Cambios en la gobernanza universitaria:
Análisis de las prácticas de gestión institucional en las universidades
nacionales argentinas en el periodo 2003-2015
Silvina Santin Universidad Nacional de Quilmes, Argentina ssantin@unq.edu.ar
Resumen
Este trabajo tiene por objetivo acercar los resultados preliminares de un proyecto de investigación que busca analizar las prácticas de gestión universitaria en el marco de la experiencia reciente. Hemos relevado una serie de cambios en la gestión producto de la influencia de la aplicación de programas de financiamiento específico al funcionamiento de las universidades. Estos cambios operaron otros cambios de orden superior en los modelos de gobernanza universitaria.
Se pondrá énfasis en las prácticas de gestión que se despliegan a partir de la instalación de programas de financiamiento específico, especialmente los contratos- programa en la medida en que estos son considerados como los instrumentos de política privilegiados en la última década.
En efecto, una tendencia que comienza en los años 90 en la Argentina, y que se profundiza a partir del 2000, es la aparición de programas y proyectos de financiamiento específico. Las reformas aplicadas al financiamiento de la educación superior han llevado a adoptar una política de descentralización del manejo de presupuesto, otorgándoles a las Universidades Nacionales (UUNN) una suma global, e implantando una serie de instrumentos para la distribución presupuestaria, entre ellos los contratos programa. Este proyecto identificará tres niveles de análisis: el nivel de la política pública, el nivel institucional, el nivel de los actores. En este trabajo particularmente nos centraremos en destacar los cambios operados en El primer dado que impactan sobre los modelos de gobernanza.
1. INTRODUCION
Este trabajo resulta de un proyecto de investigación que tiene por objeto analizar las prácticas de gestión institucional en las universidades nacionales durante el periodo 2003-2015 y la forma en que los contratos programas han ejercido influencia relevada en tres niveles de análisis, el de la política, institucional y de los actores.
En nuestro análisis partimos de considerar las prácticas de gestión como una construcción compleja, una práctica interactiva que en el caso universitario contribuye al cumplimiento de las funciones sustantivas y definen el perfil que cada organización detenta, tanto mediante estructuras y normas sancionadas, como mediante acciones concretas. Es decir, representan los modos de resolución de las contingencias cotidianas que se despliegan en cada institución educativa, a partir de diferentes historias institucionales, de problemáticas y necesidades propias, de la forma que realizan la división del trabajo y el modo en que se estructuran los campos disciplinarios.
Por su parte el contrato programa inspirado en aquel que nace del Estado francés, forma parte de la doctrina de “dirección por objetivos” aplicada bajo la Ley de Educación Superior de 1984, con el fin de modernizar la gestión pública, que en el caso de la educación superior se basa en el diseño de un proyecto institucional, en el cual la universidad define su programa de enseñanza, las necesidades de financiamiento de los gastos corrientes, la necesidad de nuevos puestos o la capacitación de su personal (García de Fanelli, 2005:142). En la Argentina para Pugliese (2007) la “concertación contractual” es en definitiva, el punto de encuentro entre las prioridades de política universitaria del Estado y las prioridades de las instituciones. Este tipo de instrumento, el contrato programa, resulta de una concertación entre las prioridades de la universidad y las prioridades del Estado, las cuales quedan expresadas en líneas de política sectorial. De este modo el contrato programa resulta un instrumento, no solo a través del cual se hace operativa la política, sino que además da sustento a la evaluación institucional y actualiza la función social de la universidad. En efecto, a partir del mismo, la universidad plantea sus problemas, y sus estrategias de mejora en el contexto del contrato programa y éste es discutido y analizado conjuntamente en reuniones y visitas a las instituciones por parte de los funcionarios a cargo de cada área.
Lo que planteamos inicialmente es que a través de los contratos programas se realiza una distribución presupuestaria complementaria a aquella que siga la pauta histórica, buscando estimular un cambio en las universidades, a través de recompensas económicas, empleando líneas estratégicas y uso de indicadores.
2. DESARROLLO
Las tendencias de reforma, innovación y cambio que se iniciaran ya hace dos décadas atrás, en el contexto de las políticas públicas de innovación y reforma de la educación superior, hoy se encuentran consolidadas y en muchos casos nos encontramos en un contexto de continuidades de aquellas, mientras que en otros casos nos encontramos frente a procesos de franca discontinuidad. Una de estas tendencias que comienza en los años 90 en la Argentina, y que se profundiza a partir del 2000,es la aparición de programas y proyectos de financiamiento específico. Es decir, en los años 2000 los países latinoamericanos, emulando a los gobiernos de los países centrales han impulsado reformas en el financiamiento de la educación superior adoptando políticas llevadas adelante por países industrializados, centralmente por Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Holanda y también recientemente entre los países nórdicos. Con ello se modificaron las condiciones de asignación de los recursos públicos a las universidades.
