Aula 00. Administração Pública Aula 00 - Aula Demonstrativa Prof. Marcelo Camacho

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Aula 00

Administração Pública

Evolução da Administração Pública Professor: Marcelo Camacho

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Olá, pessoal!

Estamos aqui para estudar com vocês o conteúdo de ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA para o concurso de AUDITOR da RECEITA FEDERAL DO BRASIL. O edital de 2016 ainda não foi publicado, mas há grande expectativa para o lançamento de novo edital este ano.

Este curso será conduzido por dois professores. Permitam-nos que nos apresentemos:

Marcelo Camacho, Sociólogo e Tecnólogo em Recursos Humanos. Tem 46 anos e atua na área de Recursos Humanos há 20 anos. Atualmente exerce o cargo de Analista de Gestão em Saúde, perfil Gestão do Trabalho, na FIOCRUZ, no Rio de Janeiro. Também já exerceu o cargo de Analista de Ciência & Tecnologia, perfil Recursos Humanos, no Instituto Nacional do Câncer (INCA). Graciano Rocha, Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados; ex-Auditor de Controle Externo do TCU; especialista em Orçamento Público pelo ISC/TCU; instrutor de cursos no CEFOR/Câmara dos Deputados; coautor do livro 1001 Questões de AFO; e professor de matérias correlatas no Ponto dos Concursos e em cursos preparatórios em Brasília.

O concurso provavelmente será conduzido pela ESAF, como foram os últimos concursos! Já é hora de iniciar a preparação! Adotarei como base o último edital para este cargo! Resolveremos preferencialmente as questões da banca organizadora, com ênfase nas questões cobradas nos últimos concursos para este cargo. Isto vai garantir que estejamos afiados com estes itens para a prova. As questões trabalhadas serão sempre as mais recentes.

Conseguir a aprovação em um concurso disputado, com bons salários, como este exige muita dedicação e atenção em detalhes.

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Adoto a seguinte dinâmica nos meus cursos: apresento alguns pontos teóricos e veremos como as bancas cobraram estes assuntos em provas recentes. Além de comentar a resposta adequada para cada questão, irei também tecer comentários sobre as respostas consideradas erradas. No final da aula eu apresento a lista de questões e o gabarito.

“Ah, professores, mas tem uma parte teórica muito chata e ás vezes extensa!!!”.

Camaradas, não tem jeito, para dar conta de algumas afirmações precisamos entender conceitos. E para isto, precisamos estudar!! Estamos aqui para isto! “Ah, mas o que diferencia então dos livros dos autores clássicos da Administração, Marcelo e Graciano?”

Pessoal, o diferencial do curso é justamente trazer as perspectivas de diferentes autores num único lugar focando as questões da banca organizadora.

Recomendo que após o estudo das aulas, refaçam as questões sem consultar os gabaritos. A repetição é a mãe da retenção.

Então, animados?

Estudo e persistência são atitudes vitais para conseguir aprovação em concursos públicos!

O conteúdo do curso e o cronograma das aulas será o seguinte:

Aula Conteúdo Programático Data

00 17/04

01 Prof. Marcelo

Camacho

Organização do Estado e da Administração Pública. Modelos teóricos de Administração Pública:

patrimonialista, burocrático e gerencial

02/05

02 Prof. Marcelo

Camacho

Experiências de reformas administrativas. O processo de modernização da Administração Pública. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública

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03 Prof. Marcelo

Camacho

Governabilidade, governança e accountability..

Governo eletrônico e transparência. 16/05 04

Prof. Marcelo Camacho

Qualidade na Administração Pública. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na

Administração Pública.

23/05

05 Prof. Marcelo

Camacho

Gestão Pública empreendedora. Controle da Administração Pública. Ética no exercício da função

pública. 30/05

06 Prof. Graciano

Rocha

Orçamento público e os parâmetros da política fiscal. 06/06 07

Prof. Graciano

Rocha

Ciclo orçamentário. Mensuração de desempenho e

controle orçamentário. 13/06

08 Prof. Graciano

Rocha

Orçamento e gestão das organizações do setor público; características básicas de sistemas orçamentários modernos: estrutura programática, econômica e organizacional para alocação de recursos (classificações orçamentárias). 20/06 09 Prof. Graciano Rocha

Ciclo de Gestão do Governo Federal. Elaboração,

Gestão e Avaliação Anual do PPA. Modelo de gestão do PPA

27/06

Sumário

1. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. ... 5

1.1. Paradigma Pós-burocrático ou Administração Gerencial ... 18

2. Lista de Questões ... 31

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1. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma

pós-burocrático.

