Orçamento público: a estrutura dos gastos públicos do estado de São Paulo e suas modificações estruturais no período 1979-1990

Texto

(1)--. -. ~~. 1199500466 " 11111111111111111111111111111111111111. ORÇAMENTO SAO. P~BLICO, A ESTRUTURA DOS GASTOS P~BLICOS DO ESTADO. PAULO E SUAS MODIFICAÇOES ESTRUTURAIS NO PERIODO DE. DE. 1979. 1990.. BANCA EXAMINADORA PROF. ORIENTADOR PROF.. ----'. _. PROF.. ---. -. o. _ _. -. -. -. --. - -. - --_o __. 0_. Fundação Getu!i~ Varo,:,s • Escola de AdmlRlslraçao de Empre8aS de Silo Paulo Biblioteca. '1199500466. ,I. A.

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(3) ESCOLA DE ADMINISTRAÇAO DE EMPRESAS DE SAO PAULO DA FUNDAÇAO GET~LIO VARGAS - EAESP/FGV. JOAO MARINO JONIOR TITULO: ESTADO. ORÇAMENTO POBLICO. A ESTRUTURA DQS GASTOS EQBlJ~. DE SAQ PAULO E SUAS MODIFICAcOES ESTRUTURAIS. NQ. ~Q. PERIODO. 1979/1990.. ORIENTADOR:. PROF. DOUTOR HAROLDO C. GIACOMETTI. DISSERTAÇAO. APRESENTADA. AO. CURSO. DE. POS. GRADUAÇAO DA EAESP/FGV - AREA DE CONCENTRAÇAO :ECONOMIA E FINANÇAS PIJBLICAS, COMO REQUISITO PARA. A OBTENÇ1\O DO TITULO DE MESTRE SAO PAULO 1994.

(4) MARINO,. João. Jr.. Orcamento Público, A. estrutura. dos. Gastos. Públicos do stado de São Paulo e suas modoficações estruturais no per1odo de 1979 a 1990.. Resumo. Trata-se. de. um. estudo. dos. princi~pais. aspectos. na. alocação dos dispêndios públicos do Estado de São Paulo, ao longo do periodo de 1979 a 1990, que busca compreender as diferenças semelhanças dif~ntes. Palavras. ocorridas. na estrutura dos. gastos. públicos. e. entre. per10dos e governos.. Chaves. Orçamento. Público,. Gasto. Público,. Receita. Pública , Investimentos, Poupança Pública, Dispêndios e Po11ticas Públicas..

(5) SUMARIO. Capitulo. INTRODUÇAO. 1. 1.1. Objetivos. 07. 1.2. Metodologia. 11. 1.3. Breve Histórico. 1.4. Orçamento. 1.5. Criticas. 1.6. Modelos. Capitulo. 19. no Brasil ao atual modelo. 26. orçamentário. 28. Orçamentários/Criticas. EVOLUÇAO. 2. 15. sobre Orçamento. DOS GASTOS. sobre gastos. POBLICOS 36. 2.1. Teoria. 2.2. Criticas. 2.3. Gastos. 2.4. Estrutura. dos gastos. da União. 51. 2.5. Estrutura. dos gastos. estaduais. 56. Capitulo. 3. 3.1. Evolução. 3.1.1. 1* Fase - 1979/1982. 58. 3.1. 2. 2* Fase - 1983/1986. 63. 3.1.3. 3* Fase - 1987/1990. 68. 3.1. 4. Analise. 72. às teorias. públicos. ANALISE. pÚblicos sobre gastos. públicos. 47. no Brasi. DO ORÇAMENTO. das receitas. Geral. 2. 43. ESTADUAL. estaduais. PAULISTA. paulistas.

(6) 3.2. EVOLUÇAO DOS GASTOS ESTADUAIS PAULISTAS. 3.2.1. 1* Fase - 1979/1982. 76. 3.2.2. 2* Fase - 1983/1986. 80. 3.2.3. 3* Fase - 1987/1990. 83. 3.2.4. Analise Geral. 86. 3.3. DESPESAS POR ORGAOS DA ADMINISTRAÇAO. 3.3.1. Periodo 1979/1982. 88. 3.3.2. Per iodo 1983/1986. 93. 3.3.3. Periodo 1987/1990. 98. 3.3.4. Análise Geral. 3.4. DESPESAS ESTADUAIS COM INVESTIMENTOS. 3.4.1. Per iodo 1979/1982. 108. 3.4.2. Periodo 1983/1986. 113. 3.4.3. 'Per~odo 1987/1990. 118. 3.4.4. Análise Geral. 123. CAPITULO 4 -. 103. CONCLUSOES. 4.1. Poupança Corrente. 130. 4.2. Análise das Despesas/Receitas Públicas. 137. 4.3. .QuestBes diversas sobre orçamento. 142. 4.4. Sintese Geral. 151. 4.5. Apendice contabil/bibliografico. 155. 3.

(7) SUMARIO DE QUADROS E TABELAS. QUADRO 01 -----DISTRIBUICAO. DE GASTOS POR NIVEL DE GOVERNO. QUADRO 02 -----GASTOS DOS GOVERNOS FEDERAL,ESTADUAL. E MUNICIPAL. QUADRO 03 -----GASTOS DO GOVERNO POR CATEGORIA ECONOMICA QUADRO 04 -----DRISTRIBUIÇAO. DOS GASTOS FED. POR FUNÇOES. QUADRO 05 -----ESTRUTURA DOS GASTOS ESTADUAIS QUADRO 06 -----GASTOS ESTADUAIS POR FUNçnO . QUADRO 07 -----RECEITAS DO ESTADO DE SAO PAULO 1978/82 QUADRO 08 -----RECEITAS DO ESTADO DE SAO PAULO 1983/86 QUADRO 09 -----RECEITAS DO ESTADO DE sno PAULO 1987/90 QUADRO 10 -----DESPESAS DO ESTADO DE SAO PAULO 1978/82 QUADRO 11 -----DESPESAS DO ESTADO DE SAO PAULO 1983/86 QUADRO 12 -----DESPESAS DO ESTADO DE SAO PAULO 1987/90 QUADRO 13 -----DESPESAS POR ORGAOS DA ADMINISTRAÇAO. 1978/82. QUADRO 14 -----DESPESAS POR ORGAOS DA ADMINISTRAÇAO. 1983/86. QUADRO 15 -----DESPESAS POR ORGAOS DA ADMINISTRAÇAO. 1987/90. QUADRO 16 -----SECRETARIAS. ESTADUAIS POR VOLUME DE RECURSOS. QUADRO 17 -----DESPESAS COM INVESTIMENTOS 1978/82 QUADRO 18 -----DESPESAS COM INVESTIMENTOS 1983/86 : QUADRO 19 -----DESPESAS COM INVESTIMENTOS 1987/90 QUADRO 20 -----DISTRIBUIÇAO. DOS INVESTIMENTOS P~BLICOS 1979/90. QUADRO 21 -----MARGEM DE POUPANÇA CORRENTE 1978/90 QUADRO 22 -----DEFICIT/SUPERAVIT. DO ESTADO DE SAO PAULO 1978/90. QUADRO 23 -----DESPESAS COM PESSOAL/REC. CORRENTE E TOTAL 78/90 QUADRO 24 -----DESPESA CORRENTE/ REC. CORRENTE E TOTAL 1978/90. \ ). 4.

(8) APENDICE CONTABIL/BIBLIOGAFICO. ;. EVOLUÇAO DAS RECEITAS POBLICAS. 155 - 170. EVOLuçno DAS DESPESAS P~BLICAS. 171 - 186. EVOLUÇAO DAS DESPESAS POR ORGAOS DA ADM.. 187 - 202. EVOLuçno DAS DESPESAS COM INVESTIMENTOS. 203 - 218. BIBLIOGRAFIA. 219 - 226. 5.

(9) AGRADECIMENTOS. Primeiro, aqueles. os. meus agradecimentos e profundo. respeito. que, direta ou indiretamente, contribuiram para a. por minha. formação.. Aos meus pais, ~. Marino Ntl.Q ~ Linda Ricci~,. minha. eterna gratidão pelo apoio, compreensão e incentivo.. Ao os. professor Doutor .Haroldo~. meus. reconhecimentos. Giacometti. meu. e profundo respeito.. orientador,. Agradeço. a. sua. paciente colaboração, seu apoio, bem como suas criticas ao texto.. A. CAPES,. pela bolsa de mestrado que permitiu a. realização. deste curso.. Por fim gostaria de fazer uma homenagem póstuma ao professor Doutor. Eurico Korff que me orientou e auxiliou nO. trabalho.. 6. inicio. deste.

