Governança das Agências Regulatórias Federais do Brasil
Análise das Tendências de Con guração das Diretorias Durante os Últimos Vinte
Anos de Reformas
Esta pesquisa analisa a composição das diretorias das agências federais de regulação do Brasil usando dados inéditos. O estudo conduzido por Sebastian López Azumendi, Especialista do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas (FGV/CERI), analisou os per s pro ssionais de 221 diretores de nove agências de regulação. Alguns fatos e conclusões desta pesquisa (que está disponibilizada na íntegra no site do CERI), são apresentados neste infográ co interativo. A principal conclusão do estudo é que o Governo Federal pode ter utilizado a estratégia de deixar as diretorias vacantes, paralisando seu funcionamento ou indicando diretores interinos ao invés de indicar candidatos a estas diretorias para que eles fossem sabatinados pelo Senado e, sendo aprovados, pudessem exercer as suas funções com as prerrogativas plenas do cargo.
Agências incluídas na pesquisa e seus respectivos anos de criação
As agências reguladoras estão completando 20 anos de existência no Brasil. Elas foram criadas aqui e em outros países com a nalidade de garantir a execução imparcial dos contratos de concessão rmados entre o setor privado e o governo. Abaixo são apresentadas as agências reguladoras federais do Brasil e os seus respectivos anos de criação.
1997
ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica
1997
ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações
1998
ANP - Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
1999
ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária
2000
ANA - Agência Nacional de Águas
2000
ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar
2002
ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres
2002
ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquaviários
2006
ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil
Formação acadêmica dos diretores
A primeira variável utilizada para avaliar as diretorias foi o nível de instrução. A lei que trata sobre a gestão de recursos humanos nas agências de regulação (Lei 9.986/2000) estabelece os requisitos mínimos para ocupar um cargo de Diretor. Segunda esta lei, o Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os
demais membros do Conselho Diretor devem ser brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados, após a aprovação pelo Senado Federal.
Para a construção do índice apresentado a abaixo, foi atribuído o valor 1 ao diretor que possuir o título de doutor na data de indicação, 0,5 ao diretor que possuir no máximo o título de mestre e zero ao diretor que possuir no máximo o título de graduado. Deve-se salientar que a lei não permite que um pro ssional sem curso superior assuma o cargo de diretor em uma agência reguladora.
Índice de formação acadêmica média dos diretores
1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0ANP ANAC ANA ANEEL ANS ANATEL ANTT ANVISA
Fonte: FGV/CERI. Elaboração: FGV/CERI.
A ANP é a agência que possui o maior índice de instrução, seguida da ANAC e da ANA.
A distribuição dos diretores segundo o grau de instrução em cada uma das agências reguladoras é apresentada no grá co abaixo:
Formação acadêmica - Diretoria das Agências Reguladoras
ANP ANEEL ANATEL ANS ANAC ANA ANTT ANTAQ ANVISA 0 10 20 30 40 50 60 70 80 40 24 36 60 16 24 76 12 64 12 24 50 25 25 60 20 20 68 22 79 14 68 28Graduação Mestrado Doutorado
Fonte: FGV/CERI. Elaboração: FGV/CERI.
Consistentemente com a literatura internacional, as agências reguladoras inseridas em setores de alta complexidade técnica apresentam níveis mais altos de formação acadêmica do que as agências atuantes em setores menos intensivos em termos de dinâmicas tecnológicas. Exceção é o caso da ANATEL, o setor de telecomunicações é um dos setores mais complexos em relação à tecnologia.
Com o objetivo de identi car quais são as agências nas quais os diretores possuem mais condições de agregar com a sua experiência anterior, foram obtidos os dados sobre a posição que estes gestores ocupavam antes de assumirem cargo na diretoria. Estes dados são apresentado no grá co abaixo:
Origem da posição anterior e formação dos diretores das agências
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Alta gerência daagência Alta gerência públicade fora da agência Acadêmicos Secretário de Estado Ministro Empresas Estatais Empresas privadas Assessor
Graduação Mestrado Doutorado
Fonte: FGV/CERI. Elaboração: FGV/CERI.
Os dados aponta que a maior parte das posições de origem dos diretores é de alta gerência das próprias agências e de outras instituições públicas. Este é um aspecto positivo revelado pelo estudo, visto que diretores provenientes da alta burocracia da agência, assim como os superintendentes podem oferecer conhecimento técnico as suas novas posições. Isto não é tão esperado quando os diretores possuem origem política, como ministros e secretários de estado. Deve-se notar que, em geral, os cargos na alta gerência são ocupados por funcionários públicos concursados, com grande conhecimento no setor.