Segundo Bresser Pereira a administração pública em nosso país passou por três modelos diferentes: a administração patrimonialista, a administração burocrática e a administração gerencial.

Registre-se que o argumento de Bresser Pereira está fortemente influenciado pela teoria weberiana (Max Weber), que também influenciou outro autor brasileiro, Raimundo Faoro, que escreveu o livro “Os donos do poder”. Neste livro, Faoro, na mesma perspectiva weberiana, demonstra as etapas de administração patrimonialista e burocrática.

Essas modalidades surgiram sucessivamente ao longo do tempo, não significando, porém, que alguma delas tenha sido definitivamente abandonada.

Na administração pública patrimonialista, própria dos Estados absolutistas europeus do século XVIII, o aparelho do Estado é a extensão do próprio poder do governante e os seus funcionários são considerados como membros da nobreza. O patrimônio do Estado confunde-se com o patrimônio do soberano e os cargos são tidos como prebendas (ocupações rendosas e de pouco trabalho). A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, de Bresser Pereira:

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em

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conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.

A administração pública burocrática surge para combater a corrupção e o nepotismo do modelo anterior, do Patrimonialismo. São princípios inerentes a este tipo de administração a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a idéia de carreira pública e a profissionalização do servidor, consubstanciando a idéia de poder racional-legal.

Max Weber, sociólogo alemão, estudou a sociedade de classes oriunda da Revolução Industrial e sua forma de organização, a burocracia. A burocracia, de acordo com Weber, seria uma forma de dominação, possuindo um ethos racional oriundo da cultura protestante, que teria causado uma influência decisiva na evolução da sociedade moderna. Um conceito central no trabalho de Weber é o de Dominação.

Segundo o autor, Dominação significa a probabilidade de encontrar obediência para ordens específicas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas sendo definida, em seu aspecto sociológico, como:

uma situação de fato, em que uma vontade manifesta (‘mandado’) do ‘dominador’ ou dos ‘dominadores’ quer influenciar as ações de outras pessoas (do ‘dominado’ ou dos ‘dominados’), e de fato as influencia de tal modo que estas ações, num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio conteúdo do mandado a máxima de suas ações (‘obediência’).

Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, ou seja, uma abstração teórica que não existe no plano concreto, na realidade. Ideal não quer dizer que é bom, mas que contém as características essenciais do conceito em análise.

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Weber descreve os tipos puros de dominação com base na vigência de sua legitimidade, que pode ser, primordialmente:

a) dominação racional (legal): baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação;

b) dominação tradicional: baseada na crença cotidiana na santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradições, representam a autoridade;

c) dominação carismática: baseada na veneração extracotidiana da santidade, do poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas.

Vejamos em detalhes cada um destes tipos de dominação

Dominação Tradicional: o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. Fundamenta-se na crença da inviolabilidade daquilo que foi assim desde sempre, a crença na rotina de todos os dias como uma inviolável norma de conduta.

É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não

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são “funcionários”, mas servidores, entre os quais encontramos os nobres, os empregados domésticos, os escravos, os colonos, os servos, os vassalos, os favoritos, etc.

Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado. As ordens são legítimas de dois modos:

1- em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o conteúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição tradicional do próprio senhor.

2- em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço correspondente.

Dominação Carismática: é a que tem por origem o “carisma”, uma qualidade extraordinária e indefinível de uma pessoa. Weber define carisma como:

Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobrehumanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder.

O critério da legitimação é o da lealdade, uma devoção afetiva do grupo para com o líder carismático. Há algo de misterioso e mágico na pessoa que lhe confere poder. O grande líder político, o herói, o chefe de expedições pioneiras são freqüentemente pessoas com poder carismático.

A dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder enquanto seus

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seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. O carisma só pode ser “despertado” e “provado”, e não “aprendido” ou “inculcado”.

O quadro administrativo do senhor carismático não é um grupo de funcionários profissionais, e muito menos ainda têm formação profissional. Não é selecionado segundo critérios de dependência doméstica ou pessoal, mas segundo qualidades carismáticas: ao “profeta” correspondem os “discípulos”; ao “príncipe guerreiro”, o “séquito”; ao “líder” em geral, os “homens de confiança”.

