SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 6
1. 1. BREVE HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DA CPI... 6
1.2. APRESENTAÇÃO ... 10
2. O PROBLEMA DO MARCO LEGAL DOS JOGOS NO BRASIL... 13
2.1. LEGISLAÇÃO BRASILEIRA SOBRE JOGOS DE AZAR E LOTERIAS ... 13
2.1.1. DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS ... 14
2.1.2. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE JOGO DE AZAR E LOTERIAS ... 15
2.1.2.1. LEGISLAÇÃO PENAL ... 15
2.1.2.2. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE LOTERIAS... 18
2.1.2.3. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE O JOGO DE AZAR... 23
2.1.2.3.1. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE O JOGO DE BINGO ... 24
2.1.2.3.1.1. A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 168, DE 2004... 28
2.1.3. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O JOGO DE AZAR E AS LOTERIAS . 31 2.1.3.1. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE LOTERIAS... 31
2.1.3.2. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O JOGO DE BINGO ... 33
2.2. O PODER JUDICIÁRIO E A EXPLORAÇÃO DE JOGOS DE BINGO... 34
2.2.1. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL... 34
2.2.2. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA... 35
2.2.3. JUSTIÇA ESTADUAL ... 42
2.2.4. JUSTIÇA FEDERAL... 46
2.2.4.1. TESE DA NÃO-REPRISTINAÇÃO DA NORMA PENAL... 46
2.2.4.2. TESE DO DIREITO ADQUIRIDO ... 47
2.2.4.3. TESE DA COMPETÊNCIA ESTADUAL PARA LEGISLAR SOBRE DESPORTO ... 47
3. A LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL ... 48
3.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL SOBRE JOGOS DE AZAR 48 3.1.1. ASPECTOS INSTITUCIONAIS ... 51
3.1.2. CONDIÇÕES E LIMITES À CONCESSÃO ... 58
3.1.3. OBRIGAÇÕES FINANCEIRAS ... 68
3.1.3.1. OBRIGAÇÕES FISCAIS... 69
3.1.3.2. OBRIGAÇÕES EXTRAFISCAIS ... 70
3.1.4. CONCLUSÃO... 74
4. O MERCADO DE JOGOS NA AMÉRICA LATINA... 76
5. O MERCADO DE JOGOS NO BRASIL... 81
5.1. LOTERIAS FEDERAIS E ESTADUAIS... 86
5.1.1. LOTERIAS EXPLORADAS PELA UNIÃO... 86
5.1.2. LOTERIAS ESTADUAIS... 100
5.1.3. BINGOS E CAÇA-NÍQUEIS ... 103
5.2. PERFIL DAS CASAS DE BINGO NO BRASIL... 107
5.3. PESQUISA DE OPINIÃO SOBRE BINGOS... 118
6. O JOGO E O CRIME ORGANIZADO ... 122
6.1. A MÁFIA E O JOGO NO BRASIL... 141
6.2. O JOGO E A LAVAGEM DE DINHEIRO ... 149
6.3. O JOGO E O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS POLÍTICAS ... 163
7. ANÁLISE DE CASOS ENVOLVENDO LOTERIAS ESTADUAIS ... 204
7.1. CASO LOTERJ: O ESQUEMA DE PROPINAS ENVOLVENDO O MERCADO DE JOGOS NO RIO DE JANEIRO... 204
7.1.1. DEPOIMENTOS COLHIDOS PELA “CPI DA LOTERJ” E ANÁLISE... 206
7.1.2. DEPOIMENTOS COLHIDOS PELA CPI DO SENADO FEDERAL E ANÁLISE ... 236
7.1.3. ELEMENTOS COLHIDOS PELA POLÍCIA CIVIL DO RIO DE JANEIRO ... 290
7.2. OUTROS CASOS ESTADUAIS ... 404
7.2.1. MINAS GERAIS ... 404
7.2.2. RIO GRANDE DO SUL ... 424
7.2.3. ESPÍRITO SANTO ... 442
7.2.4. MATO GROSSO ... 451
7.3. CONCLUSÕES... 455
8. MÁFIA DO LIXO ... 459
8.1. INTRODUÇÃO ... 459
8.2. OS ENVOLVIDOS... 461
8.3. ESQUEMA DE FRAUDE EM LICITAÇÕES E SUPERFATURAMENTO EM OUTROS MUNICÍPIOS ... 465
8.3.1. INQUÉRITO POLICIAL Nº 050/2004... 465
8.3.2. DEPOIMENTOS CORRELATOS NA CPI DOS BINGOS... 470
8.3.2. DEPOIMENTOS NA DELEGACIA SECCIONAL DE POLÍCIA DE RIBEIRÃO PRETO/SP ... 472
8.3.2.1 FERNANDO FISCHER... 472
8.3.2.2 LUIZ CLÁUDIO FERREIRA LEÃO ... 488
8.3.3. PROVAS DOCUMENTAIS ... 490
8.3.3.1 PLANILHAS – BALANÇO DESPESAS DIVERSAS ... 491
8.3.3.2 PLANILHAS – RELATÓRIO DE DESPESAS ... 492
8.4. SUPERFATURAMENTO EM RIBEIRÃO PRETO... 494
8.4.1. O CONTRATO DE VARRIÇÃO ... 494
8.4.2. O ESQUEMA FRAUDULENTO... 509
8.5. DEPOIMENTOS NA CPI DOS BINGOS... 512
8.5.1. DO SR. ROGÉRIO BURATTI ... 512
8.5.2. DO ENTÃO MINISTRO ANTÔNIO PALOCCI FILHO... 517
8.5.3. DA SRª. MARILENE DO NASCIMENTO FALSARELLA... 523
8.5.4. DOS SENHORES MAURO PEREIRA JÚNIOR E PAULO ANTÔNIO HENRIQUES NEGRI ... 532
8.5.5. DO DELEGADO BENEDITO ANTONIO VALENCISE... 560
8.5.6. DA SRª. ISABEL BORDINI... 567
8.5.7. DO SR. FRANCISCO DAS CHAGAS COSTA ... 589
8.5.8. DO SR. FRANCENILDO DOS SANTOS COSTA ... 592
8.6. DEPOIMENTOS NA DELEGACIA SECCIONAL DE POLÍCIA DE RIBEIRÃO PRETO/SP... 609
8.6.1. ROGÉRIO TADEU BURATTI... 609
8.6.2. LUCIANA MUSCELLI ALECRIM... 614
8.6.3. MAURO PEREIRA JÚNIOR ... 619
8.6.4. MARILENE DO NASCIMENTO FALSARELLA... 626
8.6.5.PAULO ANTÔNIO HENRIQUES NEGRI ... 631
8.6.6. ACAREAÇÃO MARILENE DO NASCIMENTO FALSARELLA, PAULO ANTÔNIO HENRIQUES NEGRI E LUCIANA MUSCELLI ALECRIM... 637
8.6.7. SÉRGIO ANTÔNIO DE FREITAS... 647
8.6.8. GILBERTO SIDNEI MAGGIONI ... 650
8.6.9. NELSON COLELA FILHO... 655
8.6.10. ANTÔNIO PALOCCI FILHO... 660
8.6.11. SEVERINO SABINO FERREIRA ... 664
8.6.12. FORTUNATO SPINELLI NETO... 669
8.6.13. CACILDO ALVES DE SOUZA... 673
8.6.14. APARECIDO MIRANDA DA SILVA ... 676
8.6.15. ADEMIR GUIDONI ... 679
8.6.16. ANTÔNIO OSVALDO GREGÓRIO... 680
8.6.17. DARVIN JOSÉ ALVES... 681
8.6.18. WILNEY MÁRCIO BARQUETE... 684
8.6.19. MARCELO FRANZINE ... 696
8.6.20. FERNANDO FISCHER... 714
8.6.21. EUCLYDES RENATO GARBUIO ... 719
8.6.22. CÉLIO AMARAL ... 721
8.6.23. GERALDO TREVISANUTO... 723
8.6.24. PAULO DOS SANTOS ROSA... 725
8.6.25. LUIZ CLÁUDIO FERREIRA LEÃO ... 727
8.7. PROVAS DOCUMENTAIS ... 737
8.7.1. PLANILHAS QUE INDICAM CONTRIBUIÇÕES A PREFEITURAS... 737
8.7.2. ORDENS DE SERVIÇO E BOLETINS DE MEDIÇÃO ... 740
