Área Temática: 21. Políticas Públicas
Título do Trabalho:
O Efeito da Eficiência dos Tribunais de Contas Estaduais Brasileiros sobre as Políticas de Saúde e Educação de seus Respectivos Estados
Autor:
Thiago Augusto de Oliveira Marinho Ferreira / correio eletrônico: thiago.aomf@hotmail.com Co-autores:
André Valente do Couto / correio eletrônico: andre.valente@cba.ifmt.edu.br João Luis Binde / correio eletrônico: joao.binde@bag.ifmt.edu.br José Vinicius da Costa Filho / correio eletrônico: jose.filho@bag.ifmt.edu.br Marcus Vinicius Taques Arruda / correio eletrônico: marcus.arruda@ifmt.edu.br
Natacha Chabalin Ferraz / correio eletrônico: natacha.ferraz@blv.ifmt.edu.br
Instituição a que pertencem:
Universidade Federal de Pernambuco – UFPE (BRASIL)
Trabalho preparado para sua apresentação no 9º Congresso Latino-americano de Ciência Política, organizado pela Associação Latino-americana de Ciência Política (ALACIP).
Montevideu, 26 ao 28 de julho de 2017.
O Efeito da Eficiência dos Tribunais de Contas Estaduais Brasileiros sobre as Políticas de Saúde e Educação de seus Respectivos Estados
Resumo: A consciência sobre a necessidade de se manter um maior equilíbrio das finanças públicas e fornecer serviços de qualidade tornou a gestão eficiente dos recursos públicos matéria fundamental de estudos. O que enseja mecanismos de controle dos gastos públicos igualmente eficientes. Neste contexto, o presente trabalho analisa o efeito da eficiência técnica dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros sobre a aplicação dos recursos com saúde e educação de seus respectivos Estados. Para o cálculo das eficiências, utiliza-se a técnica DEA-BBC (orientação produto), a partir de um banco de dados original elaborado com informações obtidas dos sítios eletrônicos de cada uma destas instituições de controle. Os resultados preliminares apontam uma verificação empírica de que a qualidade da gestão das políticas de saúde e educação está positivamente correlacionada com a eficiência dos Tribunais de Contas nas regiões brasileiras.
Palavras-chave: Tribunais de Contas. Eficiência. Políticas Públicas.
Abstract: Awareness about the need to maintain a greater balance of public finances and provide quality services has made the efficient management of public resources a fundamental subject of studies. This creates mechanisms of control of equally efficient public spending. In this context, the present study analyzes the effect of the technical efficiency of Brazilian state Accounts Courts on the application of resources with health and education of their respective States. In order to calculate the efficiencies, the DEA-BBC technique (product orientation) is used, from an original database prepared with information obtained from the electronic sites of each of these control institutions. The preliminary results point to an empirical verification that the quality of the management of health and education policies is positively correlated with the efficiency of the Audit Courts in the Brazilian regions.
Keywords: Courts of Accounts. Efficiency. Public policy.
1. Introdução
Qual o efeito da eficiência dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros sobre as políticas de saúde e educação de seus respectivos Estados? Partindo-se da premissa de que a capacidade institucional de uma organização está associada à sua aptidão de viabilizar o cumprimento de suas competências, objetivos e metas (FERNANDES, 2016), esta pesquisa se propõe a responder o questionamento suscitado a partir da relação entre a capacidade institucional dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros de um lado e, de outro, as políticas públicas de saúde e educação de seus respectivos Estados.
Metodologicamente, o desenho de pesquisa combina estatística descritiva e multivariada para analisar um banco de dados original elaborado com informações obtidas dos sítios eletrônicos oficiais dos órgãos da Administração Pública brasileira (Tribunais de Contas, IBGE, STN). Em particular, utilizar-se-á a Análise de Componentes Principais para estimar um indicador de capacidade institucional dos Tribunais de Contas estaduais. Ao passo que, para o indicador de eficiência das políticas com saúde e educação, utilizar-se-á a técnica de Análise Envoltória de Dados (DEA). O trabalho também utilizará a técnica de Estatística Descritiva para descrever a distribuição das variáveis propostas. Por último, emprega-se uma análise de regressão para determinar o efeito da eficiência dos tribunais de contas estaduais brasileiros sobre a aplicação dos recursos com saúde e educação de seus respectivos Estados.
Mas, afinal, porque é importante estudar a eficiência dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros? O debate sobre instituições de controle tornou-se mais presente nas últimas décadas, principalmente, em razão da consolidação das democracias. Mas especialmente porque, igualmente, é cada vez crescente o debate sobre a qualidade do gasto público.
Até porque, espera-se uma prestação de serviços governamentais de qualidade, consubstanciada à utilização racional do montante arrecadado com os impostos. Neste sentido, diversos estudos têm surgido para verificar empiricamente a qualidade das administrações públicas, seja no Brasil, seja internacionalmente (LOPES; TOYOSHIMA, 2013).
E é nesse contexto em que se observa a grande razão para este crescente interesse pelo estudo das instituições de controle. Notadamente pelo papel que podem desempenhar não só no combate à corrupção, mas também na redução de desperdícios e na melhoria da responsabilização dos governos, que são objetivos-chave da governança democrática (MELO;
PEREIRA; FIGUEIREDO, 2009).
Com efeito, Melo (2008) identifica três modelos de atuação de instituições superiores de
controle no plano internacional que correspondem a três tipos distintos de desenho institucional, conforme destacado na Tabela 1 abaixo:
Tabela 1. Modelos de Atuação de Instituições Superiores de Controle MODELO DE INSTITUIÇÃO DE
CONTROLE CARACTERÍSTICAS PAÍSES QUE ADOTAM O
MODELO
Auditor Geral
A principal característica é a alta concentração de poder na figura do auditor geral, sendo que este não cumpre funções judiciais mas apenas prepara relatório e emite parecer sobre as contas públicas para apreciação do Parlamento
É adotado nos países da ex-comunidade britânica das nações, além da Suécia, entre outros
Tribunal de Contas
A principal característica é que o Tribunal exerce controle jurisdicional, julgando as contas públicas e imputando responsabilização para irregularidades praticadas por agentes públicos. A estrutura organizacional está centrada em um colegiado de juízes, o qual é presidido por um de seus membros
É adotado, dentre outros, em países com tradição de Public Law, como Portugal, Grécia e França. Este modelo também é adotado na América Latina e na África Subsaariana. Angola, Cabo Verde, Guiné, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe e Senegal utilizam tal modelo
Audit Board (Conselho de Contas)
Mantém estrita relação com o modelo de auditor-geral, exceto pela existência de um colegiado de auditores que dirigem a instituição. Em alguns casos, há forte independência e autonomia de cada auditor geral em relação a seus planos de trabalho. Em outros o colegiado atua conjuntamente
É adotado, por exemplo, nos Países Baixos, Argentina, Alemanha e Japão
Fonte: Elaboração própria, a partir de Melo (2008)
O modelo de Tribunal de Contas, o mais antigo, é o modelo adotado pelo Brasil [o qual, inclusive, é o objeto de análise desta pesquisa]. Cabe aos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo da Administração, verificar a regularidade e eficiência da gestão financeira do Estado, dando publicidade aos seus trabalhos e prestando informações para a sociedade.