Acompañando a las políticas generales de descentralización, se introdujo una política de descentralización del manejo de presupuesto, otorgándoles a las UUNN una suma global, e implantando una serie de instrumentos para la distribución presupuestaria de lo que se denominaba quedaba sobre la base de la línea del prepuesto que históricamente se había asignado a las universidades (García de Fanelli, 2012). Entre los instrumentos utilizados mayormente se encuentran las fórmulas y los contratos. Ambos instrumentos buscan estimular el cambio en las universidades a través de estímulos o recompensas económicas empleando líneas estratégicas y uso de indicadores, a través del diseño de políticas públicas específicas para el sector.
Los contratos (o innovationfounds), de tradición francesa han sido dispositivos creados por los gobiernos como agentes de cambio por medio de políticas de financiamiento, con el fin de promover actividades o comportamientos en las universidades y al mismo tiempo por medio de la asignación económica, sujetar a estas a los términos de los mismos (García de Fanelli, 2005:101). Dos tipos de contratos han sido de uso habitual en Argentina, los competitivos (como el Fondo para el mejoramiento de la calidad /FOMEC) y los no competitivos entre los que se encuentran los contratos programa. Entonces, sobre la base de la diversificación de las fuentes de financiamiento, al mismo tiempo que se le otorga a las universidades mayor autonomía institucional y autarquía financiera al transferirle la mayoría de sus recursos como suma global, lo que señalamos es que, también, se diseñan instrumentos con el fin promover reformas que apuntan de modo indirecto o mediante una regulación indirecta la gestión institucional de las universidades autónomas argentinas. El llamado “timoneo a distancia” apunta a direccionar las políticas universitarias a través de incentivos económicos (García de Fanelli, 2012). Los cambios que se pretenden impulsar implican “la estructura institucional de las universidades y su gestión, haciendo más eficientes internamente a las universidades, promoviendo la mejora de calidad de sus productos y por ende impactando en el plano sistémico mediante una distribución más equitativa de los fondos entre las instituciones” (García de Fanelli, 2005: 92).
Aquí resulta necesario destacar dos cuestiones. Una, la mayor parte de los fondos o ingresos que manejan las universidades proviene del tesoro nacional, cuestión que comienza a perfilarse por parte del Estado como una oportunidad para orientar los objetivos de las UNNN a los objetivos gubernamentales, es decir para alcanzar distintos objetivos orientados por medio de la política pública (De Boer, 2015). En efecto, se comienzan a planificar una serie de instrumentos que resulten más apropiados para realizar la asignación del presupuesto a las universidades y se reemplacen los mecanismos inerciales, que se orientaban ya sea, por pauta histórica, ya sea vía la cantidad de alumnos y docentes, cuestiones que barajaban altos grados de negociación política.
Dos, la búsqueda de mayor racionalidad en el gobierno y gestión de las universidades en los ´90 se correspondía con un proceso de modernización del Estado atravesado por la planificación y gestión por objetivos y la técnica de la calidad total, enfoques de la administración neoclásica y de sistemas, por las que se incorporan nuevas técnicas empresariales a la gestión pública. .En efecto, el paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP), comienza en la década del noventa en un contexto global determinado por el paradigma neoliberal, el incentivo a la modernización tecnológica de la gestión, la política de evaluación y acreditación universitaria, la diversificación de fuentes de financiamiento, el fortalecimiento de las relaciones con el sector productivo en vías a la consecución de recursos propios, entre otras acciones. En ese contexto y entre otras,las políticas públicas para el sector universitario introdujeron cambios en las estructuras institucionales de las universidades, cambios en la base operativa del sistema lo que ha
requerido el desarrollo de nuevas funciones y la adquisición de nuevas competencias, todo ello articulado en nuevos roles institucionales.
