A AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO

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JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

federal), que recebe o p rojeto e pode san eioná-lo ou v e tá -lo (total ou par­ cialmente).

Se houver veto to ta l ou parcial, o Congresso Nacional delibera sobre a decisão presidencial, podendo re jeitá-la ou não.

Rejeitado o veto, o projeto in ic ia lm e n te aprovado pelo Poder Legis­ lativo é e n cam in had o ao Poder Executivo para a prom ulgação. M a n tid o o veto, o projeto é p ro m u lg a d o sem a parte vetada. Em seguida, procede-se

à publicação.

4 .4.3. A estipulação dos lim ites orçam entários e a autonom ia financeira do Poder Judiciário

0 art. 99 da CF estabelece:

A rt. 99. Ao Poder Ju d iciá rio é assegurada a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e f i­ nanceira.

§ 1o - Os trib u n a is elaborarão suas propostas o rça m e n tá ria s d e n tro dos lim ite s estipulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçam entárias.

§ 2° - 0 e n ca m in h a m e n to da proposta, o u vidos os o u tro s trib u n a is in te ­ ressados, com pete:

I - no â m b ito da U nião, aos Presidentes do Suprem o Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos trib u n a is ;

II - no â m b ito dos Estados e no do D is trito Federal e Territórios, aos Presi­ dentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos trib u n a is.

§ 3o - Se os órgãos referidos no § 2° não e ncam inharem as respectivas propostas orça m e n tá ria s d e n tro do prazo estabelecido na lei de diretrize s o rça­ m entárias, o Poder Executivo considerará, para fin s de consolidação da proposta o rçam entária anual, os valores aprovados na lei o rça m e n tá ria vig e n te , ajustados de acordo com os lim ite s estipu la d o s na fo rm a do § 1o deste a rtig o .

§ 4o - Se as propostas orça m e n tá ria s de que tra ta este a rtig o forem e n ­ cam inhadas em desacordo com os lim ite s estipulados na fo rm a do § 1o, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fin s de consolidação da pro­ posta orça m e n tá ria anual.

§ 5o - D urante a execução o rça m e n tá ria do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que e xtrapolem os lim ites estabelecidos na lei de diretrizes orçam entárias, exceto se pre via m e n te a u to riz a ­ das, m ediante a abertura de cré d ito s suplem entares ou especiais.

O lim ite de despesas do Poder Judiciário, estipu la d o pela lei de d ire tri­ zes orçam entárias, a ser observado por ocasião da elaboração da proposta orçam entária, c o n fo rm e prevê o art. 99, § 1o, da CF, faz surgir uma das ques­ tões mais relevantes na discussão acerca da a u to n o m ia financeira do Poder Judiciário.

0 te x to c o n s titu c io n a l é claro ao dizer que os lim ites serão estipulados

c o n ju n ta m e n te com os dem ais poderes na lei de diretrizes orçam entárias.

Disso se infere que, por ocasião da elaboração da lei de diretrizes o r­ çamentárias, há necessidade de se observar m ecanismos que garantam a participação efetiva do Poder Judiciário no processo que leva à estipu la­ ção desses referenciais, sob pena de in c o n stitu c io n a lid a d e do dispositivo legal.146

0 Suprem o Tribunal Federal já teve o p o rtu n id a d e de se m an ifestar so­ bre o assunto em decisões cautelares:

0 S uprem o T ribunal Federal, em duas o p o rtu n id a d e s (ADIMC 468 -9 , Rei. M in. Carlos Velloso, e A D IM C 810-2, Rei. M in. Francisco Rezek), defe riu a sus­ pensão c a u te la r da vig ê n cia de disposições legais que fixaram lim ite percentual de p a rticip a çã o do Poder J u d iciá rio no O rçam ento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, te n d o em vista que se tra ta de im p u g n açã o d irig id a contra a Lei de D iretrizes O rçam en­ tárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixo u o lim ite de 7°/o (sete por ce n to) de p a rticip a çã o do Poder Judiciário na receita geral do Estado to ta lm e n te à sua revelia. C autelar d e fe rid a .147

Uma vez estipula dos os lim ite s pela lei de diretrizes orçamentárias, há ainda outras questões relacionadas ao tem a que merecem reflexão.

146. No Estado de M inas Gerais, existe a Comissão de C om patibilização e Acom panha­ m ento O rçam entário, prevista no art. 155, § 2o, da CE, e instituída pela Lei Estadual n° 10.572/91, que tem com o função receber as propostas dos poderes e estabelecer, em regim e de colaboração, a com patibilização delas, fixando ao final os lim ites de despesas que constarão da LDO. 0 item 7.2.7 traz mais detalhes sobre o assunto. 147. Ac. un. do STF-Pleno, d e fe rin d o pedido de medida cautelar, para suspender, com

eficácia .ex tunc, até a decisão fin a l da ação direta, no art. 8o da Lei n° 12.214, de 10.7.1998, do Estado do Paraná, a expressão "Poder Judiciário - 7°/o” - ADIn 1.911- 7/PR, rel.JS/lin. lim a r Galvão, j. 19.11.1998. Reqte.: Procurador-Geral da República; Rcdos.: G overnador do Estado do Paraná e outra - DJU 12.3.1999, p. 2 - Ementa oficial. RJIOB 1/13447.

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

O Poder Judiciário, na esfera federal, te m sua a u to n o m ia financeira lim ita da pelos referenciais m on etários exatos fixado s na Secretaria de Orça­ m en to Federal, nos te rm os dos lim ite s da LDO. Esses valores são calculados com base nas in form a ções prestadas pelos diversos órgãos da A d m in istraç ão Pública envolvidos com a arrecadação de recursos e previsão de c o m p o rta ­ m e n to dos agentes econômicos, c o n fo rm e p arâm etros estabelecidos pela lei de diretrizes orçam entárias.

A p artir desses valores que lhes são in fo rm a d o s, os Tribunais elaboram suas propostas orçam entárias, a dequando seus gastos aos referidos limites. Desse modo, nesta fase, a a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e financeira do Poder Judiciário restringe-se à organização de alguns program as e à previsão das respectivas dotações, sem que possa reivindicar valores superiores aos es­ tabelecidos, ainda que se m ostrem necessários. Cabe ressaltar ta m b é m que outras lim itações são im postas ao exercício da a u to n o m ia financeira nesta fase, com o as despesas obrigatórias, cuja variação nas dotações é pequena - exem plo dos recursos destinados ao p a g a m e n to com pessoal, restando poucos itens sobre os quais o Poder Jud iciá rio te n h a condições de pleitear valores maiores. Assim, o que se constata é que a a u to n o m ia finance ira do Poder Judiciário, na fase ad m in istra tiva de elaboração do o rç a m e n to, é m í­ nim a. E, na fase subseqüente, eventuais acréscimos nas dotações te rão de ser pleiteados ju n to ao Poder Legislativo, com o o b je tivo de fazer aprovar emendas ao projeto que atendam às necessidades do Poder Judiciário.

O utro aspecto relevante é a inexistência de m ecanism os que p e rm i­ ta m ao Poder Judiciário aferir a correção dos cálculos elaborados u n ila te - ralm ente pela Secretaria de O rçam ento Federal, não havendo previsão de ■participação, direta ou por meio de fiscalização, do Poder Jud iciá rio nesse p rocedim ento. É evidente que os com plexos cálculos elaborados pela Se­ cretaria de O rçam ento Federal, bem com o pelos dem ais setores do Poder

Executivo envolvidos no processo, seja para fixa r os valores de previsão de arrecadação, seja para estabelecer os referenciais m o n e tá rio s previstos na lei de diretrizes orçam entárias, estão sujeitos a um a série de decisões que podem alterar s ig n ifica tiva m e n te o resultado final, sem que o Poder Jud i­ ciário nelas interfira, o que está em desacordo com o estabelecido na parte fin a l do § 1o do art. 99 da CF, segundo o qual a fixação dos lim ite s deve ser feita c o n ju n ta m e n te com os demais poderes. Os valores que lim ita m os gastos do Poder Judiciário estão, dessa fo rm a , sob c o n tro le s ig n ific a tiv o do Poder Executivo, pois, ainda que os lim ites te n h a m sido fixados em lei (LDO) aprovada pelo Poder Legislativo, com o se nota, seus valores exatos ficam na

dependência de atos do Poder Executivo, que tra n s fo rm a m os lim ites em valores m on e tá rio s exatos. A d e te rm in a çã o con stitu cio n a l, nesta hipótese, não pode se restring ir à fase de elaboração e aprovação da lei de d ire tri­ zes orçam entárias, uma vez que esta se com pleta com a atuação do Poder Executivo ao elaborar os cálculos. Assim, é tam b ém imprescindível, para a observância fiel do que estabelece a C onstituição, a p articipação do Poder Judiciário neste procedim en to, sob pena de eivar de in co n stitu c io n a lid a d e o ato a d m in is tra tiv o dele resultante.