8.7.2.1.1. LIMPEZA, LAVAGEM E DESINFECÇÃO DE FERIAS... 743
8.7.2.1.2. LAVAGEM E DESINFECÇÃO DE PRAÇAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS ... 744
8.7.2.1.3. VARRIÇÃO DE AVENIDAS SEM CALÇADAS... 745
8.7.2.1.4. VARRIÇÃO DE VIAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS... 747
8.7.2.1.5. VARRIÇÃO DO BOSQUE MUNICIPAL ... 749
8.7.2.1.6. VARRIÇÃO EXTRA – CALÇADÃO CENTRAL ... 752
8.7.2.1.7. VARRIÇÃO EXTRA(SETOR 1A)... 753
8.7.2.1.8. VARRIÇÃO DE AVENIDAS COM CALÇADAS... 754
8.7.2.1.9. VARRIÇÃO VOLANTE COM CALÇADAS... 755
8.7.2.1.10. PREÇOS UNITÁRIOS X FATURAMENTO ... 757
8.7.3. AUTO DE CONSTATAÇÃO... 760
8.7.4. NOTAS FISCAIS FRIAS... 762
8.7.5. SIGILO BANCÁRIO DA EMPRESA LEÃO&LEÃO... 767
8.7.6. INTERCEPTAÇÕES TELEFÔNICAS ... 775
8.7.6.1. REFERÊNCIA À PARTE DO COLELA - CONVERSA Nº 03671... 776
8.7.6.2. REFERÊNCIA A UM COMPLEMENTO - CONVERSA Nº 03934... 777
8.7.6.3. REFERÊNCIA A REMESSA DE ENVELOPE - CONVERSA Nº 04143 ... 779
8.7.6.4. REFERÊNCIA A QUINHENTÃO E O DOBRO ATÉ O FIM DO MÊS - CONVERSA Nº 04183 ... 781
8.7.6.5. REFERÊNCIA A ACERTOS PENDENTES - CONVERSA Nº 04169 ... 783
8.7.6.6. REFERÊNCIA A WISKY PARA O COLELA - CONVERSA Nº 03838 ... 784
8.7.6.7. REFERÊNCIA A UM PRESENTE PARA ISABEL BORDINI - CONVERSA Nº 04407 ... 786
9. CASO TONINHO DE CAMPINAS... 789
9.1. INTRODUÇÃO ... 789
9.2. ANTECEDENTES ... 790
9.3. O CRIME E A INVESTIGAÇÃO ... 800
9.4. TESTEMUNHA-CHAVE... 810
9.5. CONCLUSÃO... 845
10. CASO CELSO DANIEL... 848
10.1. INTRODUÇÃO ... 848
10.2. HISTÓRICO ... 854
10.3. O CRIME DE MANDO ... 859
10.3.1. A PARTICIPAÇÃO DE SERGIO GOMES DA SILVA ... 859
10.3.1.1. A DENÚNCIA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ... 859
10.3.1.2. O DEPOIMENTO DE SERGIO GOMES DA SILVA À CPI... 870
10.3.2. A COMPROVAÇÃO DO CRIME DE MANDO ... 877
10.3.3. CRUZAMENTO PARCIAL DE LIGAÇÕES E ROTEIROS ... 883
10.4. O ESQUEMA DE CORRUPÇÃO EM SANTO ANDRÉ... 894
10.4.2. A CONEXÃO DO ESQUEMA DE SANTO ANDRÉ COM O
“COMENDADOR” ARCANJO... 909
10.5. A EXTENSÃO DO ESQUEMA DE CORRUPÇÃO PARA A ARRECADAÇÃO DE RECURSOS PARA O PARTIDO DOS TRABALHADORES. ... 915
10.5.1. A CONEXÃO SANTO ANDRÉ... 915
10.5.2. O ACOBERTAMENTO DAS INVESTIGAÇÕES... 922
10.5.3.DENÚNCIAS SOBRE OUTRAS ADMINISTRAÇÕES ... 926
11. OUTROS FATOS DA INVESTIGAÇÃO... 931
11.1. TRÁFICO DE INFLUÊNCIA (SERPRO, COFIEX, BANCO PROSPER) ... 932
11.2. DÓLARES DE CUBA... 955
11.3. CORRUPÇÃO NAS PREFEITURAS DO INTERIOR (CEPEM, PAULO OKAMOTTO, ROBERTO TEIXEIRA)... 960
12. COMPLEMENTO AO CASO GTECH... 963
12.1. O RELATÓRIO PARCIAL ... 963
12.2. ADENDO AO RELATÓRIO PARCIAL ... 981
13. POSICIONAMENTO DA CPI ACERCA DO JOGO DE BINGO E DAS LOTERIAS ESTADUAIS... 990
13.1. DO JOGO DE BINGO... 990
13.2. DAS LOTERIAS ESTADUAIS... 998
13.3. OUTRAS PROPOSTAS LEGISLATIVAS ... 1002
14. QUALIFICAÇÃO DE CONDUTAS ... 1005
14.1. CASO LOTERJ:... 1005
14.2. CASO MÁFIA DO LIXO:... 1008
14.3. CASO CELSO DANIEL:... 1011
14.4. ADENDO AO CASO GTECH:... 1012
14.5. FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS POLÍTICAS: ... 1013
15. ENCAMINHAMENTOS ... 1014
16. PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS ... 1017
17. PROPOSTA DE ESTUDO ... 1025
RELATÓRIO FINAL – “CPI DOS BINGOS”
1. INTRODUÇÃO
1. 1. BREVE HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DA CPI
Em fevereiro de 2004, a divulgação pela imprensa de uma fita gravada nos idos de 2002 por um empresário do setor de jogos, Carlos Augusto Ramos, conhecido como “Carlinhos Cachoeira”, expôs o assesssor parlamentar da Casa Civil, Waldomiro Diniz, na época presidente da Loteria do Rio de Janeiro (Loterj) – que aparecia pedindo propina para campanhas de candidatos do Partido dos Trabalhadores (PT) e para si próprio –, e deu início a uma crise no governo federal, que afetou diretamente um dos ministros mais influentes da administração Lula, José Dirceu, da Casa Civil. Requerimento de criação de comissão parlamentar de inquérito foi prontamente protocolado em março no Senado Federal, por iniciativa do Senador Magno Malta, acompanhado por outros Senadores, redigido nos seguintes termos:
REQUERIMENTO Nº 245, DE 2004
Requeremos em conformidade com o art. nº 145, do Regimento Interno, conjugado com o art. 58, § 3º, da Constituição Federal, a criação de uma comissão parlamentar de inquérito, composta de 15 membros e igual número de suplentes, com o objetivo de investigar e apurar a utilização das casas de
bingo para a prática de crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, bem como a relação dessas casas e das empresas concessionárias de apostas com o crime organizado, com a duração de cento e vinte dias, estimando-se em R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) os recursos necessários ao desempenho de suas atividades.
JUSTIFICAÇÃO
Crime organizado e jogos de azar são irmãos siameses. No mundo inteiro, existem fortes evidências de que cassinos e similares funcionam como um biombo para ocultar os verdadeiros negócios – muitas vezes ilícitos – de quem os controla.
Por força do Decreto-Lei nº 9.215, de 30 de abril de 1946, não é permitida a prática e exploração de jogos de azar no território nacional. Desde então, algumas exceções à regra têm sido abertas, como os concursos de prognósticos explorados pela Caixa Econômica Federal e, mais recentemente, os bingos.
