Ana Guedes Mesquita
A política portuguesa de cooperação para
o desenvolvimento
Colecção
Documentos de Trabalho
nº 67
Ana Guedes Mesquit a
A POLÍT ICA PORT UGUESA DE
“ O balanço est á f eit o há muit o t empo, os problemas são conhecidos, o que int eressa é corrigi-los. Nest e sent ido impõe-se uma act uação em t rês domínios essenciais ao bom desempenho de uma polít ica, qualquer que ela sej a: cont rolo polít ico, def inição est rat égica e organização” (Amado, 1998:33).
1. Directrizes da política de cooperação para o desenvolvimento
Port ugal, como país doador, reúne um conj unt o de caract eríst icas part iculares. Um primeiro aspect o a t er em cont a será o f act o dest e t er evoluído de uma posição de país benef iciário de APD para uma de país doador, provavelment e, de f orma demasiado rápida. Port ugal f oi um dos membros f undadores do CAD, da OCDE, em 1961, sendo considerado na alt ura, simult aneament e, doador, em virt ude da celebração de acordos de cooperação com as ex-colónias af ricanas, e país em condições de receber aj uda, ou sej a, país em desenvolviment o. A sit uação alt erou-se por complet o em 1974, dat a em que Port ugal passou de doador a ser soment e recept or de APD e abandonou o CAD. O seu est at ut o volt aria a mudar com a ent rada do país para a Comunidade Económica Europeia, em 1986, e, subsequent e, reint egração no CAD, em 1991. Est e moment o marca, igualment e, uma viragem na polít ica de cooperação para o desenvolviment o port uguesa.
Consequent ement e, de um pont o de vist a inst it ucional, apenas se poderá f alar da exist ência de uma verdadeira polít ica de cooperação a part ir de 1989, uma vez que, como f orma de preparar a reent rada no CAD, se iniciam pela primeira vez alguns esf orços de coordenação e de quant if icação da aj uda port uguesa (daqui decorre que, em t ermos est at íst icos, só a part ir dest a alt ura é que exist em dados f iáveis). Dest e modo, pensar-se numa polít ica de cooperação port uguesa é considerarmos não apenas a sua sit uação recent e, mas t ambém a t ent at iva da sua act ualização permanent e, visível nas várias ref ormas que t êm sido empreendidas ao longo da sua exist ência, na capacit ação dos recursos humanos e mat eriais, na adequação das inst it uições que a regulam e nos inst rument os por est as ut ilizados.
A polít ica de cooperação para o desenvolviment o é f requent ement e descrit a como vect or essencial da polít ica ext erna port uguesa, adquirindo, nessa medida, part icular signif icado est rat égico. Nest a acepção, e part indo da análise das principais linhas da polít ica ext erna port uguesa, sobressai a import ância concedida ao ref orço das relações com o espaço lusóf ono, nomeadament e at ravés da proj ecção de valores e int eresses nos PALOP, no Brasil e em Timor (MNE, 2003a), assim como à def esa e à af irmação da língua e da cult ura port uguesas, aspect os que cont ribuem, segundo o Programa do XV Governo (2002-2004), para a af irmação da ident idade nacional. A língua e a cult ura port uguesas são consideradas element os est rat égicos principais (a língua é um f act or decisivo na nova ordem mundial at ravés da geopolít ica da língua), sendo que, nest e plano, Port ugal é proporcionalment e mais relevant e à escala planet ária do que nas suas dimensões polít ica, social ou económica.
ext erna, da língua e cult ura port uguesas e na valorização do legado hist órico: “ o f act or cult ural é t alvez um dos mais poderosos element os da nossa ident idade, que é af inal o que nos separa e dif erencia de t odos os out ros povos na globalização à escala mundial” (MNE, 2003b).
Assim, parece f undament al para a polít ica ext erna port uguesa saber conciliar dois dos seus eixos principais: a manut enção de uma est reit a ligação à comunidade dos países de língua port uguesa no mundo, por um lado, e a part icipação act iva na const rução europeia, por out ro. Quant o à polít ica de cooperação, est a é, simult aneament e, encarada como um veículo de af irmação e alargament o da inf luência port uguesa a nível int ernacional e como um inst rument o de realização de obj ect ivos est rat égicos nacionais.
José Manuel Durão Barroso j ust if ica ainda a cent ralização da aj uda port uguesa nos PALOP como respost a a uma necessidade de nat ureza int erna (para além de ext erna), que se t raduz num modo de Port ugal se reconciliar com o passado, na valorização das relações com o espaço lusóf ono e na af irmação da component e hist órico-cult ural (Barroso, 1998). Como result ado, a polít ica de cooperação adquire relevância polít ica ao assumir-se como um inst rument o de af irmação nacional, da língua e da cult ura port uguesas, sendo est es os obj ect ivos priorit ários a que obedecem t odos os out ros.
Assim, e de acordo com est a visão polít ica, parece f ulcral a subordinação da polít ica de cooperação à gest ão polít ica das relações bilat erais com os governos dos PALOP (e agora de Timor Lest e): “ É de t al f orma delicada a gest ão de algumas dest as relações e est ão de t al modo envolvidos f act ores de conf iança polít ica que a cooperação ganharia em ser vist a como algo que se const rói e se molda gradualment e (. ..). Ou sej a, não como algo que se produz em série ou de modo impessoal, mas sim com cuidado (. ..) e porque não dizê-lo, com aquele carinho que se reserva às coisas que se f azem com af ect o. ” (Barroso, 1998: 41). O próprio CAD/ OCDE, nos vários exames f eit os à cooperação port uguesa, indica est e aspect o como sendo um dos seus pont os crít icos. Para aquela inst it uição parece evident e que a def inição do programa da cooperação se relaciona direct ament e com a herança colonial e a manut enção dos laços hist óricos, linguíst icos e cult urais com as ant igas colónias. Daí o seu alert a para o f act o dest a polít ica t er result ado num t ipo de cooperação f ort ement e baseado em relações pessoais e conduzido de uma f orma relat ivament e ad hoc.
A conclusão é que, no f ut uro, são necessárias mudanças na est rut ura da cooperação port uguesa para que o sist ema se t orne mais coerent e e coordenado (OECD, 2001: 15).
Um primeiro passo nest e sent ido f oi ensaiado em 1999 at ravés da elaboração de um document o de orient ação est rat égica para a cooperação para o desenvolviment o (Resolução do Conselho de Minist ros n.º 115/ 98, 18 de Maio). Com o t ít ulo elucidat ivo de “ A cooperação port uguesa no limiar do século XXI” , est e document o governament al revest iu-se de um caráct er inovador ao propor-se def inir um conj unt o de princípios, obj ect ivos e prioridades sect oriais f undament ais à prossecução das act ividades de cooperação em Port ugal.
agricult ura, e a polít ica de cooperação para o desenvolviment o, sobret udo naquilo que se relaciona com a redução da pobreza (OECD, 2001c:43). Para promover a coerência polít ica parece f undament al que os doadores não só cumpram os compromissos que assumiram nos
f or a int ernacionais, mas t ambém que os mant enham como ref erência na elaboração e na
execução das polít icas pelas suas inst it uições, f undament alment e se f orem agent es act ivos de cooperação para o desenvolviment o.