Este investigación busca indagar de qué manera aquellos contratos programas que se fueron instalando en las universidades se fueron consolidando y/o han desaparecido; de qué forma se fueron desarrollando, sea como estructuras a término o fueron tomado forma en las universidades como áreas consolidadas con objetivos a largo y mediano plazo. Con todo, dichas cuestiones alteraron las formas o modelos de gobernanza universitaria. En el marco de este trabajo entendemos por gobernanza un complejo sistema de instituciones, estructuras y reglas de juego que son dinamizadores u obstaculizadores de la política universitaria y por tanto de su gobierno. Es decir la gobernanza (gobernance) es más un aspecto relacional de la política y gobiernos universitarios.
A partir de la introducción de estas modificaciones en la forma de financiamiento vemos cómo las universidades han ido evolucionando en la manera en que las instituciones se hayan organizadas y son operadas y las relaciones que establecen con entidades y actores externos con vistas a asegurar los objetivos de la educación superior. Así entendemos que dichos contratos programas de financiamiento han ido conformando una fisonomía diferente en las universidades, dado que implican la creación de unidades, dispositivos, módulos, áreas que muchas veces se solapan y yuxtaponen con funciones que las universidades desarrollan en unidades de línea. Por otra parte dichas nuevas formaciones mantienen relaciones más flexibles y horizontales con las unidades de decisión en la universidad, que las que suponen las unidades de línea. Por otra parte, las mismas unidades se encuentran conformadas por perfiles profesionales complejos: docentes con perfiles de administración y gestión, agentes burocrático administrativos con desarrollo académico y formación posgradual, actores político partidarios locales con anclaje institucional y académico diverso (Marquina et al, 2015).
Ya no resulta sencillo distinguir claramente en esas nuevas estructuraciones las funciones típicas que desarrollaban los actores tradicionales en la universidad, y vemos aparecer una multiplicidad de áreas y sectores ya no como segmentos diferenciados sino más bien como híbridos: académicos que realizan más permanentemente tareas de gestión, administrativos que realizan tareas pedagógicas, y nuevos actores que no diferencian tan claramente las funciones que cumplen en la universidad. En este sentido se reconocen segmentos académico-administrativos de formación diversa, con diferentes anclajes institucionales, con variados perfiles profesionales, con compleja definición de roles (Marquina et al, 2015).
Asimismo esta forma de estructuración impacta en los procesos decisionales en las universidades, ya que se generan tomas de posición alrededor de los núcleos temáticos que desarrollan dichas áreas, que son convenidos o no con los órganos ejecutivos y colegiados de gobierno. Estos temas suelen generar agendas para las universidades dado que son acompañados por financiamiento específico proveniente de las diversas “ventanillas” a las cuales se accede (García de Fanelli, 2008).
3. FUNDAMENTACION TEÓRICA
El tema que relevamos involucra tres niveles de análisis: la política, lo institucional y la perspectiva de los actores.
En el nivel de la política pública se analiza cómo se configura el contrato programa como instrumento; cuándo comienzan y cómo se estructuraron; qué alcances tuvieron;
qué objetivos desplegaron; qué cuestiones vinieron a resolver; qué intereses de política pública se desarrollaron a partir de ellos; desde qué áreas de gestión gubernamental se impulsaron y qué intereses político-sociales expresaron; a qué sectores o áreas de la universidad estaban dirigidos; qué funciones universitarias comprometían; cuáles eran los objetos de gastos que contemplaban; cuáles son los fundamentos que se encuentran detrás de las estrategias que proponen; quiénes son los actores que participan en su definición, de qué modo orientaron la institucional de las universidades hacia objetivos de política gubernamental, de qué forma la universidades se apropiaron de estos recursos para otros fines, etc.
En el nivel institucional orienta nuestra investigación una serie de preguntas: de qué modo el contrato programa se articula con los problemas, demandas y necesidades de las universidades; en qué funciones pretendía impactar; qué áreas privilegió; de qué forma dieron cuenta a partir de las acciones desplegadas a los objetivos de la política; qué actores se comprometieron con su implementación; qué intereses se desplegaron sobre el instrumento; cómo se estructuraron las áreas comprometidas con su implementación; de qué modo impactó sobre las dimensiones que pretendía alcanzar; de qué modo se distribuyen o no recursos de poder, de qué forma impacta en la agenda de las universidades, de qué forma el objeto de gasto se orientó hacia los objetivos propuestos, etc.