4 .4 .4 . O e n ca m in h a m e n to da proposta orçam entária do Poder Judiciário

C o n fo rm e estabelece o § 2o do art. 99 da CF, a n te rio rm e n te transcrito, com pe te aos Tribunais, pelas a uto rid ad e s m encionadas no referido disposi­ tiv o legal, e n ca m in h a r as respectivas propostas orçam entárias.

A lgu ns q u e stio n a m e n to s surgem em relação a quem deva ser e ncam i­ nhada a proposta: se ao Poder Executivo, para inclusão no p rojeto final de lei orça m e ntária, ou se d ire ta m e n te ao Poder Legislativo, a quem com petirá deliberar sobre o d o cu m e n to .

Clèmerson Clève faz referência à questão:

Não se sabe e xa ta m e n te se deve o Judiciário e n ca m in h a r a usa propos­ ta d ire ta m e n te ao Poder Legislativo (a proposta c o n s titu iria um a providência assim ilável à in ic ia tiv a legislativa) ou se, afinal, deve aquele Poder encam inhar referida proposta ao Executivo, d e te n to r da in icia tiva p riva tiva da lei orçam en­ tá ria (art. 165 da CF). A verdade é que, com o p rim e iro ou com o segundo e n ­ ca m in h a m e n to deve necessariam ente ser considerada a proposta do Judiciário que, incluída no p ro je to de lei orça m e n tá ria (pelo Executivo ou já no â m b ito do Legislativo), su je ita r-s e -á à aprovação dos parlam entares.148

0 assunto está previsto na legislação em m u ito s casos. Na esfera fe -

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deral, por exemplo, a proposta deve ser encam inhada ao Poder Executivo, J 0 art. 14 da LDO da União para 2005 (Lei n° 10.934/04) d ete rm in a que os / ' Poderes Legislativo e Judiciário, bem com o o M in isté rio Público da União, / e n ca m in h e m suas propostas ao órgão central, por m eio do Sistema Inte gra ­ do de Dados O rçam entá rio s (Sidor), até o dia 10 de agosto.

O Estado de São Paulo ta m b é m utiliza esse p ro ce d im e n to :

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

D entro dos lim ite s e stipulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçam entárias, o T ribunal de Justiça, pelo seu Órgão Especial, elaborará proposta o rça m e n tá ria do Poder Ju d iciá rio , e n e a m in h a n d o -a , por in ­ te rm é d io de seu Presidente, ao Poder Executivo, para inclusão no p ro je to de lei orçam entária (C onstituição Estadual, art. 56).

Isso não o co rre em o u tro s Estados, c o m o no Rio de Ja n e iro : " 0 e n ­ c a m in h a m e n to da p rop osta , d ep ois de a p ro va da pelo T rib u n a l de Justiça, será f e it o pelo seu Presidente, à A ssem bléia Legislativa (CE, a rt. 152, § 2°).

Também no Ceará o e n c a m in h a m e n to é fe ito d ire ta m e n te ao Poder Legislativo:

0 T rib u n al de Justiça e la b ora rá p ro p o s ta o rç a m e n tá ria re la tiv a ao Poder J u d ic iá rio , d e n tro dos lim ite s e s tip u la d o s na Lei de D ire trize s O rça m e n tá ria s, depois de o u v id o s os trib u n a is de segunda in s tâ n c ia , os q u a is a p re s e n ta rã o suas pro po sta s p a rcia is e, sendo aprovada pelo p le n á rio do T rib u n a l de Jus­ tiça , será e n ca m in h a d a pelo P residente à A ssem bléia L e gislativa (CE, a rt. 99, § 1o).

A C onstituiçã o prevê a inicia tiva privativa da lei o rça m e n tária para o Presidente da República (esfera federal), nos te rm o s do art. 165, III. No enta nto, a a u to n o m ia financeira, que dá aos trib u n a is co m p e tê n cia para elaboração e e n c a m in h a m e n to da proposta o rça m e ntária (art. 99, §§ 1o e 2o), torna necessária uma análise sistem ática do te x to c o n s titu c io n a l que com patibilize os m encionados dispositivos, a fim de que se possa c o n c lu ir qual é o p ro ced im en to a ser a do tado no e n c a m in h a m e n to da proposta o r­ çam entária do Poder Judiciário.

0 STF já te m se m an ife stad o sobre questão d ire ta m e n te relacionada ao tem a em discussão, que traz subsídios im p o rta n te s para a com preensão e a solução do problem a posto.

Trata-se da possibilidade ou não de alteração, pelo Poder Executivo, da proposta elaborada pelos tribunais, q ua nd o essa lhe é encam in ha da para inclusão no projeto fina l da lei orçam en tária. E decidiu que:

[...] o Poder E xecutivo não dispõe de co m p e tê n c ia in s titu c io n a l para in tro d u z ir co rte s u n ila te ra is na p ro po sta o rç a m e n tá ria que lhe fo i e n c a m i­ nhada pelos Tribunais, eis que, nesse tem a, o ú n ic o á rb itro da q u e stã o é o

Poder Leg isla tivo , a quem in cu m b e , c o n s titu c io n a lm e n te , a a preciação fin a l do p ro je to de lei o rç a m e n tá ria .149

Tal decisão a ju sta -s e p e rfe ita m e n te ao o rd e n a m e n to ju ríd ic o em v i ­ gor, d e ixa nd o claro que cabe ao Poder Legislativo a decisão fina l sobre as receitas e as despesas em m a té ria o rç a m e n tá ria .150 Esta é a in te rp re ta ç ã o c o n so a n te o te x to c o n s titu c io n a l, não sendo fa c u lta d o ao Poder E xecu ti­ vo, por co n se g u in te , a lte ra r a p ro p o sta o rç a m e n tá ria e n c a m in h a d a pelo

Poder Ju d iciá rio . Tal a to im p o rta em v io la ç ã o à C o n s titu içã o , por a fro n ta à a u to n o m ia fin a n c e ira do Poder J u d ic iá rio , nos te rm o s do art. 99, §§ 1o e 2o.

Já houve m anifestaçã o do Suprem o Tribunal Federal ta m b ém em ca­ ráter a dm in is tra tivo , con so ante se depreende da Ata da 12a Sessão A d m in is ­ trativa, realizada em 2.8.1989, cujo tre ch o transcrevemos:

0 Tribunal, in te rp re ta n d o as norm as constantes dos arts. 99 e seus pará­ grafos; 84, inciso XXIII; 165, inciso III e seus parágrafos 5o, I, e 6o; 166 e seus pará­ grafos, bem assim as dem ais disposições, todas da C onstituição Federal de 1988, referentes à a u to n o m ia a d m in istra tiv a e financeira do Poder Judiciário, à elabo­ ração de sua proposta orçam entária e à iniciativa do projeto de lei orçam entária, decidiu: a) as propostas orçam entárias dos Tribunais, a que alude o art. 99, § 2o, I, da C onstituição, devem ser elaboradas, d entro dos lim ites estipulados pela lei de diretrizes orçam entárias, com a aprovação dos respectivos Tribunais; b) o Pre­ sidente de cada Tribunal encam inhará a proposta orçam entária respectiva, após aprovada, ao Presidente da República, pa ra ser integrada, nos mesmos term os de

sua form ulação, ao projeto de lei orçam entária, que o Chefe do Poder Executivo

enviará ao Congresso N acional (C onstituição, arts. 165, III; 166, § 6o e 84, XXIII). Decisão unânim e (g rifo nosso).