(10) CAPITULO 1 INTRODUCAO ~. OBJETIVOS. Este trabalho pretende contribuir para o debate em torno do tema das Finanças PUblicas, analisando a alocação orçamentária do Estado. de. especial O com. São. Paulo. e a evolução. das. despesas. públicas. em. no perfodo de 1979 a 1990. Estado de São Paulo foi escolhido como objeto. base. em. informações. econômico-financeiras. de. e. estudo. contêbeis. oficiais já existentes e disponiveis para pesquisa. O. trabalho. e seu escopo têm como âmbito o. Estado. de. Paulo pois, o orçamento estadual paulista tem uma grande de. detalhes. como um todo e serve a todos. os. sao. riqueza. propósitos. deste. trabalho. Outro objetivo que nos levou a priorizar o estudo e do. análise. orçamento público, principalmente dos gastos públicos, foi. o. interesse em verificar se existem ou não variações significativas na. alocação. dos. dispêndios públicos. quando. das. mudanças. de. governo. O projeto terê como enfoque central as despesas públicas bem como suas alterações alocativas ao longo dos diferentes analisados. e secundariamente as receitas orçamentêrias.. das receitas públicas constituirem objetivo de. análise. totalidade. governos fato. secundário em termos. origina-se da constatação do fato de das receitas. O. que. estaduais ~aulistas são obtidas. a. quase de ·'um. único imposto, o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias Serviços ), e dado o fato do ICMS ser um imposto sobre a demanda. 7. e.

(11) de bens e serviços, suas variações quase sempre estao. associadas. ao n1vel geral da atividade econômica. Consequentemente, aspecto. das. problemas Paulo. analisar. o. orçamento. público. receitas, implicaria em inventariar e. sob. o. analisar. os. da conjuntura econômica do Brasil e do Estado. no per10do em questão e sua influência nas. arrecadação. tributária, não sendo este o enfoque. de. oscilações. São da. central. deste. às questões de receitas orçamentárias. as. pol1ticas públicas de gastos públicos ou despesas públicas. serão. trabalho. Contrariamente. portanto. o. objeto central do trabalho,. analisadas. através. de. evolução orçamentária. As despesas públicas são subdivididas em duas grandes categorias: 1). Despesas Correntes - subdividem-se em Despesas de. custeio,. destinadas a manutenção da máquina administrativa (ex: salários), e. as. Transferências Correntes destinadas a cobrir. despesas. de. custeio de instituições públicas e privadas (sem fins lucrativos) que podem ser traduzidas em subvenções sociais ou econômicas. 2). Despesas. de. Capital. subdividem-se. em. Investimentos. destinados à formação bruta de capital fixo por parte do bem. como. em. Inyersões. Financeiras. que. são. despesas. Estado, com. aquisição de bens de capital já em utilização e que portanto. a não. entram no cálculo do produto interno bruto (PIB). Para das. que não haja problemas de classificação. contas. orçamentárias,. 8. adotaram-se. normas. ou e. definição padrões.

(12) especificados unificou. a. pela. lei 4320/64 que regulamentou,. chamada lei orçamentaria, de. uso. normatlzou. obrigatorio. e. para. todos os niveis da administra~ão pública. Também analisadas. devemos. observar. que. neste. trabalho. as chamadas despesas extraorçamentárias,. devolução. de. declarados,. cauções,. fianças,. salários. e. nao. serSo. tais. como:. vencimentos. não. etc; mas tão somente as despesas orçamentárias. cuja. realizacão depende de autorização legislativa conforme especifica a lei 4320/64. Para que este trabalho se concretize,objetiva-se portanto: A). Analisar. buscando. a estrutura orçamentária do Estado de. verificar. quais. são. as. São. caracteristicas. Paulo, as. e. transformações ocorridas na estrutura das receitas do Estado de São Paulo no periodo de 1979 a 1990. B) do. Acompanhar as principais mudanças na estrutura orçamentária Estado. também,. de. uma. São Paulo no per iodo de 1979 análise. geral. das. principais. a. 1990. englobando. transformações. na. alocação das despesas públicas estaduais neste periodo.. C). Analisar. identificar cada. a. estrutura. funcional. das. despesas,. as principais prioridades (Politicas. governo, bem como identificar as principais. alocação de recursos entre eles.. 9. buscando. Públicas). de. diferenças. na.

(13) D). Fazer uma analise comparativa dos tres governos no que tange. às semelhanças e diferenças na alocação de recursos. E). Fazer uma análise geral do orçamento como um instrumento de. controle qualitativo dos gastos públicos e verificar a do. atual. modelo. orçamentário. à. realidade. e. quais. adequação são. instrumentos de controle destes gastos pela sociedade em geral.. 10. os.

(14) 1.2 METODOLOGIA. Para se compreender com exatidão a importância do orçamento, torna-se necessário examiná-lo sob 'inúmeros aspectos. Tais. como!. econômicos, contábeis, financeiros, pollticos etc. Neste. trabalho é feita uma análise econômica e emplrica. do. assunto em questão, utilizando os seguintes instrumentos! 1*) dos. Revisão bibliográfica sobre o tema,. coleta. e. dados orçamentários, contábeis e financeiros do. atualização perlodo. de. 1979 a 1990. 2*). Análise teórica sobre o orçamento e sobre os sastos públicos. 3*). Análise da estrutura dos orçamentos públicos. 3.1. Análise das Receitas Públicas Evolução das Receitas do Estado de São Paulo 1979/82 Evolução das Receitas do Estado de São Paulo 1983/86 Evolução das Receitas do Estado de São Paulo 1987/90. 3.2. Análise das Despesas Públicas Evolução das Despesas do Estado de São Paulo 1979/82 Evolução das Despesas do Estado de São Paulo 1983/86 Evolução das Despesas do Estado de São Paulo 1987/90. 11.

(15) 3.3. 3.4. Analise. das Despesas. por Orgaos. da Administraçao. Despesas. por Orsãos. da Administração. no perlodo. 1979/82. Despesas. por Orsãos. da Administração. no perlodo. 1983/86. Despesas. por OrSãos. da Administração. no periodo. 1987/90. Análise. das Despesas. com Investimentos. Despesas. com Investimentos. no perlodo. Despesas. com Investimentos. no per iodo 1983/86. Despesas. com Investimentos. no periodo. 4*). Análise. Comparativa. 5*). Conclusão.. Geral.. 12. 1979/82. 1987/90.

(16) anAlise. das. informaçoes. e. dos. dados. em. geral. se. tornaria. imposslvel. Há hoje em dia ,no Brasil, inümeros indicadores economicos e entendemos. que. dependendo do indexador. maiores ou menores os. indices. monetário. adotado,. problemas na correção de valores, pois. tais. como. lPC,. lNPC,. lCV,. etc,. há. todos. têm. sido. sistematicamente alterados de modo que dificultam a indexação. de. valores, sem erros, num periodo longo de tempo. Tendo em vista os inúmeros problemas metodológicos que isto acarreta. e. dado. o elevado. processo. passamos. neste periodo, atualizou-se as. inflacionário informações. pelo. que.I. econômico-. financeiras pelo dólar médio de cada ano. Entendemos manipulação. por. que. o. parte. Indice dos. dólar. governos. médio. federal,. não. sofre. estaduais. municipais, embora possa em certos per1odos ser influenciado. e por. pol1ticas de comércio exterior a nivel federal, ou de controle de preços pelo Banco Central. Neste. per1odo (79/90) o governo federal, utilizando-se. instrumentos fortes. de politica monetária, em certos. de. momentos, realizou. desvalorizações cambiais como em 18/02/83.. quando. houve. dolar. médio. como indexador monetário, porém cabe observar que todas as. vezes. uma maxidesvalorização cambial de 30% . Isto. em. que. indexador. poderia vir a causar problemas no uso do. se verificar problemas causados pelo uso do monetário/econômico (maxi desvalorizações),. 13. dólar. como. far-se-ão.

(17) as observaçoes. nescessarias. ou inveridicas. que possam. do dólar como indexador. para se evitar surgir. em função. financeiro. 14. conclusoes de problemas. desta dissertação.. apressadas com o uso.

(18) 1.3 O. surgimento,. público,. vêm. surgimento. famosa. na. Inglaterra, monárquico. rei. vez. sobre. por diversos. o conflito. inglês, baixou-se. neste a. em 1217. com. ano pelo. limitação. rei do. a da. poder. questões. tributárias,. especialistas. como o. é. embrião. "Revolução. entre o então. Gloriosa". ocorrida. rei Carlos. 11. em 1689 a "Bill of Rights". as finanças. do Reino. (Estado). e. que. o foi. das finanças. do. (Coroa).. Porém, inglês. moderno.. questões relativas às despesas 1 inglesa no seu artigo 12 que limita o. com a chamada. uma lei que separou soberano. ao. püblico.. 1688, que marcou. parlamento. ligados. tributárias.. do. considerada. Posteriormente em. orçamento. envolvesse. discricionário. orçamento. intimamente. outorgada. primeira. a "Carta Magna". geralmente do. pela. do. mais especificamente. inglesa,. sobre questões não. estão. e do Estado. Idade Média, Magna". sobre o Orçamento. e desenvolvimento. longo tempo e. tem-se. Embora. poder. de. "Carta. püblicas,. crescimento. do Capitalismo. Ainda. . ,":. Breve Historico. é s6 a partir. passou. receitas. orçamentário. l)BURKHEAD,. a apresentar. e despesas. Burkhead,. é. de 1822 que o responsável. de cada exercicio,. considerado plenamente. Jesse.. ao parlamento. como o começo. desenvolvido. Orcamento. 3-9.. 15. PÚblico.. uma. pelo. exposição. o que na visão ou. tesouro. inicio. do. fixando de. Jesse. processo. na Inglaterra.. Rio de Janeiro,FGV. 1971. p..