De acordo com Suzart (2012), além de verificar a regularidade da utilização dos recursos públicos, estas instituições de controle também são responsáveis por fiscalizar a economia, a eficiência e a eficácia das políticas públicas.
Todavia, estimar em que medida os Tribunais de Contas produzem os seus efeitos esperados é um dos principais desafios enfrentados pelos estudiosos do assunto e formuladores de políticas públicas (ROCHA et al, 2014). Nesse sentido, analisar a sua capacidade institucional se apresenta como um caminho viável para a compreensão de sua eficiência.
Para tanto, constitui-se em hipótese a ser testada por esta pesquisa a sentença a seguir:
quanto maior a capacidade institucional dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros, maior é
a eficiência das políticas de saúde e educação em seus respectivos Estados.
Assim, a primeira seção inaugura essa incursão com uma breve abordagem acerca do incremento da eficiência na formulação das políticas públicas. A próxima seção se dedica a tratar da importância dos Tribunais de Contas na fiscalização das políticas públicas. A seção seguinte traz a lume as análises e os resultados apurados sobre o efeito da eficiência dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros sobre as políticas públicas de saúde e educação. Por fim, a última seção sumariza as considerações finais do artigo.
2. O Incremento da Eficiência na Formulação das Políticas Públicas
Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que vem a ser uma política pública. Todavia, para os fins deste trabalho, empresta-se a definição estabelecida por Peters (1986), segundo a qual: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.
Dentro do campo específico da política pública, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e porque o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos (SOUZA, 2006).
Com efeito, destaca-se a “Abordagem das Arenas” desenvolvida por Theodor Lowi (1972), a qual distingue quatro tipos de políticas públicas, a saber:
a) O primeiro é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo, ex.: implementação de hospitais e escolas, programas de renda mínima, subsídios a empreendimentos econômicos, etc;
b) O segundo é o das políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse, elas podem variar de regulamentações simples e operacionais a regulações complexas, de grande abrangência, ex.: código de trânsito, código florestal, legislação trabalhista, etc;
c) O terceiro é o das políticas redistributivas, que atingem um maior número de pessoas e impõem perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros. São, em geral: as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário, etc;
d) O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos sobre os quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas, ex.: regras
constitucionais diversas, regimento interno das casas legislativas, etc.
A partir da influência do que se convencionou chamar de “novo gerencialismo público”1 e da política fiscal restritiva de gasto, adotada por vários governos, novos formatos foram introduzidos nas políticas públicas, todos voltados para a busca de eficiência. Assim, a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições com
“independência” política (SOUZA, 2006).
De acordo com Souza (2006), a ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas públicas e suas instituições estavam fortemente influenciadas por visões redistributivas ou distributivas, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questão da sua eficiência. As razões para tal reconhecimento estão na crise fiscal e ideológica do Estado, aliadas ao declínio do sonho pluralista que caracterizou a visão norte-americana sobre políticas públicas em décadas passadas.
Essa crescente preocupação com a eficiência no uso dos recursos públicos tem demandado diversos estudos que buscam evidenciar empiricamente a qualidade das administrações públicas. Ribeiro (2008, apud LOPES; TOYOSHIMA, 2013, p. 200), por exemplo, avaliou o desempenho dos gastos públicos para uma amostra de países da América Latina no período de 1998 a 2002. Suas evidências mostraram o Brasil com um resultado em torno da média na avaliação dos serviços públicos, mas abaixo da média quanto à eficiência do gasto. Costa Rica, Uruguai e Chile obtiveram os melhores resultados tanto no desempenho dos serviços como na eficiência do gasto governamental.
Lopes & Toyoshima (2013), por sua vez, se propuseram a analisar (i) a eficiência técnica dos estados brasileiros na aplicação dos recursos com saúde e educação e (ii) os efeitos que a corrupção tem exercido sobre esta eficiência. Os principais resultados obtidos foram que a ineficiência é elevada em vários estados, e a verificação empírica de que a qualidade da gestão está negativamente correlacionada com a corrupção nas regiões brasileiras.
No mesmo sentido, o presente trabalho busca reescrever alguns passos traçados por Lopes & Toyoshima (2013), porém, sob uma perspectiva diferente. Para tanto, partindo-se da premissa de que a capacidade institucional de uma organização está associada à sua aptidão de viabilizar o cumprimento de suas competências, objetivos e metas (FERNANDES, 2016), esta pesquisa busca determinar qual o efeito da eficiência dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros sobre as políticas de saúde e educação de seus respectivos Estados, a partir da
1 Para um melhor entendimento do termo, ver Cepik & Canavarros (2014)
relação entre capacidade institucional e políticas públicas.
Para calcular a eficiência técnica dos Estados brasileiros na gestão dos recursos públicos destinados às áreas de saúde e educação, por meio da Análise Envoltória de Dados (DEA)2, serão adotadas algumas das variáveis eleitas por Lopes & Toyoshima (2013), mas para o período compreendido entre os anos de 2006 à 2010, cuja escolha – a exemplo dos autores – também visou a padronizar a análise de acordo com a disponibilidade de dados das pesquisas censitárias brasileiras.
Duas são as variáveis insumos (inputs) utilizadas, quais sejam: a média dos gastos municipais per capita com (i) educação e cultura e (ii) saúde e saneamento, consoante os dados constantes da Tabela 2 abaixo
Tabela 2. Média de Gastos Municipais per capita com Educação e Cultura e Saúde e Saneamento (2006-2010)
UF
Gastos Municipais com Educação e
Cultura (Mil Reais) Gastos Municipais com Saúde e
Saneamento (Mil Reais) Populaçãoem 2010
(Mil Habit.)
Média per capita (Educ. e
Cult.)
Média per capita (Saúd. e Saneam.)