Desde o início de suas atividades, em 1993, as casas de bingos têm prestado um desserviço à Nação. Além de incentivar o terrível vício do jogo, sob o falso manto de contribuir para o financiamento de clubes desportistas, algumas dessas entidades vêm sendo utilizadas para dar ares de legalidades a recursos oriundos de atividades criminosas.
Importante observar que os bingos têm por sócios, por vezes ocultos, pessoas notoriamente relacionadas ao crime e a contravenção, as quais não raro, representam os interesses de organizações mafiosas com raízes no exterior.
Nossa firme convicção de que os bingos devem ser extintos está expressa no documento que cria a Frente Parlamentar contra a legalização da exploração dos jogos de azar no Brasil.
Ressaltamos, contudo, que na Frente Parlamentar possui caráter eminentemente preventivo. Para investigar e apurar os abusos que vêm sendo observados, julgamos que somente uma comissão parlamentar de inquérito, com poderes de investigação próprios de autoridades judiciais, terá força para desbaratar as quadrilhas que se valem da exploração das casas de bingo para lavar dinheiro proveniente das atividades criminosas.
Em face de todo o exposto, conclamamos os ilustres Senadores e Senadoras a assinarem o presente requerimento, com a finalidade de ver instalada uma comissão parlamentar de inquérito para investigar e apurar a utilização das casas de bingo para a prática de crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, bem como a relação dessas casas e das empresas concessionárias de apostas com o crime organizado.
Sala das Sessões, 5 de março de 2004.
O requerimento apresentado à Mesa do Senado, em março de 2004, cumpria todos os requisitos constitucionais para a instalação da Comissão: contou com mais de um terço de assinaturas dos integrantes do Senado, apontou fato objetivo e prazo determinado para a realização das investigações.
Todavia, a Comissão não foi instituída por falta de indicação dos membros por parte dos líderes dos partidos que compõem a base governista, em manobra para impedir a investigação, não tendo o então Presidente do Senado, o Senador José Sarney, suprido essa indicação. Dos 15 integrantes que deveriam compor a Comissão, apenas seis foram indicados: os representantes do PDT , PFL e PSDB. As lideranças dos partidos aliados ao governo se recusaram a apresentar os nomes de suas bancadas.
Diante desse quadro, os Senadores Jefferson Péres (PDT-AM) e Pedro Simon (PMDB-RS) impetraram, pessoalmente, no dia 17 de março de 2004, Mandado de Segurança (MS nº 24831) no Supremo Tribunal Federal (STF), para instalar a CPI dos Bingos.
Na ação, pediam que o Supremo determinasse que o Presidente do Senado, José Sarney, em respeito ao direito da minoria, indicasse os membros da CPI, já que os líderes partidários da base governista não o fizeram, assegurando, assim, a instalação da CPI.
Vários outros Mandados de Segurança foram impetrados junto ao STF com a mesma finalidade (MS nºs 24845, 24846, 24847, 24848 e 24849), ou seja, contra a Mesa Diretora do Senado Federal, que teria deixado de indicar os integrantes da CPI dos Bingos, para suprir a não-indicação dos mesmos por parte dos líderes dos partidos políticos.
Em decisão prolatada em 22 de junho de 2005, mais de um ano depois, o STF, por 9 votos a 1, determinou que os senadores fossem indicados pelo Presidente do Senado Federal, Renan Calheiros, para compor a CPI. O STF reconheceu que a controvérsia defrontava-se com tema constitucional, uma vez que a nossa Lei Maior garante às minorias o direito de fazer oposição, e o princípio da separação dos poderes não pode ser invocado por uma pessoa, um grupo ou uma instituição para impor as suas determinações.
A decisão, conforme consta na tramitação do processo divulgada na página eletrônica do STF, se deu nos seguintes termos:
(...) por votação majoritária, o Tribunal concedeu o mandado de segurança, nos termos do voto do Relator, para assegurar, à parte impetrante, o direito à
Requerimento nº 245/2004, devendo, o Senhor Presidente do Senado, mediante aplicação analógica do art. 28, § 1º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, c/c o art. 85, caput, do Regimento Interno do Senado Federal, proceder, ele próprio, à designação dos nomes faltantes dos senadores que irão compor esse órgão de investigação legislativa, observado, ainda, o disposto no § 1º do art. 58 da Constituição da República, vencido o Senhor Ministro Eros Grau. Votou o presidente, Ministro Nelson Jobim.
Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 22.06.2005.
No dia seguinte, em 23 de junho de 2005, o Presidente do Senado designou os membros da Comissão indicados pelas lideranças.
A CPI foi finalmente instalada no dia 29 de junho 2005, quando foram eleitos o Presidente da Comissão, Senador Efraim Morais (PFL-PB) e o Vice-Presidente, Senador Mozarildo Cavalcanti (PTB-RR). Na reunião seguinte, realizada no dia 30 de junho de 2005, foi indicado o relator da CPI, Senador Garibaldi Alves Filho (PMDB-RN)
1.2. APRESENTAÇÃO
A presente CPI, popularmente conhecida como “CPI dos Bingos”, foi criada pelo Requerimento n.º 245, de 2004, de autoria do Senador Magno Malta, para investigar e apurar a utilização das casas de bingo para a prática de crimes de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores, bem como a relação dessas casas e das empresas concessionárias de apostas com o crime organizado.
Esta CPI iniciou seus trabalhos no dia 29 de junho de 2005, tendo como foco inicial as relações do mercado de jogos com a administração pública, notadamente as atividades suspeitas de Waldomiro Diniz no Rio de Janeiro/RJ, quando presidente da Loterj, e em Brasília/DF, quando assessor parlamentar da Casa Civil do governo federal. No primeiro caso, envolvendo denúnicas de existência de um esquema de corrupção entre agentes públicos e empresários de jogos de azar e de financiamento de campanhas eleitorais com o dinheiro proveniente desse mercado de jogos, e, no segundo caso, envolvendo denúnicas de corrupção no processo de renovação de contrato milionário entre a empresa multinacional de processamento de loterias Gtech Corporation, concessionária de serviço público, e a Caixa Econômica Federal (CEF).
Durante as investigações, novos temas foram sendo colocados para a CPI, como o caso da morte do prefeito de Santo André/SP Celso Daniel, em janeiro de 2002. A pertinência do enquadramento desse caso deu- se em razão da similaridade do modus operandi identificado na prefeitura de Santo André em relação à prática da propina na administração pública petista associada a esquemas de jogos ilegais ou a empresas de serviços públicos, tratados nos itens 7.1, 7.2.2, 8 e 9 deste Relatório.
A principal linha que vem sendo investigada é a de que o homicídio do prefeito decorreu de ligações com esquemas de arrecadação de propinas de empresas prestadoras de serviços públicos ao município de Santo André que seriam encaminhadas para a direção nacional do PT. Esses esquemas funcionariam junto a empresas de transportes urbanos e de coleta de lixo, a exemplo de outras cidades administradas pelo PT, como Campinas e Ribeirão Preto. Eventualmente, haveria ligação entre os esquemas de
corrupção praticados em Santo André e outros relacionado a jogos ilegais, como se pôde observar no caso de “Toninho do PT” (item 9 deste Relatório).
Além disso, o Ministério Público de São Paulo encontrou elos entre o que seria o esquema de corrupção na prefeitura de Santo André e João Arcanjo Ribeiro, o “Comendador” – chefe do crime organizado em Mato Grosso, preso em Cuiabá depois de ter sido extraditado do Uruguai. O
“Comendador” explorava máquinas caça-níqueis e manteria ligações com empresários do jogo do bicho no Distrito Federal, em Minas Gerais e na Paraíba. Esta CPI também colheu elementos nesse sentido com os depoimentos de Zildete Leite dos Reis e de Joacir das Neves.
No dia 18 de janeiro de 2006, a Relatoria desta CPI apresentou Relatório Parcial sobre a relação contratual entre a Gtech e a CEF (Anexo I), momento em que propôs o indiciamento de 34 pessoas físicas e jurídicas, o qual foi aprovado pela Comissão no dia 31 do mesmo mês.
