial da lusofonia está diretamente relacionado com o dinamismo da CPLP. UE-OTAN-CPLP constituem, por isso, os três principais pilares da política externa portuguesa no plano multilateral, dependendo a relevância de cada um de fatores conjunturais, geridos através de uma política de “geometria variável” ditada pelo interesse nacional (Palmeira, 2006: 207).
A geopolítica e a geoestratégia são duas variáveis analíticas fundamentais para a compreensão da política externa portuguesa, desde o período funda-cional (século XII), quando está em causa a implantação do Reino de Portugal e o seu reconhecimento, seja mais tarde, quando a questão é a preservação da sua soberania e a garantia da autonomia estratégica, em ambiente de maior ou menor adversidade (desde as guerras com Castela, no século XIV, até às invasões napoleónicas, no início do século XIX).
A integração de Portugal nos espaços geopolíticos supracitados deu-se em contextos diversos e foi influenciada por fatores internos e externos. A sua presença entre os membros fundadores da OTAN, em 1949, foi surpreendente dado o caráter autoritário do regime político que então vigorava no país. Prevaleceu no critério para convidar Portugal a relevância estratégica do seu território, máxime dos Açores,2 para a defesa do Atlântico Norte. O propósito
norte-americano, mediado pelo antigo aliado de Portugal, a Inglaterra, ven-ceu a resistência de Oliveira Salazar, que desconfiava das reais intenções de Washington e preferia preservar o pacto ibérico com a Espanha franquista que ficaria de fora da Aliança Atlântica (Telo, 1996: 67-84).
A integração nas Comunidades Europeias só foi possível na sequência da democratização do regime (1974) e concretizou-se em 1986, suportada no propósito de Bruxelas de apoiar as democracias emergentes no Sul da Europa (Grécia e Espanha incluídas). Concomitantemente com a mudança de regime deu-se a descolonização e o nascimento de novos Estados que adotaram o português como língua oficial, sendo a criação da CPLP concretizada em 1996, após o fim da Guerra Fria, verificado no início dessa década.
A democracia portuguesa assegurou a permanência na OTAN, com o con-senso dos maiores partidos políticos nacionais.3 O mesmo consenso
impe-rou no pedido de adesão às Comunidades Europeias, formulado em 1977, na vigência de um governo socialista, liderado por Mário Soares, e concretizado em 1986, no decurso de um governo social-democrata, chefiado por Cavaco Silva (Seabra, 1995:31).
A aposta no vínculo transatlântico e a integração europeia foi o percurso expectável de um Estado europeu, ocidental, com as caraterísticas de Portu-gal. O que mudou foi o facto de Lisboa ter deixado de ser a capital de um império colonial que perdurou cinco séculos (XV-XX), tendo o seu epitáfio em 1974/1975, ainda com reminiscências no final do século XX (1999, devo-lução de Macau à China) e no início do século XXI (2002, independência de Timor-Leste).
O fim do império e a integração europeia representaram uma rotação de 180 graus na geopolítica portuguesa. O Portugal ultramarino, de costas vol-tadas para a Europa comunitária – da qual se encontrava geograficamente separado pela vizinha Espanha, com a qual mantinha uma relação pouco mais do que institucional – deu lugar a um país mergulhado no sonho europeu, no que ele significava de desenvolvimento e qualidade de vida (Teixeira, Pinto: 2007). Simbolicamente, o desmantelamento de uma parte significativa das marinhas de pesca e mercante portuguesas, apadrinhada por fundos
comuni-3 Partido Socialista, Partido Popular Democrático (atual Partido Social-Democrata) e
Centro Democrático Social foram favoráveis à OTAN, ao contrário do Partido Comunista Português.
tários que contemplavam o abate da frota,4 é a imagem de um país que agora
virava as costas ao mar, seduzido pela miragem de Bruxelas.
Pouco depois da integração do país na UE, o fim do mundo bipolar, subse-quente à implosão da União Soviética e ao fim do Pacto de Varsóvia, em 1991, teve consequências geopolíticas para o mundo e para Portugal. O Tratado da União Europeia, celebrado em 1992, arquitetando um união económica e monetária e projetando uma união política, acentuou a vertente euro-atlântica da política externa portuguesa, perante um cenário de crescente autonomiza-ção de Bruxelas face a Washington no domínio da segurança e defesa e numa altura em que o federalismo europeu era colocado em cima da mesa, a partir da formulação de uma Constituição para a União Europeia.5
Pilar euro-atlântico
Avaliando o contributo português para as três organizações internacionais que melhor servem o seu interesse geopolítico, verifica-se que os motivos que levaram à sua integração na OTAN, em 1949, como membro fundador, estão hoje menorizados, por razões que se relacionam com a evolução política e tecnológica. Com efeito, o arquipélago dos Açores, no coração do Atlântico, perdeu relevância estratégica quer com o aumento da autonomia de voo dos aviões militares quer com o fim da Guerra Fria. A base militar das Lajes deixou de ser o “porta-aviões” fixo que durante décadas serviu os interesses norte--americanos, facto que justifica o seu desinvestimento nas instalações, dimi-nuindo o contingente militar ali destacado.