2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010
AC 157.753,6 172.292,8 204.269,4 220.095,1 252.637,3 109.211,8 126.256,4 147.699,5 156.917,9 172.293,5 733,6 274,6 194,2 AL 663.286,7 805.567,0 947.573,9 1.103.135,3 1.304.103,8 607.304,5 694.673,2 845.579,7 982.815,5 1.185.891,6 8.796,4 109,7 98,1 AP 101.454,6 108.674,5 139.616,8 169.480,6 203.915,0 83.202,8 85.946,7 111.075,8 127.284,9 147.258,7 669,5 216,0 165,7 AM 868.665,1 900.119,9 1.099.569,1 1.155.543,7 1.464.149,6 592.582,4 624.367,5 701.510,3 818.815,5 953.820,9 3.484,0 315,0 211,9 BA 3.135.681,8 3.289.480,4 3.684.820,0 4.838.399,2 5.917.203,3 2.674.151,7 2.803.517,2 2.963.708,0 3.845.891,0 4.444.595,1 14.016,9 297,7 238,7 CE 1.861.501,6 2.156.762,7 2.666.520,7 3.082.184,5 3.424.858,3 1.766.033,8 1.946.426,7 2.329.664,1 2.748.568,3 2.992.951,7 8.452,4 312,1 278,8 DF 1.114.106,1 1.252.438,1 2.338.179,1 2.754.558,1 3.023.604,8 1.312.833,6 1.665.321,2 1.712.782,6 1.720.797,5 1.841.181,6 2.570,2 815,7 642,2 ES 1.177.350,1 1.386.084,0 1.616.632,8 1.712.905,1 1.911.453,5 742.802,3 842.795,0 1.036.128,3 1.177.055,0 1.362.992,4 3.515,0 444,1 293,7 GO 1.314.185,7 1.441.615,8 1.705.303,4 1.929.836,1 2.222.967,0 1.419.428,2 1.502.893,6 1.907.987,0 2.300.206,9 2.567.745,6 6.003,8 286,9 323,1 MA 1.349.522,2 1.634.780,7 1.670.151,2 2.503.666,1 2.851.011,8 1.415.475,0 1.434.398,1 1.523.717,9 2.062.607,8 2.365.294,3 6.574,8 304,5 267,7 MT 800.732,5 842.857,0 1.027.732,8 1.112.880,6 1.214.514,7 842.791,4 912.558,7 1.141.527,4 1.311.305,5 1.321.975,2 3.035,1 329,4 364,4 MS 680.211,1 815.000,6 1.015.148,3 1.097.154,9 1.228.399,6 722.033,1 843.619,1 1.032.753,6 1.148.676,1 1.363.921,6 2.449,0 394,9 417,4 MG 4.276.600,8 4.991.281,9 5.893.606,1 6.408.245,7 7.177.090,2 5.556.055,9 6.442.104,0 7.601.578,7 8.611.892,3 9.622.181,8 19.597,3 293,4 386,1 PA 1.475.706,2 1.549.510,5 1.653.909,9 2.462.887,1 2.878.951,0 1.273.349,5 1.266.661,9 1.388.787,4 1.777.964,9 2.044.714,0 7.581,1 264,4 204,5 PB 782.344,2 862.240,9 1.100.103,1 1.203.075,7 1.416.134,2 788.383,8 866.241,7 1.096.551,9 1.204.749,9 1.365.780,2 3.766,5 284,8 282,6 PR 2.507.789,3 2.815.656,0 3.230.511,2 3.494.721,7 3.743.639,0 2.396.786,3 2.704.337,7 3.066.926,0 3.681.114,3 4.033.184,1 10.444,5 302,4 304,1 PE 1.877.472,6 2.130.876,3 2.405.995,8 2.939.218,6 3.387.989,7 1.346.578,7 1.554.336,3 1.707.530,7 2.138.689,0 2.448.871,2 8.796,4 289,7 209,1 PI 699.048,4 807.802,2 788.927,4 1.088.159,6 1.236.669,8 609.795,1 743.394,3 798.358,7 1.058.427,3 1.198.306,6 3.118,4 296,3 282,7 RJ 4.233.196,8 4.401.768,8 5.333.975,2 5.746.357,8 6.514.073,5 4.126.741,1 4.557.117,6 5.326.766,4 6.160.706,1 7.586.921,4 15.989,9 328,1 347,2 RN 741.302,8 811.811,6 923.011,0 1.086.325,3 1.261.285,7 685.314,4 719.833,6 870.178,2 1.027.241,1 1.153.845,8 3.168,0 304,5 281,3 RS 2.896.121,5 3.354.091,0 3.780.172,2 4.000.621,0 4.366.719,7 3.039.337,8 3.463.736,5 4.014.885,1 4.374.467,7 4.920.290,2 10.693,9 344,1 370,5 RO 312.759,9 408.609,6 472.958,8 515.814,8 625.047,8 294.594,1 338.105,0 389.468,0 446.935,4 568.824,0 1.562,4 298,9 260,9
2 Técnica não paramétrica, baseada em programação matemática, cujas variáveis necessárias são divididas em inputs (insumos/entradas do sistema) e outputs (produtos/saídas do sistema). Sendo que a eficiência é definida por meio da razão entre a soma ponderada dos produtos e a soma ponderada dos insumos necessários para gerá- los (LOPES & TOYOSHIMA, 2013). Segundo Peña (2008), a DEA, entre outras finalidades, é a técnica recomendada para os estudos da eficiência da Administração Pública, que operacionalizam suas atividades em unidades organizacionais.
RR 76.711,6 107.281,4 113.067,2 175.367,1 233.172,6 95.198,3 114.244,8 110.366,9 160.707,6 223.585,6 450,5 313,3 312,6 SC 1.625.032,3 1.858.495,9 2.281.020,8 2.530.684,7 2.856.485,2 1.630.279,7 1.880.766,0 2.329.492,9 2.653.276,1 3.083.899,8 6.248,4 356,9 370,6 SP 13.119.459,9 15.668.762,5 18.553.342,3 19.980.989,0 22.850.931,8 12.620.576,7 14.316.965,6 17.288.913,4 19.230.286,9 21.744.578,1 41.262,2 437,1 413,0 SE 521.476,5 584.727,3 704.039,1 770.193,0 906.095,5 387.302,1 481.113,0 607.298,3 687.260,9 676.701,1 2.068,0 337,2 274,6 TO 350.623,6 390.424,0 459.366,2 517.730,5 609.497,2 295.490,4 334.598,2 379.546,0 438.633,9 462.322,3 1.383,4 336,5 276,2 Fonte: Elaboração própria. A partir de Secretaria do Tesouro Nacional (STN) / Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Para a escolha das variáveis produtos (outputs), também adotamos alguns dos critérios de que se valeram Lopes & Toyoshima (2013), de sorte que a Análise Fatorial (AF) orientou a escolha dos indicadores. A Análise Fatorial, diga-se de passagem, é uma técnica estatística multivariada de redução de dados que, segundo Rocha et al (2014), objetiva gerar fatores/componentes não observados a partir das variáveis observadas, com base no padrão de correlação verificado entre as variáveis originais.