No document o de orient ação est rat égica, além dest e princípio, out ros são ainda enumerados: o respeit o pela universalidade dos direit os do homem; a responsabilidade e a solidariedade int ernacionais; a sust ent abilidade do desenvolviment o e a equidade na repart ição dos seus benef ícios; a parceria com os países dest inat ários e a concert ação com out ros doadores. Est es f undament os espelham o que é def inido int ernacionalment e, t al como vimos no Capít ulo 1. Porém, parece ambíguo o signif icado que adquirem quando t ransf eridos para o universo da cooperação port uguesa.
No que concerne aos obj ect ivos, o document o começa por f azer ref erência aos OID como met as a at ingir a longo-prazo (supõe-se que numa versão act ualizada se incluiriam, ao invés, os ODM), para seguidament e assinalar um out ro conj unt o de obj ect ivos considerados específ icos e de curt o-prazo, em que f iguram, por ordem de prioridade: o ref orço da democracia e do Est ado de Direit o; a redução da pobreza at ravés do desenvolviment o das condições económicas e sociais das populações mais desf avorecidas; o est ímulo ao cresciment o económico e à iniciat iva privada; a promoção do diálogo e da int egração regional; ainda, a promoção de uma parceria europeia para o desenvolviment o humano.
É int eressant e not ar que há uma cert a sobreposição ent re o que é apresent ado como princípios e seguidament e como obj ect ivos, não sendo clara a dist inção ent re esse dois níveis. Além disso, é t ambém de assinalar o amplo leque de uns e de out ros, variedade essa que se mant ém na def inição das prioridades sect oriais que const am no mesmo document o. Para além da área da f ormação, educação e cult ura, em que se salient a a dif usão da língua port uguesa, ent re out ras act ividades educat ivas, são ainda ref eridas como priorit árias; a saúde; a act ividade produt iva e inf ra-est rut uras; a sociedade e suas inst it uições; a segurança; a aj uda f inanceira; por últ imo, a aj uda humanit ária e de emergência.
2. Enquadramento institucional
polít ico e de gest ão do sect or público em que opera. Est e f act o implicará, por vezes, o predomínio das exigências polít icas sobre out ro t ipo de int enções (Chang, Fell e Laird, 1999:29).
A responsabilidade polít ica pela condução da cooperação para o desenvolviment o, como part e int egrant e da polít ica ext erna port uguesa, cabe ao MNE. Cont udo, como é f ácil de ant ever, em virt ude da nat ureza horizont al da cooperação port uguesa, t em sido dif ícil a est e organismo assegurar um comando polít ico ef ect ivo sobre as acções promovidas por cada agent e, assim como promover a sua concent ração e int egração num t odo coerent e. Luís Amado, Secret ário de Est ado dos Negócios Est rangeiros e da Cooperação do ant erior Governo, f az menção a est e mesmo aspect o: “ o MNE [é] (.. .) responsável por uma polít ica que não pode cont rolar complet ament e, t ant o ao nível da af ect ação de recursos como ao nível das prioridades ou dos programas a implement ar” (Amado, 1998:33).
A t ensão maior parece est abelecer-se com o Minist ério das Finanças (MF), provavelment e, por est e ser, a par do MNE, o maior cont ribuint e para o orçament o da cooperação: em 2001, 41% da APD port uguesa est ava af ect a ao MF e 44, 9% ao MNE (OECD, 2001c:21); em 2002, a sit uação previst a não apresent ava grandes alt erações, com cerca de 45% af ect os ao MNE e 43% ao MF (ICP, 2002b: 35)1. A dot ação do MF é reveladora do peso da
cooperação f inanceira no t ot al da aj uda port uguesa, sendo aquela principalment e direccionada para o perdão/ alívio da dívida, para o apoio à balança de pagament os e a proj ect os de invest iment o, para a cooperação t écnica em gest ão de f inanças públicas e para a part icipação em inst it uições f inanceiras mult ilat erais (OECD, 2001c: 23). A conclusão evident e é que est a dist ribuição é pouco consonant e com o obj ect ivo priorit ário de lut a cont ra a pobreza.
De ent re o conj unt o das ent idades envolvidas na cooperação é de realçar o Minist ério da Segurança Social e do Trabalho (MSST), ant erior Minist ério do Trabalho e da Solidariedade (MTS), cuj a acção se desenvolve em plena conexão com aquele mesmo obj ect ivo, at ravés do desenvolviment o de proj ect os relacionados com a f ormação prof issional e o apoio a grupos vulneráveis. De not ar, porém, o valor reduzido disponibilizado para est e organismo em 2001, na ordem dos 10, 2 milhões de USD, menos de 3% do t ot al (OECD, 2001c: 21); valor esse que se mant ém em 2002 sensivelment e o mesmo (3,8%) (ICP; 2002b:35).
As sucessivas ref ormas à cooperação port uguesa t êm t ent ado colmat ar os seus problemas mais recorrent es, nomeadament e a f alt a de cont rolo polít ico, de rigor no planeament o e na programação e, subsequent ement e, de coordenação ent re os diversos agent es envolvidos em act ividades de cooperação. Na últ ima ref orma, em curso desde 1998, é de assinalar a def inição de uma est rat égia de cooperação numa perspect iva holíst ica, t raçada pela primeira vez com est e f ormat o no document o de orient ação est rat égica j á ref erido, e a implement ação de um conj unt o de medidas inovadoras2.
Dessas medidas const am a criação do Conselho Consult ivo para a Cooperação Económica e Empresarial (29 de Janeiro de 1998), com o int uit o de est imular a acção dos agent es económicos privados, e do Conselho de Minist ros para os Assunt os da Cooperação (8 de Agost o de 1998), com a f unção de aprovar, anualment e, a propost a do Programa Int egrado da Cooperação (PIC) e o orçament o correspondent e. De ref erir, t ambém, ao nível da
1 Os valores referentes a 2001 foram retirados do PIC 2002, sendo considerados provisórios.
coordenação t écnica, a react ivação em 1997 da Comissão Int erminist erial da Cooperação (CIC), após duas t ent at ivas f rust adas de a operacionalizar (em 1985 e em 1994). Com um Secret ariado permanent e, a CIC t em por obj ect ivos: est imular a coordenação ent re os diversos minist érios, at ravés da organização, para o ef eit o, de reuniões mensais; promover a int egração dos dif erent es programas e acções de cooperação; f ort alecer a polít ica nacional de cooperação (OECD, 2001c:16). Os esf orços de coordenação t écnica são ainda complement ados pela acção do Inst it ut o da Cooperação Port uguesa (ICP).
Est e últ imo, criado em 1994 sob a t ut ela do MNE, t inha result ado da f usão ent re o Inst it ut o para a Cooperação Económica e a Direcção-Geral de Cooperação3. As suas
principais compet ências eram assegurar o planeament o, a coordenação, o acompanhament o e a avaliação da polít ica de cooperação para o desenvolviment o, no âmbit o mais abrangent e da polít ica ext erna port uguesa (Decret o-Lei n.º60/ 94: 864). O ICP f oi sof rendo várias remodelações ao longo dos anos, na t ent at iva de adequar a sua est rut ura e serviços à própria evolução do sist ema de cooperação port uguês e de se af irmar como o único int erlocut or privilegiado do Est ado port uguês no âmbit o da polít ica de cooperação para o desenvolviment o. Nest e sent ido, est ava previst o que, em 2002, o ICP abdicasse por complet o da sua f unção de f inanciador de proj ect os de cooperação e se concent rasse soment e nas suas compet ências f undament ais (ICP; 2001d: 6). Mais recent ement e, em Janeiro de 2003, est e inst it ut o t eria o seu f im, ao acabar por se f undir com a Agência Port uguesa para o Desenvolviment o (APAD) num novo organismo, o Inst it ut o Port uguês de Apoio ao Desenvolviment o (IPAD).