Dominação Racional-Legal: o critério da dominação é a lei, o estatuto criado com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. A burocracia moderna, para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que predomina a dominação racional-legal. Segundo Weber:

No caso da dominação baseada em estatutos, obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposições e dentro do âmbito de vigência destas. No caso da dominação tradicional, obedece-se à pessoa do senhor nomeada ela tradição e vinculada a esta. (dentro do âmbito de vigência dela), em virtude de devoção aos hábitos costumeiros. No caso da dominação carismática, obedece-se ao líder carismaticamente qualificado como tal, em virtude da confiança pessoal em revelação, heroísmo ou exemplaridade dentro do âmbito da crença nesse seu carisma.

As características fundamentais da dominação racional são:

1. um exercício contínuo, vinculado a determinadas regras, de funções oficiais, dentro de

2. determinada competência, o que significa:

a. um âmbito objetivamente limitado, em virtude da distribuição dos serviços, de serviços obrigatórios;

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b. com atribuição dos poderes de mando eventualmente requeridos e;

c. limitação fixa dos meios coercitivos eventualmente admissíveis e das condições de sua aplicação.

3. o princípio da hierarquia oficial, isto é, de organização de instâncias fixas de controle e supervisão para cada autoridade institucional;

4. as regras segundo as quais se procede podem ser: regras técnicas e normas. A um exercício organizado dessa forma, Weber dá o nome de “autoridade institucional”.

A dominação racional-legal ou burocrática surgiu no século XIX, como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário dos príncipes e ao afeto das lideranças carismáticas. As teorias iniciais do modelo burocrático foram inspiradas a partir da visão de Weber sobre o modo de estruturação da Igreja e do exército, especificamente o exército prussiano.

Além disso, outro fator que teria motivado Weber a definir seu modelo de dominação burocrático seria a necessidade de separação (1) entre o político e o administrador e, fiel ao ethos liberal, (2) entre a política e a economia.

O modelo burocrático visava também a separação entre o interesse público e o privado, numa sociedade democrática. O ethos do bureau - sua aderência impessoal a regras, à especialização, à hierarquização das relações sociais; o apego a procedimentos regularizados e rotineiros - estaria vinculado a

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www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Marcelo Camacho 11 comportamentos capazes de garantirem a não-influência de interesses políticos e compromissos particulares.

Weber sustentava que o tipo mais puro de dominação legal seria aquele exercido por meio de um quadro administrativo burocrático, cujas características básicas seriam:

a) atribuições de funcionários fixadas oficialmente por regras ou disposições administrativas;

b) hierarquia e funções integradas em um sistema de mando, de tal modo que, em todos os níveis, haja uma supervisão dos inferiores pelos superiores;

c) atividades administrativas se manifestam e se baseiam em documentos escritos;

d) as funções pressupõem aprendizado profissional, com treinamento especializado;

e) o trabalho do funcionário exige que ele se consagre inteiramente ao cargo que ocupa (dedicação plena e tarefas específicas);

f) acesso à profissão é ao mesmo tempo acesso a uma tecnologia particular.

Ao se falar em burocracia, deve-se ressaltar os princípios weberianos acerca da resolução de conflitos por meio do uso do poder. No caso da burocracia, entendida como o staff administrativo do Estado, ganha destaque a autoridade legal, baseada na crença racional da legalidade dos padrões das regras normativas e no direito de determinar o que deve ser feito por aqueles elevados à condição de “autoridades” por meio dessas regras. Weber destaca que, no caso da autoridade legal, em contraposição a outros tipos de autoridade por ele

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www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Marcelo Camacho 12 definidos - como a tradicional e a carismática -, a obediência é devida à ordem

impessoal legalmente estabelecida.

Weber claramente definiu a burocracia como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racional-legal. O que define uma burocracia enquanto tal, no sentido weberiano, seria a adoção de modos de autoridade racional-legal. Burocracia seria igual a organização: um sistema racional seria aquele em que a divisão de trabalho dar-se-ia racionalmente com vista a determinados fins. Seria a forma mais racional de exercício de dominação, pois nela se alcançaria tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade. A burocracia surgiria como uma expressão dessa racionalidade e se caracterizaria pelo predomínio do formalismo.

Segundo Bresser Pereira, “Organização Burocrática” é:

Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

Segundo a definição, o que diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações.

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Isso mesmo! Apesar de considerarmos o termo “burocrático” quase como um antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das atividades com o objetivo de aumentar a eficiência.

A partir disto, Bresser elabora outra definição de burocracia:

É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.