0 Poder Executivo s o m e n te pode e fe tu a r cortes na proposta e n c a m i­ nhada pelo Poder J ud iciá rio na hipótese do § 4o do art. 99 da CF, isto é, caso essa seja apresentada em desacordo com os lim ites estipulados na lei de diretrizes orçam entárias.

149. STF, MS 22.685/AL, rei. M in. Celso de Mello, j. 19.2.2002. No mesmo sentido: MS 23.783-MC/RS, rei. M in. M aurício Corrêa, j. 5.10.2000; MS 24.380/R0, rei. M in. Ellen Gracie, j. 15.10.2002.

150. A C onstituição Federal, no art. 48, II, expressamente a trib u i com petência ao Con­ gresso Nacional para dispor sobre m atéria orçam entária.

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

Ainda que a lei de diretrizes o rça m e n tária s não estipule o lim ite das despesas do Poder Judiciário, c o m o te m o co rrid o no Estado de São Paulo151 e em outras Unidades da Federação, cabe ao Poder Executivo e n c a m in h a r a proposta, sem alterações, para o Poder Legislativo, e este se encarregará de elaborar a lei orça m e ntária, na qual poderá ou não acolh er a proposta, m an te nd o ou não os valores nela co n tid o s.152

Em virtude do exposto, to rn a -se pouco relevante d ete rm in a r se o en­ c a m in h a m e n to da proposta orçam entária deve ser fe ito ao Poder Executivo,

Ipara inclusão no projeto final de lei orçam entária a ser encam inhado ao Poder Legislativo, ou diretam ente ao Poder Legislativo. Isso porque, na primeira h i­ pótese, não há dúvidas de que a proposta encam inhada pelo Poder Judiciá- 1 rio deverá ser integralm ente incorporada ao projeto de lei orçam entária, sem qualquer alteração. Assim, se observado esse procedim ento, o Poder Executivo, uma vez receptor da proposta do Poder Judiciário, seria mero in te rm e d iário na burocracia de seu encam in ham en to, cujo destino é o Poder Legislativo.

Os a rgu m e n to s expostos m os tra m ser mais adequada ao o rd e n a m e n to jurídico, in te rp re ta n d o -o sistem atica m e nte, a tese de que a proposta o rça ­

m entária do Poder Judiciário deve ser encam inhada d ire ta m e n te ao Poder Legislativo.

4.4.5. O Poder Judiciário e a iniciativa legislativa em matéria orçamentária

A C on stituiçã o é clara no sen tido de a trib u ir ao Poder Jud iciá rio a iniciativa legislativa no que se refere à elaboração de sua proposta o rç a m e n ­ tária, em face do disposto no art. 99, § 1o, com o já fo i visto a n te rio rm e n te .

0 m esmo não se pode dizer com relação à iniciativa legislativa nas demais questões de natureza o rça m en tária, com o os créditos adicionais e a criação de fundos, to rn a n d o necessário um esforço de in te rp re ta çã o para que se possa extrair a conclusão correta.

0 art. 61 da C on stituiçã o Federal, ao tra ta r da iniciativa legislativa, a trib u i exclusividade ao Presidente da República para a iniciativa de leis em

151. A Lei Estadual n° 11.782/04 (LDO para 2005) não faz referência a esses lim ites. 152. Nos EUA, a proposta encam inhada pelo Poder Judiciário tam bém não pode sofrer

alterações por parte do Executivo: "The proposal is firs t review ed by the Ju d ic ia l

Conference's B udget C om m ittee, then approved by the Ju d icia l Conference and s u b m itte d d ire c tly to the Congress w ith detailed ju s tific a tio n s . By law, the Presi­ d e n t m u st include in his b u d g e t to Congress the ju d ic ia ry ’s b u d g e t pro po sa l w ith ­ o u t change" (USA, The federal court..., p. 41).

vários temas, e neles não há expressa previsão para matéria financeira ou orçam entária.

Há apenas m enção, no art. 61, § 1o, II, b, à "org an izaçã o a d m in is ­ tra tiv a e ju d ic iá ria , m a té ria tr ib u tá r ia e o rç a m e n tá ria , serviços públicos e pessoal da a d m in is tra ç ã o dos Territórios". No e n ta n to , vê-se cla ra m en te que, nessa hipótese, a re fe rê n cia diz respeito ao caso específico dos Ter­ ritórios, ou seja, há in ic ia tiv a p riv a tiv a do Presidente da República em m até ria o rç a m e n tá ria d os T e rritó rio s , não a b ra n g e n d o os o u tro s entes da Federação.

No e n ta n to , o fa to de haver inicia tiva privativa do Poder Executivo para as leis o rça m e n tárias (plano plurianual, lei de diretrizes orçam entárias e orçam e ntos anuais), nos te rm o s do que dispõe o art. 165 da Constituição, tem dado m argem à que o Poder Executivo considere ta m b é m ser sua a iniciativa de leis que tra ta m das dem ais questões orçam entárias.153

Nesse ponto, é interessante proceder a uma interpretação histórica, trazendo à colação a redação que constava da C onstituição anterior, de

1967, nos seguintes te rm o s:

A rt. 60. É da co m p e tên c ia exclusiva do Presidente da República a in icia tiva das leis que:

I - d isponham sobre m até ria fin a n ce ira ; [...]

M anteve-se a redação após a alteração do te xto constitu cio na l p ro ­ m ovida pela Emenda 1/1969, m u d a n d o apenas o núm ero do artigo, que passou a ser o 57.

A redação da C o n stitu içã o a n te rio rm e n te vigente era clara no sentido de a trib u ir exclusividade ao Presidente da República para iniciar o processo legislativo em to da s as leis que tra te m de m atéria financeira.

Considerando que esse d ispositivo não fo i m antido, isso perm ite c o n ­ cluir não estar em v ig o r a in iciativa legislativa privativa do Presidente da República em to da s as questões orçam entárias, mas apenas naquelas ex­ pressamente enum eradas pela C onstituição, quais sejam: plano plurianual, lei de diretrizes o rç a m e n tá ria s e lei o rça m e n tária anual.

153. Essa posição é dem onstrada com clareza nas razões de veto to ta l ao projeto de Lei n° 108, de 2006, do Estado de São Paulo, expostas na mensagem n° 84, de 4 de m aio de 2006, encam inhadas pelo G overnador de Estado (Cláudio Lembo) à Assembléia Legislativa (publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo - Poder Legislativo, em 5 de m aio de 2006, p. 12).

JOSÊ M A U R ÍC IO CONTI

Há que se levar em consideração ainda que, no o rd e n a m e n to ju ríd ic o nacional, o Poder Judiciário te m in icia tiva legislativa para a elaboração de sua proposta orça m e ntária (CF, art. 99, § 1o). Seria pouco razoável aceitar a tese de que, te n d o o Poder Judiciário inicia tiva para elaborar sua proposta orçam entária, não tenha iniciativa para so licita r eve ntuais alterações que se façam necessárias após a aprovação do o rça m e n to , m ed ia nte a abertura de créditos adicionais.

E, consoante a lição de Clèmerson Clève, o "p rin c íp io o rg a n iz a tiv o da inicialidade legislativa", que com pre e nd e a in icia tiva reservada de algum as leis, integra o conceito de a u to n o m ia in s titu c io n a l, fu n d a m e n ta l para asse­ gurar a independência do Poder J u d ic iá rio .154

Sendo assim, a única in te rp re ta çã o que se m ostra coerente com o sis­ tem a jurídico, a nalisand o-se -o por m eio de in te rp re ta çã o histórica ou siste­ mática, é a de que o Poder Ju d iciá rio te m in icia tiva legislativa para projetos de lei relativos a créditos adicionais nas questões de seu interesse in s titu ­ cional.

Não som ente nos créditos adicionais, mas ta m b é m em toda e qua lq uer matéria financeira que seja d ire ta m e n te relacionada a seus interesses, com o a criação de fu n d o s ou alteração da legislação a eles referente, por exemplo. Os Tribunais têm iniciativa legislativa em questões co m o a criação de varas judiciárias (CF, art. 96, I, d), a o rganização de suas secretarias (CF, art. 96, I, b) e outros, não havendo razão para que não sejam dota dos de iniciativa legislativa para dispor sobre os fu n d o s especiais o rça m e n tário s que estejam sob sua administração.