Relativamente à União Europeia, Portugal é uma potência média que tem demonstrado empenhamento no processo de integração económica e mone-tária, fazendo questão de integrar o “pelotão da frente” nas cooperações refor-4 “Desde a adesão de Portugal à Comunidade Europeia, em 1986, a produção de pescado
caiu para cerca de metade. E idêntica quebra sofreu o número de navios e de pescadores” (Ribeiro, 2010: 152). É verdade que uma grande parte da frota de pesca portuguesa era rudimentar e incapaz de concorrer com as frotas de outros Estados membros, no âmbito da política comum de pescas, desde logo com a vizinha Espanha.
5 A rejeição da proposta de tratado constitucional pela Holanda e a França abortou o
çadas (Silva, 2018: 21). No caso da união política, a posição portuguesa é menos nítida, sobretudo no que diz respeito a um eventual rumo federalista. Mais clara é a sua opção em termos da comunitarização da política de Defesa, uma vez que considera que a mesma não deve pôr em causa o vínculo tran-satlântico que resulta da OTAN (Silva, 2018: 51, 87).
O facto de ser um Estado fronteira da UE reforça a relevância geostraté-gica do território português, tanto mais que a sua localização no sudoeste da Europa o torna vulnerável a fluxos migratórios ilegais provenientes de países terceiros e ao tráfico de estupefacientes por via marítima. Por outro lado, dispor da maior zona económica exclusiva dentro da UE6 representa para
Portugal uma responsabilidade em termos da sua fiscalização, mas também lhe confere poder negocial, por exemplo em matéria de política comum de pescas. Por outro lado, o país procura tirar partido da sua localização para ser uma plataforma logística do comércio marítimo internacional com des-tino à Europa, beneficiando de infraestruturas como o porto de Sines e do aumento de tráfego proporcionado pelo alargamento do Canal do Panamá (Pinto, 2016).
Bruxelas permite ainda a Lisboa ter um relacionamento menos comple-xado com Madrid, uma vez que na relação bilateral com o único vizinho terrestre 7- cinco vezes maior em território e quatro vezes em população
– poderia prevalecer o seu maior poder. Também nestas situações, o mul-tilateralismo revela-se a estratégia adequada, sendo apanágio da Comissão Europeia, dentro do cumprimento do direito comunitário, proteger o elo mais fraco (Sousa, 1997).
Portugal tem procurado uma geoestratégia que o distinga de Espanha no contexto peninsular, evidenciando o seu atlantismo face ao “continentalismo” espanhol, também mais voltado para o Mediterrâneo. O facto de ter sido, ao contrário do seu vizinho, membro fundador da OTAN, deu a Portugal algum protagonismo na Península Ibérica, ultrapassado quando Madrid aderiu à
6 Com igual correspondência ao nível do espaço aéreo, através do qual é efetuada parte
significativa da vigilância do espaço marítimo.
7 O plano hidrológico espanhol e o funcionamento da central nuclear de Almaraz são
organização, em 1982, e, sobretudo, quando passou a integrar a sua estrutura militar integrada, em 1997.
Anteriormente (1986), aquando da entrada conjunta nas Comunidades Europeias, acentuou-se a problemática Norte-Sul e sobretudo a maior aten-ção europeia dada ao Mediterrâneo, coincidentemente com o fim da Guerra Fria, processo onde Espanha desempenhou algum protagonismo, sobretudo com a cimeira de Barcelona (1995) que culminou com a criação da União para o Mediterrâneo, em 2008, juntando 28 países dos dois lados da bacia. O “atlântico” Portugal acabou por se ver envolvido na problemática do Medi-terrâneo em grande medida devido à política europeia, por seu turno impul-sionada pelos espanhóis.8
Citando o ministro dos Negócios Estrangeiros, Portugal está entre os paí-ses que “mais valorizam a diplomacia para a paz e a diplomacia para os direi-tos humanos e entre aqueles que mais enfatizam a importância decisiva do mar e dos oceanos, nos diferentes planos, securitário, científico, económico e ambiental” (Silva, 2018: 44).
A capacidade de influência que Portugal tem nas organizações multilate-rais que integra é diretamente proporcional à utilidade que representa para os seus parceiros. Parafraseando Adriano Moreira, trata-se de um “poder fun-cional” e de uma “soberania de serviço”.