(19) 2. Na. França,. revolução. de. o processo orçamentário sO. é. implantado após. 1789, mas desrespeitado posteriormente. dominio napoleônico.. durante. a o. Com a restauração da Assembléia Nacional em. 1815, restaura-se este processo que é consolidado em 1831.. o alguns. sistema orçamentário francês ganhou fama dos. principios fundamentais do. por. orçamento. consolidar. público. tais. como: 1). a anualidade do orçamento.. 2). a votação do orçamento antes de cada exercicio fiscal.. 3). a. exigência. de o orçamento conter todas. as. provisões. de. receitas e despesas especificados. Mas,. é. democratas se. só a partir do século XIX. das. revoluções. na Europa e América que este processo se consolida. afirma.. aprovação. através. E só então ( a partir do século XIX) de. um. sistematizada surgimento. orçamento. anual, onde. se. que se. tem. vê. uma. orçamentário. consolidação. de. normas. gerais. do. a. descrição. e antecipada das receitas e despesas, bem e. e. como. o. processo. que são os principios da unidade, anualidade. e. da. abrangência orçamentárias. Ainda. no. século. anualmente. um. premissas. básicas. 2)BURKHEAD,. XIX,. orçamento. que. os. Estados. como. supracitadas,. o. Unidos. inglês,. aprovadas. 3. elaboravam. apoiava-se pelo. congresso.. Jesse. Orcamento Público - Rio de Janeiro,FGV. p.48-49. 3) Idem p. 12-39 e 175-182. 16. nas. -1971.

(20) Nesta. epoca os diversos setores da. administraçao. federal,. elaboravam seus respectivos orçamentos para o ano vindouro, e. os. enviavam ao departamento do tesouro. Cabia global. ou. ao. departamento do tesouro elaborar. uma. consolidada destes departamentos que. iriam. orçamento geral acompanhado de um relatorio onde se uma. proposta. de receita tributária e de. estimativa gerar. o. explicitavam. capital. (empréstimos). necessários para cobrir as despesas do ano seguinte. Posteriormente. este. projeto. era. enviado. ao. congresso. americano, onde era debatido e logo em seguida aprovado. Ate. meados. orçamento. do. público. orçamentos absolutamente. com. século XX, quase todos consolidado. base. no. equilibrados,. elaboravam. preceito e. os. pa1ses. seus. clássico. consequentemente. com. um. respectivos. de. orçamentos dé f í.c í,t.e. sem. públicos. Porém, algumas. após a 11 guerra mundial quase todas as nações,. pequenas. variações,. adotaram. um. orçamento. de. com linha. Keynesiana ou seja, de administração da demanda agregada. Já. a partir das décadas de 60 e 70 bem como no. anos· 80, verificou-se uma tendência orçamentária de impostos. inicio. dos. aumento. de. e gastos com programas sociais bem como de redução. das. despesas militares. Fazendo-se uma comparação entre procedimentos. orçamentários. nos Estados Unidos e na Europa, percebe-se que os Estados. Unidos. concedem tradicionalmente mais poder de decisao sobre quest~es. 17.

(21) financeiras. e. orçamentArias. ao poder. legislativo. europeus, onde as iniciativas orçamentárias são do poder executivo.. 18. do. que. os. fundamentalmente.

(22) 1.4. No. que. tange. O Orçamento no Brasil. ao. processo. histórico. de. formação. consolidação do processo orçamentário no Brasil, pode-se que. e. afirmar. este processo não fugiu ao caminho comum observado em. quase. todos os pa1ses. Ainda durante o processo colonial, a questão tributária e as imposições. da. "Metrópole". deram. origem. a. vários. movimentos. separatistas. A. vinda da fam11ia real e da corte portuguesa ao Brasil. 4. 1808. iniciou um processo de organização das finanças. porém. este. disciplinamento. veio. acompanhado. de. em. públicas,. uma. carga. tributária maior. E. só. após. a. independência,. constituição imperial de 1824,. 5. mais. especificamente. na. que efetivamente surgem as normas. e obrigações para se elabor~rem orçamentos formais. Esta constituição estabelecia que: a). competia ao executivo a elaboração da proposta orçamentária;. b). à. Assembléia. Geral (Congresso). competia. a. aprovação. do. orçamento público; c). à. Câmara dos Deputados competia a iniciativa de. leis. sobre. impostos.. 4) GIACOMONI, James. Orçamento Publico. Sao Paulo - Ed.Atlas 1985 p. '46-47.. 5) Idem p. 48-49. 19.

(23) No mesmo. entanto devido a inúmeros problemas de ordem. f1sicos (comunicação) é só a partir de 1830. 6. tecnica. e. que se tem. o. primeiro orçamento feito no Brasil após a indepedência. Em. 1834. funcionàmento Entre. emendou-se das. a. constituição,. assembléias. regulando-se. legislativas. o. regionais.. as inovações criadas por esta emenda, tem-se a fixação. normas. disciplinadoras. da. gestão financeira. de. de. municipios. e. provincias (estados). Com a proclamação da República em 1889 e com a. Constituição. de 1891, surgem novas mudanças (abaixo discriminadas) no que. diz. respeito à questão das finanças públicas: l)A. elaboração orçamentá.riapassou a ser função. privativa. do. Congresso Nacional ( Câmara dos Deputados ). 2). Criou-se o Tribunal de Contas, visando auxiliar o Congresso.. 3). Com a transformação das provincias em estados,. regidos. por. constituição próprias, deu-se grande autonomia financeira não. só. aos novos estados, mas também aos municipios. Além aprovação longo. disso do. é. importante. destacar. código de contabilidade da. processo de ordenamento dos. que. em. União,. procedimentos. 1922,. com. iniciou-se. a um. orçamentãrios,. neste caso a nivel federal e posteriormente a nivel nacional 7 a publicação da lei 4.320 de 1964.. com. 6) G IACOMON I , James. Orcamento PÚblico. - São Paulo Ed.Atlas 1985 p. 49-58.. 7). Manuais ~. Legislacão Atlas. - São Paulo - 1991 15*. 184 p. 20. edição.

(24) Na Constituicao outorgada de 1934, o orcamento e tratado ' , destaque;. nela. a. competência de. elaboração. com. orçamentária. era. transferida ao Presidente da República. A. Constituição. de. 1934. limitou. o. poder. de. emendar. orçamento por parte do poder legislativo ao qual cabia a e. o. votação. fiscalização do orçamento, sendo esta última atribuição. feita. com a ajuda do Tribunal de Contas. Com o surgimento do "Estado Novo" em 1937 e consequentemente da. Constituiç~o. orçamentária. de 1937, deu-se. que. recebeu. destaque. um capitulo. especial. especial. à. questão. contendo. seis. artigos. Importante. a se destacar é o fato de que em 1939 o. "Estado. Novo" eliminou a autonomia de Estados e Municipios sobre questões orçamentárias ao decretar interventores estaduais e estes por sua vez. passam a indicar. os futuros prefeitos. (interventores). dos. municlpios.. o. "Estado. composto quais. Novo". criou. um. departamento. administrativo. por pessoas indicadas pelo Presidente da República. competia. aprovar os projetos orçamentários, de. aos. Estados. e. Municipios, bem como fiscalizar a execução dos mesmos. Com a redemocratização do pós gerra e com a 1946,. Constituição de. o Congresso recuperou parte de suas prerrogativas. no. que. tange às questOes orçamentárias. \. Ao. executivo. cabia elaborar o orçamento. e. enviá-lo. para. decisão e aprovação do Congresso, que no entanto podia apresentar emendas ao orçamento.. 21.