Um pequeno apont ament o sobre a APAD. Est a f oi criada com o int uit o, por um lado, de dot ar a cooperação port uguesa de um órgão de f inanciament o e de execução, em que est ivessem concent rados a maior part e dos recursos f inanceiros af ect os à cooperação, e, por out ro, de responder às crít icas f eit as ao ant erior Fundo para a Cooperação Económica, que havia subst it uído f ormalment e em 19994. A APAD, sob a t ut ela conj unt a do MNE e MF,
t inha como principais obj ect ivos a promoção do invest iment o port uguês em prol do desenvolviment o dos países benef iciários, o apoio à criação de inf ra-est rut uras económicas e sociais e o desenvolviment o do sect or privado nos países benef iciários (OECD, 2001c: 22). O mont ant e f inanceiro af ect o a est e organismo f oi signif icat ivo, represent ando, em 2000, 31% do t ot al do orçament o da cooperação e, em 2001, 27%, incluindo nos dois anos a aj uda canalizada para TL (Ibidem).
Em relação ao IPAD, é curioso not ar que o Decret o-Lei n.º5/ 2003, que prevê a sua criação sob a t ut ela do MNE, começa por reconhecer a duplicação de compet ências ent re o ICP e a APAD e o f act o de, no exercício das suas at ribuições, a sua acção t er dado origem a cont radições e à criação de obst áculos dif íceis de ult rapassar; ist o apesar do primeiro est ar mais direccionado para a f ormulação de polít icas e a segunda para o f inanciament o das mesmas (Decret o-Lei n.º5/ 2003:110).
A criação do IPAD responde assim a uma polít ica de cont enção de despesas, por um lado, e a uma f ilosof ia de melhorar a qualidade e a ef iciência dos serviços prest ado pela
3 A Direcção-Geral de Cooperação tinha sido criada em 1979 e posteriormente reestruturada em 1985, tendo por função acompanhar os programas de cooperação nos domínios sociocultural, científico e tecnológico. O Instituto para a Cooperação Económica, criado em 1976 e reestruturado 3 anos mais tarde, encontrava-se sob a tutela conjunta do MNE e do MF e agia nas áreas financeira, económica e empresarial.
administ ração pública, por out ro, aspect os promovidos pelo Governo no act ual cont ext o de recessão económica. Dest e modo, est e novo organismo, para além de ser considerado o órgão cent ral de coordenação, à semelhança do ICP, visa ainda como principais f inalidades: a supervisão e a direcção da polít ica de cooperação e da APD; o planeament o, a programação, o acompanhament o da execução e a avaliação dos proj ect os e programas de cooperação, promovidos por si e pelos demais organismos da cooperação (os proj ect os e programas dest es últ imos carecem de parecer prévio e vinculat ivo pelo IPAD) (Decret o-Lei n.º5/ 2003:112).
As mudanças no aparelho de cooperação, que a criação do IPAD desencadeou, são, ainda, dif íceis de vislumbrar, dado o seu caráct er t ão recent e. Cont udo, parece import ant e ref erir, desde j á, que a cooperação não poderá f azer-se sem que exist am os recursos f inanceiros e humanos suf icient es ao seu bom, se não ópt imo, desempenho. Além de que, quaisquer que sej am os result ados, se espera que não acont eça o que t em acont ecido no passado e que se dê às ref ormas na cooperação port uguesa agora implement adas t empo ao t empo para surt irem ef eit os.
Volt ando ao hist orial da evolução da cooperação port uguesa, e no âmbit o da ref orma iniciada em 1998, salient am-se ainda, ao nível dos organismos execut ores, a criação do Grupo de Missão de Cooperação Int ermunicipal, em 29 de Abril de 1999, com a f unção de coordenar as act ividades e programas desenvolvidos pelas câmaras municipais, e do cargo do Comissário de Apoio à Transição em Timor Lest e (CATTL), em 4 de Junho de 1999. Também como órgão execut or, ref ira-se o Inst it ut o Camões, criado, em 1992, em subst it uição do Inst it ut o de Cult ura e Língua Port uguesa, inicialment e na dependência do Minist ério da Educação e a part ir de 1994 sob a t ut ela do MNE, como inst rument o da polít ica cult ural ext erna (ver Quadro 4).
Quadro 4 - Dispositivo do sistema de cooperação (anterior à criação do IPAD)
Font e: Página de Int ernet do ICP.
Não obst ant e a morosidade do processo, est e impulso recent e de coordenação represent a uma evolução posit iva na cooperação port uguesa. Para t al, t inham j á cont ribuído a inserção, pela primeira vez em 2001, do conj unt o das despesas de
Ministérios dos Negócios Estrangeiros Conselho de Ministros para os
Assuntos da Cooperação
Coordenação Política
Coordenação Técnica CATTL Instituto Camões APAD ICP
Secretariado Permanente da Comissão Interministerial da Cooperação Ministérios/
agências de cooperação Delegações
cooperação dos dif erent es minist érios em mapa próprio no orçament o de Est ado (Mapa XII), a const rução da Base de Dados dos Proj ect os da Cooperação, gerida pelo ICP, e o maior esf orço de programação e de planeament o da polít ica de cooperação at ravés de inst rument os próprios: o PIC, elaborado anualment e a part ir de 1999, assim como o orçament o que o suport a, que é apresent ado pelo Governo à Assembleia da República ao mesmo t empo que é discut ido e aprovado o orçament o de Est ado; os Programas Indicat ivos Nacionais t rienais (PIN) que são def inidos com os principais parceiros e que orient am a cooperação port uguesa para o período em quest ão; os Programas de Acção da Cooperação, elaborados anualment e para cada um dos parceiros, que pret endem pôr em prát ica os programas nacionais t rienais. Uma das dif iculdades est rut urais que se t ent a colmat ar com est as iniciat ivas é a de diminuir o desf asament o ent re o ciclo orçament al e o ciclo dos proj ect os, garant indo maior f lexibilidade e ef iciência à gest ão anual dos recursos e dos compromissos, sobret udo os de caráct er plurianual.
Apesar dest as iniciat ivas, cont inua a verif icar-se alguma desart iculação administ rat iva dos proj ect os bilat erais, f alt a de coincidência programát ica e f inanceira ent re os principais inst rument os, prevalência de pref erências e conveniências individuais e inef iciência na coordenação ent re a mult iplicidade dos agent es int ervenient es. Para além de dirimir est es ent raves, os passos seguint es na consolidação da ref orma em curso, de acordo com o Plano de Act ividades para 2002, serão os de orçament ar os recursos segundo as prioridades est abelecidas, de promover a sua concent ração nos agent es de cooperação mais vocacionados para as implement ar e de criar mecanismos que evit em a ut ilização dos recursos orçament ados em f ins dif erent es dos programados (ICP, 2001d:5).
