Segurança coletiva no âmbito das Nações Unidas: evolução, cenários e possibilidades
Tatiana de Souza Sampaio1
RESUMO
O presente artigo examina a evolução do conceito de segurança coletiva desde a criação da Liga das Nações até o presente momento, marcado por novas oportunidades de controlar e resolver conflitos através das operações de paz. Podem-se observar novos meios utilizados para alcançar a paz e segurança internacional, como a atuação baseada na “responsabilidade de proteger”, seja para cessar hostilidades ou restaurar a legitimidade institucional. O aumento do número e do escopo das operações de paz realizados pela ONU são analisados, levando em consideração a evolução de temas da agenda internacional no pós Guerra Fria e o papel dessa instituição internacional. Palavras-chave: Operações de Manutenção de Paz, Nações Unidas, Direitos Humanos
ABSTRACT
The present paper examines the evolution of the concept of collective security since the creation of the League of Nations until the present moment, marked by new opportunities to control and solve conflicts through peace operations. It is possible to observe new ways to achieve international peace and security, acting with the “responsibility to protect”, whether it be to cease hostilities or restore institutional legitimacy. The increase in the number and scope of peace operations performed by the UN are analyzed, taking into consideration the evolution of the themes of the international agenda in the post Cold War world.
1 Mestre em História Política com ênfase em Relações Internacionais pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro.
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Keywords: Peacekeeping operations, United Nations, Human Rights
Introdução:
Existem diversas formas de cooperação entre os Estados no sistema internacional, quer seja pela formação de alianças, assinatura de tratados, ou criação de mecanismos de confiança mútua. A criação de um sistema de segurança coletiva é baseada na idéia de que se pode evitar ou até anular a possibilidade de agressão entre os Estados, pois se cria a possibilidade de reação coletiva – seja através de boicotes, sanções econômicas ou intervenção militar. Utilizam-se também os mecanismos que induzem os atores racionais a evitar as disputas, tais como a negociação, a investigação, a mediação, os bons ofícios, a conciliação, a arbitragem e a adjudicação.
“O sistema de segurança coletiva modifica as normas de intervenção, subordinando a decisão do Estado de usar a força à autorização internacional, que um tratado multilateral delineará e uma organização internacional interpretará. O direito de autodefesa é permitido, mas as demais decisões sobre o uso da força passam a ser subordinadas ao compromisso internacional” (HERZ e HOFFMANN, 2004: 84)
Para entender o processo de surgimento de um sistema de segurança coletiva no século XX, sua evolução e desdobramentos, deve-se entender também as bases do seu surgimento.
1) A Liga das Nações e a criação da Organização das Nações Unidas
Após os horrores da Primeira Guerra Mundial, em 8 de janeiro de 1918, o Presidente americano Woodrow Wilson enviou ao Congresso uma plataforma para a paz que concebiam 14 pontos, cujo 14º seria a criação de uma Liga das Nações, “órgão internacional que evitaria novos conflitos atuando como árbitro nas contendas entre os
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países”. A segurança coletiva seria a proposta para um falho sistema de balanço de poder, que, pela visão do Presidente, havia trazido a guerra.
A Liga das Nações entrou em vigor com o Tratado de Versalhes, em 10 de janeiro de 1920, existindo legalmente até 1946 (embora em 1939 já não estivesse mais funcionando). Sua finalidade era promover a cooperação, paz e segurança internacional e estabelecer sanções econômicas e militares a Estados que violassem suas obrigações, o que representava uma redefinição do conceito tradicional de soberania Westphaliano.
Entretanto, sua existência não evitou o surgimento dos conflitos que escalaram para a eclosão da Segunda Guerra Mundial e foi considerada um enorme fracasso. De fato, desde sua origem, a Liga apresentou problemas que a condenavam: a não participação dos Estados Unidos; a entrada tardia da União Soviética; o seu próprio processo decisório, com exigência de unanimidade entre os membros do Conselho e da Assembléia; além do conjunto de conflitos que não foram evitados pelo sistema, como as invasões de Corfu (1923) e da Etiópia (1935) pela Itália, a Guerra do Chaco entre Bolívia e Paraguai (1932-1935), a invasão da Manchúria pelo Japão (1931). Vale ressaltar, no entanto, que as experiências das décadas de 1920 e 1930 trariam um impacto positivo para a criação de uma nova organização na década de 1940.