Não é aceitável, em face do p rincíp io da separação de poderes e da a u ­ to n o m ia financeira que a C o n stitu içã o a trib u i ao Poder Judiciário, que este

Poder tenha de solicita r ao Poder Executivo que dê início ao processo legis­ lativo em projetos de seu interesse, o que acabaria por c o n fe rir ao Executivo a faculdade de não a ten der a solicitação, em clara a fro n ta ao p rincíp io da separação de poderes.

Somente o Poder Legislativo é que pode deliberar sobre o p rojeto en­ cam in ha do pelo Poder Judiciário, a te n d en do ou não a solicitação, sem que o Poder Executivo nele te nha q u a lq u e r interferência.

4.5. A execução do o rç a m en to

A execução do orçam ento é uma tarefa atribuída ao Poder Executivo, in­ dependentemente do sistema ou regime de governo adotado. Há variações nas diversas estruturas adm inistrativas dos vários sistemas orçamentários com rela­ ção à influência do Poder Legislativo neste processo, notando-se que, em alguns países, há maior intervenção e, em outros, a participação é menos intensa.

0 papel do processo de execução do o rça m e n to é cum prir, com a m aior fidelidade possível, o o rç a m e n to aprovado, de m odo que se façam apenas os ajustes necessários, no m o n ta n te im prescindível para adequar a aplicação das receitas arrecadadas no a te n d im e n to às necessidades públicas, sempre te nd o em vista o interesse da coletividade.

O processo de execução do o rça m e n to é o rie n ta d o pelo princípio da flexibilidade, por m eio do qual se busca c u m p rir o estabelecido pela lei orça­ m entária em seu aspecto essencial, para o que se fazem necessários ajustes nas previsões e program ações o rça m e n tária s d u ra nte o curso de sua execu­ ção, uma vez que "nem sempre as previsões podem captar todas as c o n d i­ ções vigentes à época da execução, e não é possível prog ram a r de fo rm a que a execução se ajuste c o m p le ta m e n te a previsões".155

Há de se com patibilizar, dessa fo rm a , a necessidade de se c u m p rir fie l­ m ente o o rça m e n to , do m o d o c om o aprovado pelo Poder Legislativo, com as im prescindíveis alterações que se fazem necessárias ao lo ngo do exercício f i ­ nanceiro, sem, com isso, descaracterizá-lo e fazer dele uma peça de ficção.

Far-se-á, neste item , um a síntese dos procedim entos de execução o r­ çam entária e financeira do governo federal brasileiro, voltand o-se, basica­ m ente, para o aspecto da despesa pública, com destaque para os pontos de interesse do Poder Judiciário, m o stra nd o-se os m ecanism os utilizados pela legislação brasileira para dar c u m p rim e n to aos objetivos e ao princípio do o rça m e n to público.

A lei o rça m e n tá ria anual (que passaremos a designar Lei O rçam en­ tária), re g ula rm ente aprovada no fina l de um exercício financeiro, produz seus efeitos a p a rtir do exercício fin a n c e iro seguinte, no qual se aplicarão as disposições nela contidas, com a arrecadação das receitas previstas e a realização dos gastos nela autorizados.

Uma vez aprovada e p ro m u lg a d a a Lei O rçam entária, e iniciado o exercício fina n ce iro , com eça a ser e xe cu ta d o o o rça m e n to . A execução do

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

o rç a m e n to ocorre no período de sua vigência, que se inicia no dia 1o de ja n e iro e te rm in a em 31 de dezem bro, c o in c id in d o eom o ano eivil, nos

te rm o s do art. 34 da Lei n° 4 .3 2 0 /6 4 .156

Cabe ao Poder Executivo157, em até 30 dias após a publicação da lei o rçam entária, estabelecer a program ação financeira e o c ron og ram a de exe­ cução mensal de desembolso (Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 8o).

Neste ponto, cum pre lem brar que o o rça m e n to , q u a n d o aprovado, corresponde a uma previsão de receitas e a u to rização de despesas. As re­ ceitas previstas no o rçam ento, no e n ta n to , não estão disponíveis por oca­ sião do início do exercício financeiro, mas ingressarão nos cofres públicos d u ra nte seu eurso. Assim, as despesas te rão de ser efetuadas na m edida da

I

disponibilidade dos recursos existentes, e não de acordo com a v o n ta d e do i adm inistrador, ainda que estejam previstas no o rça m e n to .

Disso decorre a necessidade de um a p rogram ação fina nce ira e o cro ­ nogram a de desembolso.

0 Decreto-Lei n° 2 0 0 /6 7 158, que estabeleceu o p la n e ja m e n to da ação g overn am ental, incluiu com o um de seus in s tru m e n to s a program açã o fi- nanceira, a fim de ajustar o ritm o de execução do o rç a m e n to ao flu x o de ingressos, de m odo a assegurar a liberação dos recursos necessários à exe­ cução dos program as (arts. 7o e 17).

Por meio da program ação financeira, faz-se um q ua dro de cotas que cada unidade orçam entária poderá gastar m ensalm ente, m ed ia nte cálculo que leva em consideração vários fatores, c o m o o flu x o previsto para o in ­ gresso de recursos, as despesas ordinárias da unidade considerada, as v a ­ riações decorrentes do cronogram a de obras e to do s os dem ais fa to re s que

156. Existem m uitas variações nesse aspecto em relação aos demais países, cada um fixando o exercício financeiro da form a que entende mais conveniente. Há desde casos em que o exercício financeiro corresponde a um ano, mas não necessaria­ m ente iniciando-se no dia 1o de janeiro, até casos em que o exercício financeiro tem duração superior a um ano. M esm o no Brasil, essa regra a lterou-se várias ve­ zes, com o se pode observar na descrição de G IA C 0M 0N I (O rçam ento público, p. 292-3).

157. 0 órgão central responsável pela program ação financeira é a Coordenação-G eral de Programação Financeira (COFIN), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que integra o M inistério da Fazenda. Disponível em: w w w .stn.fazenda.gov.br/siafi/atri- buicoes.asp, p. 2. Acesso em: 11.9.2004.

158. Dispõe sobre a organização da A dm inistração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma A dm inistrativa e dá outras providências.

possam in flu e n c ia r na necessidade de efetivação das despesas. Consegue-se, dessa fo rm a , assegurar às unidades o rça m e ntárias os recursos necessários e suficientes para m e lh o r executar os program as e m a n te r o e quilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, reduzindo-se as insuficiências de caixa, c o n fo rm e previsto no art. 48 da Lei n° 4.320/64.-i sse sistema m o s­ t r a-se mais eficiente que o m e can ism o de d u o d é c im o s t^ /e m que as cotas são estabelecidas pela divisão da previsão anual em doze partes iguais, para cada um dos meses do ano, o que e vide n tem e n te não corresponde sempre à realidade, dada a oscilação no ingresso de recursos, bem com o as variações nas necessidades de despesa, que podem ser diferentes no tra nscorrer do exercício financeiro.

0 cronog ram a de desembolso é "um in s tru m e n to de co n tro le de Te­ souraria ou de Caixa, em que se prevêem as receitas e os pag am entos das , obrigações, que vão sendo assumidas à medida que o o rç a m e n to vai sendo i executado".160

A execução da despesa pública requer prévia autorização legal, por meio da Lei Orçamentária ou abertura de crédito adicional, a autorização do orde- nador de despesa161, bem com o a observância das exigências legais de procedi­ m ento licitatório. Uma vez superadas essas etapas, e estando a despesa prevista regularmente autorizada pelos procedimentos mencionados anteriormente, passa-se à fase de realização propriam ente dita do ato de despesa pública.

Faz-se o e m p e n h o 162 e e m ite-se a nota de e m p en ho (Lei n° 4.320/64, art. 61). Procede-se à liquidação da despesa163, exarando-se a ordem de pa­ g a m e n to (art. 64). Então é feita a entrega da qu a n tia correspondente ao credor (art. 65).

159. Ainda u tiliza d o em alguns casos, com o nos recursos entregues aos Poderes Legis­ la tivo e Judiciário, ao M in istério Público e à Defensoria Pública, nos term os do art. 168 da CF, com a redação que lhe fo i dada pela EC 45/04. ---160. MACHADO JÚNIOR; REIS, 4 Lei 4.320..., p. 120.