Vacância dos cargos
Um aspecto da con guração das diretorias está relacionado com as vacâncias e a indicação de diretores não sabatinados para cobrir estas vacâncias. Este ponto é importante porque as vacâncias prolongadas afetam a o funcionamento das agências, uma vez que as diretorias não conseguem reunir o quórum mínimo para a tomada de decisões. Por outro lado, a indicação de diretores interinos tem impactos negativos sobre a independência das agências e a legitimidade das decisões regulatórias. O grá co abaixo apresenta os percentuais de vacâncias nas diretorias das agências reguladoras:
Percentuais de vacâncias dos cargos de direção das agências reguladoras (de 01/10/2010 a 21/12/2013)
70 60 50 40 30 20 10 0
ANATEL ANAC ANTT ANEEL ANTAQ
2% 25 % 1% 27 % 10 % 9% 47 % 72 % 47 % 22 % 13 % 4% 1% 11 % 47 % 34 % 26 %
Diretor-Presidente Diretor 2 Diretor 3 Diretor 4 Diretor 5
Durante o período assinalado pelo grá co acima, a ANTT teve 40% das suas posições de diretoria vacantes, seguida pela ANTAQ, com 23%. Isto faz com que as agências relacionadas ao setor de transporte sofram mais com este problema.
Uma possível explicação para este fato poderia ser a demora do Senado Federal em realizar as sabatinas dos indicados pelo Poder Executivo. Para investigar isto foi elaborado o grá co abaixo, que apresenta os tempos médios decorridos entre a indicação e a realização da sabatina.
Tempo médio entre indicação do nome e a sabatina pelo Senado (em dias)
ANS ANVISA ANP ANTAQ ANTT ANAC ANA ANEEL ANATEL 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Fonte: FGV/CERI. Elaboração: FGV/CERI.
Em média o Senado precisou de 38 dias para sabatinar um diretor indicado pelo Poder Executivo. Este não pode ser considerado extenso, pelo contrário. É adequado para que os trâmites políticos e procedimentais sejam tomados até a realização da sabatina.
Os grá cos abaixo apresentam o quantitativo e tempo de mandado dos diretores interinos:
Número de diretores interinos e tempo de mandato (em meses)
Quantitativo de interinos Meses de ocupação
22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
ANATEL ANTT ANTAQ ANP ANEEL ANAC ANA ANS
21
3
2
0 0 0 0 0
Quantitativo de interinos
Fonte: FGV/CERI. Elaboração: FGV/CERI.
A ANATEL é a agência que possui o maior número de diretores interinos em seu histórico, enquanto a ANTT é a que possui o maior número de meses com diretores interinos. Na ANATEL o prazo máximo de duração de um mandato interino é de 60 dias e é reservado apenas aos funcionários de alta gerência. Estas restrições não são observadas na ANTT e na ANTAQ. Além disso, nessas agências o Ministro dos Transportes, e não o Presidente da República, tem o poder para fazer a nomeação de diretores. Isto abre brechas para nomeação de pro ssionais com per l menos técnico e mais político.
Evolução ao longo do tempo
O grá co abaixo apresenta a evolução do nível de pro ssionalização das diretorias ao longo do tempo:
Evolução Índice Geral de Pro ssionalização das Diretorias (IGPD)
ANATEL ANEEL ANA ANAC ANTT ANTAQ ANP ANVISA ANS
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: FGV/CERI. Elaboração: FGV/CERI.
As agências vinculadas aos setores de transporte, ANTAQ, ANTT E ANAC, e ao de recursos hídricos, ANA, são as que possuem tendência predominantemente negativa desde as suas datas de criação. Considerando o setor de transporte, estas estão em situação mais preocupante. Na ANTAQ o indicador de pro ssionalização caiu de forma muito forte deste 2007 e na ANTT a queda vem ocorrendo desde a sua criação em 2002.
Conclusões
A base de dados construída e analisada neste estudo permitiu que se atingisse algumas conclusões. Elas são apresentadas abaixo: A maior parte dos diretores são provenientes da alta gerência ou da alta administração pública federal.
As agências ligadas aos setores com alto conteúdo tecnológico são as que apresentam diretorias com a melhor formação acadêmica.
Há evidência de deteriorização dos níveis de pro ssionalização das agências ao longo do tempo.
Há evidências de que o governo federal pode ter utilizado a estratégia de deixar as diretorias vacantes, paralisando o funcionamento ou, nos casos em que é permitido indicar diretores interinos, fazendo uso excessivo desta faculdade, prolongando nestas posições pro ssionais que não foram sabatinados pelo Senado, como é exigido aos candidatos ao posto de diretor.
Recomendações
Incorporar requisitos de designação mais objetivos e uma mudança legislativa deveria considerar maiores níveis de exigência técnica.
Pro ssionalizar o processo de sabatina.
Exigência de percentual de diretores independentes, como indicam as práticas de boa governança corporativa nas empresas mistas e privadas.
De nição de prazos ao Poder Executivo para a indicação de diretores das agências para que este poder não postergue a submissão de nomes ao Senado Federal.
Equipe Técnica
FGV/CERI
Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura | Fundação Getulio Vargas
DIRETORIA
Joisa Dutra
COORDENAÇÃO TÉCNICA
Sebastian López Azumendi
COORDENAÇÃO DE PESQUISA
Sebastian López Azumendi
Fernanda Almeida Fernandes de Oliveira
INFOGRÁFICO
Ewerson Pimenta
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