Com efeito, o modelo utilizado neste estudo possui as seguintes características: (1) análise via matriz de correlação; (2) auto-valores maiores que um; (3) método de extração de Fatoração pelo Eixo Principal; (4) rotação ortogonal Varimax com normalização de Kaiser; e (5) casos ausentes substituídos pela média.
Para o emprego da AF, foram selecionados inicialmente 15 indicadores de educação e de saúde, constantes da Tabela 3 abaixo
Tabela 3. Indicadores Utilizados na Análise Fatorial
INDICADOR ANO
Taxa de analfabetismo – 11 a 14 anos 2010
Taxa de analfabetismo – 15 anos ou mais 2010
Taxa de analfabetismo – 18 a 24 anos 2010
% de crianças de 0 a 5 anos na escola 2010
% de crianças de 5 a 6 anos na escola 2010
% de crianças de 6 a 14 anos na escola 2010
% de adolescentes de 15 a 17 anos na escola 2010
% de jovens de 18 a 24 anos na escola 2010
% de adolescentes de 15 a 17 anos com fundamental completo 2010
% de jovens de 18 a 20 anos com médio completo 2010
Esperança de vida ao nascer 2010
Probabilidade de sobrevivência até 60 anos 2010
% da população em domicílios com banheiro e água encanada 2010
% da população em domicílios com coleta de lixo 2010
% da população em domicílios com energia elétrica 2010
Fonte: Elaboração própria. A partir de Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
De sorte que, após a aplicação da Análise Fatorial, foram selecionados os quatro indicadores de maior peso pertencentes ao primeiro fator, conforme Tabela 4 abaixo
Tabela 4. Cargas Fatoriais das Variáveis Utilizadas no Modelo
INDICADOR Cargas Fatoriais
1 2 3
Taxa de analfabetismo – 11 a 14 anos -0,943 0,211 0,030
Taxa de analfabetismo – 15 anos ou mais -0,807 0,494 -0,148
Taxa de analfabetismo – 18 a 24 anos -0,892 0,347 -0,056
% de crianças de 0 a 5 anos na escola 0,315 0,778 -0,034
% de crianças de 5 a 6 anos na escola 0,147 0,941 0,061
% de crianças de 6 a 14 anos na escola 0,564 0,646 -0,055
% de adolescentes de 15 a 17 anos na escola 0,267 0,422 0,680
% de jovens de 18 a 24 anos na escola -0,251 0,008 0,872
% de adolescentes de 15 a 17 anos com fundamental completo 0,857 -0,158 -0,084
% de jovens de 18 a 20 anos com médio completo 0,932 -0,074 0,049
Esperança de vida ao nascer 0,919 -0,225 0,178
Probabilidade de sobrevivência até 60 anos -0,223 -0,308 0,284
% da população em domicílios com banheiro e água encanada 0,907 0,202 -0,045
% da população em domicílios com coleta de lixo 0,660 -0,145 0,004
% da população em domicílios com energia elétrica 0,649 0,468 -0,161
Fonte: Elaboração própria.
Em termos práticos, estes indicadores têm o maior poder de explicação da estrutura total de variância dos dados.
É importante destacar, também, que este modelo de análise apresentou um KMO de 0,666 (o máximo é 1). Ao passo que o teste de esfericidade foi estatisticamente significativo (p-valor<0,05). Indicando, portanto, que a matriz de dados é adequada à utilização da Análise Fatorial. Não obstante, o modelo reportou um total de três fatores que, em conjunto, carregam 76,29% da variância total. Sendo que o primeiro fator representa 47,24% da variância das variáveis originais, como pode ser visto na Tabela 5 abaixo
Tabela 5. Variância Total Explicada
Fator
Somas de extração de carregamentos ao quadrado
Somas de rotação de carregamentos ao quadrado
Total Variância (%) Cumulativo
(%) Total Variância (%) Cumulativo (%)
1 7,086 47,240 47,240 6,526 43,505 43,505
2 2,951 19,674 66,914 3,467 23,112 66,617
3 1,407 9,377 76,292 1,451 9,675 76,292 Método de Extração: Fatoração pelo Eixo Principal
Teste de KMO e Bartlett:
Medida Kaiser- Meyer-Olkin de adequação de amostragem:
0,666 Chi-Quadrado
aproximado: 524,916 Significância: 0,000
Fonte: Elaboração própria.
Em síntese, os quatro indicadores eleitos para figurarem como variáveis produtos (outputs) são: (a) o percetual de jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo; (b) a taxa de analfabetismo na faixa etária de 11 a 14 anos; (c) a esperança de vida ao nascer; e (d) o percentual de pessoas que vivem em domicílios com banheiro e água encanada, conforme os dados constantes do Quadro 1 abaixo
Quadro 1. Variáveis Produtos (Outputs) Selecionadas
UF
Percetual de jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
(2010)
Taxa de analfabetismo na faixa etária de 11 à
14 (2010)
Esperança de vida ao nascer (2010)
Percentual de pessoas que vivem em domicílios com banheiro e água encanada (2010)
AC 31,98 6,64 71,63 47,42
AL 25,86 8,96 70,32 75,64
AP 35,73 3,81 73,8 66,38
AM 28,76 6,54 73,3 62,16
BA 29,49 5,01 71,97 77,6
CE 37,39 4,65 72,6 76,28
DF 53,48 1,1 77,35 96,01
ES 44,93 1,76 75,1 96,89
GO 44,62 1,57 74,6 93,66
MA 29,6 7,59 70,4 51,79
MT 42,36 2 74,25 90,37
MS 40,43 1,55 74,96 93,76
MG 42,82 1,52 75,3 94,91
PA 24,1 6,32 72,36 57,5
PB 32,88 5,39 72 78,91
PR 48,05 1,14 74,8 96,69
PE 32,64 5,66 72,32 78,22
PI 29,44 6,5 71,62 67,12
RJ 42,93 1,76 75,1 94,73
RN 36,11 6,63 72,52 85,06
RS 43,79 1,29 75,38 96,46
RO 36,47 1,59 72,97 79,62
RR 40,53 5,13 73,51 74,04
SC 51,8 1,05 76,61 97
SP 52,33 1,49 75,69 97,12
SE 30,55 5,52 71,84 82,24
TO 40,73 2,9 72,56 80,41
Fonte: Elaboração própria. A partir de Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
Os dois primeiros indicadores [“a” e “b”] podem ser entendidos como medidas de qualidade do ensino nos Estados. O indicador “a” mede a razão entre a população de 18 a 20 anos de idade que já concluiu o ensino médio em quaisquer de suas modalidades (regular seriado, não seriado, EJA ou supletivo) e o total de pessoas nesta faixa etária multiplicado por 100. Ao passo que o indicador “b” calcula a razão entre a população de 11 a 14 anos de idade que não sabe ler nem escrever um bilhete simples e o total de pessoas nesta faixa etária, multiplicada por 100.