(25) Alem. disso,. principios. a. Constituiçao. orçamentários. exclusividade. e. tais. de. como. especialização,. 1946. consagrava. unidade, além. de. certos. universalidade, explicitar. mais. claramente quais deveriam ser as funções do Tribunal de Contas. Posteriormente, caracteristicas. com o golpe de Estado de 1964, o regime. autoritárias. outorga. em. 1967. uma. de. nova. constituição. Esta. nova. orçamentária parágrafos,. constituição deu grande. que. se. regras. e. prerrogativas. quanto. traduziu. em. importância. oito. artigos. principios. Retirou-se iniciativa. à. de. leis. questão. à. e. inúmeros. do. congresso. ou. emendas. as que. aumentassem as despesas orçamentárias. Ao. congresso. cabia. tão. somente. aprovar. o. projeto. de. orçamento enviado pelo poder executivo. Por. fim,. constituição;. 8. em 5/10/1988 o pais recebeu sua também. nesta. nova. carta. última. magna,. e. atual questão. a. orçamentária recebeu grande atenção por parte dos constituintes.. o. capitulo. sobre. finanças púqlicas, na. sua. orçamento público, é composto por cinco artigos e. seção. sobre. todos eles com. diversos incisos, parágrafos, principios e normas. Dentre as principais novidades tem-se:. *. O retorno das prerrogativas do congresso de propor. ao projeto de lei orçamentária.. 8) Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. 22. emeridas.

(26) *. Além do orçamento fiscal, a Constituiç~o de 1988 obrigou. o. Estado a enviar ao Congresso Nacional para apreciação o orçamento da seguridade social ( Previdência, Saúde e Assistência Social) , bem como o orçamento de investimentos das empresas estatais. Na. verdade houve uma fusão dos antigos orçamentos. federais. (fiscal, previdenciârio e das empresas estatais) numa única orça.mentária, que recursos. ampliou. o controle. do. Congresso. peça. sobre. os. orçamentários, fato este muito importante em termos. de. controle das contas públicas. Cabe. observar. Constituição efeitos. juridicas. fiscal,. obrigou. que este venha acompanhado de um demonstrativo. das. tributários. que quanto ao orçamento. isenções, e. anistias,. crediticios,. demonstrando. concedidos. a. às. e. dos. beneficios. pessoas. quais são os efeitos. sobre a arrecadação tributária e Eliminou-se. subsidias. a. destes. fisicas. e. beneficios. sobre as receitas públicas.. figura juridica da. aprovação. do. orçamento. público por decurso de prazo. Houve. também. participação. do. uma. recuperação. das. prerrogativas. poder legislativo no processo. questões. orçamentárias. Isto se deu através da. emendas,. desde. estas. emendas,. alterados. pelos. decisório. ressalvados certos gastos que não tais. encargos da divida interna ou externa.. 23. como. sobre. apresentação. que se explicitasse as fontes de. congressistas,. de. folha. recursos poderiam salarial. de para ser e.

(27) A nova constituiçS.otambém exige o chamado "Plano Plurianual de. Investimentos". (PPA) demonstrando as diretrizes e. metas. de. plurianual. de. .despesas de capital incluindo o das empresas estatais. O. PPA. veio. investimentos. substituir o antigo. que. orçamento. nunca chegou a funcionar. plenamente. dada. a. Teoricamente o PPA e equivalente em importancia a LDO mas. e. rigidez de suas regras normativas.. mais importante que os orçamentos anuais, sendo um instrumento de união entre o planejamento de longo prazo e o orçamento que. pode. ser definido como um planejamento de curto prazo. Este periodo. plano de. segundo ano. plurianual de investimentos,. deve. cada governo e sua vigência inicia-se. abranger. o. partir. do. a. da administração que o elabora, indo até o. primeiro. ano da administração subsequente. Outra novidade importante na nova legislação orçamentária a criação da chamada "Lei de Diretrizes Orçamentárias" (LDO), qual o poder executivo deve enviá-la ao legislativo quatro. ê. na. meses. e meio antes do envio do projeto orçamentário. A publico. an~lise. LDO tem como funçao, orientar a elaboraçao e e. para o poder legislatiVO servirá de discuss&O previa acerca das. questoes. do. orçamento. instrumento. de. orçamentarias,. pois será enviado ao Congresso quatro meses e meio antes do envio do projeto orçamentário do ano subsequente.. 24.

(28) Esta lei devera conter, entre outros itens, os seguintes: a) as. metas. Bubsequente;. e. prioridades, do. do. exercicio. b) fixaçao dos principais parâmetros na. elaboração. 25. plano. plurianual.

(29) 1.5 Criticas ao Atual Modelo Orçamentários. Embora. a. aspectos. um. anterior. à. algumas. atual. modelo. lei. orçamentária. apresente. melhor e mais funcional em. em. inúmeros. relação. Constituição de 1988, ainda assim é. a. possivel. criticas sobre o atual modelo orçamentário em. lei. fazer. vigor. no. Brasil. As principais criticas a atual lei orçamentêria sao: 1). A. normas,. atual lei orçamentária ê muito prolixa, prescrições. tendo. normativas, procedimentos e. inúmeras. processos. que. muito dificultam sua elaboração e controle. 2). A não criação de leis complementares nescessárias para o bom. funcionamento. das normas orçamentárias cornopor exemplo urna lei. que substitua a já ultrapassada e ineficiente lei 4.320/64. 3). Os frequentes atrasos, cada vez maiores, na aprovação da lei. orçamentária obriga. ao. que. muito dificultam a gestão. Estado. a. só gastar 1/12. avos. administrativa, por. mês,. do. e,. valor. corrigido gasto no ano fiscal anterior ao ano base, até que a lei orçamentária seja aprovada no congresso. Estes. aspectos. têm. causado. graves. federal, na gestão da administração pública. problemas. a. n1vel. em geral.. Porém, a principal critica ao atual modelo orçamentário está na. apresentação. emendas. todos os anos pelos deputados. de. milhares. ao projeto orçamentário que inflam as despesas. de. públicas. (déficit pÚblico potencial) e distorcem a elaboração e gestão das contas públicas. Além disso, fundamentalmente, o planejamento. 26.

(30) economico-financeiro elaborado pelo governo fiba distorcido. como. o. uso. do. orçamento. como. planejamento econOmico do Estado.. 27. instrumento. de. politica. bem e.

(31) 1.6 Ao. Modelos Orçamentários. analisarmos o orçamento püblico percebemos que ele. relacionado. a. uma. série de. aspectos. politicos,. estA. juridicos,. contábeis, econômicos, financeiros etc. Como tempo, sua. estes. aspectos. mudam e se transformam. ao. longo. também a técnica de elaboração do orçamento público. forma no transcorrer do tempo, ou seja, evolui. para. do. muda niveis. mais sofisticados de elaboração, planejamento e controle.Portanto ao longo de seu processo histórico-político, o orçamento' público sofreu inúmeras transformações na forma como é elaborado, ou seja no seu processo Dentre. os. principais. processos. de. orçamentos. surgidos ao longo do tempo, devemos destacar: 9 1) Orçamento Clássico tem sua origem primórdios. da. fundamentalmente autorizavam equilibrados onde. democracia uma. peça. representativa onde se previam. associada. aos. Europa.. Era. na as. público. receitas. as respectivas despesas. Eram geralmente. objeto. não se cogitavam as reais necessidades da população sócio-econômicos. principios. norteadores. o. a. serem. Liberalismo. alcançados. no. qual. se. orçamentos. (receitas = despesas), classificados por. objetivos. e. ou. Tinha suas. e os. como funções. deveriam se restringir à realização das necessidades primArias do Estado, ou seja, segurança (interna e externa ), ju~tiça etc.. 9) AFONSO. J. da Silva. Orçamento Programa no Brasil. Ed. Revista dos Tribunais. São Paulo - 1973 p. 1-4. 28.

(32) Do. ponto de vistapo11tico. e jur1dico, proibia-se. qualquer. ingerência ou ação sobre a ordem econômica e social. 10 2) Orçamento C1clico é uma expressa0 usada caracterizar deste. um. orçamento de linha Keynesiana. que. se. para utiliza. tipo de orçamento para combater as flutuações c1clicas. da. economia. Não. um orçamento plurianual,planejado para no. verdade. corresponder Esta baseiam. Existe. existe um orçamento estritamente c1clico.. longo. na. prazo. mais ou menos à duração do ciclo econômico.. teoria. e. esta forma de. elaboração. no fato histórico de que a economia é. orçamentária influenciada. se por. flutuações c1clicas relativamente regulares. Este modelo orçamentário propõe-se a criar ao longo do tempo um. conjunto de dêficits ou superávits orçamentários, conforme. a. fase do ciclo econômico, de forma a combater as fortes flutuações da. conjuntura econômica e consequentemente a fase depressiva. do. ciclo econÔmico. Este na. modelo defende a necessidade da intervenção do. economia como agente fundamental na manutenção do. Estado. equi11brio. econômico em geral. Na sendo. prática este modelo orçamentário teve introduzido. em. pa1ses do norte. da. pouca. Europa,. aplicação. tais. como:. Suécia, Dinamarca, Finlândia, Bélgica e Sulça.. 10). AFONSO,. J.. da Silva. Orcamento. Programa. Revista dos Tribunais. São Paulo. 1973 p. 5-10.. 29. nQ. Brasil.. Ed..