Articulação intercontinental
O Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN), cuja última revisão data de 2013, carateriza Portugal como “uma democracia europeia e atlântica – com vocação universal, mas com recursos limitados”, sendo a UE e a OTAN consideradas “vitais para segurança e a defesa nacionais” e o interesse do país “inseparável do fortalecimento da CPLP” (CEDN, 2013: 8). No plano multila-teral, a OTAN e a UE são apontadas como principais pilares da segurança no
8 É verdade que se foi a Espanha a ter o protagonismo inicial na parceria
euro-medi-terrânica, a criação da União para o Mediterrâneo é, em grande medida, um projeto do então presidente francês, François Sarkozy.
Atlântico Norte, o mesmo acontecendo com a CPLP relativamente ao Atlântico Sul (CEDN, 2013: 23). No que ao seu “triângulo estratégico” diz respeito, está consagrado no mesmo documento que o país “tem uma posição geográfica específica de articulação intercontinental, por onde cruzam muitas das mais importantes rotas aéreas e marítimas mundial” (CEDN, 2013: 43).
Na geometria variável que pauta a política externa portuguesa,9 os
espa-ços lusófono (institucionalizado) e ibero-americano (menos consolidado) dão profundidade geopolítica a Portugal e reforçam o seu poder tanto no sistema multilateral europeu (UE) como no euro-americano (OTAN). Para além de cor-responder à tradição universalista da história política portuguesa, que pode constituir uma mais-valia à escala global, a diversificação de alianças confere a Portugal uma maior autonomia estratégica, uma vez que não fica dependente de uma única hierarquia de potências.10 Por outro lado, essa diversidade
con-solida a centralidade geopolítica de Portugal, que sendo periférico no espaço Comunitário, é central na ligação da Europa com África e com as Américas (do Norte, Central e do Sul).
O espaço ibero-americano surge como uma extensão do lusófono, embora Portugal e o Brasil sejam a única exceção de uma comunidade estadual maio-ritariamente hispânica (o Uruguai não tem língua oficial).11 A
institucionali-zação de uma verdadeira comunidade ibero-americana ainda não se verificou, por falta de consenso entre os membros, e Portugal tem sido dos Estados menos entusiasmados com o projeto, temendo uma secundarização de Lisboa face a Madrid.12 O cenário não está, no entanto, excluído, tanto mais que
9 A geometria variável representa a capacidade de optar pela alternativa que em cada
momento se revela mais favorável. Ao integrar OTAN, UE e CPLP, Portugal pode, conjun-turalmente, privilegiar uma delas, em função do interesse nacional ter como prioridade a segurança, a união económica e monetária (zona euro) ou a língua e cultura portuguesas.
10 É conhecida a influência que os Estados Unidos têm na OTAN, ou a Alemanha na
UE e que a CPLP dificilmente alcançará os seus objetivos sem o empenhamento do Brasil.
11 A Secretaria Geral Ibero-Americana foi criada em 2005, com sede em Madrid (Espanha),
para coordenar as cimeiras ibero-americanas de chefes de Estado e de Governo, iniciadas em 1991 (primeiro anuais, passaram a bienais em 2014). Participam 22 Estados, sendo três ibéricos (Portugal, Espanha e Andorra) e os restantes latino-americanos.
12 Não existe uma organização internacional da hispanofonia, ao contrário do que
acontece com a lusofonia (CPLP), francofonia (OIF) e anglofonia (Commonwealth), embora nestes casos o idioma não seja condição expressa de acesso, mas sim as ligações culturais e económicas.
a consolidação democrática e económica de vários países latino-americanos constitui um atrativo para os países ibéricos, interessados em mercados regio-nais emergentes, complementares ao europeu.
Enquanto na Europa se assume atlantista, Portugal diversifica a sua geo-política investindo na organização que reúne os países de língua oficial portuguesa. Com efeito, embora o número de membros da CPLP seja de apenas nove, o número de organizações regionais que integram é elevado e algumas têm efetiva relevância geopolítica. Não é apenas o facto de a língua portuguesa ser idioma oficial dessas organizações que interessa à lusofonia, mas também o papel de ponte que pode ser estabelecido entre espaços regionais distintos, tendo como protagonistas os membros da CPLP. A coo-peração entre o UE e o Mercosul é um exemplo disso, bem como a parceria especial entre a UE e Cabo Verde, e ainda os acordos com blocos regionais africanos, para além da cooperação estabelecida no âmbito dos acordos ACP (África, Caraíbas e Pacífico).13
Tal como Portugal é valorizado no seio da CPLP por ser membro da UE, também o país ganha peso político em Bruxelas pela sua capacidade de apro-ximar a Europa de mercados emergentes como os latino-americanos e os africanos. É verdade que não é o único detentor desta capacidade, mas de entre os Estados membros nem todos dispõem do mesmo capital de influên-cia externa. Sinal de que Lisboa quer ter um papel de articulação com outros espaços geopolíticos foi a realização, durante presidências portuguesas da União Europeia, das primeiras cimeiras UE-África (2000 e 2007), UE-Brasil e UE-Índia (2007).