Os dois últimos indicadores [“c” e “d”], por sua vez, podem ser entendidos como medidas de boas condições de saúde nos Estados. O indicador “c” trata do número médio de anos que as pessoas deverão viver a partir do nascimento, se permanecerem constantes ao longo da vida o nível e o padrão de mortalidade por idade, prevalecentes no ano do Censo.
Enquanto o indicador “d” calcula a razão entre a população que vive em domicílios particulares permanentes com água encanada em, pelo menos, um de seus cômodos e com banheiro exclusivo e a população total residente em domicílios particulares permanentes, multiplicada por 100.
3. A Importância dos Tribunais de Contas na Fiscalização das Políticas Públicas
Mais um elemento importante da abordagem das políticas públicas é o chamado
“policy cycle” (ciclo da política pública). Esta abordagem vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado.
As tradicionais divisões do ciclo político nas várias propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas as propostas são as seguintes fases:
definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e, por fim, avaliação das políticas públicas (SOUZA, 2006).
Para o presente trabalho, importa destacar a fase de avaliação das políticas públicas.
De acordo com Klaus Frey (2000), nesta fase, apreciam-se os programas já implementados no
tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os deficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir consequências para ações e programas futuros.
A avaliação ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcançados, levar ou à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou, caso contrário, à iniciação de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percepção e definição e à elaboração de um novo programa político ou à modificação do programa anterior. Com isso, a fase da avaliação é imprescindível para o desenvolvimento e a adaptação contínua das formas e instrumentos de ação pública (FREY, 2000).
Não obstante, Sano & Montenegro Filho (2013) destacam que a avaliação sistemática, contínua e eficaz é uma ferramenta gerencial poderosa, oferecendo aos formuladores e gestores de políticas públicas condições para aumentar a eficiência e efetividade dos recursos aplicados. Assim, os autores sugerem, pelo menos, seis diferentes propostas de avaliação de desempenho na gestão pública. Dentre estas propostas, os autores evidenciam a importância das entidades de fiscalização na avaliação das políticas públicas.
Sano & Montenegro Filho (2013) também afirmam que as Entidades de Fiscalização Superior, como os Tribunais de Contas, estão sendo cada vez mais demandadas para realizar trabalhos qualitativos, abrangendo os critérios de eficiência, eficácia e efetividade em suas ações de controle.
No mesmo sentido, Ferreira (2012) – ao analisar o papel do Tribunal de Contas da União como órgão de avaliação de políticas públicas – afirma que a apreciação das contas anualmente prestadas pelo Presidente da República, por exemplo, exige do Tribunal um extraordinário trabalho de avaliação de políticas públicas, sendo talvez a competência onde mais amplamente o TCU esmiúça as atividades governamentais. Ademais, no exercício de sua missão fiscalizadora, o TCU observa não apenas o aspecto da legalidade, mas também o da legitimidade e economicidade, o que alarga em muito a possibilidade de conduzir avaliações de amplo alcance, especialmente no caso das fiscalizações de natureza operacional.
Organizacionalmente, os tribunais seguem parcialmente o modelo federativo. O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza os recursos da União, incluindo os repasses a Estados, Municípios e Entidades não governamentais. Por sua vez, os tribunais de contas estaduais (TCEs) são responsáveis pela fiscalização dos recursos estaduais e municipais. Além disso, Ceará, Bahia, Pará e Goiás criaram, no âmbito estadual, tribunais de contas dos municípios (TCMs). Sendo que, Rio de Janeiro e São Paulo possuem tribunais de contas municipais autônomos, escolhidos e financiados com recursos municipais (SPECK, 2013).
No total, são 34 instituições de controle de contas (TCU + 27 TCEs + 06 TCMs).
Funcionalmente, o corpo técnico dessas instituições é formada por profissionais altamente especializados em fiscalização orçamentária, financeira, patrimonial e operacional.
Hierarquicamente, os ministros (ou conselheiros) e os auditores formam órgãos colegiados responsáveis pelos julgamentos (ROCHA et al, 2014).
O Quadro 2 abaixo sintetiza as principais características dos Tribunais de Contas no Brasil, senão vejamos:
Quadro 2. Principais Características dos Tribunais de Contas no Brasil
COMPETÊNCIAS
As competências dos Tribunais de Contas podem ser agrupadas em oito grandes categorias, que podem ser denominadas funções: fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e de ouvidoria.
PROCEDIMENTOS
OPERACIONAIS BÁSICOS DE FISCALIZAÇÃO
Para desempenhar suas atribuições, os Tribunais empregam quatro procedimentos básicos:
tomadas e prestações de contas, tomadas de contas especiais, fiscalizações e monitoramentos.
FOCO DE CONTROLE
O foco da auditoria de conformidade se concentra em examinar a legalidade e a
legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. Ao passo que o foco da auditoria de natureza operacional se destina a avaliar o desempenho dos órgãos e entidades
jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados.
SUJEITOS PASSIVOS DO CONTROLE
Nos termos da Constituição Federal, encontra-se sob jurisdição do Tribunal – e, portanto, figuram como sujeitos passivos do controle – qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, aplique ou administre dinheiros, bens e valores públicos.
VINCULAÇÃO INSTITUCIONAL
O entendimento majoritário é no sentido de ser o Tribunal de Contas um órgão de extração constitucional, independente e autônomo, que auxilia o Congresso Nacional (no caso do TCU), as Assembleias Legislativas (no caso dos TCEs) e a Câmara de Vereadores (no caso dos TCMs), no exercício do controle externo.
NATUREZA JURÍDICA DA INSTITUIÇÃO
A maior parte da doutrina e a jurisprudência quase unânime dos tribunais superiores, inclusive do próprio Supremo Tribunal Federal, têm reconhecido os Tribunais de Contas como uma Corte administrativa, autônoma, com competência para julgar contas dos administradores e responsáveis por bens e valores públicos, e dotada de jurisdição própria, peculiar e específica, distinta da jurisdição em sentido estrito.
NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES
Para a maior parte dos estudiosos e dos juristas, as deliberações das Cortes de Contas consistem em juízos acerca da exatidão de contas e de atos submetidos a seu exame. Elas fazem coisa julgada administrativa, o que impede sua revisão e torna seu cumprimento obrigatório nessa esfera, e não podem ser questionadas senão por mandado de segurança junto ao Supremo Tribunal Federal. Além disso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a doutrina majoritária, ao reconhecerem os Tribunais de Contas como juiz natural das matérias inseridas em sua competência, têm entendido que suas deliberações restringem parcialmente a atuação do Judiciário, que somente pode examinar erros de procedimento, sem possibilidade de manifestação sobre eventual erro de julgamento.
Fonte: Elaboração própria, a partir de Ferreira (2013).