161. O rdenador de despesa é "toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de em penho, autorização de pagam ento, su p rim e n to ou dispêndio de re­ cursos da União ou pela qual esta responda" (Decreto-Lei n° 200/67, art. 80, § 1o). 162. Em penho da despesa é “o ato em anado de autoridade com petente que cria para o

Estado obrigação de pagam ento pendente ou não de im p le m e n to de condição" (Lei n° 4.320/64, art. 58).

163. A liq u id a ç ã o consiste na verificação do d ire ito adquirido pelo credor pela análise dos docum entos que com provem a origem e o objeto do que se deve pagar, a im ­ portância a pagar e a quem se deve pagar (Lei n° 4.320/64, art. 63).

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O processo de execução o rça m e n tá ria é d o ta d o de m ecanism os que perm ite m a adaptação da Lei O rçam en tária às alterações surgidas ao longo do exercício financeiro, m a n te n d o os o bjetivo s e os program as fixados pelo Poder Público, em consonância com o p rin c ip io da fle x ib ilid a ik ,

0 principal m ecanism o é o dos c ré d ito s a dicio n ais. Os créditos a dicio ­ nais são "autorizações de despesa não c o m p u ta d a s ou in s u ficie n te m e n te dotadas na Lei de O rçam ento" (Lei 4.320/64, art. 40). Esses créditos podem ser suplementares, especiais ou extraordinários. Os créditos suplem entares são os destinados a reforço da d ota ç ão o rça m e ntária, utilizados qua nd o há a previsão de um crédito o rça m e n tá rio, mas os valores consignados m o s tra m - se insuficientes. Os créditos especiais são os destinados às despesas para as quais não exista dotação o rça m e n tá ria específica (Lei n° 4.320/64, art. 41). Am bos devem ser autorizados por lei (Lei n° 4.320/64, art. 43) e dependem da existência de recursos disponíveis (CF, art. 167, V; Lei n° 4.320/64, art. 43). Os créditos extraordinários são aqueles "destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, co m oç ã o in te stina ou calam idade pública" (Lei n° 4.320/64, art. 41, III), devendo ser abertos por medida provisória (CF, art. 167, §3°).

O utro m ecanism o é o do c o n tin g e n c ia m e n to . A execução o rça m e n ­ tária, para que ocorra da fo rm a cbm õLconsta na program ação financeira, depende da correspondência entre a receita que está sendo arrecadada e fetiva m en te e aquela que havia sido prevista. Isso nem sempre é possível, te n d o em vista os inúm eros fatores e agentes envolvidos no processo eco­

nôm ico. Para evitar desajustes de caixa, o art. 9 o da LRF previu a possibilida­ de de lim itação de em penho.

Uma vez constatado, ao fin a l de um bimestre, que a realização da receita poderá não c o m p o rta r o c u m p rim e n to das metas de resultado p ri­ m ário ou nom inal estabelecidas no Anexo de M etas Fiscais, os Poderes e o M in istério Público prom overão, por ato p róp rio e nos m o n ta n te s necessários, nos 30 (trinta) dias subseqüentes, lim ita çã o de e m p en ho e m ovim en ta çã o financeira, segundo os critérios fixados na lei de diretrizes orçam entárias.

Assim, ainda que prevista a d ota ç ão na Lei O rçam entária, e incluído o valor na program ação financeira, a realização da despesa poderá não ser a u ­ torizada, te nd o em vista lim ita ç ã o de e m p e n h o decorrente de insuficiência na arrecadação de receitas ou c u m p rim e n to das metas estabelecidas.164

164. Esta questão será analisada em mais detalhes no item 4.5.1, tendo em vista as peculiaridades que envolvem o Poder Judiciário.

As necessidades de adaptação do orçam ento durante sua execução ta m ­ bém deram origem ao instituto d a ..rese/vo de c o n tin a ê n c h a qual consiste em uma "dotação global não especificamente destinada a determ inado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para a abertura de créditos adicionais" (Decreto-Lei n° 200/67, art. 91). A lei orçamentária anual deve prever reserva de contingência destinada ao aten­ dimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (LRF, art. 5o, III). A form a de utilização dos recursos da reserva de contingência e o estabelecimento de seu m ontante, definido com base na receita corrente líqui­ da, são estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (LRF, art. 5o, III).165 Com a reserva de contingência, torna-se mais fácil atender a necessidades imprevistas, evitando que se tenha de anular dotações específicas já existentes.

N orm a lm en te , a trib u i-se ao Poder Executivo autorização para abrir créditos suplem entares u tiliz a n d o -se os recursos consignados na dotação a títu lo de reserva de c o n tin g ê n cia , c o m o se pode observar no art. 7o, II, da Lei Orçam entária do Estado de São Paulo para o exercício de 2005 (Lei Estadual n° 11.816/04), evidenciando um privilé g io do Poder Executivo em relação aos demais poderes, pois pode usar os referidos recursos sem necessidade de autorização específica do Poder Legislativo, uma vez que essa autorização já foi prévia e a n te cip a d a m en te concedida na Lei O rçam entária.

A rapidez e a agilidade exigidas nas alterações durante a execução orça­ mentária fizeram surgir o que vem sendo denom inado m argem de rem aneja-

mento. As leis orçamentárias, utilizando-se da faculdade prevista no art. 7o, I,

da Lei n° 4.320/64166, costum am autorizar o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até certo limite, não havendo, pois, nesses casos, necessidade de outra lei para a realização do ato. Os arts. 4o e 5o da lei orçamentária da União para 2004 (Lei n° 10.837, de 16.1.2004) fixam as condições e os limites para a abertura dos referidos créditos suplementares. 0 art. 7o, I, da lei orçamentária do Estado de São Paulo para 2005 (Lei Estadual n° 11.816/04) autoriza o Poder Executivo a "abrir, durante o exercício, créditos suplementares até o limite de

165. A lei de diretrizes orçam entárias da União para 2005 (Lei n° 10.934/04), em seu art. 13, prevê que "a reserva de co n tin g ê n cia será constituída, exclusivamente, de recursos do orçam ento fiscal, equivalendo, no projeto de lei orçam entária, a, no m ínim o, 2°/o (dois por cento) da receita corrente líquida e a 1 o/o (um por cento) na lei, sendo pelo m enos m etade da reserva, no projeto, considerada com o despesa prim ária para e fe ito de apuração do resultado fin a l"

166. "A Lei de O rçam ento poderá co n te r autorização ao Executivo para abrir créditos su­ plem entares até determ inada im po rtâ n cia , obedecidas as disposições do art. 43."

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

17% (dezessete por cento) do to ta l da despesa fixada no art. 2o, observado o disposto no art. 43, da Lei Federal n° 4.320, de 17 de março de 1964". Essas autorizações da lei orçamentária perm item maior dinam ism o e flexibilidade para modificações nas dotações, fa cilitan do a adaptação do orçam ento às al­ terações ocorridas ao longo do exercício. Devem, no entanto, ser concedidas com moderação, fixando-se limites baixos e rígidos, para evitar-se que o Poder Executivo passe a te r dom ínio total na execução do orçam ento, a lterando-o de maneira a desfigurar a Lei Orçamentária aprovada pelo Poder Legislativo, torna ndo-a verdadeira peça de ficção.

A C onstituição, ao exigir a u to riza çã o legislativa para a abertura de crédito su p le m e n ta r ou especial (art. 167, V), bem com o ao proib ir a conces­ são ou utilização de créditos ilim ita d o s (art. 167, VII), deixou clara a in tenção de subm eter tais atos à a u to rizaçã o prévia do Poder Legislativo. Uma a u to ­ rização ampla e genérica concedida ao Poder Executivo na lei o rça m e n tá ria para a realização de tais atos viola os dispositivos c o n s titu c io n a is citados, ( sendo, pois, in co n stitu cio n a l.