Além da centralidade geográfica é relevante a centralidade política que se obtém quando cidadãos nacionais ocupam cargos de topo na hierarquia das organizações que à escala regional ou global influenciam o sistema interna-cional. Para além do mérito individual, a nacionalidade não deixa de ser um fator ponderado nas escolhas das personalidades internacionais, dado que o seu perfil político não deixa de ser moldado pelo fator nacional.
13 João de Deus Pinheiro foi Comissário Europeu para as Relações Exteriores com
África, Caraíbas e Pacífico e Convenção de Lomé (1995-1999), pelouro pelo qual Portugal manifestou interesse.
A escolha de Durão Barroso para a Comissão Europeia, em 2004, ilustra bem quanto o perfil nacional pode influenciar as opções. Com efeito, o ex-pri-meiro ministro português chega ao Berlaymont num cenário de tensão entre Washington e Bruxelas, a propósito da intervenção militar norte-americana no Iraque que dividiu os parceiros europeus.14 O perfil atlantista de Barroso15
foi considerado uma mais-valia para reconciliar os parceiros da OTAN e a cooperação acentuou-se com a chegada de Barack Obama à Casa Branca, com a negociação de uma parceria transatlântica de comércio e investimento (TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership), congelada pelo seu sucessor, Donald Trump.16
A “marca portuguesa” também pode ser encontrada na Comissão Barroso quando esta propõe a Política Marítima Integrada da UE que veio a ser ado-tada no Conselho Europeu realizado em 2007, em Lisboa, durante a presi-dência portuguesa. Um ano antes (2006), Portugal acolheu a sede da Agência Europeia de Segurança Marítima, corolário de uma estratégia iniciada em 1998, com a organização da Exposição Mundial de Lisboa – sob o lema “Os Oceanos, um Património para o Futuro” – que assinalou os quinhentos anos da chegada de Vasco da Gama à Índia (Cunha, 2011).
Multilateralismo lusófono
De entre as três organizações multilaterais que marcam a geopolítica nacional, a CPLP é aquela onde mais se pressente a influência portuguesa. Lisboa tem funcionado como principal dinamizador da comunidade, cons-ciente de que o potencial regional dos seus membros pode ser maximizado à escala global.
14 Durão Barroso foi o anfitrião da cimeira das Lajes (Açores) que em 16 de março de
2003 reuniu os líderes americano (George W. Bush), britânico (Tony Blair) e espanhol ( José María Aznar) e que antecedeu a intervenção militar no Iraque (iniciada quatro dias depois), com base na alegada posse de armas de destruição massiva pelo regime de Saddam Hussein.
15 O facto de Durão Barroso pertencer ao Partido Popular Europeu, vencedor das
elei-ções para o Parlamento Europeu, também condicionou a escolha.
16 Ao contrário do TTIP, foi aprovado, em 2014, acordo semelhante entre a UE e o
A CPLP,17 fundada em 1996, é sobretudo um projeto da diplomacia
portu-guesa, embora a sua materialização tenha sido obra do então embaixador do Brasil em Lisboa, José Aparecido de Oliveira (Barroso, 1999: 52). Insere-se no tipo de organizações que Olivier Dollfus (2000: 28) apelida de “clubes de nos-talgia”, numa referência às antigas potências coloniais europeias que também patrocinaram o aparecimento da Commonwealth e da Organização Interna-cional da Francofonia (OIF), com sedes em Londres e Paris, respetivamente.
O preconceito neocolonial inibiu Portugal de uma maior visibilidade na constituição da CPLP, embora a sede tenha ficado em Lisboa e o país continue a ser dos mais empenhados no seu sucesso.18 A sua concretização só foi
pos-sível em 1996 por razões que se prendem com a necessidade de consolidação dos processos de independência e pelo facto de a Guerra Fria ter colocado os Estados de língua oficial portuguesa em blocos opostos, pelo que só após a queda do Muro de Berlim o projeto se tornou politicamente plausível. Foi aliás nesse mesmo ano, 1989, que foi criado o Instituto Internacional da Lín-gua Portuguesa, com sede na Praia (Cabo Verde).
Os primeiros anos da organização lusófona ficaram marcados por proble-mas internos em alguns Estados membros (Angola e Guiné-Bissau) e por uma causa comum aos sete fundadores: a independência de Timor-Leste, alcançada em 2002, ano em que se tornou o seu oitavo Estado membro (CPLP, 2002).
O ano de 2002 ficou também assinalado pelo fim da guerra civil em Angola, o mais influente País Africano de Língua Oficial Portuguesa (PALOP), conti-nente onde a Guiné-Bissau se tem revelado um dos regimes políticos mais instáveis e onde a CPLP tem procurado exercer um papel construtivo (CPLP, 2002).