Out ra et apa import ant e para o f ut uro da cooperação port uguesa será a sua concent ração em det erminados sect ores priorit ários, def inidos t endo em cont a, por um lado, as necessidades dos recept ores e, por out ro, as mais valias de Port ugal enquant o doador. No que diz respeit o ao primeiro aspect o, a mudança maior est á em começar a orient ar a cooperação port uguesa de acordo com a procura, e não mediant e a of ert a, t al como t radicionalment e t em sucedido, ou sej a, os recursos da cooperação port uguesa devem ser ut ilizados no âmbit o das est rat égias de desenvolviment o def inidas pelos recept ores. Quant o ao segundo aspect o, as mais-valias da cooperação port uguesa est ão relacionadas com o est at ut o da língua, conf erindo a Port ugal uma vant agem comparat iva import ant e em t ermos do ensino e da f ormação prof issional, e com a experiência hist órica, que se t raduz na acumulação de um conheciment o prof undo sobre det erminados países, no que concerne às inst it uições, à ordem j urídica e aos sect ores produt ivos (Cravinho, 2001:290). Est a mesma abordagem é ref erida no PIC de 2002 (ICP, 2002b:7 e 8).
De indicar, porém, no âmbit o dest e esf orço de melhor coordenação, e como aspect o a melhorar, o f act o de t odo o processo de cooperação não ser devidament e acompanhado por acções de avaliação. A inexist ência de uma cult ura de avaliação é um pont o cent ral na crít ica à cooperação port uguesa, por essa avaliação ser um element o f undament al na apreciação dos result ados da aj uda e na elaboração do planeament o e do acompanhament o dos proj ect os, conf erindo-lhes uma maior ef icácia. Est a problemát ica é muit o recent e em Port ugal, mesmo t endo em cont a a reaf irmação const ant e da sua import ância no cont ext o da est rut ura descent ralizada da cooperação5. Act ualment e,
compet e ao IPAD a avaliação da APD port uguesa, t endo para o ef eit o sido criado um Gabinet e de Avaliação, com a f inalidade de proceder à avaliação da execução dos programas e proj ect os da cooperação e de propor os aj ust ament os j ulgados necessários à sua melhor implement ação (Página de Int ernet do IPAD).
Todavia, apesar dest e conceit o t er ent rado j á para o discurso polít ico e para o léxico dos agent es da cooperação, em t ermos organizat ivos, f alt a ainda af irmar para a avaliação port uguesa um modelo, cuj a def inição deverá ser art iculada com as opções est rat égicas da cooperação (Af onso, Ribeiro e Almeida, 1999: 7). Num cont ext o de ref orma, que prevê melhorias na gest ão da aj uda, a cooperação port uguesa não pode cont ornar a urgência de est abelecer t al modelo, sobret udo t endo em cont a que são obj ect ivos das avaliações: aprender com a experiência, incorporando as “ lições aprendidas” em f ut uras int ervenções; aument ar o conheciment o, de f orma a melhor adequar e ut ilizar a aj uda ao desenvolviment o; apresent ar result ados, que devem ser dif undidos j unt o da opinião pública, conf erindo maior responsabilidade às inst it uições e agent es da cooperação e t ransparência e credibilidade ao sist ema da cooperação port uguesa (ICP, 2001e:8). Nest e sent ido, os procediment os da avaliação nada t êm ver com uma mera acção de f iscalização (est e parece ser o medo da administ ração pública port uguesa).
Na mesma perspect iva ref ormist a, import a salient ar a relevância que a polít ica de inf ormação e divulgação t em assumido ult imament e. Mas est e esf orço, visível no maior empenhament o em dar a conhecer ao público as act ividades da cooperação, é ainda marcadament e insuf icient e. Assim, e apesar de se t erem realizado, no decorrer de 2001, act ividades como a ref ormulação da página de Int ernet do ICP, o lançament o de um conj unt o de publicações e da revist a “ Cooperação” , é impossível ignorar as evidências de, por exemplo, a página não t er sido act ualizada aquando da ent rada em f uncionament o do IPAD, mas soment e em Out ubro de 2003 (10 meses após a criação dest e Inst it ut o), ou dos vários document os produzidos cont erem inf ormações reduzidas e nem sempre exact as sobre as act ividades da cooperação, além de serem ext remament e repet it ivos e t ardiament e divulgados.
A mobilização da opinião pública e a sua sensibilização para as quest ões sobre o desenvolviment o são dois aspect os f undament ais num qualquer sist ema de cooperação. Port ugal t em em relação ao primeiro pont o o apoio da população port uguesa, algo que f oi muit o evident e, por exemplo, após os acont eciment os de Set embro de 1999 em Timor Lest e. Falt am, porém, o reconheciment o desse apoio e a sua manut enção. Na relação ent re o sist ema polít ico e a opinião pública, est a últ ima deve ser encarada como mais um det ent or de int eresse, ao ser simult aneament e client e e accionist a nos programas de cooperação para o desenvolviment o: client e, na medida em que, num mundo progressivament e mais int erdependent e, é do int eresse de t odos encont rar soluções para os problemas nos PED; accionist a, pois são os seus impost os que f inanciam os programas de cooperação e os represent ant es eleit os que os def inem, acompanham e implement am (Chang, Fell e Laird, 1999:19).
Uma preocupação semelhant e é part ilhada por Luísa Teot ónio Pereira: “ não há cooperação para o desenvolviment o sem o empenhament o dos cidadãos: são est es que apoiam as polít icas, que aceit am que part e das suas cont ribuições sej am ut ilizadas na
concret ização dessas polít icas, que volunt ariament e of erecem o seu t rabalho, o seu dinheiro, o seu t empo livre, os seus donat ivos f inanceiros (. ..)” (Pereira, 1998). Nest e cont ext o, assume part icular import ância a chamada educação para o desenvolviment o, def inida pela UNESCO, em 1974, como a “ educação para a compreensão, a paz e a cooperação int ernacionais e a educação relat iva aos direit os do homem e às liberdades f undament ais” (cit . in Pereira, 1998). Em Port ugal pouco se conhece sobre est e conceit o, o que revela, em cert a medida, a dif iculdade das inst it uições e do público em geral em est arem a par do que vai sendo int roduzido e discut ido no âmbit o da cooperação para o desenvolviment o a nível int ernacional.
A est e pont o, e de cert a f orma condicionando t odos os ant eriores, vem a somar-se a const at ação da premência de modernizar e valorizar prof issionalment e os quadro t écnicos envolvidos na cooperação. Aliás, aspect o est e reconhecido pelo próprio ICP: “ (.. .) o sucesso de uma ref orma não se compadece com a ausência de f ormação cont ínua e pert inent e dos recursos humanos nela envolvidos” (ICP, 2001d:12). Falt am, t ambém, à cooperação port uguesa recursos humanos no t erreno, que lhe permit am conhecer melhor a realidade nos PED, acompanhar e avaliar a execução dos proj ect os e programas de cooperação e part icipar, direct a e localment e, no diálogo polít ico com os governos recept ores e out ros det ent ores de int eresse. Dest a modo, será, mais f ácil, t omarem-se decisões inf ormadas sobre os programas a f inanciar e inseri-los no quadro de prioridades def inido pelo recept or. É que, como salient a a OCDE, nas linhas de orient ação sobre a redução da pobreza, a descent ralização da t omada de decisões, at ravés da colocação de t écnicos no t erreno, é um import ant e passo no est abeleciment o de parcerias, na promoção da apropriação local e no aument o da credibilidade do doador j unt o do parceiro (OECD, 2001a:121).