Durante as investigações desta CPI em relação ao caso Gtech, os mesmos nomes de investigados foram sendo ligados a outro caso, o de corrupção na prefeitura de Ribeirão Preto/SP, principalmente durante a gestão do então prefeito Antônio Palocci Filho, depois ministro da Fazenda no período em que foi feita a renovação contratual da CEF com a multinacional Gtech, em 2003.
Nos depoimentos colhidos nesta CPI e na Polícia Civil, nomes e fatos começaram a se cruzar, principalmente envolvendo os personagens Rogério Buratti, Ralf Barquete, Antonio Palocci e a empresa Leão & Leão. Por essa razão, esta CPI iniciou investigação sobre o que julgou ser um caso conexo ao caso Gtech, e que poderia trazer novas luzes em relação a ele.
O presente Relatório Final trata desses outros temas investigados por esta CPI, assim como do problema jurídico que envolve o marco legal dos jogos no Brasil e da relação do mercado de jogos com o crime organizado e com a lavagem de dinheiro.
2. O PROBLEMA DO MARCO LEGAL DOS JOGOS NO BRASIL
2.1. LEGISLAÇÃO BRASILEIRA SOBRE JOGOS DE AZAR E LOTERIAS
A regra, no ordenamento jurídico brasileiro, é a proibição do jogo de azar. O Decreto-Lei nº 3.688, de 3 de outubro de 1941 (Lei das Contravenções Penais – LCP), estabelece, no caput do art. 50, que é contravenção penal estabelecer ou explorar jogo de azar em lugar público ou acessível ao público. O § 3º, alínea a, do referido artigo define como jogo de azar aquele em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte, como é o caso do jogo de bingo.
Uma exceção a essa regra geral é a loteria. A própria lei penal permite a promoção de loterias, desde que autorizadas legalmente. Assim, o art. 51 da LCP prescreve que é ilícito penal “Promover ou fazer extrair loteria, sem autorização legal”. Nesse sentido, o preâmbulo do Decreto-Lei nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, trouxe o seguinte esclarecimento: “Considerando que a exploração de loteria constitui uma exceção às normas de direito penal, só
sendo admitida com o sentido de redistribuir os seus lucros com finalidade social em termos nacionais”.
Excetuando-se as autorizações do Decreto-Lei nº 6.259, de 1944 (sorteio para resgate de ações ou debêntures, de apólices da dívida pública e os demais citados no art. 41), do Decreto-Lei nº 204, de 1967 (loterias federais e alguns produtos administrados por loterias estaduais), da Lei nº 5.768, de 1971 (sorteios filantrópicos) e da Lei nº 7.291, de 1984 (apostas turfísticas), a exploração de todos os demais jogos, que apresentem como característica o fato de o ganho e a perda dependerem exclusiva ou principalmente da sorte, caem no campo de ilicitude determinado pelo direito penal.
Não obstante, outras excecões à norma penal viriam a partir de 1993, com a Lei Zico, a Lei Pelé, entre outros atos normativos, conforme veremos a seguir.
2.1.1. DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS
Nos termos dos incisos I e XX do art. 22 da Constituição Federal (CF), compete privativamente à União legislar sobre direito penal e sobre sistemas de consórcios e sorteios.
Como se verá ao longo deste Relatório, o Supremo Tribunal Federal (STF), julgando Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) de leis estaduais que criavam loterias, decidiu pela inconstitucionalidade dessas leis, tendo em vista a competência legislativa privativa da União para legislar sobre
“sorteios” estatuída no referido inciso XX do art. 22 da CF, que abrange, no entender daquela Corte de Justiça, “loterias” e “bingos”.
2.1.2. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE JOGO DE AZAR E LOTERIAS
2.1.2.1. LEGISLAÇÃO PENAL
O Decreto-Lei nº 3.688, de 3 de outubro de 1941 (LCP), estabelece, no caput do art. 50, que é contravenção estabelecer ou explorar jogo de azar em lugar público ou acessível ao público. O § 3º, alínea a, do referido artigo define como jogo de azar aquele em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte.
A LCP também trata, nos arts. 51 a 57, de vários ilícitos penais relativos à exploração de loterias sem autorização legal.
A Lei tipifica em seu art. 51 a conduta de promover ou fazer extrair loteria, sem autorização legal, sujeita à pena de prisão simples, de seis meses a dois anos, e multa, estendendo-se os efeitos da condenação à perda dos móveis existentes no local. Nos termos do referido dispositivo, incorre na mesma pena quem guarda, vende ou expõe à venda, tem sob sua guarda para o fim de venda, introduz ou tenta introduzir na circulação bilhete de loteria não autorizada.
A LCP estabelece, ainda, que considera-se loteria toda operação que, mediante a distribuição de bilhete, listas, cupões, vales, sinais, símbolos ou meios análogos, faz depender de sorteio a obtenção de prêmio em dinheiro ou bens de outra natureza.
Em 1944 foi publicada lei especial em relação a essa lei penal – Decreto-Lei nº 6.259, de 10 de fevereiro de 1944, que dispõe sobre o serviço de loterias, e dá outras providências. Seu art. 45 caracteriza como contravenção penal a extração de loteria sem concessão regular do poder competente, e sujeita à pena de um a quatro anos de prisão simples, e multa, além da perda para a Fazenda Nacional de todos os aparelhos de extração, mobiliário, utensílios e valores pertencentes à loteria. Os arts. 46 a 56 tipificam outras contravenções relacionadas às loterias, e o parágrafo único do art. 40 estabelece que considera-se loteria toda operação, jogo ou aposta para a obtenção de um prêmio em dinheiro ou em bens de outra natureza, mediante colocação de bilhetes, listas, cupões, vales, papéis, manuscritos, sinais, símbolos, ou qualquer outro meio de distribuição dos números e designação dos jogadores ou apostadores, bem próxima da definição da LCP.
Esse Decreto-Lei permitia a exploração de loterias tanto pela União quanto pelos Estados1.
Já o Decreto-Lei nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, determina, em seu art. 1º, que a exploração de loteria constitui serviço público exclusivo da União não suscetível de concessão, vedando a criação de loterias estaduais e autorizando, apenas, a manutenção das loterias estaduais existentes à época da entrada em vigor daquele diploma legal, limitadas as emissões às quantidades de bilhetes e séries em vigor naquela oportunidade (art. 32).
1 Art. 2º Os Governos da União e dos Estados poderão atribuir a exploração do serviço de loteria a concessionários de comprovada idoneidade moral e financeira.
...
...
Art. 4º Somente a União e os Estados poderão explorar ou conceder serviço de loteria, vedada àquela e a estes mais de uma exploração ou concessão lotérica.
Tanto a LCP, em seu art. 58, quanto o Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, também em seu art. 58, caracterizam a realização do “jogo do bicho”
como contravenção penal.
Existem posições divergentes em relação à tipologia penal de loterias ilegais: os tipos penais trazidos pelo Decreto-Lei nº 6.259, de 1944 (arts. 45 a 57) são normas especiais em relação ao art. 51 da LCP ou derrogaram esse dispositivo da lei penal? Não consideramos que houve derrogação parcial da LCP. O Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, é apenas lei especial em relação à LCP, lei geral. Esta se tornou, na verdade, uma norma subsidiária no que se refere à exploração ilegal de loteria: quando a conduta não puder ser subsumida nos dispositivos do Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, poderá ser no tipo genérico do art. 51 da LCP.
Há, contudo, os que preferem falar em “derrogação parcial” das normas penais da LCP. Não obstante, qualquer que seja o entendimento – ou seja, coexistindo os ilícitos penais relacionados às loterias e ao jogo do bicho estabelecidos na LCP e aqueles estabelecidos no Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, ou estando em vigor apenas os ilícitos penais previstos neste último diploma legal –, o fato é que a exploração de loterias e do jogo de bicho sem autorização legal constitui contravenção penal.