A CPLP acolheu, entretanto, em 2014, o seu mais recente membro efe-tivo, a Guiné Equatorial, num processo algo embaraçoso, tendo em conta a natureza do regime político de Malabo e o facto de não ser, de raiz, um país de língua oficial portuguesa, como impõem os estatutos da organização aos
17 A CPLP tem atualmente nove Estados membros efetivos (Angola, Brasil, Cabo Verde,
Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Moçambique, Portugal, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste) e uma dezena de observadores associados (Geórgia, Hungria, Japão, República Checa, Eslováquia, Maurícia, Namíbia, Senegal, Turquia e Uruguai).
membros efetivos. A questão administrativa foi ultrapassada com o compro-misso de Teodoro Obiang de acrescentar o português às línguas oficiais do país (espanhol e francês) e de suspender a aplicação da pena de morte até à sua abolição total, mas permanece o imbróglio político que não impediu, no entanto, que a sua adesão à CPLP se consumasse na cimeira de Díli.
A integração da Guiné Equatorial na CPLP acentuou o potencial energé-tico que carateriza alguns dos seus membros – máxime Angola (membro da Organização dos Países Exportadores de Petróleo), Brasil, Moçambique (gás), Timor-Leste e São Tomé e Príncipe (potencial) – ao ponto de se considerar que a “petrofonia” se sobrepôs à lusofonia.
A CPLP “ocupa o quarto lugar no ranking dos produtores de petróleo, abaixo da Arábia Saudita, Rússia e dos Estados Unidos” (Santos, 2014: 5) e “cerca de 50% das novas descobertas de petróleo e gás realizadas desde 2005 estão localizadas em países lusófonos” (Eiras, 2012).
Esta caraterística levou a organização a incluir o setor da energia como reunião ministerial da CPLP, em 2014,19 ano em que a cimeira de chefes de
Estado e de Governo, realizada em Timor-Leste, se congratulou com a criação de um grupo técnico de estudo “para a exploração e produção conjuntas de hidrocarbonetos no espaço da CPLP” (CPLP, 2014).
Embora limitada, em termos estatutários, no seu alargamento a outros Estados como membros efetivos, a organização tem suscitado o interesse de Estados terceiros, como são os casos da China e da Índia, onde Macau e Goa, respetivamente, conservam marcas da cultura e língua portuguesas. A Região Administrativa Especial de Macau, que faz parte da República Popular da China, desde dezembro de 1999, acolheu, em 2006, a primeira edição dos Jogos da Lusofonia; enquanto o estado federado de Goa, anexado pela União Indicana em 1961, organizou, em 2014, a terceira edição da mesma manifes-tação desportiva. A estas iniciativas não é estranho o interesse que aqueles BRICS20 têm no espaço lusófono, com especial destaque para a China, com
19 A primeira reunião de ministros da Energia da CPLP realizou-se em 2015, em Lisboa,
paralelamente com a primeira Conferência sobre Energia para o Desenvolvimento da CPLP.
20 Acrónimo que diz respeito a cinco países que reúnem regularmente em cimeiras:
investimento direto em setores estratégicos em Portugal21 e noutros países de
língua portuguesa.22
Os Estados lusófonos, para além do seu potencial intrínseco, são atores regionais nos espaços geopolíticos que integram nos respetivos continentes. Se no caso português é a sua condição de país membro da UE que o poderá tornar particularmente atrativo não só para os seus parceiros da CPLP como também para Estados terceiros, já no que diz respeito ao Brasil é a dimensão e os recursos naturais e humanos que lhe conferem estatuto à escala regional e mundial (Rouquié, 2009). Além de ser um dos BRICS,23 e candidato
assu-mido ao lugar de membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas num cenário de reformulação deste órgão,24 o Brasil é um ator de
primeiro plano em entidades multilaterais como a Organização dos Estados Americanos (1948), Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (1986), Mer-cado Comum do Sul (1991) e União de Nações Sul-Americanas (2008).
Do outro lado do Atlântico está Angola que tem particular proximidade política com o Brasil25 e com o qual convive na CPLP e na Zona de Paz e
Cooperação do Atlântico Sul. Luanda tem assumido particular protagonismo na África subsariana, sendo um dos Estados membros mais ativos de organi-zações como a Comunidade Económica de Estados da África Central (1991), Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral – SADC (1992), Comis-são do Golfo da Guiné (2001) e Conferência Internacional da Região dos Grandes Lagos (2008). Além de integrar a União Africana (2002), Angola é um dos membros da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP),
21 Entre os investimentos chineses em Portugal destacam-se o da REN (Reserva
Estra-tégica Nacional) e EDP (Eletricidade de Portugal).
22 A nova Rota da Seda projetada por Pequim contempla vários países de língua
portu-guesa, ligados por via ferroviária ou através de portos com concessão chinesa (Rodrigues, 2018).