As competências elencadas acima são definidas pela Constituição de 1988 (e pelas Constituições de cada Estado), bem como em normas infraconstitucionais. Para o exercício destas competências, os Tribunais de Contas brasileiros dispõem de uma excelente qualidade técnica e de uma estrutura administrativa invejável (ARANTES; ABRÚCIO & TEIXEIRA, 2005). O Quadro 3 a seguir apresenta o total do orçamento anual dos Tribunais de Contas das 27 Unidades Federativas brasileiras, entre os anos de 2006 à 2010, a saber:
Quadro 3. Tribunais de Contas Estaduais Brasileiros – Orçamento Anual (2006-2010)
TCE Orçamento Anual
2006 2007 2008 2009 2010
AC R$ 16.959.253,00 R$ 20.318.144,00 R$ 23.121.884,00 R$ 30.425.584,34 R$ 29.648.683,82
AL R$ 42.752.164,00 R$ 50.968.076,00 Não há dados Não há dados Não há dados
AP R$ 29.379.661,00 R$ 33.066.564,00 R$ 40.838.097,00 R$ 45.625.866,00 R$ 78.025.889,00
AM R$ 78.467.000,00 R$ 76.496.000,00 R$ 82.146.000,00 R$ 93.917.000,00 R$ 91.390.000,00
BA* R$ 47.381.816,00 R$ 65.757.000,00 R$ 74.673.755,00 R$ 87.626.440,00 R$ 100.433.087,00
CE* R$ 20.225.184,00 R$ 23.240.132,00 R$ 27.572.490,00 R$ 33.895.881,00 R$ 41.207.190,00
DF R$ 200.153.705,00 R$ 265.957.552,00 R$ 218.428.149,00 R$ 176.503.063,00 R$ 194.993.589,00
ES R$ 68.168.624,00 R$ 75.100.000,00 R$ 79.840.000,00 R$ 82.122.226,00 R$ 82.590.550,00
GO* Não há dados R$ 50.785.000,00 R$ 32.477.000,00 R$ 47.586.000,00 R$ 71.968.000,00
MA Não há dados R$ 35.088.168,00 R$ 49.894.095,00 R$ 56.307.764,00 R$ 60.105.984,00
MT R$ 112.443.531,00 R$ 103.989.550,00 R$ 110.191.098,00 R$ 114.720.774,00 R$ 125.464.031,00
MS R$ 71.099.200,00 R$ 76.152.000,00 R$ 85.250.300,00 R$ 97.918.000,00 R$ 108.760.400,00
MG R$ 222.752.656,00 R$ 265.386.392,00 R$ 286.542.006,00 R$ 286.225.084,00 R$ 295.557.026,00
PA* R$ 38.324.243,00 R$ 40.899.462,00 R$ 60.878.401,00 R$ 71.007.310,00 R$ 75.923.986,00
PB Não há dados R$ 56.300.000,00 R$ 64.750.000,00 R$ 80.400.000,00 R$ 82.323.000,00
PR R$ 138.471.470,00 R$ 143.972.280,00 R$ 144.282.490,00 R$ 171.981.180,00 R$ 177.392.460,00
PE R$ 103.607.000,00 R$ 139.645.000,00 R$ 163.016.000,00 R$ 184.291.600,00 R$ 202.276.400,00
PI R$ 27.000.000,00 R$ 33.000.000,00 R$ 38.423.919,00 R$ 43.639.200,00 R$ 47.826.518,00
RJ** Não há dados R$ 436.720.268,00 R$ 454.752.676,00 R$ 494.946.998,00 R$ 541.176.967,00
RN R$ 18.303.000,00 R$ 27.561.000,00 R$ 30.361.000,00 R$ 31.715.000,00 R$ 37.395.000,00
RS R$ 218.935.354,00 R$ 227.600.831,00 R$ 226.283.547,00 R$ 240.283.651,00 R$ 254.694.017,00
RO R$ 42.890.450,00 R$ 42.890.450,00 R$ 51.723.835,00 R$ 57.590.406,00 R$ 65.607.443,00
RR R$ 18.590.981,00 R$ 21.525.262,00 R$ 27.215.919,00 R$ 31.179.367,00 R$ 37.294.944,00
SC R$ 86.695.000,00 R$ 87.863.000,00 R$ 101.997.976,00 R$ 96.619.295,00 R$ 114.416.348,00
SP** R$ 355.251.370,00 R$ 397.109.366,00 R$ 468.383.807,00 R$ 585.654.571,00 R$ 634.121.059,00
SE R$ 64.056.000,00 R$ 78.035.310,00 R$ 69.877.405,00 R$ 86.481.986,00 R$ 87.685.000,00
TO R$ 35.827.946,00 R$ 36.584.848,00 R$ 40.538.619,00 R$ 48.972.303,00 R$ 59.934.854,00
* Os dados apresentados se referem ao Orçamento Anual do Tribunal de Contas dos Municípios (TCM-BA / TCM-CE / TCM-GO / TCM- PA)
** Os dados apresentados se referem à soma dos Orçamentos Anuais do Tribunal de Contas Estadual e do Tribunal de Contas do Município (TCE-RJ + TCM-RJ / TCE-SP + TCM-SP)
Fonte: Elaboração própria, a partir da Lei Orçamentária Anual – LOA de cada um dos respectivos Estados.
Os dados em questão são extremamente úteis para os fins a que se propõe esta pesquisa, sobretudo, porque no caso dos Tribunais de Contas as sugestões para calcular a eficiência, eficácia e efetividade de suas ações estão relacionadas ao cálculo da economia resultante de suas atividades, englobando três possibilidades, quais sejam: os ganhos por antecipação, por economia imediata ou a longo prazo (SPECK, 2000).
Porém, de acordo com Speck (2000), essa forma de avaliação dos resultados dos Tribunais de Contas é questionável. Porque ela é, ao mesmo tempo, estreita e ampla demais.
Estreita porque não leva em conta os ganhos que vão além do caso individual corrigido, ao eliminar-se erros sistêmicos. Ademais disso, a economia alcançada com o cancelamento de um contrato sem licitação em andamento somente poderá ser calculada em termos monetários, caso as ofertas realizadas nessas condições possam ser comparadas com ofertas reais, por ocasião da licitação. Não obstante, outro caso mais difícil é a economia conseguida com a correção de um regulamento de contratação, que “poderá” atingir todos os contratos a serem estimados no futuro. Esses efeitos a longo prazo são praticamente impossíveis de serem estimados em termos econômicos.
Várias instituições de controle seguem essa avaliação. O cálculo da economia se dá sob a suposição “do que aconteceria se o Tribunal de Contas não existisse”. Aparentemente, esse argumento tem mais a função de legitimar a existência da instituição do que a de identificar graus de eficiência, eficácia ou efetividade. Por outro lado, a literatura indica que os efeitos do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas vão além do impacto imediato mensurável pelo volume financeiro economizado através de suas atividades, no entanto, são difíceis de estimar (SPECK, 2000).