Cabe ressaltar que, a despeito de as loterias e o jogo do bicho constituírem jogos de azar, tendo em vista a abrangência da definição contida no já mencionado § 3º, alínea a, do art. 50 da LCP, o qual define como jogo de azar aquele em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte, a Lei Penal deu-lhes tratamento específico, tipificando, ...
separadamente da exploração de jogos de azar, as contravenções relativas à exploração de loterias e à exploração do jogo do bicho.
2.1.2.2. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE LOTERIAS
O Decreto-Lei nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a exploração de loterias e dá outras providências, determina, em seu art. 1º, que “a exploração de loteria, como derrogação excepcional das normas de Direito Penal, constitui serviço público exclusivo da União não suscetível de concessão” (grifo nosso).
Tal Decreto-Lei proibiu, ainda, em seu art. 32, a criação de novas loterias estaduais, ficando as loterias estaduais existentes à época proibidas de aumentar as suas emissões, que estariam limitadas às quantidades de bilhetes e séries em vigor na data da publicação daquele diploma legal.
Cabe destacar os seguintes trechos do preâmbulo do Decreto-lei nº 204, de 1967:
Considerando que é dever do Estado, para salvaguarda da integridade da vida social, impedir o surgimento e proliferação de jogos proibidos que são suscetíveis de atingir a segurança nacional;
Considerando que a exploração de loteria constitui uma exceção às normas de Direito Penal, só sendo admitida com o sentido de redistribuir os seus lucros com finalidade social em termos nacionais.
...(grifos nossos)
A destinação dos recursos arrecadados com as loterias para finalidades sociais é condizente com a legislação de vários países do mundo, como demonstrado nos quadros a seguir, constantes de documento encaminhado a esta CPI pela CEF.
Destinação Social – Mundo
México Educação e Saúde
Irlanda Cultura e Esporte
Finlândia Esporte, Ciências e Artes
Canadá - Ontário Hospitais e Ações Sociais
Inglaterra Artes, Esporte, Ações Sociais e Saúde
Noruega Esporte, Cultura e Pesquisas
Belgica Deficientes Físicos e Cultura
Alemanha Cultura, Ações Sociais, Esporte e Educação
Portugal Saúde e Bem Estar de Crianças
Estados Unidos Educação e Saúde
Porto Rico Saúde
Holanda Educação
Dinamarca Educação
Fonte: www.lotteryinsider.com - Jan/05
BENEFICIÁRIOS LEGAIS DAS LOTERIAS NO MUNDO
Destinação Social – EUA
Fonte: CEF
O mencionado Decreto-Lei nº 204, de 1967, disciplinou o funcionamento da Loteria Federal.
Em 1969, foi editado o Decreto-Lei nº 594, instituindo a Loteria Esportiva Federal, para a exploração, em qualquer parte do território nacional, de todas as formas de concursos de prognósticos esportivos (art. 1º).
E s t a d o E D U C A Ç Ã O S A Ú D E
C o n n e c t i c u t 3 , 9 3 8 , 9
F l o r i d a 3 9 , 5 4
G e o r g i a 3 4 , 2
I d a h o 2 1 , 5
I l l i n o i s 3 7 , 1 2
I n d i a n a 4 , 4 3
I o w a 1 2 , 2 1
K e n t u c k y 1 9 , 5
L o u i s i a n a 3 5
M i c h i g a n 3 8 , 6
M i s s o u r i 2 7 , 5
N e w H a m p s h i r e 3 0 , 6 6
N o v o M é x i c o 2 2 , 1
O h i o 3 2 , 5 4
O r e g o n 1 9
P u e r t o R i c o 5
R h o d e I s l a n d 6 , 1 7
S o u t h C a r o l i n a 3 9
T e x a s 3 0
V e r m o n t 2 0
V i r g i n i a 3 3
W a s h i n g t o n 1 8 , 9
W e s t V i r g i n i a 9 , 3
O art. 1º do Decreto nº 66.118, de 26 de janeiro de 1970, que regulamenta o referido Decreto-Lei nº 594, estabelece que “os concursos de prognósticos sobre os resultados de competições esportivas, nacionais ou internacionais, constituem serviço público exclusivo da União.”
A Lei nº 6.717, de 12 de novembro de 1979, autoriza a CEF a realizar, como modalidade de Loteria Federal regida pelo Decreto-Lei nº 204, de 1967, concurso de prognósticos sobre o resultado de sorteios de números.
Por fim, o Decreto nº 99.268, de 31 de maio de 1990, cria a Loteria Federal sob a modalidade instantânea.
Portanto, a legislação federal determina que a União tem competência privativa para a exploração de loterias, que constitui serviço público exclusivo seu, ressalvadas as loterias estaduais existentes quando da edição do referido Decreto-Lei nº 204, de 1967.
O órgão incumbido da exploração desses serviços é a Caixa Econômica Federal, conforme dispõe o Decreto-Lei nº 759, de 12 de agosto de 1969, que autoriza o Poder Executivo a constituir a empresa pública Caixa Econômica Federal e dá outras providências, cujo art. 2º, alínea d, estabelece que a CEF “terá por finalidade [entre outras] explorar, com exclusividade, os serviços da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal, nos termos da legislação vigente”.
Essa competência é confirmada pelo Estatuto da CEF, aprovado pelo Decreto nº 4.371, de 11 de setembro de 2002, cujo art. 5º, inciso III, estabelece que “a CEF tem por objetivo administrar, com exclusividade, os serviços das loterias federais, nos termos da legislação vigente”.
Com base nessa legislação, a CEF explora atualmente as seguintes modalidades lotéricas:
– Loteria Federal (Decreto-Lei nº 204, de 1967);
– Loteria Instantânea (Decreto nº 99.268, de 1990);
– Loteria Esportiva e Lotogol (Decreto-Lei nº 594, de 1969);
– Lotomania, Mega-Sena, Quina, Dupla Sena e Lotofácil (Lei nº 6.717, de 1979).
Além dessa legislação, existem várias outras normas legais que dispõem sobre a destinação dos recursos arrecadados com cada uma das modalidades lotéricas exploradas pela CEF, prevendo a sua distribuição a órgãos e entidades cuja atividade prepoderante tem finalidade social2.
A exploração de quaisquer modalidades lotéricas, sem amparo na legislação federal mencionada, constitui contravenção penal, nos termos dos arts. 51 a 57 da LCP (Decreto-Lei nº 3.688, de 1941) e dos arts. 45 a 57 do Decreto-Lei nº 6.259, de 1944.
2 A distribuição da arrecadação das loterias federais será tratada em tópico específico deste
2.1.2.3. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE O JOGO DE AZAR
Como já mencionado, a exploração de jogo de azar em lugar público ou acessível ao público é contravenção penal, nos termos do art. 50 da LCP.
Algumas leis excepcionam essa norma, como é o caso da Lei nº 5.768, de 20 de dezembro de 1971, que trata, entre outros assuntos, da distribuição gratuita de prêmios a título de propaganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou operação assemelhada, e dos sorteios organizados por instituições declaradas de utilidade pública em virtude de lei e que se dediquem exclusivamente a atividades filantrópicas, com o fim de obter recursos adicionais necessários à manutenção ou custeio de obra social a que se dedicam.
Do mesmo modo, a Lei nº 7.291, de 19 de dezembro de 1984, que dispõe sobre as atividades da eqüideocultura no País e dá outras providências, permite a realização de corridas de cavalo, com exploração de apostas, com a finalidade de suprir os recursos necessários à coordenação e fiscalização da eqüideocultura nacional.
Os sorteios também são permitidos nos consórcios para aquisição de bens e serviços e para fins de distribuição de prêmios aos adquirentes de títulos de capitalização, atividades sujeitas à regulamentação e fiscalização do Banco Central do Brasil e da Superintendência de Seguros Privados.
Como já frisado, não havendo lei excepcionadora da ilicitude da atividade, toda exploração de jogo de azar constitui contravenção penal.
2.1.2.3.1. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE O JOGO DE BINGO
A lei federal, durante algum tempo, excepcionou a ilicitude da exploração do jogo de bingo.