Em 1945, 50 países se reuniram em São Francisco na Conferência das Nações Unidas sobre Organização Internacional para elaborar a Carta das Nações Unidas. A Carta, que propõe que a organização se comprometa a manter a paz e segurança internacional, a desenvolver relações amigáveis entre as nações e promover progresso social, melhores condições de vida e direitos humanos, foi assinada em 26 de junho de 1945. A organização apenas passou oficialmente a existir em 24 de outubro de 1945, quando esta foi ratificada. Dos seus seis órgãos principais, o que tem a responsabilidade primária de manter a paz e segurança é o Conselho de Segurança2.
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2) O surgimento das Operações de Paz
Com a divisão do mundo entre as duas superpotências - americana e soviética - durante a Guerra Fria, o Conselho de Segurança se tornou inoperante, devido a possibilidade do veto. Nascidas neste momento, as operações de manutenção de paz tinham os objetivos primariamente de manter o cessar fogo e resolver conflitos de maneira pacífica. Essas missões continham observadores militares e tropas levemente armadas com papel de monitorar, relatar e trazer confiança.
A primeira missão de paz da ONU surgiu no contexto da Guerra Fria em 1956, endereçada à Crise do canal de Suez (UNEF 1). Ela foi possível devido ao boicote que a União Soviética fazia ao Conselho de Segurança e à Taiwan estar ocupando o lugar da China Popular. Essa intervenção foi baseada na Resolução 377 A (V) da Assembléia Geral, um mecanismo legal que considerava que devido à inoperância do sistema de segurança coletiva, o Conselho de Segurança não poderia manter a paz mundial e, portanto, a Assembléia deveria considerar a questão imediatamente. Como não existe nenhum artigo no capítulo VI ou VII da Carta das Nações Unidas que enquadre de forma plena as operações de paz, elas nasceram no direito consuetudinário a partir da doutrina dos “poderes implícitos”3.
O número de missões de paz no período da Guerra Fria foi relativamente pequeno: entre 1947 e 1985 houve 13 missões. Estas são conhecidas como operações de paz de primeira geração e podem ter por características: descobrir os fatos de um conflito, monitorar as fronteiras ou zonas tampão após acordos de armistícios, verificação de desengajamentos ou retiradas concordadas pela força, supervisão de desarmamento e desmobilização das forças locais, manutenção de condições essenciais de segurança para a condução de eleições e até a temporária transicional administração de países
3 A doutrina dos poderes implícitos sugere que os fins autorizam os meios desde que guardado o princípio da proporcionalidade. Isso significa que, toda vez que uma Carta ou Constituição outorga um poder, aí estarão incluídos os meios necessários para a sua efetivação. Para mais informações, ver WHITE (1996).
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(DURCH, 1993: 3). As missões de paz de primeira geração estão baseadas no consentimento dos países envolvidos. O número de forças militares e recursos eram reduzidos em relação aos termos de hoje e o uso da força restrito à defesa própria.
3) As Operações de Paz no pós-Guerra Fria
Com o fim da Guerra Fria, surge no cenário internacional um novo tipo de conflito, normalmente de luta interna, com forças irregulares, armas leves e táticas de guerrilhas. Como esses conflitos ocorrem em um Estado falido e não entre dois Estados, eles se tornam mais difíceis de resolver. Outra característica desses conflitos é que as vítimas têm cada vez mais tendência a ser civis.
“About 50 percent of war related deaths from the eighteenth century up to the 1970 were civilian. In the 1970s, this figure rose to 73 percent and had climbed to nearly 90 percent by 1990. As the number of conflicts and the proportion of casualties that are civilian have grown, so has the cost of dealing with the humanitarian disasters they have created” (JETT, 1999: 9).
Entre 1985 e 1995, o número de conflitos regionais aumentou de 4 para mais de 20. Essas guerras levaram 42 milhões de pessoas a se tornarem refugiados ou deslocados de seus países. O gasto anual para ajuda humanitária chegou a 4 bilhões de dólares, o dobro do que a comunidade internacional havia gastado em 1980 (JETT, 1999: 9).
Com a evolução das tecnologias de comunicação e o “efeito CNN”, o sofrimento vivenciado nas áreas de conflito, ainda que sua causa fosse pouco entendida, foi levado à casa das pessoas. A resposta da opinião pública a essas cenas tornou mais difícil a falta de atitude dos tomadores de decisão. Ainda, a resposta internacional era encorajada pelo crescente número de organizações não governamentais (ONGs).
O período inverteu a lógica anterior: se antes o papel das superpotências raramente era de representante em conflitos distantes, começa a aumentar o interesse em
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contribuições para missões de paz. Da metade dos anos 1980 até o fim da Guerra Fria, as missões de paz entraram na sua segunda geração.