A const it uição de delegações t écnicas de cooperação j unt o das missões diplomát icas era algo j á previst o na primeira lei orgânica do ICP (Decret o-Lei n. º60/ 94: 868), mas apenas mat erializado em 1999, alt ura em que aquelas comissões f oram obj ect o de diploma próprio (Decret o-Lei n.º296/ 99, 4 de Agost o de 1999). Às delegações compet e assegurar a coordenação operacional a nível local, organizando-se para o ef eit o na f orma de unidades f uncionais, com aut onomia administ rat iva e na dependência direct a do chef e da missão diplomát ica respect iva.
No ent ant o, o problema parece t ambém cont inuar a residir na f alt a de coordenação dos próprios recursos humanos, apesar de escassos, no t erreno: “ O ICP não t em ideia do número de f uncionários colocados no t erreno provenient es de cada organismo. A maior part e dos f uncionários dos minist érios não se encont ram nas embaixadas port uguesas, mas sim nos minist érios, nas universidades ou nout ras inst it uições dos países recept ores. (... ). At é que pont o est es f uncionários [ do ICP] na embaixada conseguem acompanhar as act ividades no t erreno (...) é quest ionável. Muit o do papel de coordenação levado a cabo por est es f uncionários depende dos parceiros e dos próprios minist érios [em Port ugal] e parece ser mais ou menos ad hoc, uma vez que muit as act ividades são concret izadas
3. Análise da aj uda pública ao desenvolvimento de Portugal
Port ugal dist ingue-se dos rest ant es 21 países que compõem o CAD por ser um país de desenvolviment o int ermédio a f ornecer APD6. Em 2001, a APD port uguesa f oi de 268
milhões de USD, valor que equivale a soment e 0, 25% do PNB e que ref orça a t endência decrescent e j á verif icada em 2000. Nesse ano, a APD at ingiu valores na ordem dos 271 milhões de USD, 0.26% do PNB, cont rariando a f ase de recuperação verif icada nos quat ros anos ant eriores: ent re 1996 e 1999, a aj uda cresceu cont inuament e em t ermos absolut os de 218 milhões de USD, em 1996, para 275 milhões, em 1999. Mas, em t ermos do rácio APD/ PNB, desde 1995, que est e varia ent re um mínimo de 0, 21% (1996) e um máximo de 0, 26% (1999 e 2000). O ano de 1999 f oi ainda aquele que est eve mais próximo dos picos verif icados em 1992 (302 milhões de USD, correspondendo a 0, 36% do PNB) e em 1994 (sensivelment e superior em t ermos reais, com 308 milhões de USD, mas inf erior em t ermos relat ivos, sendo de 0,35%) (Quadro 5).
Quadro 5 – Esforço financeiro global da cooperação portuguesa
(em milhões de USD)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
APD 213 302 248 308 258 218 251 259 276 271 268
% PNB 0, 31 0, 36 0, 29 0, 35 0, 25 0, 21 0, 25 0, 24 0, 26 0, 26 0, 25
Bilat eral 166 242 191 215 166 157 163 176 207 179 183
% da APD
t ot al 78, 0 80, 3 77, 0 69, 8 64, 4 72, 1 65, 0 68, 2 75, 0 66, 0 68, 0
Mult ilat eral 47 60 57 93 92 61 88 82 69 92 85
% da APD
t ot al 22, 0 19, 7 23, 0 30, 2 35, 5 27, 9 35, 0 31, 8 25, 0 34, 0 32, 0
Outros Fluxos do
Sector Público7 30 33 23 428 12 135 82 417 107 78 -1
Fluxos Privados8 -60 81 4 -398 126 593 1000 1333 2073 4273 1503
Donativos das ONG 1 1 0 0 1 1 4 7 0 0 5
Esforço financeiro
global9 254 417 274 338 397 946 1337 2015 2457 4622 1775 Font e: ICP, 1998; ICP, 2000b; OECD, 2003a.
6 Em 2003, Portugal ocupou a 23ª posição no índice de desenvolvimento (PNUD, 2003:237). Em 2004, ocupou a 26ª (UNDP, 2004:139).
7 Equivalem a fluxos públicos com um grau de concessionalidade nulo ou inferior a 25% e que se não se destinam, primeiramente, à promoção do desenvolvimento (ICP, 2001a).
8 São fluxos provenientes do sector privado, com fins comerciais, sendo o mais representativo, em termos de volume, o investimento directo estrangeiro (ICP, 2001a). Os fluxos privados, no seu conjunto, têm vindo a perder valor em relação à APD: em 1997, os fluxos privados representavam 68% dos fluxos globais contra os 26% da APD; em 2001, esta percentagem seria nivelada com 45% para os fluxos privados e 28% para a APD. No que concerne especificamente ao investimento directo estrangeiro, este fluxo tem aumentado de forma consistente, representando, em 2001, 62% do total dos fluxos privados (OECD, 2003a).
Cont rariament e ao previst o, em 2002, a APD port uguesa sof reu um aument o signif icat ivo, at ingindo valores na ordem dos 323 milhões de USD, equivalent e a um esf orço de 0, 27% do RNB, o mais alt o desde 1994. Porém, est e acréscimo pareceu sof rer uma diminuição proporcional em 2003, pois de acordo com as est imat ivas do OCDE/ CAD, os valores da APD para esse ano sit uaram-se nos 298 milhões de USD, o que em t ermos relat ivos represent ou soment e 0, 21%/ RNB (Página de Int ernet da OCDE).
Os números ref eridos evidenciam bem o quant o Port ugal est á longe de at ingir o compromisso assumido em Mont errey de af ect ar 0, 33% do RNB à APD at é 2006, para o cumpriment o do qual precisaria de 500 milhões de Euros de APD adicionais, num cenário de cresciment o anual na ordem dos 5% (Página de Int ernet do IPAD). Port ugal est á t ambém bem dist ant e do ant erior obj ect ivo do Governo de 0,36% (curiosament e mais elevado) ou da met a def inida pela ONU de 0, 7%. Apesar de serem, sem dúvida, mont ant es de APD reduzidos, é de realçar a 18ª posição ocupada por Port ugal, em 2003, no rácio APD/ RNB, à f rent e do Japão, da It ália e dos EUA (Página de Int ernet da OCDE).
Relat ivament e à aj uda bilat eral (f ornecida direct ament e por um Est ado a out ro) e à aj uda mult ilat eral (f ornecida por int ermédio de organizações mult ilat erais, mas cuj os f undos t êm origem nas cont ribuições dos Est ados membros), t ambém é possível verif icar, at ravés do Quadro 5, que a primeira apresent a valores mais signif icat ivos do que a segunda. Em 2001, 68% (183 milhões de USD) da APD port uguesa f oi f ornecida como aj uda bilat eral, mais do dobro dos 32% (85 milhões de USD) direccionados at ravés dos canais mult ilat erais. Em 2002 e 2003, essa proporção alt erou-se ligeirament e, verif icando-se uma maior proximidade ent re a aj uda bilat eral e a mult ilat eral. Apesar de represent arem valores dif erent es, t ant o em 2002 (197 milhões de Euros) como em 2003 (161 milhões de Euros), a aj uda bilat eral f oi o equivalent e a 57% do t ot al da aj uda concedida nesses anos (Página de Int ernet do IPAD).