Por último con relación a un nivel micro, los interrogantes de nuestra investigación giran en torno a encontrar algunas respuestas a las siguientes preguntas: qué áreas o unidades se involucran y qué lógicas subyacen sus modos de intervención; qué mecanismos se ponen en juego en la conformación de dichas áreas en la universidad, cómo estaban organizadas, qué perfiles detentan los involucrados, qué roles y funciones ejercieron en sus unidades, de qué forma la ejecución de los contratos modificó sus prácticas; qué el tipo de relaciones establecen; de qué forma entran a jugar las cuestiones del contexto y los modos de producción materiales, organizativas, sociales, culturales, etc.; qué tensiones se generan en torno a dichas áreas o unidades y el resto de las áreas o unidades de las universidades; cómo influyen en la conformación de agendas en las universidades; cómo influye el hecho de que tengan financiamiento específico, etc. Resulta difícil generalizar cual cuál resulta ser el mapa de actores e intereses que confluyen en el conjunto, por lo que resulta pertinente realizar un análisis para una selección de instituciones en particular, y contratos programas o proyectos en especial, mostrando en cada uno de ellos como se plasman los intereses del conjunto o se trasmiten o reproducen los intereses de sectores, se fortalecen las bases disciplinarias e investigativas o cómo estas se encapsulan o atomizan; se dinamiza la innovación o se cristalizan o burocratizan las rutinas; se modifican las pautas de distribución del poder o se complejizan en sus formas, etc.
Respecto del primer nivel, analizamos las nuevas articulaciones entre el estado, la sociedad y las universidades a partir de la aparición de nuevas y más diversificadas fuentes de financiamiento a sus actividades. En este caso analizaremos los contratos programa como instrumento respecto en el marco de las políticas públicas de financiamiento de la Educación Superior los contratos programa como instrumento. Para ello relevaremos por ejemplo como se introdujeron líneas de política en el marco de los contrato programa como acciones de mejora de la calidad universitaria, cómo se desarrollaron y cuáles fueron los que alcanzaron mayor envergadura.
Aquí cobra especial relevancia comprender que en este trabajo se entiende por política pública las distintas tomas de posición frente a diversas opciones de resolución de cuestiones problemáticas, o socialmente problematizadas, que perderán vigencia de acuerdo a la existencia o no de tensiones y movilizaciones bajo su entorno (Oszlak y
O´Donnell, 1982:19). Una política estatal, es esa toma de posición que incluirá decisiones de tipo heterogéneas, de una o varias organizaciones estatales, simultáneas, sucesivas a lo largo del tiempo. De allí que no sea universal (unívoca y permanente). Una política pública en este sentido será un conjunto de acciones (u omisiones) que darán lugar a una modalidad de intervención del Estado en relación con la cuestión, que de seguro tomará la forma de instancias inconsistentes entre ellas o hasta ambiguas, justamente por la naturaleza conflictiva del proceso.
La política pública se forma en un proceso de interacción política que afecta la formulación de objetivos, el modo de implementación de las acciones y los criterios de evaluación. Por ende la formación de las políticas comprende una compleja y flexible interconexión de procesos, en la que los problemas y las soluciones son constantemente redefinidos por los distintos actores que participan o dejan de participar (con montos variables de poder), y lo que implica también el modo en que dichas cuestiones van a ser consideradas, y la percepción que cada actor en este juego o arena tenga de la posición del resto.
En el sentido en que venimos desarrollando, el concepto de política pública, el análisis de una cuestión, sus surgimientos, desarrollo y resolución conllevarán el estudio de la dinámica en que se producen las transformaciones sociales y el tipo de relación estado/sociedad y en este caso universidad que supone.
En este nivel analizaremos en el marco de las políticas públicas de financiamiento de la educación superior, el contrato programa como instrumento. Así presentaremos especial atención a la forma como se configura el contrato programa como instrumento, el tiempo en que se despliega y el carácter de su estructuración, los alcances que tuvieron y los objetivos sobre los que se desplegaron; los diagnósticos sobre los que se basaron, las dimensiones que intervinieron y los contenidos de la acción sobre los que se plantearon las estrategias; los intereses de política pública que se desarrollaron a partir de ellos; las agencias de gestión gubernamental que los impulsaron y qué intereses político-sociales expresaron; los sectores o áreas de la universidad que intervinieron y las funciones universitarias comprometidas; los objetos de gastos que contemplaban; las justificaciones que se encontraban detrás de las estrategias propuestas; los actores que participaban en su definición, los cambios en la gobernanza unviersitaria.
Como segundo nivel, el institucional, se analiza a través de la perspectiva neoinstitucionalista, para la cual una institución conforma un entramado de normas, valores y acciones como proceso de construcción colectivo (Cohen, March, Olsen (1972), March ySimon (1958)y Weik (1976)), en el cual los actores desarrollan sus prácticas cotidianas.