23 O Brasil tem também parceiras com a Índia e a África do Sul (IBAS) e participa na
cooperação América do Sul-África (ASA).
24 “(…) o Brasil reclama abertamente um lugar permanente no Conselho de Segurança
da Organização das Nações Unidas, no quadro da reforma preparada pelo secretário-geral” (Rouquié, 2009: 330).
25 O Brasil foi o primeiro país a reconhecer a independência de Angola, em 1975 (11
de novembro), e os dois países têm acordos de cooperação económica, técnico-científica e cultural (celebrado em 1980) e de entendimento técnico no domínio da defesa (assinado em 2014).
desde 2008. A diplomacia angolana desempenha ainda um papel central no Fórum dos PALOP, lançado em 2014.
Triângulo estratégico
Portugal, Brasil e Angola são os vértices de um triângulo estratégico para o impulso da cooperação entre os países lusófonos e para a visibilidade da CPLP no contexto global (Palmeira, 2006: 203) e “é aqui que pode e deve residir a chave para Portugal voltar a ser estrategicamente relevante nos espa-ços em que se insere, fazendo-se motor da unificação do Atlântico ao saber tirar partido das suas relações com duas das suas potências emergentes” (Sá, 2015: 88).
Com menor potencial geopolítico continental, mas com relevância geoes-tratégica regional surgem outros PALOP. É o caso de Moçambique – situado na África Austral, na costa do oceano Índico – que também é membro da SADC e que tal como a África do Sul, com a qual partilha interesses económicos, integra a Commonwealth. O mesmo se poderá dizer, na costa Atlântica, de São Tomé e Príncipe e da Guiné Equatorial, localizados no Golfo da Guiné, na linha do equador, onde nos últimos anos emergiu o fenómeno da pirataria marítima (Nascimento, 2011).
Mais a norte, no mesmo continente, localizam-se a Guiné Bissau e Cabo Verde, ambos membros da Comunidade Económica de Estados da África Oci-dental (CEDEAO), de forte influência francófona e de cuja organização inter-nacional (OIF) também fazem parte. Os dois PALOP têm estado em polos opostos no que à estabilidade política diz respeito, sendo Cabo Verde apon-tado como um exemplo de boa governação em África, enquanto Bissau se tem caraterizado por consecutivas crises políticas, com consequências económi-cas, sociais e no domínio da segurança.
Cabo Verde é um dos membros da Comissão da Macaronésia, cooperação institucionalizada em 2010 e que para além deste Estado africano inclui os arquipélagos portugueses dos Açores e da Madeira, bem como o arquipélago espanhol das Canárias. A segurança marítima é um dos objetivos deste espaço geopolítico regional de transição entre dois continentes, também consagrado
na parceria especial de Cabo Verde com a União Europeia, celebrada em 2007, e subjacente ao exercício militar que a Força de Reação Rápida da OTAN efetuou, em 2006, naquele território.26 A África ocidental tem estado sujeita
a grande pressão do tráfico internacional de estupefacientes, com origem na América Latina, funcionando como entreposto de uma rota que tem como destino a Europa (Lourenço, 2011: 34).
Um dos membros mais empenhado na CPLP, até devido à sua condição de “pequeno Estado”, entalado entre dois “gigantes” (Austrália e Indonésia), é Timor-Leste, na Ásia-Pacífico. O apoio lusófono foi determinante tanto no seu processo de independência (2002), na sequência da sua anexação pela Indo-nésia (1975), como no apoio às forças das Nações Unidas no terreno e, mais recentemente, no processo de reconhecimento das suas fronteiras marítimas pelos dois vizinhos, particularmente no Mar de Timor, um dos corredores que ligam os oceanos Índico e Pacífico, que é rico em recursos energéticos (gás e petróleo) (Viana, 2018). Timor-Leste suscitou a sua adesão à Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), da qual a Indonésia faz parte, e tem o estatuto de observador no Fórum das Ilhas do Pacífico, onde a Austrália tem papel preponderante.
Uma caraterística comum aos países lusófonos é a sua condição de Esta-dos ribeirinhos, abrangendo três oceanos (Atlântico, Índico e Pacífico) e a proximidade de rotas de denso tráfego marítimo de mercadorias: Estreito de Gibraltar (Portugal), Golfo da Guiné (Angola, São Tomé e Príncipe e Guiné Equatorial), Canal de Moçambique (Moçambique) e Mar de Timor (Timor--Leste). A área de jurisdição marítima da CPLP é de cerca de 7,6 milhões de quilómetros quadrados, o que corresponde a 2,5 por cento da superfície marí-tima do globo (Bernardino, 2011: 47) e o mar representa para uma boa parte dos países lusófonos uma oportunidade para o aproveitamento de recursos naturais (como o petróleo offshore em Angola, Brasil, Guiné Equatorial, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste e o gás, em Moçambique). Daí a relevância da
26 A operação da NATO Response Force, realizada em 2006, em Cabo Verde, recebeu a
designação de Steadfast Jaguar e constituiu o primeiro exercício militar da OTAN fora da sua área natural de ação.