Para Weber, do ponto de vista social, a dominação burocrática significa:

 A tendência ao nivelamento no interesse da possibilidade de recrutamento universal a partir dos profissionalmente mais qualificados;

 A tendência à plutocratização (elitização das posições profissionais mais qualificadas) no interesse de um processo muito extenso de qualificação profissional (freqüentemente quase até o fim da terceira década de vida);

 A dominação da impessoalidade formalista: sine ira et studio, sem ódio e paixão, e portanto, sem amor e entusiasmo, sob a pressão de simples conceitos de dever, sem considerações pessoais, de modo formalmente igual para “cada qual”, isto é, cada qual dos interessados que efetivamente se encontram em situação igual.

Bresser e Motta, procurando reduzir as organizações à sua expressão mais simples, afirmam que:

São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

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Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características: Formalidade

O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos. Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente limitada pela norma legal.

Impessoalidade

O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou os cargos governam.

Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial

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Administradores Profissionais

As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o administrador profissional.

Ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho.

Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administração palaciana.

Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima.

ITEM 1. (ESAF/2014/MF/ ASSISTENTE TÉCNICO ADMINISTRATIVO)

A dominação burocrática proposta por Weber estabeleceu os seguintes atributos da organização racional-legal, exceto:

a) A concentração do trabalho b) A hierarquia

c) A existência de regras gerais de funcionamento.

d) A separação entre propriedade pessoal e organizacional e) A seleção de pessoal com base em qualificação técnica.

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Analisemos as alternativas:

A) ERRADO. Weber não falou em concentração do trabalho, mas sim em "especialização".

B) CERTO. A hierarquia é uma característica tipicamente burocrática.

C) CERTO. O "sistema de disciplina e controle" seriam as citadas "regras gerais de funcionamento".

D) CERTO. Uma característica da burocracia é a separação entre bens públicos e privados.

E) CERTO. As pessoas devem ser contratados, sobre a base da livre seleção segundo critérios racionais, como qualificação e títulos.

Portanto, o gabarito é a alternativa A.

Limitações e crises do modelo Burocrático

Deve-se relembrar que a burocracia surgiu no Século XIX conjuntamente com o Estado liberal, como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa poderiam ser mais altos que os benefícios do controle.

Numa conjuntura de freqüente ocorrência de transformações e mudanças, a rigidez do modelo burocrático começou a provocar ineficiências. O modelo burocrático passou a não atender, em sua totalidade, às demandas sociais de um estado mais eficiente e voltado para o cidadão.

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www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Marcelo Camacho 17 Tendo sido associada à ineficiência, ineficácia, atrasos, confusão, autoritarismo, privilégios, além de outros atributos negativos, a burocracia assumiu, na grande maioria das vezes, uma conotação pejorativa.

Com o passar do tempo, a implementação do modelo sofreu adaptações históricas, dependendo do contexto econômico-social e do local de implementação, bem como dos sistemas cultural e institucional da sociedade na qual havia sido instalado. Essas adaptações do modelo inicialmente imaginado por Weber levaram às chamadas disfunções do modelo burocrático, ou seja, verificou-se que a burocracia possuía limitações que traziam prejuízos à gestão das organizações públicas.

No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.

Com a crise do petróleo em 1973, foi posto em xeque o antigo modelo de intervenção estatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise econômica, resultando na crise fiscal dos Estados. A maioria dos governos não tinha mais como financiar seus déficits, e os problemas fiscais tendiam a se agravar, na medida em que as sociedades se voltavam contra as altas cargas tributárias, principalmente porque não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e uma melhora nos serviços públicos. Além disso, houve uma internacionalização e enfraquecimento do poder estatal. A globalização do capital e a interdependência dos mercados financeiros tornaram o Estado mais frágil perante o capital internacional. Além das mudanças no papel do Estado, também ocorreram mudanças tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente. Também podemos observar mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da população, a

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maior inserção das mulheres no mercado de trabalho, aumento da escolaridade média, a urbanização, entre outas, aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais, com melhor qualidade na provisão

1.1. Paradigma Pós-burocrático ou Administração Gerencial

Vimos que a burocracia entra em crise junto com o Estado de Bem-Estar Social, principalmente em virtude da crise fiscal que se instalou no mundo após as crises do petróleo da década de 1970.

Segundo Bresser Pereira,

A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.

Ao sentimento antiburocrático aliava-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligação estreita com a adoção de práticas da administração privada na gestão das organizações públicas. É com esse espírito que o setor público assume o discurso da modernização, da orientação para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta e desburocratizada. As modernas ferramentas de gestão, como qualidade total, planejamento estratégico, reengenharia downsizing, benchmarking e terceirização, invadem as organizações públicas e os projetos dos gestores públicos do momento.