(33) 3). Orçamento. de. Desempenho. 11. foi. sugerido. pela. chamada. "Comissão Hoover" encarregada de estudar e reelaborar as práticas orçamentárias. nos Estados Unidos em 1949. Propunha um. orçamento. totalmente novo baseado em funçõe~, atividades e projetos. Este modelo orçamentário pode ser definido como um orçamento que se preocupa com o que o governo faz, e não com as coisas. que. o governo compra. A ênfase aqui portanto recai sobre a realização na. medida. em que procura mostrar os objetivos de. administrativa,. mediante. uma classificação. das. cada suas. unidade funções,. programas e atividades. '0 são b). orçamento de Desempenho permite: a) que se mostre. os objetivos a serem perseguidos por cada orgão de organizar a gestão financeira, adotando um. elaborado. também. com. base. numa. que. permitam. um. melhor. controle. contábil funções,. em. programas e atividades c) através dos itens a) e b) medidas. governo;. sistema. classificação. sobre. quais. a criação de a. execução. orçamentária. Este. orçamento. responsabilidades,. bem. muito. contribuiu. como revelar os. para. resultados. determinar obtidos. no. gerenciamento dos programas públicos.. 11) AFONSO, J. da Silva. Orçamento Programa no Brasil Ed. Revista dos Tribunais. São Paulo. 1973 p. 18-20. 30.

(34) 4). Orçamento Programa. 12. - representa uma evoluçao do. orçamentu. -. por desempenho e con.stitui-se num elemento central do sistema. de... planejamento público. Sua. estrutura. (classificaç&o categoria. baseia-se. numa. institucional). econômica,. classificação. , por setor (. orgãos. por. funcional. por unidades orçamentârias, por. ),. por. objeto. e. l6gicamente por programas. A metodologia do orçamento-programa implica na definição das distinguindo-se. orçamentárias,. categorias. sub-. programas,. programas, atividades, projetos, tarefas e obras. Eete. modelo. orçamentário. foi fruto. das. experiências. governo federal americano, obtido com a implantação do. do. orçamento. de desempenho (Performance Budgeting). Não por resto. deve ser confundido com "Program Budsetins". implantado. Robert MacNamara na Secretaria de Defesa e extendido para da administração americana em 1965 sob o rótulo. de. o. PPBS,. embora mantenha algumas semelhanças quanto a estrutura. A principal caracteristica deste sistema é possuir todos seus. componentes. controle. articulados. entre. si,. permitindo. amplo. de resultados na medida em que: 1) esclarece quais. os objetivos e propósitos a serem perseguidos pela pública;. um. 2). traduz. estes objetivos em. os. são. administração. programas;. 3). há. uma. explicitação dos custos dos projetos através da identificação dos meios. e. programa;. dos 4). insumos. a serem utilizados. em. cada. há medidas de desempenho que tem a. projeto. ou. finalidade. de. 12) REZENDE, F. da Silva. Financas Públicas. Ed. Atlas 1985. p. 57-120. 31.

(35) mensurar os beneficios produzidos por cada projeto ou atividade desenvolvida e implantada. Este América. modelo orçamentár~o é o modelo adotado no Brasil e Latina. sistematizadas. em. geral. e tem como· base. técnica. e difundidas pela Organização das. na. as. normas. Nações. Unidas. (ONU). No caso brasileiro, o Orçamento Programa foi consolidado com a promulgação da lei 4.320/64 que normatizou o sistema financeiro e. Estadual. e. contrário do .orçamento clássico, o orçamento-programa. é. orçamentário. para. todas. as. esferas. (Federal,. Municipal) da administração direta no Brasil. Ao agora. uma etapa do processo de planejamento. do. desenvolvimento. econômico e social. Permite. que. se avalie o n1vel de. cumprimento. estabelecidas e os resultados finais alcançados. 13 - foi desenvolvido Qrcamento ~ ~ 5). ·das. pela. metas. empresa. americana Texas Instrumente Inc. em 1969, e foi adotado no. setor. público pela primeira vez pelo então governador da Georgia. Jimmy. Carter. orgão. em. 1973. Este modelo de orçamento requer de. administrativo. uma avaliação e revisão sistemática de. cada. todos. os. programas e atividades. Há neste modelo quatro passos básicos para sua elaboração: a). Identificar as unidades de decisão ou projetos (orgãos). b). Analisar. cada. unidade de. decisão,. criando-se. um. pacote. (conjunto) de decisões.. 13) PYHRR, Peter A. Orcamento Base Zero. Ed. Interciência/USP São Paulo 1981. 218p. 32. ..

(36) c). Avaliaçao. e classificaçao dos projetos. para. elaborar. as. demandas (priorizaoão) oroamentárias. d). .El~boração do orçamento geral ou global. Para. que estes quatro passos bAsicos tenham. sucesso,. cada. unidade de decisão deverá incluir.para cada projeto: propósito ou objetivo,. descrição. das. ações ( o que fazer e. como. fazer. ),. custos e beneficios, carga de trabalho, avaliação de desempenho e meios alternativos para a realização dos objetivos. Porém, cabe observar que este modelo orçamentário dada a sua complexidade, implantação. tem e. s.ido considerado. gerenciamento. em. um. todos. modelo. os. de. locais. dificil onde. foi. implantado, inclusive nos Estados Unidos. Estes. são. em sintese os principais. modelos. orçamentários. existentes e em funcionamento na atualid~de.. Criticas aos Modelos OrçamentArios Todos respectivas. estes. modelos orçamentArios. épocas. de. apresentaram. implantação, uma evolução. na. nas. suas. forma. de. gerenciar e administrar os recursos públicos. Porém,. todos. individualmente. estes. modelos. indistintamente,. apresentam. problemas conceituais ou prAticos que impedem. a. existência de um modelo que poderiamos chamar de "ideal". A principal critica feita ao orçamento clássico, está ligada ao fato de que ao classificar as despesas públicas por objeto não. 33.

(37) leva. em. conside:raçao as necessidades. pública;. além. reais. disso não se preocupava com os. da. admini8traçao. objetivos. 86cio-. econômicos a serem alcan~ados. Devido. às. suas bases liberais, jamais foi. instrumento. de. ação diretá sobre o sistema econômico,. somente. como. instrumento pol1tico de. usado. controle. das. como. um. mas. tão. atividades. pl1blicas. No. caso. do Orçamento C1clico, a principal cr1tica. a. este. modelo vem do fato de que é muito dif1cil para um Estado qualque~ controlar. o. grande. fluxo. de. variáveis. internas. e. externas. (inflação, comércio exterior, consumo, crescimento etc) de modo a poder. prever. partir. destes. a curto e médio prazo os rumos da dados,. reverter. ou. diminuir. economia as. e,. a. consequências. negativas do ciclo econômico, principalmente na fase depressiva. No caso do Orçamento Base Zero, uma das principais. ·cr1ticas. a este modelo é de que este modelo orçamentário necessita de ampla. base de dados (economicos e financeiros) para auxiliar. uma ,na. tomada de decisões. Necessita. também. de. um. ambiente. pol1tico. e. econômico. bastante estável, pois grandes alterações na·conjuntura econômica ou. t~cnol6gica podem implicar numa reavaliação dos. decisão). (pacotes. de. projetos; problemas estes que estão muito presentes. na. economia mundial em geral e na economia brasileira em particular. Este. modelo também requer mais tempo para. sua. elaboração,. bem como pessoal mais qualificado tecnicamente capaz de analisar. 34.

(38) e. explica~. as. nescessidades. de. maiores. para. recurso~. um. determinado setor ou projeto em questao. Por. fim,. Programa, padrões. entre. os. verificados para. principais. problemas. após sua implantação, está. mensurar. os beneficios finais. Orçamento. do. adoção. a. de. advindos. de cada. projeto. Certas atividades do Estado, apesar de altamente relevantes, são. de. difícil. torna-se. até. mensuração. Por exemplo, no. certo. ponto. de. caso. fácil determinar qual. o. educação número. de. pessoas na rede de ensino num determinado periodo qualquer, mas é dificil avaliar. a qualidade do serviço prestado para todos estes. alunos no mesmo periodo. Estas. são. em sintese as principais criticas. modelos orçamentários existentes.. 35. aos. diversos.