cooperação nos assuntos do mar que levou a organização a adotar a Estratégia da CPLP para os Oceanos (CPLP, 2009).27
Concomitante com a política marítima é a política de segurança e defesa que no espaço da CPLP começou a ser desenvolvida em 1998, com reuniões anuais dos ministros daquela pasta, institucionalizadas nos estatutos da organização em 2001 (CPLP, 2007). O Protocolo de Cooperação da CPLP no Domínio da Defesa (CPLP, 2006) incorporou o Secretariado Permanente para os Assuntos da Defesa, sediado em Lis-boa (1999) – integrando um núcleo de representantes dos Chefes dos Estados-Maiores Generais das Forças Armadas –, bem como o Centro de Análise Estratégica, com sede em Maputo (1998), e os exercícios mili-tares conjuntos e combinados da série Felino, iniciados em 2000, em Portugal (CPLP, 2018).
Com pouco mais de vinte anos de atividade, a CPLP conhece as vicissitu-des próprias de uma organização “instrumental” para os Estados membros, mais preocupados com a geopolítica da região em que se inserem do que com a conexão intercontinental do espaço lusófono. Por outro lado, não deixa de ser afetada por acrimónias bilaterais entre Estados membros, ainda que con-junturais, ou com o menor investimento na organização do país com maior potencial entre os seus membros: o Brasil.
Pelo contrário, Portugal é dos países que mais investe politicamente na CPLP, consciente de que o seu poder tanto regional (União Europeia) como global depende muito do aprofundamento da cooperação no seio do espaço lusófono. Em causa está não apenas a defesa e a promoção da língua por-tuguesa nas organizações e nos fóruns internacionais em que os Estados membros participam, mas também a concertação político-diplomática e a coo-peração em setores como a segurança e defesa.
27 No âmbito dos assuntos do Mar reúnem-se periodicamente, desde 2010, os ministros
da tutela dos Estados membros da CPLP. Em 2008 já se tinham iniciado encontros de res-ponsáveis lusófonos pelas Pescas, Marinhas e dos Portos, tendo sido criada uma Associação de Portos de Língua Portuguesa.
Ator de segurança
No domínio da segurança e defesa, Portugal intervém à escala global atra-vés dos seus vínculos à UE, OTAN e CPLP e fá-lo em articulação com a Carta das Nações Unidas, cujo artigo 52, nº 1, estabelece que “nada na presente Carta impede a existência de acordos ou de entidades regionais, destinadas a tratar de assuntos relativos à manutenção da paz e da segurança internacio-nais que forem suscetíveis de uma ação regional, desde que tais acordos ou identidades regionais e as suas atividades sejam compatíveis com os propósi-tos e os princípios das Nações Unidas” (ONU, 2018).
Assim, para além da cooperação técnico-militar que mantém, no plano bilateral, com vários países de língua oficial portuguesa,28 as forças armadas
nacionais integram regulamente missões internacionais no quadro dos seus vínculos multilaterais.29
O envolvimento nas missões internacionais de paz é, também ele, um ins-trumento da diplomacia portuguesa que tem marcado presença em cenários relevantes para a segurança europeia e global, como os Balcãs ou o Golfo de Áden ou, mais recentemente, o Golfo da Guiné.30 Portugal tem
tam-bém apoiado o processo de autodeterminação do Saara Ocidental, mediado pelas Nações Unidas e figuras nacionais destacaram-se em causas que têm estado na ordem do dia, como os refugiados, tendo António Guterres sido Alto-Comissário das Nações Unidas para os Refugiados (2005-2015), e o terrorismo, com Jorge Sampaio a ser nomeado Alto Representante do Secre-tário-Geral das Nações Unidas para a Aliança das Civilizações (2007-2013).31
28 Uma centena de militares portugueses estão envolvidos na cooperação técnico-militar
em Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste (EMGFA, 2018a).
29 Em 2018 estiveram envolvidos em missões internacionais 612 militares portugueses,
ao serviço das Nações Unidas, OTAN, UE, CPLP e em forças combinadas conjuntas lideradas pelos Estados Unidos, designadamente no Iraque e na Síria (EMGFA, 2018b).
30 Portugal participou na missão internacional no Golfo da Guiné (OBANGAME EXPRESS
18), realizada de 21 de março a 3 de abril de 2018, com 342 militares (sendo 311 da Marinha e 31 da Força Aérea), três navios e uma aeronave (EMGFA, 2018c).