Também é possível realizar ajustes no o rça m e n to por m eio da tra n s ­ posição, re m a n e ja m e n to ou transferência de recursos de um a categoria de program ação para outra ou de um órgão para o utro . Esse tip o de alteração no o rça m e n to depende de autorização legal prévia, c om o expressamente d eterm ina o art. 167, VI, da CF. A lei o rçam en tária do Estado de São Paulo para 2005 já prevê essa autorização em seu art. 8o, d ando ao Poder Executi­ vo poderes para rem anejar recursos, no â m b ito de cada órgão, entre e le m e n­ tos do m esmo g ru p o de despesa e entre atividades e projetos de um m esmo programa. 0 m esmo raciocínio exposto a n te rio rm e n te deve ser aplicado, haja vista que eventuais excessos podem im p o rta r em in c o n s titu e io n a lid a - de, uma vez que to rn a inócua a proibição c o n stitu c io na l. A trib u ir apenas ao Poder Executivo essa possibilidade ta m b é m con fig u ra privilé gio que o coloca em posição de superioridade em relação aos dem ais poderes, em especial ao Poder Judiciário, que perde agilidade na execução de seu o rça m e n to , uma vez que passa a depender de decisões do Poder Executivo ou do Poder Legis­

lativo para e fe tu a r transposições, re m anejam entos e transferências.

4.5.1. A limitação de empenho pelo Poder Executivo e a autonom ia fin a n ­ ceira do Poder Judiciário

C on fo rm e m en cion ad o a n te rio rm e n te , a execução o rça m e n tá ria e f i ­ nanceira inicia-se com a publicação da Lei O rçam entária, e, em trin ta dias,

o Poder Judiciário deve elaborar e publicar por ato p róp rio o eronogram a anual de desembolso mensal, segundo estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 8o) e as leis de diretrizes o rçam entárias (LDO da União para 2005, art. 71; LDO da União para 2006, art. 75).

Esse eronogram a anual de desembolso mensal terá com o referencial o sistema de duodécim os, e xc etua ndo -se as despesas com pessoal e encargos sociais, precatórios e sentenças ju d icia is (LDO da União para 2005, art. 71, § 2o), e deve te r em vista o c u m p rim e n to da meta de resultado p rim á rio esta­ belecida na lei de diretrizes o rça m e n tárias (LDO da União para 2005, art. 16 e Anexo IV - Anexo de M etas Fiscais).

No e n ta n to , pode oco rrer fru stra çã o na expectativa de arrecadação, de m odo a não p e rm itir que a realização da receita co m p o rte o c u m p rim e n to dessas metas, to rn a n d o necessários ajustes nas despesas.

Verificada essa circunstân cia ao final de um bimestre, caberá ao Poder Judiciário, nos te rm o s do art. 9 o da LRF, promover, por ato próprio, nos trin ta dias subseqüentes, lim ita çã o de e m p en ho e m ovim e n ta çã o financeira, se­ g u ndo os crité rios fixados na lei de diretrizes orçam entárias.167

Essa questão deverá ser o bjeto de regulação pela lei c o m p le m e n ta r a que se refere o art. 165, § 9 o, da CF. No e nta n to, e n q u a n to não editada a norma, as leis de diretrizes o rça m e n tária s vêm estabelecendo os parâm etros e os procedim en tos a serem observados.

Para exemplificar, a LDO da União para 2005 d ete rm ina que, o c o r­ rendo esta situação, o Poder Executivo in fo rm a rá ao Poder Judiciário, até o vigésim o terceiro dia do mês subseqüente ao final do bimestre, o m o n ta n te que lhe caberá na lim ita çã o do em pen ho e da m o vim en ta çã o financeira, especificando os p arâ m e tro s adotados e as estim ativas de receitas e de des­ pesas (art. 72, § 4o). 0 Poder Judiciário, com base nas inform ações recebidas, publicará ato em sete dias, estabelecendo os m o n ta n te s disponíveis para em penho e m o v im e n ta ç ã o fina nceira (art. 72, § 5o).

A Lei de Responsabilidade Fiscal fo i publicada com a previsão de que, caso o Poder Ju d iciá rio não p rom ova a lim ita çã o de e m p enho nos trin ta dias previstos (art. 9 o, caput), o Poder Executivo fica a u to rizado a lim ita r os v a lo ­ res financeiros segundo os crité rio s fixados na lei de diretrizes orçam entárias (art. 9 o, § 3o).

167. A LDO da União para 2005 prevê que o m ontante da lim itação seja estabelecido de form a proporcional à participação de cada um dos Poderes (Legislativo, Judiciário e Executivo) na base co n tingenciável to ta l (art. 72, § 1o).

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

O § 3o do art. 9 o fo i im p u g n a d o pela ADIn 2 .238-5, te n d o o STF apre­ ciado e deferido, por una nim idade, a m edida eautelar para suspender sua eficácia, situação que perdura até hoje, pois ainda não fo i decidido o m é rito da dem anda. Os autores da ação168 a rg u m e n ta m que este dispositivo c o n ­ traria o princípio da separação de poderes, cláusula pétrea da C onstituição, pois tra n s fo rm a o Poder Executivo em um "Superpoder" que pode in te rv ir nos demais Poderes, su prindo a d m in is tra tiv a m e n te o que os o u tro s deixa­ rem de realizar v o lu n ta ria m e n te .169

Essa é uma questão que merece ser refletida. A d m itin d o -s e o fa to de que o ingresso de receitas nem sempre corresponde ao que fo i previsto no orçam ento, podendo, em razão das circunstâncias econômicas, haver fru s ­ tração na arrecadação prevista, to rn a -se necessária a redução das despesas, a fim de co m patibilizar com as receitas, ou buscar outras fo ntes de recursos, com o por meio do crédito público. Considerando que nem sempre é possível recorrer ao crédito público para o bter os recursos necessários, quer por razões decorrentes das lim itações im postas ao uso deste in s tru m e n to de política | financeira, quer por outra razão, é razoável a d m itir-se a redução nas despesas I com o um m ecanism o adequado para m an te r o equilíbrio o rçam entário.

No e n ta n to , em face da a u to n o m ia fina nce ira do Poder Judiciário, cla­ ram ente estabelecida no art. 99 da CF, não é aceitável a trib u ir com petê ncia ao Poder Executivo para efetiva r a redução das suas despesas. No Brasil, cabe à lei de diretrizes orçam e ntárias estabelecer os crité rio s a serem seguidos quando fo r necessária a redução das despesas decorrentes da arrecadação in fe rio r à prevista ou fo r impossível c u m p rir as m etas fixadas (LRF, art. 9 o,

caput). Transferiu-se, pois, boa parte da responsabilidade pelos cortes de

despesas ao Poder Legislativo, c o n fe rin d o m aior le g itim id a d e à decisão a ser tom ada.

Ainda assim, a medida não se m ostra de to d o adequada. M esm o que os critérios para a lim ita çã o do e m penho sejam fixados pelo Poder Legislati­ vo na lei de diretrizes orçam entárias, não há garantias de que esses critérios sejam rígidos e precisos, p e rm itin d o que o Poder Executivo te nh a um grau de discricionariedade excessivamente elevado ao apurar o m o n ta n te da li­ m itação e, por conseguinte, faça prevalecer seus interesses em d e trim e n to aos do Poder Judiciário.

168. Partido C om unista do Brasil (PC do B), Partido Socialista Brasileiro (PSB) e Partido dos Trabalhadores (PT).

O art. 9 o, § 3o, da LRF, ao a u to riz a r o Poder Executivo a lim ita r os v a lo ­ res financeiros de e m p e n h o de despesas do Poder Judiciário - ainda que nos limites da lei de diretrizes o rça m e n tá ria s e caso verificados os fa to s m en cio ­ nados no c a p u t do referido d ispositivo legal e fe tiv am e n te dispôs contra o princípio da separação de poderes, com o já reconheceu o STF, em decisão unânime, ainda que em caráter provisório, ao d eferir a medida cautelar re­ querida na ADIn 2 .238-5, à qual já se fez referência a n te rio rm e n te . Não haverá independência e h a rm o n ia dos poderes, tal com o d e te rm in a d o pelo art. 2o da CF, caso o Poder Executivo possa reduzir o m o n ta n te já previsto na lei o rça m e ntária para as despesas do Poder Judiciário. A a u to n o m ia fin a n ­ ceira do Poder Judiciário, prevista no art. 99 da CF, in terpre tada co n fo rm e o princípio da separação de poderes, exige não só a participação desse Poder na elaboração de sua proposta orçam en tária, mas ta m b é m o c u m p rim e n to fiel do o rç a m e n to aprovado no que se refere às dotações do Poder Judiciá­ rio. E e vid e n te m e n te in ó cu o p a rtic ip a r na elaboração de um o rça m e n to que p oste rio rm e n te não se cum pre, em face dos diversos m ecanism os que per­ m ite m sua alteração. P ortanto, to d o e qualq ue r m ecanism o que perm ita a alteração da proposta o rça m e n tária , no que tange ao Poder Judiciário, não é com patível com o o rd e n a m e n to ju ríd ic o vigente. Ou, para que o seja, deve ser in te rp re ta d o re stritiva m e n te .