No entanto a Administração Gerencial não significa a negação total dos princípios do modelo burocrático. Veja o que diz Bresser Pereira, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

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www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Marcelo Camacho 19 A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Assim, muitos dos princípios defendidos pela administração burocrática permanecem na administração gerencial. Como afirma o PDRAE, a administração gerencial pode até ser considerada um rompimento, mas princípios como a impessoalidade, a divisão do trabalho, a avaliação de desempenho são mantidos.

Vimos que a burocracia entra em crise juntamente com o Estado de Bem-Estar. Como soluções, são apresentados ao mesmo tempo o gerencialismo e o neoliberalismo. As duas doutrinas nascem muito próximas uma da outra e são, em muitos casos, confundidas.

A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher, e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em diversos outros países, principalmente da Commonwealth, com ligação com o Reino Unido, e os países escandinavos, como a Suécia. Contudo, foi na Grã-Bretanha que o gerencialismo foi aplicado ao serviço público logo após a posse do novo governo e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida, recebendo o nome de Managerialism. A reforma ficou conhecida como a Nova Gestão Pública, ou New Public Management (NPM), que pode ser definida como um “conjunto de argumentos e

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filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 80”.

Apesar de a Grã-Bretanha ter sido um dos primeiros países a aplicar este enfoque, ele não foi criado por eles. Não há um pai da administração gerencial. Ela surgiu em um processo longo, em que foram feitas contribuições de diversos atores. Segundo Abrúcio:

Embora tenha surgido em governos de cunho neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno dele não podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrário, toda a discussão sobre a utilização do managerialism na administração pública faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental, seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo. O modelo gerencial e suas aplicações foram e estão sendo discutidos em toda parte.

Na década de 1980, as primeiras reformas gerenciais eram marcadas pelo ideário neoliberal. Contudo, percebeu-se que o ajuste estrutural não era suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos positivos, como o fato da balança de pagamentos voltar a um relativo controle, por toda a parte caíram as taxas de inflação, os países recuperaram pelo menos alguma credibilidade. Mas não se retomou o crescimento. A partir daí as reformas gerenciais entenderam que o Estado Mínimo não é algo concreto, a ser buscado. Bresser Pereira considerava irrealista a idéia de um Estado Mínimo. Vamos ver outra passagem do autor:

O pressuposto neoliberal que estava por trás das reformas – o pressuposto de que o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da economia - provou ser irrealista. Em primeiro lugar porque, apesar do predomínio ideológico alcançado pelo credo neoconservador, em país algum - desenvolvido ou em desenvolvimento - este Estado mínimo tem legitimidade política. Não há sequer apoio político para um Estado que apenas acrescente às suas funções as de prover a educação, dar atenção à saúde e às políticas sociais compensatórias: os cidadãos continuam a exigir mais do Estado.

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Portanto, apesar de, no início, as reformas gerenciais estarem muito ligadas ao neoliberalismo, não podemos defender que elas defendiam o Estado Mínimo. Apesar de as reformas gerenciais não considerarem mais o Estado Mínimo, também não podemos dizer que não haja relação delas com o neoliberalismo. A redução do Estado ainda permanece nas reformas gerenciais. Segundo Bresser:

Ora, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico que subjaz à crise econômica é a crise do Estado, a conclusão só pode ser uma: a solução não é provocar o definhamento do Estado, mas o reconstruir, reformá-lo. A reforma provavelmente significará reduzir o Estado, limitar suas funções como produtor de bens e serviços e, em menor extensão, como regulador, mas

implicará provavelmente em ampliar suas funções no financiamento de atividades nas quais externalidades ou direitos humanos básicos estejam envolvidos, e na promoção da competitividade internacional das indústrias locais.

Portanto, as reformas gerenciais não defendem o Estado Mínimo, mas pregam sim a redução do Estado, a sua retirada de atividades que podem ser desempenhadas pela iniciativa privada.

O motivo de citarmos muitas vezes o Bresser Pereira é que a maioria das questões sobre reforma do Estado e modelos de gestão pública usam seus textos. Sobre a estratégia da reforma ele diz:

Uma estratégia essencial ao se reformar o aparelho do Estado é reforçar o núcleo estratégico e o fazer ocupar por servidores públicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos.

O neoliberalismo não defende o fortalecimento dos servidores, mas sim a redução dos gastos com pessoal. Segundo Bresser Pereira:

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www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Marcelo Camacho 22 A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com as idéias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.