Est a proporção t em sido sensivelment e a mesma desde 1997, t endo-se regist ado apenas um int ervalo maior em 1999, ano em que a aj uda bilat eral f oi t rês vezes superior à mult ilat eral (75% cont ra 25%, respect ivament e). Cont udo, est a sit uação prende-se com o f inanciament o adicional e inesperado que f oi canalizado para Moçambique e Timor nesse ano, mais do que como result ado da queda repent ina das cont ribuições mult ilat erais. A maior proporção da aj uda bilat eral vai de encont ro às prát icas da maior part e dos doadores, uma vez que a aj uda concedida nest a modalidade é mais f acilment e cont rolável e passível de ser ut ilizada como um inst rument o de polít ica ext erna ao serviço de quem a desembolsa.
De not ar, t odavia, no conj unt o da aj uda bilat eral, o f act o do valor dos donat ivos ser muit o mais elevado do que o dos emprést imos APD, at ribuindo um grau de concessionalidade elevado à aj uda port uguesa: em 2001, a percent agem compost a pelos donat ivos no t ot al da aj uda bilat eral f oi de 90, 7% (OECD; 2003a: 255), enquant o o grau de concessionalidade dos emprést imos APD f oi, no mesmo ano, de 55, 9% (percent agem ref erent e a compromissos) (OECD; 2003a: 270).
USD passou para 90 milhões) e f rancament e superiores ao mont ant e despendido em 1997, na ordem dos 48 milhões de USD.
Sobre a qualidade da aj uda int eressa ainda f azer ref erência ao seu aspect o ligado. O f act o da APD port uguesa ser predominant ement e bilat eral e da cooperação t écnica ser uma das suas principais component es conf ere-lhe um grau de ligação bast ant e elevado. A cooperação t écnica é ligada por se sit uar principalment e ao nível inst it ucional e corresponder à t ransf erência de saber t écnico, ao que se soma o peso das bolsas de est udo a serem gozadas em Port ugal. Além dest es dois pont os, é de acrescent ar que não é prát ica corrent e na cooperação promover concursos para aquisição de bens e serviços e, se os há, est es são f requent ement e limit ados a f ornecedores nacionais.
Quant o à aj uda desligada, a grande part e provém do MF na f orma de acções de perdão da dívida e de apoio ao orçament o. No ent ant o, nem a cooperação t écnica nem os cust os administ rat ivos são cont abilizados pelo CAD nas est at íst icas sobre a aj uda ligada, o que signif ica que em 2001 a percent agem da aj uda ligada port uguesa era de 40, 6%, mesmo assim bem acima da média do CAD de 17,8% (sobre os compromissos) (OECD, 2003a:273).
Uma out ra caract eríst ica const ant e t em sido a concent ração geográf ica da APD nos países de língua of icial port uguesa, aspect o est e sucessivament e ref erido nos exames do CAD. Como respost a, Port ugal t em-se esf orçado por abranger um maior número de benef iciários, sobret udo no cont ext o da América Lat ina e do Nort e de Áf rica, mas esse empenho é ainda diminut o: em 1999, a percent agem da APD canalizada para out ros dest inos equivalia a soment e 9% (19 milhões de USD), duplicando, porém, em 2000.
Nest e sent ido, o grupo dos recept ores da APD port uguesa t em int egrado quase exclusivament e os 5 PALOP, dest acando-se ent re eles Moçambique como o principal benef iciário. A posição diant eira dest e país deve-se ao papel de relevo que as acções relacionadas com a dívida ocupam na composição da aj uda ao desenvolviment o a si direccionada: em 1997, est a represent ou cerca de 80% no mont ant e bilat eral at ribuído (ICP, 1998: 38); em 1998, apesar de inf erior, mant eve-se elevado, na ordem dos 73% do t ot al (aproximadament e 45 milhões de USD em 61,5 milhões); em 1999, a sit uação f oi sensivelment e a mesma, i.e., decrescent e, mas ainda relevant e (66% do t ot al) (ICP, 200b:34).
Quadro 6 - Principais receptores da APD portuguesa
(em percent agem da aj uda bilat eral)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Angola 18 14 10 8 7 8 11
Cabo Verde 7 13 10 13 13 6 22
Guiné-Bissau 10 6 7 8 7 4 5
Moçambique 55 35 26 18 19 13 10
S. Tomé e Príncipe 7 6 6 6 8 7 6
Timor Lest e 0 1 32 29 32 41 23
Outros países 3 25 9 18 8 15 20
Total 100 100 100 100 100 100 100
Font e: ICP, 1999, 2000b e 2001b; Página de Int ernet do IPAD10.
No que concerne à dist ribuição por grupo de rendiment o e por região, por f orça das cinco ex-colónias port uguesas se sit uarem em Áf rica e por pert encerem ao grupo dos PMA, esses são t ambém os aspect os mais det erminant es nest as duas cat egorias, ou sej a, a APD port uguesa cent rou-se at é 1998 na Áf rica Subsariana e nos países mais pobres (bast ant e condizent e com o discurso int ernacional).
No ent ant o, novament e em 1999, est e perf il alt erou-se, dada a localização de TL na área do sudest e asiát ico e a sua classif icação como pert encent e ao grupo de “ out ros países com rendiment o baixo” (ot her l ow income count r ies): em média, ent re 1999 e 2000 o
mont ant e dest inado aos PMA f oi de 57, 7% do t ot al da APD, sensivelment e o mesmo ent re 2000 e 2001 (54, 2%), mas muit o dif erent e do valor regist ado 10 anos ant es, em que represent ava prat icament e o t ot al da APD (97, 5%). Em qualquer um dos períodos, est es valores est iveram sempre acima da média do CAD, que variou ent re os 37% e os 30% da APD com dest ino aos PMA (OECD, 2002: 253 e 2003a: 281). Est a mudança inf luenciou, por últ imo, os valores da APD desembolsada para os PMA como percent agem do PNB dos doadores, cuj a recomendação int ernacional se sit ua nos 0,15%. Port ugal regrediu em relação a est e indicador, ao passar de 0, 17%, em 1990, para 0, 11%, em 2001 (PNUD, 2003:228).
Quant o à dist ribuição sect orial da aj uda port uguesa, numa primeira apreciação, e com base no Quadro 7, é not ória a import ância que as acções relacionadas com a dívida assumem: em 1998, a dot ação direccionada a est e component e é prat icament e met ade do t ot al bilat eral (43,8%), f rancament e superior à média do CAD na ordem dos 7% nesse ano. Est es alt os valores devem-se a acções de reescalonament os da dívida, nomeadament e com Moçambique. Nos últ imos anos, porém, t em-se assist ido a uma diminuição progressiva dest e sect or no conj unt o da aj uda bilat eral (t al como em relação à APD para Moçambique), por f orça da imposição de um cálculo dest as acções, nos t ermos do CAD, apenas considerando como APD o grau de concessionalidade concedido, ao invés do mont ant e t ot al da dívida reescalonada (ver Quadro 7).
À diminuição das acções relacionadas com a dívida t em correspondido um aument o nas despesas com inf ra-est rut uras e serviços sociais, ent re as quais se salient am os mont ant es at ribuídos ao sect or da educação e, a part ir de 2000, ao it em governo e sociedade civil. O increment o dest e sect or f icou a dever-se, por um lado, ao maior papel desempenhado pela cooperação inst it ucional nas áreas da administ ração da j ust iça e do sist ema legal e j udicial no processo de reest rut uração de TL e, por out ro, às act ividade de manut enção da paz em sit uações pós-guerra, levadas a cabo pelas Forças Armadas port uguesas não só naquele t errit ório, mas t ambém nos Balcãs e em Angola. O mesmo se passou em relação ao sect or mult isect orial/ t ransversal, nos anos 1999 e 2000, cuj a despesa aument ou em result ado da mult iplicidade de iniciat ivas de apoio por part e da cooperação port uguesa em respost a aos acont eciment os em Timor.