No art. 9 o, § 2o, da LRF, há restrições às situações que podem ser objeto de lim ita çã o de em penho . Não poderão ser objeto de lim ita çã o de em pe­

nho as despesas que c o n s titu a m obrigações constitu c io na is e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao p a g a m en to do serviço da dívida e as res­ salvadas pela lei de diretrizes orçam entárias. Assim, vê-se que, mesmo que haja fru straç ã o na realização das receitas, há d eterm inadas despesas que não poderão ser o b je to de lim ita çã o de em penho. Apenas para exemplificar, não ficam sujeitas à lim ita ç ã o de em penho, em â m b ito federal, no exercício financeiro de 2005, além das despesas destinadas ao p ag a m e n to do serviço da divida, despesas com subvenção aos produtores de borracha, subvenção para aquisição de veículos m ovidos a álcool, apoio ao tra n s p o rte escolar, fu n d o partidário, ações de c o m ba te à fom e, d esen volvim e nto do Estado do Tocantins e o u tro s 54 itens (LDO da União para 2005, art. 74 e Anexo V).

Na hipótese ora em análise, evidencia-se que a lim ita çã o de em penho não é uma regra absoluta, a ser aplicada em todos os casos em que fo r cons­ ta ta do que a realização de receita poderá não c o m p o rta r o c u m p rim e n to das m etas de resultado p rim á rio ou nom inal. Há inúm eras exceções, pre­ vistas na LRF, nas leis de diretrizes orçam entárias e na legislação ordinária.

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

Essas exceções, c o n fo rm e se pode c o n s ta ta r dos exem plos citados, existem por razões diversas, decorrentes de escolhas políticas m u ita s vezes e fê m e ­ ras, que se m ostram vinculadas às ações de g ov ern o para aquele exercício financeiro, para períodos por vezes mais extensos, ou ainda para projetos específicos.

A a u to n o m ia financeira do Poder J ud iciá rio e a independência e se­ paração dos poderes da República é um a decisão p e rm an en te da sociedade brasileira. A separação dos poderes é um dos princípios mais im p o rta n te s da C onstituição brasileira, e rigido à co n d içã o de cláusula pétrea, c o n fo rm e estabelece o art. 60, § 4o, III, estando a a u to n o m ia financeira do Poder J u d i­ ciário, corolário desse princípio, ta m b é m consagrada em seu art. 99.

Não é aceitável que se possam considerar insuscetíveis de lim ita çã o de em p enho por parte do Poder Executivo as diversas despesas a que se refere o art. 9o, § 2o, da LRF e, ao m esm o te m p o , p e rm itir que essa lim ita çã o e fe tu e - se em relação às despesas do Poder Judiciário, protegidas pela a u to n o m ia financeira e pelo princípio da separação dos poderes.

Do exposto, é forçoso c on cluir que, no sistema con stitu c io na l vigente, não é possível haver lim ita ção de e m p e n h o de despesas do Poder Judiciário.

4.5.2. A abertura de créditos adicionais para o Poder Judiciário

Das três espécies de créditos adicionais (suplementares, especiais e ex­ traordinários), aos quais já se fez referência a n te rio rm e n te , a que mais in te ­ ressa ao Poder Judiciário é a dos suplementares. As possibilidades do Poder Judiciário precisar de créditos e xtra o rdiná rio s são bastante remotas, bem com o de créditos especiais, um a vez que o o rça m e n to prevê os program as vinculados ao Poder Judiciário, sendo raras as situações em que não exista dotação específica para aten der às despesas de seu interesse.

No entanto, o uso de créditos suplem entares te m se m ostrado fre q ü e n ­ te, em razão da necessidade crescente de recursos para atender às despesas cuja dotação não se mostra suficien te no decorrer do exercício financeiro.

Se houver necessidade de c ré d ito suplem entar, é preciso a utorização legal para obter o reforço na d otação o rça m en tária (Lei n° 4.320/64, art. 42), bem com o é preciso que existam recursos disponíveis, decorrentes de superávit financeiro, excesso de arrecadação, anulação de outras dotações ou p ro d u to de operações de cré d ito (art. 43).

Como o Poder Executivo assume o com an do da execução o rça m e n ­ tária, n o rm a lm e n te os pedidos de abertura de créditos suplem entares são

encam inhados ao órgão c o m p e te n te desse Poder, para então serem sub­ m etidos à apreciação do Poder Legislativo. A tu a lm en te , essas solicitações operacionalizam -se por m eio dos sistemas eletrôn icos de adm inistração f i ­ nanceira e orça m en tária.

A LDO da União para 2005 prevê, em seu art. 65, § 10°, que os proje­ tos de lei relativos a créditos a dicionais solicitados pelos órgãos do Poder Judiciário serão e ncam in had os ao Congresso Nacional em até trin ta dias a co n ta r da data do pedido. É de se a d m itir que, nesta hipótese, não haja interferência do Poder Executivo no projeto, pois tal a titu d e im p orta ria em violação aos preceitos c o n s titu c io n a is da separação dos poderes e da a u to ­

nomia financeira do Poder Judiciário.

No e n ta n to, na m aior parte das vezes é o p róprio Poder Executivo quem decide sobre a abertura ou não de créditos suplementares, haja vista a existência de autoriza çã o prévia na lei o rça m e n tá ria para a abertura dos referidos créditos, nos te rm o s do art. 7o, I, da Lei n° 4.320/64, faculdade usualm ente d e n om inad a "m a rge m de remanejamento".

No Estado de São Paulo, a re gu la m e ntaç ão específica sobre esse p ro ­ ced im en to já prevê que as solicitações de abertura de créditos s up le m e n ta ­ res devem ser encam in ha d as por m eio ele trô n ico à Secretaria de Economia e Planejam ento (Decreto n° 48.444/04, arts. 23 a 31), que se m anifestará sobre o pedido, e n c a m in h a n d o -o ao G ove rna do r (art. 32, II). Considerando que com pete ao Poder Legislativo deliberar sobre m atéria orçam entária, não é razoável a d m itir que, na hipótese de despesas do Poder Judiciário, o Poder Executivo deixe de e n c a m in h a r a solicitação ao Poder Legislativo, to m a n d o para si, por esta via, a decisão de não p e rm itir a abertura de crédito adicional para o Poder Judiciário. Deve-se a d m itir a possibilidade do Governador aco­ lher a dem anda do Poder Judiciário, fazendo uso da liberdade que lhe é c o n ­ cedida pela m argem de re m a ne ja m e n to , o que fa cilitaria o a te n d im e n to do pedido. Eventual discordância do G ove rnado r com a pretensão, no entanto, não pode ser to m a d a por ele, mas pelo Poder Legislativo, após receber a so­ licitação que lhe fo i e ncam in ha da, caso o G overnador não a tenha atendido por meio do uso da m arg em de re m a ne ja m e n to. Assim, a interpretação que se deve dar ao te x to do dis po sitivo legal im p o rta em reconhecer ser o briga ­ tó rio o e n c a m in h a m e n to ao Poder Legislativo da solicitação de abertura de crédito adicional e fetua da pelo Poder Judiciário.

Essa auto riza çã o prévia para a abertura de créditos suplementares, à qual já se fez referência, é in s tru m e n to de flexibilidade na execução orça­ m entária, cujo uso deve ser m oderado, sob pena de o Legislativo delegar ao

JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI

Executivo poderes excessivos no g e re n c ia m e n to das dotações orçam entárias, fa c u lta n d o -lh e p ro m ove r alterações que ven ha m a d esna tu rar o o rça m e n to in icialm ente aprovado. Essa a titu d e pode to rn a r o Poder Executivo soberano em m atéria orça m e ntária, o que vilip e n d ia as disposições co n stitu c io n a is que o u to rg a m ao Poder Legislativo co m p e tê n cia para dispor sobre as leis orçam entárias (CF, art. 48, II).