Como as técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo temo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado, em virtude da impossibilidade de se manter o modelo burocrático de gestão, as reformas gerenciais estão intimamente associadas com as reformas que buscavam a reestruturação do Estado, como as neoliberais, inclusive porque a sua aplicação, no início, tinha um caráter quase que somente de redução de custos, enxugamento de pessoal e aumento da eficiência, com clara definição das responsabilidades dos funcionários, dos objetivos organizacionais e maior consciência acerca do valor dos recursos públicos. Este período ficou conhecido como gerencialismo puro.

Esses novos modelos, identificados como gerenciais, deveriam dar maior agilidade às ações dos governos, tendo, como gênese, uma preocupação central com as crises fiscais que impuseram sérias limitações às ações das administrações públicas. Osborne e Gaebler descreveram esses avanços advindos da administração de empresas a partir de experiências em municípios e condados americanos. Os relatos dos autores sobre as iniciativas de governos locais dos Estados Unidos seriam o embrião de um novo paradigma na condução das ações dos governos, ou, ainda, de uma nova forma de governança. Assim, a denominação de gerencialismo na administração pública seria referente ao desafio de realizar programas direcionados ao aumento da eficiência e melhoria da qualidade dos serviços prestados pelo Estado. Para Abrucio, o gerencialismo seria um “pluralismo organizacional sob bases pós-burocráticas vinculadas aos padrões históricos (institucionais e culturais) de cada nação”, não se constituindo num novo paradigma capaz de substituir por completo o antigo padrão burocrático weberiano.

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Ferlie e outros delinearam quatro modelos básicos da Nova Administração Pública, representando um movimento evolutivo a partir da administração pública tradicional:

a) NAP – Modelo 1: dirigido à eficiência, pois considerava o serviço público tradicional lento, burocrático e ineficiente;

b) NAP – Modelo 2: voltado a movimentos de downsizing e descentralização, buscando redução de gastos governamentais e formas mais flexíveis de gestão (redes organizacionais);

c) NAP – Modelo 3: a busca da excelência seria o principal objetivo desse modelo, com especial interesse na gestão da mudança e inovação na esfera pública, além de considerar a cultura organizacional como um importante fator a ser considerado;

d) NAP – Modelo 4: Orientação ao Serviço Público, nesse modelo, representa uma fusão de idéias gerenciais advindas da administração privada para aplicação em organismos públicos, com preocupações como qualidade dos serviços prestados, oportunidade de participação dos usuários nas decisões de gestão pública e construção dos conceitos de cidadania e accountability.

Fernando Abrúcio, por outro lado, elaborou uma outra classificação da evolução dos modelos da Administração Gerencial, conforme o quadro a seguir:

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A constatação mais importante é que as classificações apresentam uma mesma linha de raciocínio lógico, e que entre os tipos de cada uma das classificações, há incorporações dos aspectos positivos de cada teoria

Com relação ao último modelo, o Serviço Orientado ao cidadão, uma noção importante é a de accountability. Trata-se da relação da burocracia e das elites políticas com a sociedade e o controle que esta deve exercer sobre os administradores públicos. Sua tradução para o português englobaria as idéias de transparência na condução das ações, efetiva prestação de contas na utilização dos recursos públicos e responsabilização dos gestores públicos, tanto por suas ações como omissões. O conceito “envolve a existência de mecanismos que assegurem que os servidores públicos e os líderes políticos sejam responsáveis por suas ações e pelo uso de recursos públicos, e que irão requerer um governo transparente e uma imprensa livre”, segundo Minogue. O modelo de administração pública gerencial implica, em suma, no entendimento de que o aparelho de Estado deve ser responsável pela formulação e regulação de políticas públicas, não necessariamente por sua execução.

José Matias Pereira em artigo intitulado Reforma do Estado, Transparência e Democracia no Brasil, estabelece a comparação e diferenças entre o modelo burocrático e o gerencial, conforme segue:

1) Enquanto a administração pública burocrática é auto-referente, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. A administração burocrática concentra-se no processo, em suas próprias necessidades e perspectivas, concentra-sem considerar a alta ineficiência envolvida. Administração gerencial, voltada para o consumidor, concentra-se nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o cliente-cidadão. No gerencialismo, o administrador público preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas; preocupa-se em atender aos cidadãos e não às necessidades da burocracia.