Excepcionando a norma penal, a Lei nº 8.672, de 6 de julho de 1993 (Lei Zico), em seu artigo 573, autorizou as entidades de direção e de prática desportiva a explorar o jogo de bingo ou similar, obedecidas as condições nela previstas.
Determinou, ainda, que o credenciamento se faria junto às Secretarias da Fazenda das diversas Unidades da Federação e que o órgão competente de cada Estado e do Distrito Federal normatizaria e fiscalizaria a realização do jogo de bingo.
A Lei Zico foi regulamentada pelo Decreto nº 981, de 11 de novembro de 1993, cujos arts. 40 a 48 tratavam dos jogos de bingo. O art. 45 da referida norma autorizou a exploração das seguintes modalidades lotéricas:
bingo, sorteio numérico, bingo permanente e similares, que seriam outras
3 Art. 57. As entidades de direção e de prática desportiva filiadas a entidades de administração em, no mínimo, três modalidades olímpicas, e que comprovem, na forma da regulamentação desta lei, atividade e a participação em competições oficiais organizadas pela mesma, credenciar-se-ão na Secretaria da Fazenda da respectiva Unidade da Federação para promover reuniões destinadas a angariar recursos para o fomento do desporto, mediante sorteios de modalidade denominada Bingo, ou similar.
§ 1º O órgão competente de cada Estado e do Distrito Federal normatizará e fiscalizará a realização dos eventos de que trata este artigo.
modalidades previamente aprovadas pelas Secretarias da Fazenda das Unidades da Federação4. A autorização para exploração de jogo similar ao bingo, como consta na Lei Zico, e de modalidades lotéricas similares ao bingo, como consta no Decreto nº 981, de 1993, deram ensejo à autorização para exploração de videoloterias (caça-níqueis) pelas casas de bingo.
A Lei nº 9.615, de 24 de março de 1998 (Lei Pelé), revogou a Lei Zico e, conforme previsto em seus arts. 59 a 81, passou a permitir a exploração de jogos de bingo, em todo o território nacional, por entidades de administração e prática desportiva, diretamente ou através de empresa comercial, nas modalidades permanente ou eventual, mediante credenciamento junto à União e obedecidas as condições que fixava.
Os arts. 73 e 74 da Lei Pelé proibiam a instalação de qualquer tipo de máquinas de jogo de azar ou de diversões eletrônicas nas salas de bingo e estabeleciam que nenhuma outra modalidade de jogo ou similar, que não seja o bingo permanente ou eventual, poderia ser autorizada.
§ 2º Quando se tratar de entidade de direção, a comprovação de que trata o caput deste artigo limitar-se-á à filiação na entidade de direção nacional ou internacional.
4Art. 45. Os sorteios mencionados no artigo 40 deste Decreto ficam restritos à utilização das seguintes modalidades lotéricas:
I - Bingo: loteria em que se sorteiam ao acaso números de 1 a 90 , mediante sucessivas extrações, até que um ou mais concorrentes atinjam o objetivo previamente determinado, utilizando processo isento de contato humano que assegure integral lisura aos resultados;
II - Sorteio Numérico: sorteio de números tendo por base os resultados da Loteria Federal;
III - Bingo Permanente: a mesma modalidade prevista no inciso I, com autorização para ser aplicada nas condições específicas neste Decreto;
IV - Similares: outras modalidades previamente aprovadas pelas Secretarias da fazenda das Unidades da Federação, com aplicação restrita na área de atuação da autoridade que as aprovou.
A Lei Pelé foi regulamentada pelo Decreto nº 2.574, de 29 de abril de 1998, que atribuiu ao Instituto Nacional do Desenvolvimento do Desporto (INDESP) competência para expedir normas regulamentares de credenciamento, autorização e fiscalização dos jogos de bingo.
O referido decreto determinou que o credenciamento para a exploração dos jogos de bingo, a autorização e a fiscalização da atividade seriam feitos pelo INDESP ou mediante convênio com as Loterias Estaduais ou com as Secretarias de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal.
Além disso, a despeito da incompatibilidade com os citados artigos 73 e 74 da Lei Pelé, o § 2º do artigo 74 daquele diploma legal permitia a instalação e operação, em salas próprias, de máquinas eletrônicas programadas para a exploração do jogo do bingo (videobingo).
O referido dispositivo foi posteriormente revogado pelo Decreto nº 3.214, de 21 de outubro de 1999, que, portanto, proibiu a exploração de jogo em máquinas eletrônicas programadas (videobingo).
A Lei nº 9.981, de 14 de julho de 2000 (Lei Maguito), revogou, a partir de 31 de dezembro de 2001, os referidos artigos 59 a 81 da Lei Pelé, que permitiam a exploração do bingo, determinando, porém, que fossem respeitadas as autorizações que estivessem em vigor até a data de sua expiração.
Essa Lei transferiu, ainda, para a CEF, a competência para autorizar e fiscalizar os jogos de bingo, mantendo o credenciamento das entidades como atribuição do INDESP.
Posteriormente, a Medida Provisória (MPV) nº 2.049-24, de 26 de outubro de 2000 (que em sua última reedição tem o nº 2.216-375, de 31 de agosto de 2001), alterou o artigo 59 da Lei Pelé, dando-lhe a seguinte redação:
Art. 59. A exploração de jogos de bingo, serviço público de competência da União, será executada, direta ou indiretamente, pela Caixa Econômica Federal em todo o território nacional, nos termos desta Lei e do respectivo regulamento.
A referida MPV extinguiu o INDESP, transferindo para a CEF suas atribuições relativas aos jogos de bingo.
O Decreto nº 3.659, de 14 de novembro de 2000, regulamentou a autorização e a fiscalização dos jogos de bingo, em consonância com as reformas promovidas na legislação, e revogou o Decreto nº 2.574, de 1998.
Portanto, a partir de 31 de dezembro de 2001, ressalvadas as autorizações que estavam em vigor nessa data6, a exploração de jogos de bingo voltou a caracterizar contravenção penal, tendo em vista não existir mais a legislação especial que a autorizava, voltando a incidir a lei geral – o art. 50 da LCP, que tipifica como contravenção a exploração de jogos de azar.
5 Medida Provisória ainda não votada pelo Congresso Nacional (art. 2º da Emenda Constitucional nº 32, de 2001).
2.1.2.3.1.1. A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 168, DE 2004
A despeito desse quadro legal, em 20 de fevereiro de 2004, foi editada a MPV nº 168, que proibia a exploração de todas as modalidades de jogos de bingo e jogos em máquinas eletrônicas denominadas “caça-níqueis”.
O seu art. 1º proibia a exploração de todas as modalidades de jogos de bingo e os jogos em máquinas eletrônicas “caça-níqueis” em todo território nacional. O jogo de bingo deixava de ser considerado serviço público.
O art. 2º estabelecia que ficariam declaradas nulas todas as licenças, permissões, concessões ou autorizações para exploração dos jogos de bingo e “caça-níqueis”, direta ou indiretamente expedidas pela CEF, por autoridades estaduais, do Distrito Federal, ou municipais.
O art. 3º determinava que a CEF e as autoridades estaduais, do Distrito Federal, ou municipais deveriam proceder à rescisão unilateral imediata dos contratos vigentes ou revogar os atos autorizadores do funcionamento dos respectivos estabelecimentos, sem nenhum tipo de indenização.
Os arts. 4º e 5º estabeleciam que a exploração de jogos de bingo e “caça-níqueis” sujeitaria o infrator à multa diária no valor de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), a ser aplicada pelo Ministério da Fazenda, que deveria remeter cópia do auto de infração ao Departamento de Polícia Federal, para investigação quanto a delitos de natureza penal.
O art. 6º determinava que o servidor público federal ou empregado da CEF que se omitisse na aplicação das disposições da MPV
ficaria sujeito às penalidades de demissão do serviço público ou, conforme o caso, de despedida por justa causa, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.
O art. 7º estabelecia que a MPV entraria em vigor na data de sua publicação e o art. 8º revogava os arts. 2º, 3º e 4º da Lei nº 9.981, de 14 de julho de 2000, o art. 59 da Lei nº 9.615, de 24 de março de 1998, e o art. 17 da Medida Provisória nº 2.216-37, de 31 de agosto de 2001.