Liberalidade em demasia no uso dessa fa culd ade por parte do Poder Legislativo ta m b é m provoca reflexos na a u to n o m ia financeira do Poder Ju ­ diciário. Isso porque, sendo necessários créditos suplem entares e estando esses sob a gerência do Poder Executivo, te n d o em vista a possibilidade a m ­ pla que lhe fo i concedida de dispor sobre referidos créditos, o Poder Execu­ tivo ficará em um a condição privilegiada para o bte r recursos desta fo rm a , em d e trim e n to do Poder Judiciário, que terá de subm ete r seu p leito ao Poder

Legislativo e, e ve ntualm en te , até m esm o ao p ró p rio Poder Executivo.

Não se pode deixar de fazer referência ao m ecanism o u tiliza d o pelo Po­ der Legislativo do Estado de Minas Gerais. Há a previsão c o n stitu cio n a l e legal de com petência à Assembléia Legislativa para aprovar créditos s u p le m e n ta ­ res ao seu próprio o rçam ento, observados lim ites fixados previam ente.170

4.5.3. O art. 168 da CF e a entrega de recursos ao Poder Judiciário

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçam entárias, com preendidos os crédito s suplem entares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do M in is té rio Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécim os, na fo rm a da lei c o m p le m e n ta r a que se refere o art. 165, § 9 o.

Trata-se de d isp o sitivo que vem reforçar a a u to n o m ia fin a n ce ira do Poder Judiciário, ao fix a r c o n s titu c io n a lm e n te um a data para a entrega dos recursos que lhe cabem p o r força das leis orçam entárias. Embora não tenha sido editada a lei co m p le m e n ta r a que se refere o art. 165, § 9o, da CF, e em bora não haja referência expressa na Lei n° 4.320/64, nem na LC 101/00 (LRF), o art. 168 é a u to -a p lic á ve l, de m odo a assegurar o c u m p rim e n to de sua d e te rm in a çã o in d e ­ p e n d entem ente da edição de legislação c o m p le m e n ta r.17’

170. No item 7.2.7 haverá referências mais detalhadas a respeito.

171. Conform e já nos m anifestam os a n teriorm ente em D ireito financeiro na C o n s titu i­

O art. 168 deixa claro ser a trib u içã o do Poder Executivo c onduzir o processo de execução o rça m e n tá ria, mas o impede de um possível retar­ d am e n to na entrega dos recursos aos dem ais poderes, o que seria um ins­ tru m e n to capaz de to r n á - lo o n ip o te n te , uma vez que to rna ria os outros poderes dependentes dele, pelo c o n tro le que exerceria sobre a entrega dos recursos financeiros.

0 com an do do art. 168 visa, pois, g a ra n tir a a u to n o m ia financeira do Poder Judiciário, im p e d in d o não som en te que o Poder Executivo fru stre a sua eficácia, com o ta m b é m e v ita n d o que os Estados-m embros da Federação estabeleçam regras diferentes.

Nesse sentido, já se m a n ife s to u o STF em mais de uma o po rtu n id a d e :

O com ando em ergente da norm a inscrita no art. 168 da C onstituição Fe­ deral tem por d e stin a tá rio específico o Poder Executivo, que está ju rid ic a m e n te obrigado a entregar, em conseqüência desse encargo con stitu cio n a l, até o dia 20 de cada mês, ao Legislativo, ao Judiciário e ao M in istério Público, os recursos orçam entários, inclusive aqueles correspondentes aos créditos adicionais, que foram afetados, m ediante lei, a esses órgãos estatais. A prerrogativa deferida ao Legislativo, ao Ju d iciá rio e ao M in isté rio Público pela regra consubstanciada no art. 168 da Lei Fundam ental da República objetiva assegurar-lhes, em grau ne­ cessário, o essencial co e fic ie n te de a u to n o m ia in stitu cio n a l. A ra tio subjacente a essa norm a de garantia radica-se no com prom isso assum ido pelo legislador cons­ titu in te de co n fe rir às in s titu iç õ e s destinatárias do fa v o r c o n s titu tio n is o efe tivo exercício do poder de a u to g o ve rn o que irrecusavelm ente lhes com pete. Assume inquestionável plausibilidade ju ríd ica a tese, deduzida em sede de controle n o r­ m ativo abstrato, que sustenta a im possibilidade de o Estado-m em bro restringir a eficácia do preceito consubstanciado no art. 168 da C onstituição Federal. Essa norm a c o n s titu c io n a l im põe a observância com pulsória das unidades políticas da federação e não parece a d m itir - para e fe ito de liberação mensal das quotas duodecim ais - q u a lqu e r discrim inação q u a n to à natureza dos recursos orçam en­ tários, sejam estes referentes, ou não, às despesas correntes de custeio.172

Ou ainda:

0 preceito do art. 168 da C onstituição da República, de eficácia im ediata q u a n to à obrigação im posta ao Poder Executivo, assegura aos Poderes Legislativo 172. STF Pleno. ADIn 732/RJ, rei. M in. Celso de Mello, j. 22.5.1992, RTJ 143/57.

JOSÊ M A U R ÍC IO CONTI

e Judiciário, assim com o ao M in isté rio Público, o repasse mensal, até o dia 20, dos recursos correspondentes a um doze avos das respectivas dotações orçam entárias globais. A finalidade desse preceito é obvia: assegurar a u to n o m ia c o n s titu c io n a l dos Poderes e da in s titu iç ã o referidos, no que respeita à gestão dos recursos que lhe são destinados no orçam ento. Dai a "p rio rid a d e " na transferência das verbas. É inegável que o Poder Judiciário tem "d ire ito ” ao repasse te m p e stivo (até o dia 20 de cada mês) de um doze avos da dotação o rça m e n tá ria global, não cabendo invocar norm as legais anteriores à Carta de 1988, que fru stre m a garantia. No plano concreto, não se poderão ig n o ra r eventuais situações de to ta l inexistên­ cia de recursos suficientes para c u m p rir na íntegra o dever co n stitu cio n a l, com intransponível e absoluta im possibilidade de o b tê -lo s legalm ente. Mas, nessas hipóteses, caberá ao Executivo provar cabalm ente tais fatos, bem co m o que de­ rivam de causas estranhas à conduta de seus pró prio s agentes, para se exim ir da responsabilidade.173

A norm a do art. 168 da CF co n fig u ra verdadeira "garantia de in d ep en ­ dência, que não está sujeita à program ação financeira e ao flu x o da arreca­ d ação "174, não sendo possível estabelecer datas diversas175, ocorrer atrasos176, haver parcelam entos177, ou q u a lque r o utra medida que restrinja a eficácia do preceito c o n s titu c io n a l.178

A falta do repasse desses recursos c o n s titu i, até mesmo, pressuposto ensejador da intervenção, nos te rm o s dos arts. 34, IV, e 36, I, da CF179, uma vez que a falta deles im pede o Poder Ju d iciário de se d e sin cu m bir de suas funções constitu cio nais.180

173. STF Pleno. MS 21.450-3/MT, j. 8.4.1992, rei. M in. O ctávio G a llo tti. RDA 189/306 e

RTJ 140/818.

174. STF Pleno. MS 21.450-3/M T, j. 8.4.1992, rei. M in. O ctávio G a llo tti, RDA 189/306 e

RTJ 140/818, na ementa.

175. STF. MS 21.273-0/SP, rei. M in. Néri da Silveira, j. 22.2.1996.

176. STF Pleno. MS 23.267/SC, rei. M in. G ilm ar Mendes, j. 3.4.2003, em enta. 177. STF. MS 24.206-MC/AP, rei. M in. M aurício Corrêa, j. 18.3.2002. 178. STF. ADIn 732/RJ, rei. M in. Celso de Mello, j. 22.5.1992, RTJ 143/57.

179. "Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no D istrito Federal, exceto para: [...] IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;" "Art. 36. A decretação da intervenção dependerá: I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou im pedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação fo r exercida contra o Poder Judiciário;”

180. LEWANDOWSKI, Pressupostos m a te ria is e fo rm a is da intervenção federal no Brasil, p. 95-6.