(39) Capitulo II. Z EVOLUCAO ~. A. Teoria Sobre Gastos Públicos. do. importância. insuficiência principalmente orçamentária;. de. DOS GASTOS PVBLICOS. Estado. estudos. no. que. na. sobre. economia o. setor. contrasta público. se refere aos estudos. escassos. são. os. trabalhos. a. brasileiro,. sobre. sobre. com. a. questão. orçamento. o. público. Tendo agente não. se. em. vista. a importância do. Estado. brasileiro. ativo no processo de desenvolvimento econômico tem. conhecimento. sistematizado. no. sentido. de. um. esforço. de desenvolver-se. amplo,. do. como pais,. continuo. estudos. e. sobre. as. questões orçamentárias. Considera-se. privativo. o orçamento pÚblico como um assunto. de alguns poucos iniciados nos meandros da contabilidade. pública. e. atenção. das complicações da burocracia, incapaz de merecer. a. dos pesquisadores e dos analistas dos fenômenos sociais. Porém, nenhuma decisão governamental é mais importante. para. uma sociedade do que a fixação dos gastos que o Estado se· propõe a. realizar num determinado espaço de tempo através do. orçamento. público. Essa. importância. se. deve. principalmente. ao. papel. desempenhado pelo Estado como agente redistribuidor de renda. As. operações. interdependentes;. dos ambos. setores. públicos. e. privados. operam dentro da mesma economia. parte do mesmo sistema de equilibrio geral.. 36. são e. são.

(40) De forma ide~tica, o fluxo de receitas e despesas, e. privadas,. são consideradas em conjunto para se. publicas. determinar. a. demanda agregada e portanto o nlvel de emprego e o nlvel geral de preços. O. orçamento. público. geralmente. representa. uma. parcela. substancial e crescente do produto interno bruto (PIB) e a pela. qual. o. decisivamente. Estado. obtém. seus. recursos. forma. financeiros. na propensão para consumir, poupar e. influi. investir. da. sociedade como um todo. Além. disso,. é cada vez maior a parcela da. populaç&o. cuja. subsistência e cujas atividades dependem total ou parcialmente da prestação. de. serviços e do fornecimento de bens. por. parte. do. Estado .. O Estado é nos dias de hoje um grande empregador, utilizando desde. o trabalho braçal pouco qualificado até o. cientista. mais·. especializado. Cabe também observar que a demanda de insumos pelos diversos órgãos do Estado é representado por elevados valores cuja. influência. monetários,. no mercado, em termos de demanda não. pode. ser. subestimado. Devemos. também este. assunto. não. observar que as discussões são estanques, ao. contrário,. teóricas as. sobre. derivações. teóricas s&o amplas e variadas. Há, por exemplo, modelos microeconOmicos de gastos públicos. nos quais tem-se por objetivo revelar ou descobrir quais. fatores. influenciam o nivel de produção e oferta dos serviços públicos.. 37.

(41) Isto é feito tendo-se como base os ftindamentos~icroe~onOmicos do processo de decisão. Há as. também abordagens macroeconômicas que buscam. causas. da. relativos. (. expansão dos gastos %. do PIB) quanto em. públicos, termos. determinar. tanto. em. absolutos.. termos. Ou. seja,. tentam explicar os gastos públicos através de variáveis agregadas tais como as contas nacionais e sua evolução ao longo do tempo. Entre. as. principais. destacar: A). A ..J.Jll. de Wagner. 14. abordagens. macroeconômicas,. podemos .. sobre ~ expansão das atividade do Estado;. neste estudo de 1880 se busca mostrar que o crescimento do. gasto. público estA associado ao crescimento da renda per capita. A. lei. crescimento. de dos. generalizações como. Wagner. é a primeira. tentativa. gastos públicos, onde se. de. explicar. procurou. estabelecer. sobre o comportamento dos gastos do Eatrado ,. base, a análise de dados emp1ricos sobre. o. pa1ses. Teve. Europeus,. USA e Japão. Em seu trabalho,Adolph Wagner observou que, dado um de. produção. per. consequentemente. capita. de um pais, a gastos. seus. produção. aumentavam. do. aumento Estado. mais. e que. proporcionalmente ao aumento da produção per capita do pais. Para Wagner, isto se devia ao crescimento do papel do Estado em. função de um processo complexo onde o crescimento normal. atividades. do. Estado, em função. do. crescimento. das. populacional,. juntamente com outros fatores tais como industrialização, 14). WAGNER,Adolph. in MUSGRAVE,R.A. & Peacock, A.T. Classics. the. Theory Qf Public Finance. Londom, Macmillan - 1985 p.1-15. 38. in.

(42) urbanizaçao, demanda. etc exigiriam um aumento mais que proporcional. por ~erviços püblicos tais como Educaçab,. Seguran9a, os quais. na. Saneamento. e. explicariam o aumento dos gastos públicos.. Os gastos públicos, para Wagner. dependiam do nlvel cultural e do bem estar que são para ~le tratados oomo bens superiores relação. renda~. à. aumenta, Educação,. a. Ou seja conforme. expansão áumenta. a renda. de· alguns gastos,. mais. que. real. como. da. por. proporcionalmente,. em. economia. exemplo. na. expandindo. os. gastos públicos e consequentemente aumentando a participação. dos. gastos do Estado em relação ao PIB. Por às. fim a última hipótese levantada por Wagner está. transformações. tecnológicas. e. à. crescente. ligada. escala. doa. investimentos. Para. Adolph. Wagner,. isto explicaria o. grande. n11mero de monopólios e neste ponto, o. direta. o~. surgimento Estado. indiretamente no processo produtivo para. de. interviria impedir. combater~a formação destes ~onop6lioa, aumentando seu papel. e como. instrumento de estabilidade da economia como um todo. . 15 B) Há também os estudos já clássicos de Peacock e Wiseman que. um. basearam-se na evolução dos gastos pú.blicos do Reino. •. Unido.. no periodo de 1890 até 1955. estabelecem. duas. -------------15). PEACOCK.. Expenditu~~. A.T.. in ~. & WISEMAN,. A.J.. ~. Growth. ~. Public. Uniteg Kingdom. Londom - George Allen & .Urwi. 1967.. 39.

(43) 1*. Comparam os valores per capita dos gastos totais' com os. do. 'PIE. 2*. Procuram relacionar o crescimento dos gastos. governamentais. com perlodos de distúrbios sociais. Nestesenti~o,. observou-se que o nlvel de gastos do. foi. profundamente alterado pelas duas grandes gUerras. Eles. chamaram este efeito de Efeito Deslocamento ou. que. seria. fruto de grandes perturbações de. Estado. mundiais. Translação.. natureza. polltica,. social e econômica. Para Peacock e Wiseman, o efeito deslocamento explicaria uma descontinuidade. nas taxas de crescimento dos gastos. públicos. e. sua relação com o PIB. Neste estudo Peacock e Wiseman detectaram também dois outros efeitos que são : a) e. Efeito Imposicão. que expressaria um novo senso de igualdade coletivismo. e que resultaria de uma. expectativa. social. por. maiores serviços sociais. Este efeito apareceria em função do surgimento de sociais. amplos,. o. que. levaria a. sociedade. a. problemas. desejar. maior. intervenç&o do Estado na economia. b). Efeito Inspecão. que surge do desejo de uma dada. sociedade. por um melhor nivel de serviços prestados por parte do Estado. Todos. estes. efeitos. conjugados alterariam. as. noções. da. sociedade sobre os niveis máximos de tributação, diminuindo as resistências. ao. incremento da carga tributária e. ampliação dos gastos públicos.. 40. permitindo. a.

(44) Em sintese, para Peacock e Wiseman o crescimento dos públicos. está mais intimamente associado à possibilidade. obter os recursos , do queda o. gasto~ de. se. expansão dos fatores que justificam. crescimento dos gastos do Estado que são em última. instância,. limitadas pelo poder de tributação. E. importante. também. destacarmos,. os. trabalhos. crescimento dos gastos públicos desenvolvidos por Musgrave A está. sobre 16. R.A.,. importância do setor público na economia de um dado associado. para. Musgrave,. ao. grau. de. pais. desenvolvimento. econômico deste, bem como de sua renda per capita. Neste função. caso,. a. estrutura do setor público. irâ. variar. do grau de desenvolvimento sócio-econômico de cada. em. pais,. que será medido pela evolução ou crescimento da renda per capita. Para. Musgrave,. haveriam três estágios. que. explí.cez-Lama. expansão ou não dos gastos públicos: 1). O. estágio. pré-industrial,. fundamental. na' expansão. demanda-se. grandes. onde. da formação. quantidades. de. o. Estado. tem. papel. bruta. de. capital,. pois. investimentos. em'. infra-. -estrutura que são fundamentais para que um pais se desenvolva. Neste estágio haveria uma expansão dos gastos públicos, maia do. que. proporcional. ao. crescimento. da. economia,. e. consequentemente uma maior participação do Estado na economia.. 16) MUSGRAVE, R.A. - Fiscal Syatem. Yale Univeraity Presa - 1969.. 41.