Como é de conhecimento geral, a referida MPV foi rejeitada pelo Congresso Nacional, por falta de atendimento aos pressupostos de relevância e urgência.
Ocorre que a MPV nº 168, de 2004, trazia poucas inovações em relação ao sistema legal então vigente. A novidade consistia, basicamente, na caracterização da exploração de jogos de bingo e máquinas “caça-níqueis”
como ilícito administrativo, sujeitando o infrator à multa diária no valor de R$
50.000,00 (cinqüenta mil reais).
Quanto à proibição de exploração da atividade (objeto do art. 1º), o jogo de bingo, antes da edição da MPV, já caracterizava contravenção penal, como já observamos. A própria Exposição de Motivos da MPV nº 168 fazia referência a esse fato.
Com relação às licenças, permissões, concessões ou autorizações para exploração dos jogos de bingo e “caça-níqueis” referidas nos arts. 2º e 3º, como já mencionamos, desde 31 de dezembro de 2001 a CEF não mais podia autorizar o funcionamento de bingos. Além disso, em 2004, já se haviam expirado todas as autorizações concedidas pela CEF durante a vigência dos artigos da Lei Pelé que regulamentavam a exploração dos jogos de bingo. Os
Estados, por sua vez, não detinham competência para autorizar a exploração de jogos de bingo, tendo em vista a competência privativa da União para legislar sobre sorteios e sobre direito penal, nos termos do art. 22, incisos I e XX da CF. Esse registro também é feito na Exposição de Motivos da MPV, em cujo texto consta o seguinte trecho:
Não é demais salientar que se proliferam pelo Brasil estabelecimentos destinados à exploração desses jogos sem nenhuma autorização legal ou com base em normas locais de clara inconstitucionalidade formal.
O único prejuízo, portanto, do ponto de vista da repressão ao jogo de bingo, com a rejeição da MPV nº 168, de 2004, consistiu em se deixar de caracterizar a sua exploração como ilícito administrativo.
Aliás, a aprovação da MPV poderia até ensejar uma interpretação desfavorável à repressão do jogo de bingo. A edição de uma normal legal pressupõe a inovação do direito. Não se deve interpretar um dispositivo legal de forma a que resulte inútil. Trata-se de vício de antijuridicidade, que ofende o art. 7º, IV, da Lei Complementar nº 95, de 1998, que dispõe sobre a elaboração das leis, segundo o qual “o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa”.
Portanto, quando a MPV proíbe a exploração dos jogos de bingo e das máquinas “caça-níqueis”, supõe-se que até então essa exploração era autorizada, o que é juridicamente falso. Essa interpretação poderia, inclusive, dar ensejo a que as empresas que exploram essa atividade se utilizassem desse argumento para legitimar a sua atividade anterior à edição da MPV.
O fato é que a rejeição da MPV nº 168, de 2004, não afastou a ilicitude da exploração do jogo de bingo e das máquinas “caça-níqueis”, como querem alguns, prevalecendo a norma penal que estabelece que a exploração dessas atividades constitui contravenção penal.
2.1.3. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O JOGO DE AZAR E AS LOTERIAS
A maior parte dos Estados da Federação legisla e explora loterias estaduais. Quanto aos jogos de azar, normalmente tais Estados também legislam sobre a matéria, enquadrando a exploração desses jogos como modalidade lotérica.
2.1.3.1. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE LOTERIAS
A despeito da legislação federal que estabelece que a exploração de loteria constitui serviço público exclusivo da União, não suscetível de concessão, e que veda a criação de loterias estaduais – autorizando, apenas, a manutenção das loterias estaduais existentes em 1967, limitadas as emissões às quantidades de bilhetes e séries em vigor naquela oportunidade –, bem como da lei penal que tipifica a exploração de loterias sem autorização legal como contravenção penal, a maior parte dos Estados da Federação criaram loterias estaduais e regulamentaram a sua exploração.
Para respaldar essa exploração, baseavam-se em pareceres de renomados juristas, cujo entendimento é de que a loteria é um serviço público
comum à União e aos Estados. A tese por eles defendida é de que a CF não atribui à União competência privativa para legislar nem para explorar esse serviço público, o que implica, tendo em vista a competência residual estabelecida pelo § 1º do art. 25 da CF, que os Estados podem legislar livremente a respeito.
Vários desses autores argumentam que a competência privativa da União para legislar sobre “sistemas de sorteios” ou “sorteios” a que se refere o inciso XX do art. 22 da CF há de ser entendida em sentido estrito, a partir de uma análise de sua localização no texto constitucional, que ensejaria a interpretação de que diz respeito apenas aos sorteios relacionados com as atividades consorciais ou assemelhadas.
Ocorre que no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2.847-2 – Distrito Federal, ocorrido em 5 de agosto de 2004, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu: “A legislação sobre loterias é da competência da União, conforme artigo 22, incisos I e XX”.
Entendeu aquela Corte de Justiça que a palavra “sorteio”, contida no inciso XX do art. 22 da CF, abrange loterias e bingos. No julgamento da ADI nº 2.948, o STF também declarou a inconstitucionalidade de leis editadas pelo Mato Grosso, por ofensa aos mesmos dispositivos constitucionais.
Outras 14 ações aguardam julgamento no STF, envolvendo competência legislativa em matéria de loterias e jogos, contra leis editadas pelos Estados de Alagoas, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Tocantins.
Considerando a decisão do STF e a legislação federal sobre a matéria (Decreto-Lei nº 204, de 1967, e Decreto-Lei nº 6.259, de 1944), a exploração de loteria constitui serviço público exclusivo da União. Quanto às loterias estaduais, foram mantidas apenas aquelas existentes em 1967 – limitadas as emissões às quantidades de bilhetes e séries em vigor naquela época –, sendo vedada, desde então, a criação de novas loterias estaduais. A exploração de loteria sem a observância dessas normas constitui contravenção penal.
Portanto, a criação de loterias pelos Estados Federados não encontra respaldo na Constituição, que atribui competência privativa à União para legislar sobre a matéria, nem na legislação editada pela União, que determina que a exploração de loterias é serviço público privativo da União e proíbe a criação de loterias estaduais.
2.1.3.2. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O JOGO DE BINGO
Assim como ocorre em relação a outros jogos de azar, vários Estados da Federação têm autorizado a exploração dos jogos de bingo como modalidade de loteria estadual.
Como já referido no item anterior, no julgamento da ADI nº 2.847-2 – Distrito Federal, ocorrido em 5 de agosto de 2004, o Supremo Tribunal Federal decidiu: “A legislação sobre loterias é da competência da União, conforme artigo 22, incisos I e XX”. Além disso, a legislação federal em vigor, como já explanado, veda a criação de loterias estaduais.
Portanto, a autorização dos Estados Federados para exploração do bingo como modalidade de loteria estadual não encontra respaldo na legislação editada pela União, a quem a CF atribui competência privativa para legislar sobre a matéria.
2.2. O PODER JUDICIÁRIO E A EXPLORAÇÃO DE JOGOS DE BINGO
2.2.1. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
O STF, no segundo semestre de 2004, julgou as ADIs nºs 2847 e 2948, nas quais decidiu pela inconstitucionalidade de leis do Distrito Federal e do Estado de Mato Grosso que criavam loterias no âmbito daquelas unidades da Federação.
O STF entendeu que, em vista do disposto no art. 22, inciso XX, da CF, o qual estabelece a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcio e sorteios, somente a União pode dispor sobre loterias e bingos que, no entender daquela Corte de Justiça, estão contemplados na palavra “sorteios”, ou seja, “sorteios” seria gênero, do qual loterias e bingos são espécies.
Como já antecipado, há, ainda, cerca de 14 outras ADIs pendentes de julgamento pelo STF, nas quais se argúi a inconstitucionalidade de leis editadas pelos Estados de Alagoas, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Tocantins, envolvendo competência legislativa em matéria de loterias e jogos.