El neoinstitucionalismo nos brinda aportes teóricos interesantes para comprender las transformaciones institucionales y del sistema en el campo de la educación superior, resaltando el papel de los actores en los procesos de toma de decisiones, pero a la vez considerando el entorno organizacional en que dichos procesos se desarrollan. Con relación al nivel institucional prestaremos especial atención al tipo de relacionamiento que se produjo entre actores gubernamentales y Universidades Nacionales (UNNN) (Brunner,1990; Pugliese, 2003; Camou, 2008; Marquina, 2008; Marquis, 2010; Suasnabar y Rovelli, 2011; Nosiglia, 2015;Maneiro y Mazzola, 2015). Por un lado, analizaremos el alcance, en la puesta en marcha de los contratos programas y por otro, sobre las líneas de desarrollo institucional sobre las que se pretendía impactar.Es decir prestaremos especial atención al entramado de relaciones entre contrato, plan institucional y los procesos de evaluación y rendición de cuentas que se desarrollan en las unidades institucionales. En este punto se ofrecerá una mirada específica a las múltiples estrategias y modos de resolución de las eventualidades más usuales que se
desplegaron en las instituciones de educación superior, a partir de diferentes historias institucionales, las problemáticas y necesidades propias y las formas de organización del trabajo. Esta mirada pondrá el foco en lo idiosincrásico de la gestión como modo de captar toda la riqueza de sus especificidades.
En este nivel nos interesa relevar el modo en el que el contrato programa se articulaba con los problemas, demandas y necesidades de las universidades y las funciones que pretendía impactar; las áreas que privilegió y la forma en que se rindieron cuenta a partir de las acciones desplegadas, a los objetivos de la política; los actores que se comprometieron con su implementación y los intereses que se desplegaron sobre el instrumento; el modo en que los contratos programa impactaron o no sobre las dimensiones que pretendía alcanzar; el modo en que se distribuyeron o no recursos de poder, o la forma en que por su parte concentró poder, autoridad, recursos y prestigio; la forma que impactó sobre en la agenda de las universidades, etc.
Respecto del tercer nivel se analizarán los sentidos que atribuyeron a sus funciones los actores claves que participaron ya sea de las unidades de ministerio involucradas, y en las áreas o programas que fueron destinatarias de los programas de financiamiento específico.
En este punto resulta interesante relevar las diferentes tomas de posición que cada uno de los actores, comprometidos en la gestión de los contratos programa asume al respecto: gestores del ministerio, directores de unidad académica, directores de carrera, personal de gestión; dado que la complejidad intrínseca a este proceso está dado por la multiplicidad de intereses que confluyen de los diferentes actores, las distintas cuotas de poder que detentan y los distintos tipos de autoridad que ponen a jugar. Estas cuestiones no serán menores en el análisis dado que entendemos es en ese proceso en el que resignifican las líneas trazadas en la política. Sobre este nivel nos interesa relevar las áreas o unidades que se involucran y las lógicas que subyacen a sus modos de intervención; su forma de organización, los perfiles que detentan los involucrados, los roles y funciones que ejercieron en sus unidades, la forma de ejecución de los contratos y el modo en que estos modificó o no sus prácticas; el tipo de relaciones que establecieron entre ellos y el resto de las áreas de la universidad, la forma en que entraron o no a jugar a jugar las cuestiones del contexto y los modos de producción materiales, organizativos, sociales, culturales, etc.
4. METODOLOGIA
El tema de investigación pone el foco en cómo, a partir de la primera década del siglo XXI y de la mano del influjo de los programas de financiamiento específico, se modifican las prácticas de gestión institucional y con ello la gobernanza.
La pregunta que da origen a esta investigación es:, ¿Ccómo influyen los programas de financiamiento específico en las prácticas de gestión institucional de las UUNN en el periodo 2003-2015?. Con ello se pretende captar el modo en que se consolidan o reproducen ciertos intereses, la forma que se fortalecen o dislocan ciertas funciones; se dinamiza o cristalizan ciertas rutinas; se modifican las pautas de distribución del poder o se complejizan en sus formas, etc.
Este proyecto identifica tres niveles de indagación:
1. El nivel de la política pública o nivel macro: propone relevar las articulaciones entre el estado, la sociedad y las universidades a partir de la aparición de nuevas y más diversificadas fuentes de financiamiento a sus actividades. En este nivel se espera una indagación organizada en tres dimensiones:
a. funcional, involucra las potestades en términos de acción que le compromete a cada actor en su dominio y para ello analizaremos los objetivos, las normas, las competencias, los contenidos, etc.
b. material, involucra los patrones de distribución de los recursos de poder, autoridad y prestigio.
c. relacional, involucra las relaciones de poder o fuerza entre los diferentes actores en el nivel de la definición e implementación de la política pública.