Essa segunda categoria envolve a implementação de acordos de paz complexos e multidimensionais. Além das funções militares tradicionais, aqueles responsáveis por manter a paz estão engajados em tarefas policiais e civis, com o objetivo de manter um acordo de paz a longo prazo. Essas missões passam a incluir atividades de caráter civil e humanitário como a implementação de reformas constitucionais, auxílio à retomada das atividades econômicas, reparação de infra-estrutura, monitoramento do respeito aos direitos humanos, etc. Esse aumento de funções repercute na composição das missões, que passam a contar com atores civis como ONGs, especialistas, técnicos e a própria mídia. Nota-se que é um grande passo além das operações de paz de primeira geração, pois a natureza do consentimento e os objetivos para os quais eles foram dados são qualitativamente diferentes das operações de manutenção de paz tradicionais.
Essas mudanças são legitimadas com a decisão do Conselho de Segurança em 1992 de levar adiante as recomendações do então Secretário Geral Boutros Boutros-Ghali de ter um mecanismo mais forte e eficiente dentro das Nações Unidas para diplomacia preventiva, pacificação (peacemaking), manutenção da paz (peacekeeping), construção da paz (peacebuilding) e imposição da paz (peace enforcement). O resultado foi o lançamento da Agenda para Paz (An Agenda for Peace). O documento abriu caminho para uma agenda ambiciosa e pró-ativa nas Nações Unidas, capturando o período onde as noções de soberania absoluta e exclusiva começavam a ser desafiadas e declarava a vontade e direito da ONU de intervir em questões dos Estados como não antes visto.
“Between 1987 and 1994, the Security Council quadrupled the number of resolutions it issued, tripled the peacekeeping operations it authorized, and increased from one to seven per year the number of economic sanctions it imposed. Military forces deployed in peacekeeping operations increased from fewer than ten thousand to more than seventy thousand. The annual peacekeeping budget accordingly skyrocketed from $230 million to $3.6 billion in the same period (…)” (DOYLE, 1998: 3).
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Isto significava que o Conselho de Segurança começava a agir como deveria desde que foi criado em 1945, como guardião da paz e segurança global. Essa mudança iniciou ao mesmo tempo em que a agenda global de direitos humanos começava a ser reformulada, tendo seu ápice na Conferência de Direitos Humanos de Viena de 1993.
“At the same time, there also emerged an ideological community of human rights values that gave specific content to Human Rights (1993) and President Gorbachev’s plea before the General Assembly for “global human values” (A/43/PV72) signified that human right were no longer merely a Western, but rather a global, principle of good governance” (DOYLE, 1996: 4)
A Conferência de Viena de 1993 é um marco para a propagação mundial dos direitos humanos. Havia 171 Estados representados, além da participação de um enorme número de ONGs, o que trazia grande legitimidade à Conferência. Entre os avanços da Declaração, constam: a universalidade dos direitos humanos; a legitimidade da proteção internacional aos direitos humanos; o reconhecimento consensual ao direito ao desenvolvimento; o direito a autodeterminação; a indivisibilidade dos direitos; a aproximação com o direito humanitário, sem, entretanto, reconhecer a ingerência humanitária; direito de grupos menos favorecidos, etc.
Ademais, surge também a partir dos anos 1990 a idéia que os conflitos derivam da situação sócio-econômica dos países. Em 1995, o Secretário Geral Boutros Boutros-Ghali lançou “Uma Agenda para o Desenvolvimento”4, onde ele associa a eclosão de muitos conflitos à questão da superpopulação, da degradação ambiental e da violação de direitos humanos. Cada vez mais, há uma fusão da agenda social com a questão da segurança, que é ampliada, abarcando noções como a questão da segurança humana e segurança ambiental. Acredita-se que o mundo tornou-se mais interdependente, logo, as questões internas ultrapassam suas barreiras tornando-se internacionais.
4) A “responsabilidade de proteger” e a evolução das Operações de Paz
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Conforme a idéia de valorização da pessoa humana como sujeito do direito internacional foi crescendo, mais debate foi criado em torno das operações de imposição de paz, consideradas a terceira geração das operações. Estas se estendem desde operações de baixos níveis militares para proteger a chegada de assistência humanitária até a imposição de cessar fogo e, quando necessário, ajuda na reconstrução dos chamados Estados falidos. A característica que define a terceira geração de operações é a falta de consentimento de uma ou mais partes.
Deve-se ressaltar que o não consentimento implica a relativização do conceito de soberania e da não intervenção. Cria-se, dessa forma, o conceito de “responsabilidade de proteger”, ou seja, a comunidade internacional não pode abster-se de agir em situações de extremo conflito.