Considerando:
1) a competência privativa da União para legislar sobre a matéria, confirmada pelo STF;
2) que a legislação federal estabelece que a exploração de loterias constitui serviço público exclusivo da União; e
3) que a exploração de jogos de azar e do jogo de bicho constitui contravenção penal;
Pode-se concluir que os Estados federados estão impedidos de criar loterias e de autorizar a exploração de quaisquer modalidades de jogos de azar.
2.2.2. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em várias oportunidades, já se manifestou pela ilicitude da exploração de jogos de bingo e da exploração de máquinas de jogos eletrônicos.
A seguir, transcrevemos as ementas de alguns julgados importantes e mais recentes do STJ:
Processo
AgRg na MC 10784 / RS ; AGRAVO REGIMENTAL NA MEDIDA CAUTELAR
2005/0183973-4 Relator(a)
Ministro CASTRO MEIRA (1125) Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento
13/12/2005
Data da Publicação/Fonte DJ 06.02.2006 p. 231 Ementa
MEDIDA CAUTELAR. AGRAVO REGIMENTAL NA MEDIDA CAUTELAR.
RECURSO ESPECIAL. DESTRANCAMENTO E EFEITO SUSPENSIVO. BINGO.
ENQUADRAMENTO COMO JOGO DE AZAR. REVISÃO DO JULGADO.
IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. EXPLORAÇÃO COMERCIAL DE MÁQUINAS DE JOGOS ELETRÔNICOS.
ILICITUDE.
1. O Tribunal a quo concluiu que a atividade efetivamente desenvolvida pela agravante, ainda que sob a nomenclatura de bingo eletrônico, consistia, em verdade, na exploração de jogo de azar, prática vedada pelo art. 50 do Decreto-Lei n.° 3.688/41 (Lei das
Contravenções Penais).
2. Conclusão distinta da perfilhada na origem demandaria, necessariamente, o reexame do suporte fático dos autos, proibido pelo teor da Súmula n.º 7/STJ, de seguinte conteúdo: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial".
3. Ainda que não incidisse o óbice da súmula referenciada, a pretensão da agravante esbarraria na jurisprudência pacífica deste Sodalício que se firmou pela ilicitude da exploração e funcionamento das máquinas de jogos eletrônicos.
Precedentes.
4. Agravo regimental improvido.
Processo
RMS 18915 / PR ; RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA 2004/0125964-8
Relator(a)
Ministro FRANCISCO FALCÃO (1116) Órgão Julgador
T1 - PRIMEIRA TURMA
25/10/2005
Data da Publicação/Fonte DJ 19.12.2005 p. 209 Ementa
CONSTITUCIONAL. SISTEMAS DE CONSÓRCIO E DE SORTEIO. MATÉRIA CUJA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA É PRIVATIVA DA UNIÃO. ART. 22, INC.
XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MANIFESTA INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO N. 27/2002 DO ESTADO DO PARANÁ, BEM COMO DA LEI PARANAENSE N. 11035/95.
I - A autorização concedida pelo Estado do Paraná, através da Resolução n. 27/2002, a qual foi revogada pelo Decreto n. 1046/2003 era inconstitucional, na medida em que falece aos Estados competência para legislar sobre sistemas de consórcio e de sorteio, em que se insere o concurso de prognóstico na modalidade lotérica (bingo). É que, a despeito do art. 22, parágrafo único, da Constituição Federal dispor que lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas atinentes ao tema, tal lei não foi editada.
II - Consoante a hodierna jurisprudência do Supremo Tribunal Federal "A Constituição do Brasil determina expressamente que compete à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22, inciso XX)". E, "nos termos do disposto no art. 22, inciso I, da Constituição, lei que opera a migração dessa atividade do campo da ilicitude para o campo da licitude é de competência privativa da União" (ADI n.2948/MT, in DJ de 13/05/2005).
III - Recurso ordinário desprovido, ausente de direito certo e líquido a ser amparado.
Processo
REsp 703156 / SP ; RECURSO ESPECIAL 2004/0163092-4
Relator(a)
Ministro GILSON DIPP (1111) Órgão Julgador
T5 - QUINTA TURMA Data do Julgamento
19/04/2005
Data da Publicação/Fonte DJ 16.05.2005 p. 402 Ementa
CRIMINAL. RESP. EXPLORAÇÃO DE JOGOS DE BINGO. MANDADO DE
BUSCA E APREENSÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. ORDEM CONCEDIDA PARA LIBERAR O
MATERIAL APREENDIDO E AUTORIZAR A CONTINUAÇÃO DA ATIVIDADE.
REVOGAÇÃO DO ART. 50 DA LCP. INOCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO.
I. Hipótese em que foram apreendidos diversos materiais correlacionados à exploração comercial de jogos de bingos.
II. O art. 50 da LCP não restou revogado pela Lei Pelé (Lei 9.651/98), que veio apenas permitir o funcionamento provisório de "bingos", desde que autorizados por entidades de direito público.
III. Com o advento da Lei 9.981/2000 (Lei Maguito Vilela) foram revogados, a partir de 31/12/2001, os artigos 59 a 81 da Lei 9.651/98 (Lei Pelé), respeitando as autorizações que estivessem em vigor até a data de sua expiração, autorização esta, com validade de 12 meses, conforme a legislação específica.
IV. A partir de 31/12/2002, ninguém mais poderia explorar o jogo do bingo por violação expressa ao art. 50 da Lei 3.688/41 (Lei de Contravenções Penais).
V. Se o ato impugnado ocorreu em 2003, quando as referidas empresas já não mais poderiam estar explorando a atividade, tem-se a correção da medida de busca e apreensão.
VI. Recurso provido.
Processo
MC 8315 / PR ; MEDIDA CAUTELAR 2004/0074623-7
Relator(a)
Ministro FRANCISCO FALCÃO (1116) Órgão Julgador
T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento
14/12/2004
Data da Publicação/Fonte DJ 28.02.2005 p. 185 Ementa
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. JOGO DE BINGO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA.
INOCORRÊNCIA.
I - O artigo 22, XX, da Constituição Federal determina ser de competência privativa da
União legislar sobre sorteios, tendo sido, por isso, editadas as Leis federais nº 9.615/1998 e 9.981/2000, bem como o Decreto nº 3.659/2000, que estabelece ser o bingo um serviço público de competência da União, executado, direta ou indiretamente pela CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, em todo o território nacional.
II - Nesse panorama, as leis estaduais criadas para regular a atividade estariam a invadir a competência constitucionalmente deferida à UNIÃO.
III - Recentemente a matéria sofreu apreciação do Supremo Tribunal Federal através da ADIN nº 2.847/DF, onde ficou assentado que a Legislação sobre loterias é da competência da União.
IV - Medida cautelar improcedente.
Processo
AgRg na STA 69 / ES ; AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA
2004/0019097-0 Relator(a)
Ministro EDSON VIDIGAL (1074) Órgão Julgador
CE - CORTE ESPECIAL Data do Julgamento
25/10/2004
Data da Publicação/Fonte DJ 06.12.2004 p. 172 Ementa
SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. CABIMENTO. MÁQUINAS ELETRÔNICAS PROGRAMADAS. EXPLORAÇÃO. PROIBIÇÃO.
CONTRAVENÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL.
1. À tutela antecipada aplicam-se as disposições da Lei nº 8.437/92, art. 4º, quando a magnitude da decisão atacada implicar em grave lesão aos valores sociais nela tutelados (ordem, saúde, segurança e economia públicas).
2. Tratando, a hipótese, de matéria afeta à ordem administrativa e jurídico-penal, deve prevalecer o interesse público sobre o particular.
3. O tipo contravencional proibitivo dos jogos de azar inclui a exploração do jogo de bingo, do que resulta inadmissível a concessão de tutela antecipada a permitir a adoção de conduta penalmente tipificada, ou determinar, à autoridade competente, que se abstenha de tomar as medidas necessárias a coibi-la.