De um modo mais const ant e, t em-se mant ido o apoio às inf ra-est rut uras económicas, em que se inserem act ividades ligadas às áreas das comunicações, do t ransport e, da energia, da banca e out ros serviços, variando apenas ent re os 9 e os 19%, no período ent re 1998 e 2001.
Quadro 7 - Distribuição sectorial da APD portuguesa
(em percent agem sobre a aj uda bilat eral)
1998 1999 2000 2001* 2002**
Infra-estruturas e serviços sociais 23, 5 28, 8 43, 6 56, 2 44, 0
Educação 9, 2 9, 9 14, 2 17, 0 15, 9
Educação bási ca 1, 4 0, 1 1, 0 2, 0 n. d.
Saúde 4, 0 4, 1 3, 4 3, 9 2, 0
Saúde bási ca 0, 2 0, 2 0, 1 0, 2 n. d.
População e saúde reprodut iva 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0
Água e saneament o básico 0, 4 0, 3 0, 2 0, 7 2, 2
Governo e sociedade civil 2, 7 8, 1 15, 0 25, 3 14, 2
Out ros 7, 3 6, 5 10, 8 9, 2 9, 8
Infra-estruturas e serviços económicos 19, 1 9, 1 11, 6 11, 2 20, 7
Sectores de produção 5, 6 1, 9 1, 9 4, 0 1, 8
Agricult ura e sivilcult ura 1, 5 1, 0 0, 7 2, 9 0, 7
Out ros 4, 1 0, 8 0, 3 1, 1 1, 1
Multisectorial/ transversal 1, 6 28, 0 20, 5 3, 8 13, 7
Aj uda a programas e em produtos 0, 5 -0, 6 0, 3 7, 9 14, 3
Acções relacionadas com a dívida 43, 8 26, 5 14, 6 10, 7 n. d.
Aj uda de emergência 0, 4 1, 5 1, 9 1, 3 0, 8
Custos administrativos dos doadores 3, 1 2, 4 2, 7 3, 6 2, 1
Apoio a ONG 1, 1 1, 5 0, 8 n. d. 1, 1
Não afectado/ não especificado 1, 3 0, 9 2, 1 1, 4 1, 6
Total 100, 0 100, 0 100, 0 100, 0 100, 0
Font e: ICP, 1999, 2000b, 2001c e 2002b; OECD, 2003a, Página de Int ernet do IPAD.
* Compromissos.
** Dados provisórios.
A educação é considerada uma prioridade pela cooperação, apesar de merecem principal dest aque os sect ores do ensino secundário e do ensino superior, e nest e a at ribuição de bolsas de est udo. Para o ano lect ivo de 2002/ 2003, est ava previst a a concessão de 978 bolsas de est udo em Port ugal (em 2000 t inham sido at ribuídas 957 e em 2001, 732) e de 126 no t erreno (em 2000, 113, e em 2001, 120), dos quais a grande maioria dos bolseiros são est udant es provenient es dos PALOP e de TL (Página de Int ernet do IPAD). Est as bolsas são f inanciadas por verbas ret iradas do orçament o do ICP/ IPAD, à excepção das que f oram at ribuídas a est udant es t imorenses vindos direct ament e do t errit ório ent re 2001 e 2002, cuj os mont ant es f oram canalizados pela APAD (o ICP f uncionava apenas com gest or e int erlocut or j unt o das escolas).
Em 2002, deu-se início à avaliação do programa de bolsas para a f requência do ensino superior em Port ugal, mas não f oram ainda divulgados quaisquer result ados desse import ant e processo. De ref erir t ambém que, apesar de serem explicit ament e ref eridas, no PIC de 2002, as int enções de reduzir o número de bolseiros a est udar em Port ugal e de aument ar a concessão de bolsas int ernas, os dados at rás apresent ados não revelam bem essa t endência.
O impact o da at ribuição de bolsas de est udo em Port ugal no desenvolviment o dos países benef iciários parece bast ant e discut ível, na medida em que os bolseiros opt am em grande part e dos casos por não volt ar ao seu país de origem. Mais se acrescent a, que est a polít ica parece não cont ribuir de f orma signif icat iva para uma acção ef icaz de redução da pobreza ou sequer se direccionar para as camadas mais pobres nos recept ores11. O esf orço de
cooperação dirigido à educação básica é disso exemplo, dado o seu caráct er irrisório. Um problema semelhant e coloca-se no que se ref ere ao esf orço de Port ugal em promover a igualdade de género no ensino primário e secundário (ambos ODM que Port ugal subscreveu).
O mesmo sucede em relação ao sect or da saúde, out ra das prioridades da cooperação port uguesa. Nest a área são privilegiados os cuidados de saúde geral, normalment e t raduzidos no apoio à modernização dos hospit ais e na f ormação de médicos e de enf ermeiros, em det riment o de um maior enf oque na saúde básica (apesar de proporcionalment e ser maior do que no sect or da educação).
No que concerne às áreas de âmbit o mais t ransversal, como o género ou o ambient e, est as t êm sido t radicionalment e negligenciadas, o que ref lect e, em cert a medida, a ausência de uma visão int egrada sobre o desenvolviment o, em geral, e sobre as est rat égias de redução da pobreza, em part icular. Essa lacuna é t ambém evidenciada pelo f raco apoio concedido à área da saúde reprodut iva e à do saneament o. De acordo com o Relat ório de Desenvolviment o Humano, em 2003, a aj uda ao desenvolviment o port uguesa direccionada aos serviços sociais básicos represent ava, em 2000/ 2001, apenas 3% do t ot al, met ade da média verif icada quat ro anos ant es e muit o abaixo da regist ada no CAD, de 15% (PNUD, 2003:228).
Out ro sect or que t em merecido muit o pouca at enção por part e da cooperação port uguesa é o da aj uda de emergência, cuj a sit uação se assemelha aos mont ant es
envidados à aj uda programa at é 2001 (ano que marca uma subida assinalável em mais de 7%, valor quase que duplicado em 2002).
O relacionament o com o sect or não governament al apresent a t ambém sérias dif iculdades, sendo ínf imos os recursos que lhe são dest inados: ent re 1998 e 2001, esse mont ant e não ult rapassou sequer os 2% do t ot al da APD bilat eral. Os mont ant es dirigidos às ONG t ardam em responder às necessidades com que est as ent idades se deparam, impedindo-as de f uncionarem ef icazment e como uma f orça polít ica e de equilíbrio na sociedade civil. Além disso, um maior apoio a est e sect or poderia cont ribuir posit ivament e para que cert as áreas cent rais ao desenvolviment o nos PED (o género, o ambient e ou o ref orço das capacidades da sociedade civil) f ossem incluídas nos programas e proj ect os da cooperação.
De qualquer modo, mais recent ement e, o diálogo com as ONG t em-se int ensif icado, sendo ref lexo disso a adopção de um novo quadro normat ivo compost o por crit érios de elegibilidade e regras de co-f inanciament o no âmbit o do ICP, que se apresent a com o int uit o de dirimir a subj ect ividade inerent e à concessão de apoios àquele sect or (ICP, 2001d:28).