31 A essas causas acresce-se a das migrações, com a eleição (2018) de António Vitorino
A imagem externa de Portugal evidenciou-se na sua última eleição como membro não permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas, para o biénio 2011-2012, em que enfrentou, com sucesso, a candidatura alternativa do Canadá. O facto de ter obtido um apoio expressivo fora da Europa (Fer-reira, 2016) revela quão acertada é a estratégia de diversificação em matéria de política externa para não ficar refém de uma única hierarquia de potências que coartaria a sua liberdade estratégica.
Novos desafios
A evolução mais recente da política internacional tem evidenciado a rele-vância das alternativas geopolíticas em cenários de crise. A emergência de movimentos populistas, associados a políticas nacionalistas e protecionistas, tem afetado o processo de integração europeia e as próprias relações inter-nacionais. As consequências mais evidentes são a decisão do Reino Unido de se retirar da União Europeia (Brexit) e a estratégia unilateralista prosseguida por Donald Trump, nos Estados Unidos, pondo em causa compromissos mul-tilaterais e a liberalização do comércio mundial. Se a esses factos se associar a tensão com a Rússia, verifica-se que a conjuntura política internacional é deveras complexa.
As mudanças geoestratégicas introduzidas por Londres e Washington são as que mais afetam a diplomacia portuguesa uma vez que estão em causa dois tradicionais aliados de Lisboa. Com efeito, se a aliança com os britânicos é considerada a mais antiga do mundo,32 a sua sucessão pelos
norte-america-nos, no século XX, como potência marítima dominante, conduziu a uma apro-ximação com os Estados Unidos nos planos bilateral33 e multilateral (OTAN).
O Brexit tem consequências na Península Ibérica dada a soberania britâ-nica sobre Gibraltar, contestada por Madrid, isto para além da questão interna
32 A aliança luso-britânica foi instituída em 1373.
33 Portugal autorizou os Estados Unidos a usar militarmente a base das Lajes (Açores)
em 1944, presença que seria reforçada com um acordo celebrado em 1951, periodicamente renovado.
espanhola, criada pela reivindicação da independência da Catalunha por parte de movimentos republicanos. A instabilidade na vizinha Espanha é uma preo-cupação acrescida para a diplomacia portuguesa que desde a democratização dos regimes políticos dos dois países, em 1974 e 1975, e sobretudo a partir da integração de ambos na União Europeia, em 1986, tem desenvolvido uma cooperação estreita nos domínios bilateral34 e multilateral.
Quando a ordem mundial é afetada por vários sobressaltos, mais impor-tante se tornam os compromissos regionais, sobretudo para os países que têm menor capacidade de influência no xadrez geopolítico. Se o Brexit vem enfraquecer o pilar atlantista dentro da UE, onde se insere Portugal, e se os Estados Unidos abdicam, ou desinvestem, dos compromissos multilaterais, isso tem como consequência um regresso ao unilateralismo ou, pelo menos, ao bilateralismo, o que coloca novos desafios à diplomacia portuguesa.
Nesta circunstância, são os compromissos mais sólidos, que não se baseiam em ganhos económicos circunstâncias, mas têm como alicerce interesses comuns que resultam da cooperação estratégica, que poderão prevalecer e aprofundar-se. Nesse sentido, projetos como a da comunidade ibero-ameri-cana poderão tornar-se plausíveis, dando lugar à sua institucionalização e a um incremento da cooperação entre os seus membros.
Conclusão
O multilateralismo é uma caraterística da política externa portuguesa con-temporânea. A prossecução dos objetivos estratégicos nacionais não depende apenas dos recursos autóctones, daí a integração de Portugal em espaços geopolíticos, tanto no domínio da cooperação (intergovernamental) como da integração (supranacional), como forma de os alcançar.
A segurança e defesa do território português é indissociável da Aliança Atlântica, assim como o desenvolvimento económico-social do país está
dire-34 Os governos de Portugal e Espanha reúnem em cimeiras anuais desde 1993, onde
tamente relacionado com a União Europeia. Já a defesa e promoção da língua portuguesa e de valores históricos partilhados está acometido ao espaço lusó-fono, caracterizado pela sua diversidade geográfica e cultural.
OTAN, UE e CPLP constituem, por isso, os três principais pilares da política externa portuguesa que são instrumentais para o cumprimento dos objeti-vos estratégicos nacionais, sejam eles permanentes ou conjunturais, mediante uma geometria variável.
As crises que têm assolado a União Europeia e as relações euro-americanas também reforçam a necessidade de preservar o recurso à “geometria variável” como forma de as enfrentar. Neste caso, tanto o espaço lusófono, como, se for o caso, o ibero-americano, poderão ajudar Portugal a encontrar alternativas multilaterais em cenários adversos.
Hoje, como ontem, Portugal depende dos líderes e das políticas públicas adequadas ao interesse nacional. A globalização e a interdependência que lhe é intrínseca tornam mais exigente o desafio. O país que tem a esfera armilar representada na sua bandeira continua a navegar, agora na rede em que se transformou o sistema internacional.
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