(45) o. 2). segundo. industrialização.. estágio E. por. quase. que. per iodo. um. um estágio intermediário,. permaneceriam. públicos. marcado. é. onde. constantes,. os. bem. de. gastos a. como. participação do Estado em relação ao total do PIB. 3). O terceiro periodo seria um periodo. estágio. os. superiores. gastos ao. públicos. crescimento. voltariam da. pós-industrial. a. economia. crescer, em. Neste niveis. a. geral,. devido. às. despesas com serviços sociais. Cabe são. observar que para Musgrave as. consideradas. como. expansão. dos. expansão. populacional. aspecto. da. gastos. variações. uma importante fonte públicos, em. distribuição. termos etária. não. de. somente. absolutos, da. demográficas explicação. pelo mas. população. da. aspecto também. que. da pelo. demandaria. serviços diferenciados em função desta distribuição. Musgrave serviços custos. também analisa os chamados "custos. públicos". relativos. onde destaca a grande sensibilidade. públicos têm em relação à inflação e observa. dos. que. que. os. grande. parte das atividades do Estado é do tipo trabalho-intensivo,. ex:. educação,. sua. vez. de. saúde, obras públicas em geral, etc, que são dificil modernização, racionalização bem como. por de. tecnologias que impliquem na diminuição dos custos. 17 que estudam Há outros autores tais como Herber, de. desenvolvimento. e crescimento dos. gastos. públicos.. modelos são analisados uma ampla gama de fatores que. novas. modelos Nestes. influenciam. a expansão dos gastos públicos.. ·17) HERBER,B.P. - Modern Public Finance - 4* Ed. Homewood 1979.. 42.

(46) Entre. fatores. estes. tecnológicas. distribuição. se. destacam. etária. da. por. ex. :. mudenç e.e. população,. fatores. politicos, econômicos, sociais etc. Em geral as idéias de Rostow e Herber seguem o mesmo caminho das. idéias. de Musgrave, não acrescentando. .portanto alterações. substanciais em relação às teorias deste autor. 2.2 - Criticas às Teorias sobre Gasto Público. Todas. as. teorias sobre gastos. públicos,. contribuiram. longo do tempo para a formação de um arcabouço teórico que. ao. muito. contribuiu para o entendimento deste problema. Porém,. do. ponto de vista individual, todas. estas. teorias. apresentam algum problema metodológico ou teórico. O trabalho de Wagner por exemplo é uma generalização sobre o comportamento. dos gastos públicos feito com base em. empiricassobre. observações. os paises desenvolvidos (USA, JAPAO e EUROPA).. Porém, a principal critica que se pode fazer â lei de Wagner é. de. que em seu trabalho, ele não teve preocupações com o mudança dos gastos públicos, mas acima de tudo, se. com. o. comportamento. do gasto público o qual. não. processo preocupou. poderia. ser. modificado a priori. No muito. caso. do trabalho de Peacock & Wiseman,. grande de que as receitas econsequentemente. públicas. estão. fortemente. limitadas. crescimento da carga tributAria.. 43. pela. hâ. uma as. ênfase despesas. possibilidade. de'.

(47) Deixam de lado portanto outras alternativas de receitas. por. parte do Estado ligadas à politica monetária tais como os titulos públicos e os empréstimos à administra~ão direta e indireta,. bem. como. via. os. financiamentos. obtidos. pelas. empresas. estatais. empréstimos e emissões de ações. trabalho de Peacock & Wiseman é. O pelas. oscilações. durante que. das. receitas e. fortemente. despesas. influenciado. públicas. o periodo das duas grandes guerras mundiais. inclui. o. periodo da grande depressão (1930). ocorridas (1919-1945). e. que. foram. per iodos atipicos por ocorrerem num curtissimo espaço de tempo na hitõria da humanidade. Nestes. periodos. Deslocamento Estado. haveria. o. que. eles. chamam. de. Efeito. onde as condições adversas abririam caminho para. o. elevar a carga tributária e consequentemente atingir. um. nivel mais elevado de gastos públicos. Por. fim,pode-se dizer que Musgrave e Herber têm. uma. visão. mais ampla do problema dos gastos públicos por admitirem que ,cada pais, por. ao possuir suas peculiaridades politicas e sociais apresentar. diferentes situações ou explicações para. estrutura de gastos públicos. No entanto eles defendem uma correlação estágio. a. sua forte. entre grau de participação do Estado na economia e. de. (Herber). acabam. desenvolvimento econômico (Musgrave). do. pais em questão, dando uma. idéia. de. ou. o. industrial Determinismo. Histórico. Para. estes autores, um pais após atingir determinado. n1vel. de desenvolvimento ou industrialização, a participação do setor. 44.

(48) pUblico. (gastos. publicas) tenderia a. permanecer. relativamente. constante. Ora , isso na verdade não pode ser previsto~ pois analisando os. dados sobre 6arga tributaria de diversos pa1ses ao longo. anos 70 e 80. Percebe-se que estas. dos. aumentaram em inúmeros países. e que a participação do Estado nos paises desenvolvidos não só se manteve em niveis elevados, como 'atémesmo aumentou. Há. evidentemente,. outras visões teóricas sobre. orçamentária. Porém, não nos convém aprofundar esta. a. questão. problemática. no presente trabalho pois este não é o nosso objetivo. Cabe teórico onde. ressaltar os. que neste estudo teremos. custos relativos aos serviços. como. referencial. pÜblicos. (Musgrave),. se considera que grande parte das atividades do Estado é do. tipo Trabalho-Intensivo. Em sintese, podemos observar que é no orçamento público se. traduzem todas as medidas de caráter financeiro tomadas. Estado.. E. através. dos. orçamentos que. o. Estado. define. que pelo duas. questões básicas que são: a) o. Quais serão os volumes e a natureza dos bens e serviços governo está disposto a prestar à população em um. que. determinado. periodo de tempo. b). Qual será a magnitude do sacrificio tributArio a ser exigido. da sociedade neste periodo. Com fenômeno. isso. deve-se observar que os gastos. onde. demográficos. se. misturam. aspectos. politicos,. e econômicos que afetam direta ou. nivel da atividade econômica como um todo.. 45. pÜblicos. são. um. sociais,. indiretamente. o.

(49) Portanto, n~o é poss1vel tratar o orçamento público como uma simples. e inexpressiva relação de números, nem sua elaboração. e. análise. como uma tarefa privativa de contadores, estatisticos. e. burocratas. E. devido. relevância. como. a. estes. fatores que. objeto de análise dos. públicas.. 46. tal. assunto. estudiosos. ganha de. certa. finanças.

(50) 2.3 Convém gastos. aqui. públicos os. discutir. GASTOS PUBLICOS NO BRASIL. demonstrar resumidamente como federais e estaduais para. gastos. públicos. para. secundariamente. que. de. uma. possamos. se. em. primeiro. maneira ter. div í.dem os lugar,. ampla,. uma. e. dimensão. do. significativo cr-e ecí.ment.o dos dispêndios públicos no Brasil. gastos. Os. públicos. no. crescido. têm. Brasil. continuamente,neste século. QUADRO 01 Evolução dos Gastos Governamntais no Brasil. ---------------------------------------------------------TAXA CRESC. REAL CR$/MILHOES-86 lANOS. ----------------------------------------------------------. 18.283 27.052 16.794 28.540 41.720 68.772 137.597 319.678 742.929 319.678 742.929 1.128.188. 1907 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 l1970 l1980 :1986. ------48% (38%) 70% 46% 65% 100% 132% 132% 132% 132% 52%. ----------------------------------------------------------. Fonte - Conjuntura Economica, Contas Nacionais, Set./1988 SILVA,F.A.R. et alii.Politica Fiscal ~ Programa~ dos gastos do Governo Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1976 p.74 *Não inclui empresas estatais Este. crescimento. principalmente de. se. acentuou. nos últimos quarenta anos em função dos. projetos. desenvolvimento. (com excessão dos anos. 20). sócio-econômicos implantados pelo. Estado. a. partir dos anos 50, como se observa pelo quadro 01. Pelo estudo feito sobre as contas nacionais, verificou-seque os. gastos. públicos, em termos dePIB. 1941 para 25.5% em fins dos anos 80.. ". 47. , aumentaram de. 17.1%. em.

(51) Percebe-se ser. tambem, que estaexpansao. pode em. grande. explicada pelas grandes teorias sobre a expansão dos. públicos que foram anteriormente discutidas. 18 Há autores como FERNANDO. R. Silva por exemplo que. parte. e. associam. os.periodos de 1947/50, 1955/60 e 1965/68 19 idéias de Peacock e Wiseman Para. gastos. outros com. estes autores o per iodo de 1947 a 1950 é marcado. as. pela. Segunda Guerra Mundial. O. per iodo. de 1955 a 1960 é caracterizado. pelo. suporte. a. politica de desenvolvimento criada na época. Jâ mudança. b. na. per iodo. a partir de 1964. é. caracterizado. politica do Estado que vai buscar. desenvolvimento. por. uma. compatibilizar. econômico com a estabilidade do nivel. o. geral. de. preços. Neste brasileiro. periodo, verifica-se que a expansão do setor é. público. fruto de uma continua expansão ou interferência. do. Estado em funções não tradicionais.. 18) - FERNANDO, R. S. et alii. Politica Fiscal ~ Programacão. ~. gastos dQ governo. RJ. IPEA/INPES 1976.. 19). - MUSGRAVE R.A. & PEACOCK A.T. Classics in. London.Macmillan, 1958. p. 1-15. 48. Theory. Finence..