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2) Enquanto a administração pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia está encarregada de garantir, a administração pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas. 3) A administração pública burocrática acredita que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção seja pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos. A administração pública gerencial parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos, e sim por outros meios: indicadores de desempenho, controle de resultados etc.

4) Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. Na administração burocrática essa confiança não existe.

5) A administração burocrática é centralizadora, autoritária. A administração gerencial prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores;

6) Enfim, a administração gerencial preza pelos princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade e inovação. Em contraposição, a administração burocrática prega o formalismo, rigidez e o rigor técnico

ITEM 2. (ESAF/2012/RECEITA FEDERAL/ AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL)

Sobre o modelo de Administração Pública Burocrática, é correto afirmar que:

a) pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas.

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b) assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.

c) prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.

d) preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de funções.

e) o administrador público prega o formalismo, o rigor técnico e preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas.

Pessoal, esta questão foi retirada do artigo de José Matias Pereira. Analisemos as alternativas:

A) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Gerencial. B) CERTO. Esta é uma característica da Administração Pública Burocrática,

conforme salientado no texto de José Matias Pereira.

C) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Gerencial. D) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Gerencial. E) ERRADO. A preocupação da burocracia está nos processos, nos meios e

não no fim, na gestão do programa, portanto, e não na oferta do serviço. A Administração Pública Gerencial é que preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas.

Desta Forma, o gabarito da questão é a alternativa B.

ITEM 3. (ESAF /2015/ MPOG/ ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO )

Em relação aos modelos de gestão pública, é incorreto afirmar:

a) no sentido weberiano do termo, a burocracia nunca logrou ser reconhecida por sua racionalidade. Antes, popularizou-se – negativamente – em face de suas disfunções.

b) a lógica do Governo Aberto, por si só, é suficiente para garantir uma maior e mais efetiva participação social na avaliação e no controle da ação governamental.

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c) embora declaradamente rejeitado por todos, o patrimonialismo remanesce em grau bastante sensível, haja vista os recorrentes escândalos de corrupção havidos no decorrer da Nova República.

d) a absorção do gerencialismo e suas variantes, no âmbito da gestão pública, não implica delinear-se, como objetivo, a exclusão do modelo burocrático.

e) embora as ideias de reforma gerencial tenham surgido em países de governos neoliberais, é possível afirmar que o modelo não se restringe apenas a esse contexto ideológico.

A) Pessoal, aqui temos um deslize da banca. A ESAF considerou esta afirmativa como certa. De fato as disfunções burocráticas são mais notórias que sua formulação inicial de eficiência. No entanto, em sentido weberiano, o objetivo da burocracia era a racionalidade. O modelo de dominação weberiano inclusive chama-se racional-legal. banca, contudo, não anulou esta questão.

B) ERRADO. O simples fato do Estado estar acessível (através da transparência e governo eletrônico), não garante que os cidadãos irão participar. É preciso estimular essa participação, por meio de ações concretas

C) CERTO. O patrimonialismo é ainda praticado. O uso de cargos públicos para atender interesses político demonstra isto.

D) CERTO. O objetivo do gerencialismo é tornar a administração mais eficiente, utilizando os princípios basilares e funcionais da burocracia, como a meritocracia, hierarquia, admissão por concurso público

E) CERTO. O Brasil tem contexto sócio-político completamente distinto dos EUA e Reino Unido, primeiras nações a adotarem a administração gerencial, e mesmo assim promoveu a reforma do Estado Gerencial em seu ordenamento jurídico

Portanto, o gabarito é a alternativa B, mas eu teria entrado com recurso para anular a questão!

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ITEM 4. (ESAF /2014/ RECEITA FEDERAL/ AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL )

Considerando-se os modelos teóricos de administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial, é correto afirmar que:

a) a Administração Pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, pregando o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

b) a Administração Pública burocrática pensa na sociedade como um campo de conflito,

cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus

interesses e afirmam suas posições ideológicas.

c) a Administração Pública burocrática prega a descentralização, com delegação

de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.

d) a Administração Pública Gerencial é autorreferente e se concentra no processo, em

suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta

ineficiência envolvida.

e) a Administração Pública Gerencial assume que o modo mais

seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle

rígido dos processos com o controle de procedimentos.

Pessoal, vejam que a questão é semelhante à que foi cobrada no próprio concurso da receita em 2012, baseada no artigo de José Pereira Matias. Vamos analisar as alternativas:

A) CERTO. A Administração Pública burocrática acredita em uma

racionalidade absoluta, pregando o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

B) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Gerencial. C) ERRADO. Também é característica da Administração Pública Gerencial. D) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Burocrática, conforme vimos acima na aula, constituindo uma das críticas que se faz a este modelo.