Ant es de f inalizar est a breve análise à APD port uguesa, é ainda de f azer ref erência à component e mult ilat eral da cooperação, ist o porque, act ualment e, muit o mais do que no passado, às inst âncias mult ilat erais compet e um papel import ant e na def inição da dout rina e das polít icas sobre o desenvolviment o. Est a const at ação implica uma mudança na f orma como a comunidade de doadores, na qual Port ugal t ambém se insere, deve encarar a component e bilat eral da aj uda ao desenvolviment o. Como ref ere João Gomes Cravinho: “ (... ) a cooperação bilat eral t em de ser pensada num plano que inclui a perspect iva mult ilat eral. Uma abordagem aut ist a em relação ao cont ext o mult ilat eral condenará a cooperação bilat eral port uguesa à marginalização e, pelo cont rário, um empenho f ort e no plano da coordenação int ernacional poderá pot enciar de f orma muit o apreciável a posição port uguesa nos vários países nossos parceiros.” (Cravinho, 2001:290).
Est a complement aridade vem sendo t ambém mencionada em vários document os recent es da cooperação: “ At ravés dos mecanismos da cooperação mult ilat eral, Port ugal rent abiliza e dá maior visibilidade à cooperação bilat eral, aj udando a ampliar a capacidade de int ervenção do país na polít ica de aj uda ao desenvolviment o (ICP, 2000b: 38 e 2001c: 44). De realçar, ainda, nest e campo, a chamada de at enção no PIC de 2002 para a part icipação mais act iva de Port ugal nos f or a int ernacionais, por ser um aspect o que
assume part icular relevância no âmbit o da cooperação com TL e por est ar igualment e incluído na list a de recomendações elaborada pelo CAD em 2001.
Da exposição dos obj ect ivos da cooperação port uguesa, das prioridades sect oriais def inidas e da est rut ura da cooperação ressalt a a menção const ant e ao obj ect ivo de redução da pobreza. Todavia, est e obj ect ivo parece ser uma prioridade apenas no papel, não obedecendo senão ao est ipulado a nível int ernacional. Na verdade, a concret ização de uma est rat égia de redução da pobreza exigiria o ref orço das inf ra-est rut uras e dos serviços sociais básicos, em part icular nas áreas da educação e da saúde. Mas o que se verif ica é que, proporcionalment e, a maior f at ia da APD port uguesa não é direccionada nesse sent ido e a que é nem sempre é aplicada nos component es considerados de maior import ância, ou sej a, os mais básicos. A aj uda at ribuída à educação dest ina-se f undament alment e ao ensino secundário e superior, leccionado em Port ugal e consubst anciado, normalment e, na f orma de bolsas de est udo, enquant o na saúde são privilegiados os cuidados de âmbit o geral, em det riment o dos cuidados de saúde básica.
Uma f orma de redireccionar a aj uda para áreas mais cent rais ao desenvolviment o seria apost ar num maior f inanciament o às ONG ou incluir nos programas de cooperação component es t ransversais, como o género ou o ambient e. Além disso, cont inua a ser dif ícil increment ar um programa de cooperação int egrado, em que a lut a cont ra a pobreza sej a o principal obj ect ivo, por não est arem ainda t ot alment e operacionais os mecanismos de coordenação ent re os diversos agent es ligados à cooperação.
Out ro element o que sobressai da análise da dist ribuição sect orial da aj uda port uguesa são as acções relacionadas com a dívida, nomeadament e com Moçambique. Est e aspect o poderá implicar out ros dois: por um lado, const at a-se que a oscilação do volume da APD t em result ado mais da incapacidade dos recept ores em reembolsarem cert os crédit os comerciais do que propriament e de um esf orço em af ect ar mais recursos à cooperação e em ef ect uar acções de planeament o de médio prazo (como medida de acent uar a predominância de component es não f inanceiros na est rut ura da aj uda); por out ro lado, do peso excessivo da cooperação f inanceira pode result ar uma cert a f ricção ent re o MNE e o MF, prej udicial ao esf orço de cont rolo polít ico, de coerência e de coordenação prosseguido pelo primeiro.
Nest e cont ext o, carece, t ambém, de clarif icação a polít ica de cooperação económica/ empresarial conduzida em part icular com os países af ricanos, que mais não se t em t raduzido do que no apoio às empresas port uguesas para aí desenvolverem proj ect os de int eresse próprio. Não se pode conf undir a int ernacionalização das empresas port uguesas com os procediment os de cooperação para o desenvolviment o. Est e t ipo de cooperação económica f ará sent ido caso cont ribua para desenvolver as est rut uras empresariais locais e a capacidade produt iva dos países recept ores.
Em suma, ao sobrepor-se o discurso polít ico, pat ent e nos princípios e obj ect ivos da polít ica de cooperação, à prát ica, nem sempre emerge um quadro coerent e de polít icas. Claro que a est reit a relação ent re a polít ica de cooperação para o desenvolviment o e a polít ica ext erna t em inf luência direct a nessa coerência, mas essa ligação parece inevit ável. É assim, t ambém, evident e que as opções polít icas e económicas de um país podem
prej udicar a disciplina e a est abilidade que se esperam dos programas de cooperação, cuj a previsibilidade é essencial para a sua ef icácia. Daqui decorre que, apesar de se esperar que sej a o MNE a regular a polít ica de cooperação para o desenvolviment o, sej a
Centro de Estudos sobre África e do Desenvolvimento
Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG/”Económicas”) da Universidade Técnica de Lisboa
R. Miguel Lupi, 20 1249-078 LISBOA PORTUGAL
Tel: ++ / 351 / (0)21 392 59 83 Fax: [...] 21 397 62 71 e-mail: cesa@iseg.utl.pt
URL: http://www.iseg.utl.pt/cesa
O CEsA
O CEsA é um dos Centros de Estudo do Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade Técnica de Lisboa, tendo sido criado em 1982.
Reunindo cerca de vinte investigadores, todos docentes do ISEG, é certamente um dos maiores, senão o maior, Centro de Estudos especializado nas problemáticas do desenvolvimento económico e social existente em Portugal. Nos seus membros, na maioria doutorados, incluem-se economistas (a especialidade mais representada), sociólogos e licenciados em direito.
As áreas principais de investigação são a economia do desenvolvimento, a economia internacional, a sociologia do desenvolvimento, a história africana e as questões sociais do desenvolvimento; sob o ponto de vista geográfico, são objecto de estudo a África Subsariana, a América Latina, a Ásia Oriental, do Sul e do Sudeste e o processo de transição sistémica dos países da Europa de Leste.
Vários membros do CEsA são docentes do Mestrado em Desenvolvimento e Cooperação Internacional leccionado no ISEG/”Económicas”. Muitos deles têm também experiência de trabalho, docente e não-docente, em África e na América Latina.
A autora
Mestre em Desenvolvimento e Cooperação Internacional pelo ISEG/UTL, a autora é igualmente Licenciada em Relações Internacionais.
Tendo trabalho vários anos ligada a uma bem conhecida Organização Não-Governamental portuguesa (CIDAC-Centro de Informação e Documentação Amílcar Cabral) e tendo, ao serviço desta, permanecido como sua representante em Timor Leste veio, mais tarde, a integrar a missão da ONU neste país em funções relacionadas com a implementação dos direitos humanos no país.
Em Maio de 2005 e na sequência do fim da UNMISET em Timor Leste foi transferida para o Sudão onde, na região de Darfur, desempenha actualmente funções semelhantes junto dos refugiados naquela zona resultantes da guerra civil no país.