(52) A nivel federal esta expanSãO se deu atraves de empresas. públicas. e fundações, demonstrando uma. autarquias,. 8.I11pla d í.ver+. sificação das funções econômicas do Estado. Em entre. resumo, pode-se dizer que existe uma forte as. diversas teorias sobre gastos públicos e. interrelação a. realidade. sócio econômica de todos os paises, inclusive do Brasil. 2.3.1 - Distribuição dos Gastos no Brasil por Niveis de Governo o. objetivo. aqui. é. fazer. uma. breve. avaliação. sobre. a. distribuição dos gastos públicos nas três esferas de governo, bem como. analisar. como estes gastos têm sido distribu1dos. em. cada. nivel politico-administrativo. QUADRO 02 Gastos dos Governos Federal. Estaduais ~ Municipais Periodo 1979~1987 (em porcentagem).. -----------------------------------------------------------. 79. lGovernos. 80. 81. 82. 83. 84. 85. 86. -----------------------------------------------------------. 87. lFederal. 41.5. 49.2 46.7 45.1 47.9 46.5 43.3 50.8 50.5. lEstados. 42.4. 37.2 39.3 40.4 39.0 39.8 42.6 36.3 36.9. lMunic1p.. 16.1. 13.6 14.0 14.5 13.1 13.7 14.1 12.9 12.6. lTotal. 100%. 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%. -----------------------------------------------~---------------------------------------------------------------------. -----------------------------------------------------------. -----------------------------------------------------------. Fonte - Min. da Fazenda, Secretaria de Econ. e Finanças. RIANI, Flávio- Econ.Setor PÚblico - Ed.Atlas. 1990 p.94. Na analise do quadro 02, observa-se que no periodo de 1979 a 1987, totais. a. participaçã,o do governo federal do. Brasil,. apesar. sensivelmente.. 49. de. algumas. nos. gastos. oscilações,. públicos aumentou.

(53) Por custas. outro. -. lado,. verifica-se que este aumento. dos gastos públicos de Estados e Municipios. se que. deu. ~s. tiveram. sua participação percentual diminuida neste periodo. Na verdade, os gov.ernosEstaduais foram os que mais perderam participação tendo. sua. relativa na estrutura de gastos públicos participação. relativa na. estrutura. dos. do. pais,. dispêndios. públicos caido de 42,4% em 1979 para 36.9% em 1987. Neste mesmo periodo, os municipios tiveram sua. participação. percentual. na estrutura de gastos do pais, reduzida de 16.1%. 1979. 12.6%. para. em. 1987. Ou seja,. houve. neste. periodo. em uma. concentração dos gastos públicos por parte do governo federal que em parte está ligada à própria mudança da estrutura tributâria do pais. Contudo incluidas para. ê. preciso. observar, que nestes. dados. não. as transferências exigidas por lei do Governo. Estados. e Municipios, bem como dos Estados. respectivos MuniclpioB .. 50. para. estão Federal. os. seus.

(54) 2.4. o. Estrutura dos Gastos daUniao. quadro 03 procura mostrar resumidamente. gastos. federais. dados. as principais. a. dietribuiGão dos. categorias. de. dispendio. público. QUADRO 03 Gastos do Governo Federal por Categorias Economicas Brasil 1970-1987 (em porcentagem) 1970. ICategoria. 1975. 1979. 1982. 1987. 53.0% 21.0% 32.0%. 65.0% 22.0% 43.0%. 16.3% 19.2% 51.1%. 66.3% 15.2% 51.1%. ----------------------------------------------------------------. 41.0% 18.0% 29.0%. ICorrente :Custeio ITransferencias I I ______. ------------------~-------------------------------------. 53.0% 6.0% 47.0% 0.0%. 41.0% 22.0% 21.0% 4.0%. 35.0% 1.0% 21.0% 1.0%. 23.1% 10.2% 9.4% 4.1%. 33.1% 8.1% 11.8% 13.8%. 100.0%. 100.0%. 100.0%. 100.0%. 100.0%. ICapital IInvestimentos ITransferências :Outros. 1--------------------------------------------------------------1 ITotal. :. ----------------------------------------------------------------. Fonte - Min. da Fazenda, Secretaria de Econ. e Finanças. RIANI,Flávio. Econ. Setor Público. Ed.Atlas - 1990 p.85 A. análise. da estrutura dos gastos. públicos. federais. por. categoria econômica, no per1odo de 1979 a 1987 nos mostra que: A). Os gastos correntes, onde são classificadas as despesas. custeio. (Pessoal,. terceiros variando. ),. Material de Consumo, Encargos e. apresentaram ao longo do tempo pequena. de. Serviços. de. oscilação,. de um mínimo de 15,2% dos gastos correntes em 1981. até. no máximo 22% dos mesmos. Ainda sub. item. dentro das categorias dos gastos correntes, "Transferências. Correntes". onde. se. temos. o. classificáID as. transferências intergovernamentais, intragovernamentais. bem como. 51.

(55) as. transferências as pessoas e encargos das dividas. interna. e. externa entre outros. Percebe-se correntes mostram. se. pelo. quadro. incluem. 03 que a maior. nesta categorias,. parte. além. gastos. dos. disso. dados. os. um elevado crescimento ao longo do tempo ( com. excessão. de 1987 ) deste tipo de despesa. B). No que tange às despesas de capital, onde são explicitadas a. formação. bruta de capital fixo do Estado através das. investimentos,. contas. inversões financeiras, transferências de. entre outras, verifica-se um significativo decréscimo. de. capital. percentual. na estrutura geral de gastos da União. Dentro. do. item. Investimentos,. percebe-se. uma. grande. oscilaç~o percentual pois este item variou de 22,0% do total. dos. dispêndios da União em 1975 para 8,1% em 1987, o que demonstra um declinio. do. crescimento. papel. do. Estado. como. agente. dinamizador. econômico e lider na formação bruta de capital. do fixo. da economia. Outro. sub. transferências municipios,. item importante dentro do item capital, de. capital. do governo federal. para. são. Estados. geralmente vinculados em parte a investimentos e. as e em. parte ao pagamento e amortização de dividas. Nota-se. pelo quadro 03 que este sub item também sofreu. uma. queda acentuada na participação dos gastos públicos em geral. Isto. só. acentua. a queda do Governo. Federal. como. agente. dinamizador do crescimento econômico do pais en fins dos anos 70 e ao longo dos anos 80.. 52.

(56) Em última analise, isto demonstra uma profunda. deterioraçao das finanças públicas federais. QUADRO 04 Distribuição dos Gastos Federais por Funçao Gastos da União por funções - 1970/87 1970. lFunções. 1975. 1979. 1982. 1987 1. lAdm/Planejamento lTransporte lEducaçao :Defesa e Segurança :Desenv. Reg. lAssistência e Prev. :Saúde e Saneamento :Hab. e Urbanismo lComunicação :Energia e Rec.Min. lInd,Com e Servo :Agricultura lOutros. 5,8% 10,8% 5,3% 12,2% 0,0% 10,6% 2,4% 0,4% 1,2% 2,1% 1,0% 1,6% 46,6%. 21,3% 17,0% 6,2% 13,8% 12,9% 11,3% 2,5% 0,4% 0,9% ·5,3% 4,2% 1,5% 2,7%. 19,7% 15,6% 10,8% 10,0% 12,1% 14,8% 3,5% 0,9% 1,2% 3,4% 1,4% 4,0% 2,6%. 14,4% 12,1% 12,4% 10,4% 14,8% 13,2% 2,9% 0,3% 1,3% 6,7% 3,0% 5,6% 2,9%·. 14,3%1 12,9% 13,1% 6,9% 11,8% 9,5% 3,5% 1,8% 0,3% 4,9% 6,6% 11,9% 2,5%. lTotal. 100%. 100%. 100%. 100%. 100% 1. Fonte: Min. Economia,Fazenda e Planejamento. RIANI,Flavio. Econ. Setor Publico. Ed. Atlas - 1990 p.96 No. quadro. 04, observa-se um grande aumento nos. Administração/Planejamento do. total. de. gastos. entre 1970 e 1975 que saltou de. gastos da União, por funções,. para. declinado ligeiramente a partir de então, mas sempre. de 5,8%. tendo. 21,3%. mantendo-se. muito acima dos valores percentuais de 1970. Os gastos com agricultura também apresentaram um crescimento relativo tendo. acentuado. em fins dos anos 70 e durante. os. anos. sua participação percentual evoluido de 1,5% e 1,6%. 1970 e 1975, para 11,9% em 1987.. 53. 80, entre.