As regras de não-intervenção eram entendidas como invioláveis, enfatizando a soberania dos Estados. A possibilidade de intervenção em outros países, justificada pela proteção dos direitos dos cidadãos, levanta questões sobre a legalidade e legitimidade desses atos. É fato que a Carta da Organização das Nações Unidas prevê apenas a intervenção em casos de ameaça à paz nacional e internacional, buscando primeiramente a solução pacífica das controvérsias. Entretanto, há aqueles que seguem a visão Kantiana de que "national security and international security could not be completely safeguarded if human security was not juridically safeguarded" (JACKSON 2000: 213). Conseqüentemente, acreditam que o artigo segundo da Carta da ONU deveria respeitar os casos em que a violação dos direitos humanos fosse extrema a ponto de requerer a intervenção.
O debate em relação à legitimidade da intervenção, por sua vez, gira em torno de diferentes argumentos. Seus defensores alegam que a defesa da segurança humana deve ser entendida como responsabilidade da comunidade internacional como um todo, enquanto aqueles que possuem posição contrária afirmam que não se pode ocultar o auto-interesse e a parcialidade dos interventores, bem como a existência da questão da soberania sobre os assuntos internos de um país.
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5) O Relatório Brahimi
Após o desastre dos anos 1990, no qual as Nações Unidas não conseguiram prevenir o genocídio em Ruanda (1994) ou os massacres em Srecrenica, na Bósnia-Herzegovina (1995), seus membros se afastaram de iniciativas de missões de paz. Entre 1995 e 1999, a ONU lançou uma operação robusta na Croácia e uma missão de operação policial na Bósnia, ambas com o respaldo da OTAN, sendo as outras apenas pequenas missões observadoras.
Esse pequeno espaço é visto como um período para avaliação de problemas nas operações de manutenção de paz da organização, embora houvesse pouco interesse em investir tempo e dinheiro no que presumidamente seria um erro (DURCH, 2001: 2).
Em 1999, a ONU rapidamente foi chamada para administrar o Kosovo, lançar um novo governo no Timor Leste, assumir a ECOMOG na Serra Leoa para implementar um acordo de paz cheio de falhas, o qual a ONU não havia negociado, e por último, planejar um cessar fogo na República Democrática do Congo.
Nesse momento, a ONU não tinha os fundos necessários, nem recursos humanos, estava despreparada para administrar um país, com seus problemas específicos. É quando é preparado o Relatório Brahimi, em 2000, resultado de um Painel convocado pelo Secretário Geral Kofi Annan para revisar as atividades da ONU relacionadas à paz e segurança, que consolidou os novos entendimentos sobre consentimento, imparcialidade e legítima defesa e que apresentava sugestões para o sucesso de futuros empreendimentos. Dentre suas recomendações, destacam-se a ação preventiva, a estratégia de construção de paz, mandatos claros, administração civil transicional, liderança da missão, suporte logístico, planejamento de missão integrado, entre outros.
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Apesar das evoluções aprendidas pelas operações de paz, estas ainda apresentam uma série de problemas. Deve-se mencionar o peso financeiro desta atividade devido, principalmente, ao aumento do escopo de suas missões. As críticas quanto à seletividade do Conselho de Segurança da ONU, já debatidas anteriormente permanecem, tal como as propostas de reforma sendo debatidas.
Num esforço de reforma estratégica, o Departamento de Operações de Manutenção de Paz, elaborou o documento intitulado “Operações de Paz 2010”. Nele está contido o esforço de desenvolver uma doutrina ou guia interno mais claro para as missões da ONU. O documento de maior nível foi elaborado em 2008 e é conhecido como “the capstone doctrine”. Este foi desenvolvido como guia estratégico e tático para os capacetes azuis no campo.
O último elemento da reforma veio em 2007, com as demandas cada vez mais complexas de operações de paz: para fortalecer a capacidade de administrar as novas operações, a arquitetura da organização foi reestruturada. Estabeleceu-se um órgão separado, o Department of Field Support; aumentou-se os recursos de ambos departamentos e outras partes do Secretariado que lidavam com missões de paz, e integrou estruturas. Desta forma, a organização aprende a lidar com a crescente complexidade das atividades do mandato e com as atuais 16 missões e cerca de 124.000 pessoas envolvidas nas atividades (ONU 2010b).
Com tamanha presença internacional, nota-se que as Nações Unidas se fortaleceram como organização internacional formalmente reconhecida com autoridade legal para preservar a paz e segurança; global em seu escopo, porém, que reconheceu a necessidade de reformas para se adaptar às complexidades dos novos mandatos de operações de paz.
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