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www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Marcelo Camacho 29 D) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Burocrática

Portanto, o gabarito é a alternativa A.

ITEM 5. (ESAF /2014/ MTur/ ANALISTA TÉCNICO - ADMINISTRATIVO)

Correlacione as colunas acima atribuindo as características descritas na Coluna II à forma de administração correspondente, constante da Coluna I.

Ao final, selecione a opção que contenha a sequência correta para a Coluna II. a) 1, 2, 3

b) 3, 2, 1 c) 2, 3, 1 d) 2, 1, 3 e) 1, 3, 2

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www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Marcelo Camacho 30 Pessoal, esta foi uma questão muito tranquila. Vejamos:

É a administração baseada em um serviço civil profissional e no universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimento administrativo-

 Trata-se da Administração Burocrática. Portanto, primeira lacuna

devemos associar o número 2.

Prega que a melhor forma de combater o clientelismo é dar autonomia ao administrador público, valorizando-o por sua capacidade de tomar decisões em que o critério de êxito seja sempre o melhor atendimento ao cidadão-cliente.

 Trata-se da Administração Gerencial. Portanto, a segunda lacuna

É uma administração do Estado, mas não é pública. Sobrevive nos regimes democráticos imperfeitos através do clientelismo

 Trata-se da Administração Patrimonialista. Portanto, a terceira lacuna

Sendo assim, o gabarito é a alternativa C.

Bem, pessoal, fecho por aqui esta aula demonstrativa! Na aula 1 trarei mais questões sobre este tema.

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2. Lista de Questões

ITEM 1. (ESAF/2014/MF/ASSISTENTE TÉCNICO ADMINISTRATIVO)

A dominação burocrática proposta por Weber estabeleceu os seguintes atributos da organização racional-legal, exceto:

a) A concentração do trabalho b) A hierarquia

c) A existência de regras gerais de funcionamento.

d) A separação entre propriedade pessoal e organizacional e) A seleção de pessoal com base em qualificação técnica.

ITEM 2. (ESAF/2012/RECEITA FEDERAL/ AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL)

Sobre o modelo de Administração Pública Burocrática, é correto afirmar que:

a) pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas.

b) assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.

c) prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.

d) preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de funções.

e) o administrador público prega o formalismo, o rigor técnico e preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas

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ITEM 3. (ESAF /2015/ MPOG/ ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO )

Em relação aos modelos de gestão pública, é incorreto afirmar:

a) no sentido weberiano do termo, a burocracia nunca logrou ser reconhecida por sua racionalidade. Antes, popularizou-se – negativamente – em face de suas disfunções.

b) a lógica do Governo Aberto, por si só, é suficiente para garantir uma maior e mais efetiva participação social na avaliação e no controle da ação governamental.

c) embora declaradamente rejeitado por todos, o patrimonialismo remanesce em grau bastante sensível, haja vista os recorrentes escândalos de corrupção havidos no decorrer da Nova República.

d) a absorção do gerencialismo e suas variantes, no âmbito da gestão pública, não implica delinear-se, como objetivo, a exclusão do modelo burocrático.

e) embora as ideias de reforma gerencial tenham surgido em países de governos neoliberais, é possível afirmar que o modelo não se restringe apenas a esse contexto ideológico

ITEM 4. (ESAF /2014/ RECEITA FEDERAL/ AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL )

Considerando-se os modelos teóricos de administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial, é correto afirmar que:

a) a Administração Pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, pregando o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

b) a Administração Pública burocrática pensa na sociedade como um campo de conflito,

cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus

interesses e afirmam suas posições ideológicas.

c) a Administração Pública burocrática prega a descentralização, com delegação

de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.

d) a Administração Pública Gerencial é autorreferente e se concentra no processo, em

suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta

ineficiência envolvida.

e) a Administração Pública Gerencial assume que o modo mais

seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle

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ITEM 5. (ESAF /2014/ MTur/ ANALISTA TÉCNICO - ADMINISTRATIVO)

Correlacione as colunas acima atribuindo as características descritas na Coluna II à forma de administração correspondente, constante da Coluna I.

Ao final, selecione a opção que contenha a sequência correta para a Coluna II. a) 1, 2, 3

b) 3, 2, 1 c) 2, 3, 1 d) 2, 1, 3 e) 1, 3, 2

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3. Gabarito

1 2 3 4 5