Assim, objetivando analisar a relação entre a capacidade institucional dos 27 Tribunais de Contas Estaduais brasileiros e a corrupção, Rocha et al (2014) combinaram estatística descritiva e multivariada para analisar um banco de dados elaborado a partir de Melo, Pereira e Figueiredo (2009) e Ferraz e Finan (2010)3. Em particular, utilizaram análise de componentes principais para estimar um indicador de capacidade institucional, a partir das seguintes variáveis: o percentual do orçamento estadual, a transparência orçamentária e a antiguidade de cada Tribunal. Empregaram também um modelo linear de mínimos quadrados ordinários para estimar o efeito da capacidade institucional sobre incidência de corrupção.
De acordo com o referido desenho de pesquisa, os autores constataram que: (1) comparativamente, SP apresenta o Tribunal com maior capacidade institucional, enquanto MS apresenta o pior desempenho; (2) em média, quanto maior orçamento do Tribunal, menor é o
3 Para detalhes da metodologia, conferir Rocha et al (2014).
nível de transparência e (3) quanto maior a capacidade institucional do Tribunal, maior é a probabilidade de detectar corrupção.
É nesse contexto em que se insere esta pesquisa. Pois, conforme já mencionado, partindo-se da premissa de que a capacidade institucional de uma organização está associada à sua aptidão de viabilizar o cumprimento de suas competências, objetivos e metas (FERNANDES, 2016), este trabalho se propõe a determinar qual o efeito da eficiência dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros sobre as políticas de saúde e educação de seus respectivos Estados, a partir da relação entre capacidade institucional e políticas públicas.
Para a consecução deste objetivo, este estudo reescreve alguns passos traçados por Rocha et al (2014), contudo, com algumas nuances. Sendo que as variáveis eleitas para medir a capacidade institucional dos Tribunais de Contas são: (1) o percentual obtido a partir da razão entre a média do orçamento anual do tribunal e a média do orçamento geral do Estado e (2) o percentual obtido a partir da razão entre a média do orçamento anual do tribunal e a média das receitas totais dos municípios jurisdicionados, conforme os dados constantes da Tabela 6 abaixo
Tabela 6. Variáveis Selecionadas para o Cálculo da Capacidade Institucional dos Tribunais de Contas
UF
Média Orçamento
Geral do Estado
Média Orçamento
Anual Tribunal de
Contas
Total de Municípios Jurisdicionados
(2010)
Média Receitas Totais Municípios Jurisdicionados
Percentual Orç. Anual Tribunal x Orç. Geral Estado
Média Orç.
Anual Tribunal por
Município Jurisd.
Percentual Orç. Anual Tribunal x Rec. Totais Mun. Jurisd.
AC R$ 2.698.941.352,25 R$ 24.094.709,83 22 R$ 719.481.925,93 0,89 R$ 1.095.214,08 3,35
AL R$ 4.931.174.216,80 R$ 46.860.120,00 102 R$ 3.259.255.222,26 0,95 R$ 459.412,94 1,44
AP R$ 2.010.578.510,60 R$ 45.387.215,40 16 R$ 525.222.831,09 2,26 R$ 2.836.700,96 8,64
AM R$ 6.890.056.000,00 R$ 84.483.200,00 62 R$ 3.514.611.068,08 1,23 R$ 1.362.632,26 2,40
BA R$ 19.697.464.904,80 R$ 75.174.419,60 417 R$ 13.204.193.171,93 0,38 R$ 180.274,39 0,57
CE R$ 11.337.035.179,80 R$ 29.228.175,40 184 R$ 8.542.507.453,46 0,26 R$ 158.848,78 0,34
DF R$ 10.950.459.965,00 R$ 211.207.211,60 1 R$ 10.177.117.308,62 1,93 R$ 211.207.211,60 2,08
ES R$ 10.562.695.903,40 R$ 77.564.280,00 78 R$ 5.461.995.661,81 0,73 R$ 994.413,85 1,42
GO R$ 11.763.137.600,00 R$ 50.704.000,00 246 R$ 7.167.810.771,02 0,43 R$ 206.113,82 0,71
MA R$ 6.369.294.102,20 R$ 50.349.002,75 217 R$ 5.772.184.328,87 0,79 R$ 232.023,05 0,87
MT R$ 7.055.278.646,40 R$ 113.361.796,80 141 R$ 4.118.109.086,04 1,61 R$ 803.984,37 2,75
MS R$ 6.672.303.140,00 R$ 87.835.980,00 78 R$ 3.883.514.706,09 1,32 R$ 1.126.102,31 2,26
MG R$ 34.650.176.063,60 R$ 271.292.632,80 853 R$ 25.149.833.516,80 0,78 R$ 318.045,29 1,08
PA R$ 9.018.771.730,40 R$ 57.406.680,40 143 R$ 6.130.128.431,05 0,64 R$ 401.445,32 0,94
PB R$ 5.251.961.643,80 R$ 70.943.250,00 223 R$ 3.799.286.463,90 1,35 R$ 318.131,17 1,87
PR R$ 22.939.100.127,40 R$ 155.219.976,00 399 R$ 14.278.432.553,27 0,68 R$ 389.022,50 1,09
PE R$ 15.141.678.580,00 R$ 158.567.200,00 185 R$ 8.183.361.276,63 1,05 R$ 857.120,00 1,94
PI R$ 4.509.159.725,80 R$ 37.977.927,40 224 R$ 2.917.650.010,12 0,84 R$ 169.544,32 1,30
RJ R$ 52.386.135.975,20 R$ 481.899.227,25 92 R$ 24.702.447.543,64 0,92 R$ 5.238.035,08 1,95
RN R$ 6.299.162.800,00 R$ 29.067.000,00 167 R$ 3.503.994.188,78 0,46 R$ 174.053,89 0,83
RS R$ 24.607.250.906,00 R$ 233.559.480,00 496 R$ 15.719.761.066,17 0,95 R$ 470.886,05 1,49
RO R$ 3.693.693.538,00 R$ 52.140.516,80 52 R$ 1.815.969.853,66 1,41 R$ 1.002.702,25 2,87
RR R$ 1.368.215.053,20 R$ 27.161.294,60 15 R$ 574.314.173,16 1,99 R$ 1.810.752,97 4,73
SC R$ 10.918.961.772,00 R$ 97.518.323,80 293 R$ 9.367.101.422,41 0,89 R$ 332.827,04 1,04
SP R$ 125.299.852.353,20 R$ 488.104.034,60 645 R$ 72.694.391.116,09 0,39 R$ 756.750,44 0,67
SE R$ 4.406.916.616,20 R$ 77.227.140,20 75 R$ 2.287.591.075,17 1,75 R$ 1.029.695,20 3,38
TO R$ 4.412.098.636,40 R$ 44.371.714,00 139 R$ 1.660.803.630,90 1,01 R$ 319.220,96 2,67
Fonte: Elaboração própria, a partir da Lei Orçamentária Anual – LOA de cada um dos respectivos Estados / Secretaria do Tesouro Nacional (STN) / Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
4. O Efeito da Eficiência dos Tribunais de Contas Estaduais Brasileiros sobre as Políticas Públicas de Saúde e Educação
Desenho de Pesquisa
Qual o efeito da eficiência dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros sobre as políticas de saúde e educação de seus respectivos Estados? Responder a este questionamento se constitui o principal objetivo desta seção. Para tanto, antes mesmo de se promover as análises empíricas propriamente ditas, apresenta-se a seguir a principais características do desenho desta pesquisa, com a finalidade de se proporcionar a replicabilidade dos resultados.
Segundo Gary King (2005), o padrão de replicabilidade requer a disponibilização de informações suficientes que permitam: compreender, avaliar e replicar os resultados de um determinado trabalho sem informação adicional do autor do estudo. Em outras palavras, o componente básico do padrão de replicabilidade é que o pesquisador deixe claro o passo a passo de como os dados foram coletados e analisados. O Quadro 4 abaixo resume as características essenciais deste trabalho, a saber:
Quadro 4. Desenho de Pesquisa População: Tribunais de Contas Estaduais (n = 27)
Dados:
Os dados dos Tribunais de Contas aqui tratados, serão obtidos a partir de informações constantes de sítios eletrônicos oficiais (de cada tribunal e demais órgãos da Administração Pública).
Os indicadores de saúde e educação serão obtidos a partir de dados constantes dos sítios eletrônicos oficiais da Secretaria do Tesouro Nacional – STN e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Vale dizer que os dados avaliados se referem ao período compreendido entre 2006 a 2010.
Técnicas: Análise Documental, Análise Bibliográfica, Análise de Componentes Principais,
Análise Envoltória de Dados (DEA), Estatística Descritiva, Análise Fatorial, Análise de Regressão.
Variáveis Dependente: Eficiência das Políticas com Educação e Saúde Independente: Capacidade Institucional
Fonte: Elaboração própria.
A população de interesse é formada pelos Tribunais de Contas das 27 Unidades Federativas brasileiras. Sendo que para os Estados da Bahia (BA), Ceará (CE), Goiás (GO) e Pará (PA), os dados apresentados se referem ao Orçamento Anual do Tribunal de Contas dos Municípios (TCM-BA / TCM-CE / TCM-GO / TCM-PA). Ao passo que para os Estados do Rio de Janeiro (RJ) e São Paulo (SP), os dados apresentados se referem à soma dos Orçamentos Anuais do Tribunal de Contas Estadual e do Tribunal de Contas do Município (TCE-RJ + TCM-RJ / TCE-SP + TCM-SP).
O desenho de pesquisa combina estatística descritiva e multivariada para analisar um banco de dados original elaborado com informações obtidas dos sítios eletrônicos oficiais dos órgãos da Administração Pública brasileira (Tribunais de Contas, IBGE, STN).
Em particular, utilizar-se-á a Análise de Componentes Principais para estimar um indicador de capacidade institucional dos Tribunais de Contas estaduais, a partir das seguintes variáveis: (1) o percentual obtido a partir da razão entre a média do orçamento anual do tribunal e a média do orçamento geral do Estado e (2) o percentual obtido a partir da razão entre a média do orçamento anual do tribunal e a média das receitas totais dos municípios jurisdicionados.
Ao passo que, para o indicador de eficiência das políticas com saúde e educação, utilizar- se-á a técnica de Análise Envoltória de Dados (DEA). Duas são as variáveis insumos (inputs) utilizadas, quais sejam: a média dos gastos municipais per capita com (i) educação e cultura e (ii) saúde e saneamento. Ademais, os quatro indicadores eleitos para figurarem como variáveis produtos (outputs) são: (a) o percetual de jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo; (b) a taxa de analfabetismo na faixa etária de 11 a 14 anos; (c) a esperança de vida ao nascer; e (d) o percentual de pessoas que vivem em domicílios com banheiro e água encanada. Sendo que, para o cálculo da eficiência, utiliza-se a técnica DEA-BBC (orientação produto).
O trabalho também utilizará a técnica de Estatística Descritiva para descrever a distribuição das variáveis propostas. Por último, emprega-se uma análise de regressão para determinar o efeito da eficiência dos tribunais de contas estaduais brasileiros sobre a aplicação dos recursos com saúde e educação de seus respectivos Estados.
A hipótese a ser testada é: quanto maior a capacidade institucional dos Tribunais de Contas estaduais brasileiros, maior é a eficiência das políticas de saúde e educação em seus respectivos Estados.
Computacionalmente, os dados foram tabulados a partir do software LibreOffice Calc (extensão.xls) versão 5.2.7.2, e analisados com o auxílio do software SIAD – Sistema Integrado de Apoio a Decisão (ANGULO MEZA et al, 2005) versão 3.0, assim como do software Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) versão 24.
Resultados
A partir de agora, reportar-se-ão os principais resultados empíricos desta pesquisa.
Primeiramente, apresenta-se a estatística descritiva da eficiência técnica das políticas com educação e saúde. As Tabelas 7 e 8 sintetizam a estatística descritiva do indicador de eficiência apurado, vejamos:
Tabela 7. Estatística Descritiva – Eficiência Técnica das Políticas com Educação e Saúde
Variável Mínimo Máximo Média Desvio Padrão
Eficiência Técnica das Políticas com Educação e Saúde
0,97 1,00 0,99 0,01
Fonte: Elaboração Própria.
Tabela 8. Eficiência Técnica das Políticas com Educação e Saúde por Estado Estado População em 2010
(mil habitantes)
Porcentagem da
População Eficiência Técnica
Alagoas (AL) 8796,4 4,5 1
Amapá (AP) 669,5 0,3 1
Amazonas (AM) 3484 1,8 1
Distrito Federal (DF) 2570,2 1,3 1
Espírito Santo (ES) 3515 1,8 1
Goiás (GO) 6003,8 3,1 1
Minas Gerais (MG) 19597,3 10 1
Paraná (PR) 10444,5 5,3 1
Rio Grande do Norte (RN) 3168 1,6 1
Rio Grande do Sul (RS) 10693,9 5,4 1
Roraima (RR) 450,5 0,2 1
Santa Catarina (SC) 6248,4 3,2 1
São Paulo (SP) 41262,2 21 1
Acre (AC) 733,6 0,4 0,99