2. El nivel institucional o nivel meso: Respecto al nivel institucional analizaremos los espacios de acuerdo o tensión que se produjeron entre actores gubernamentales (agentes intermedios localizados en distintas unidades ministeriales y agencias estatales), como también a distintos actores claves que se desempeñan en organismos de amortiguación como el CEPRES, y el CIN) y las UNNN. La descripción de las unidades de análisis se realizará en el apartado siguiente.
Por un lado prestaremos especial interés en el alcance de la evaluación en las instituciones y la noción de calidad, en la puesta en marcha de los contratos programas, como la noción de contrato programa misma, y por otro las líneas de desarrollo institucional sobre las que se pretendía impactar. En este nivel resultará interesante realizar una indagación sobre los contratos programa, cuales son, su alcance, las funciones afectadas etc., lo que nos permitirá organizar una clasificación y resignificar la noción misma de Contrato Programa en el contexto de su interpretación.
En el nivel meso o institucional se seleccionará un grupo de universidades públicas de Argentina que respondan a las distintas generaciones de universidades. La selección de estas responde a los diferentes contextos de Educación Superior en que se desarrollaron las universidades y la misma se desarrollará en el apartado siguiente.
En este nivel la investigación se organizará en dos dimensiones de análisis, la historia institucional y la división del trabajo y como juegan ambas en la relación contractual. Se analizará en las dimensiones:
a. historia institucional: registro del origen, los cambios, acontecimientos críticos, figuras de mayor relevancia, narrativa sobre los sucesos que acaecieron;
b. división del trabajo: forma de organización del sistema de relaciones ordenadas con arreglo a diversos fines: su organización académico-administrativa, la diferenciación vertical y horizontal de sus estructuras y las diversas formas que adquiere la división del trabajo.
3. El nivel de los actores o nivel micro: En el tercer nivel se analizarán las múltiples estrategias y modos de resolución de las contingencias cotidianas que se despliegan en las instituciones de educación superior, a partir de diferentes historias institucionales; las problemáticas y necesidades propias y las formas de organización del trabajo. Esta mirada pone el foco en lo idiosincrásico de la gestión como modo de captar toda la riqueza de sus especificidades. En este nivel indagaremos a referentes clave, gestores de los contratos programa y técnicos de las áreas involucradas. En este nivel, el de los actores la investigación se organiza en tres dimensiones:
a. Roles: su forma de organización, forma de ejecución y prácticas b. Funciones: áreas o unidades que se involucran, lógicas que subyacen a sus modos de intervención, relaciones con otras áreas de la universidad.
c. Perfiles: tipo de dedicación, estudio alcanzado, área de desempeño disciplinar, etc.
Por tanto de acuerdo al modelo de análisis señalado (ver Tabla en Anexo), la investigación se propone una estrategia de triangulación de métodos. Se entiende por Triangulación (Marradi, Archenti y Piovani, 2007) el modo tal de adoptar una metodología que tengan en cuenta la aplicación de diferentes estrategias de abordaje los métodos cualitativo y cuantitativo con el objetivo de tratar el problema desde diferentes aristas y de esta manera, comprenderlo en su integralidad. Knafl y Breitmayer (1989), al respecto, señalan que los principales objetivos de la triangulación metodológica en Ciencias Sociales son la convergencia y la completitud como medio de validación convergente o como modo de alcanzar una comprensión más acabada de un mismo fenómeno desde distintos ángulos. Siguiendo esta idea, Vasilachis (1993) señala que, la triangulación se utiliza generalmente implica mayormente en aquellas situaciones en las que el problema de investigación involucra la necesidad de obtener más de un tipo de información de diferentes tipos, a recolectar y por tanto demandan la combinación de más de un método de análisis de investigación a desplegar.
Para ello, se utilizarán aproximaciones cuantitativas y cualitativas-cuali. En el empleo de la aproximación cualitativa se realizará mayormente en las fases exploratorias, para la posterior contrastación de los supuestos de partida. Por su parte se buscarán ciertas regularidades para luego explorarlas en detalle a través de otras estrategias. El uso conjunto de métodos se utilizará para indagar las relaciones entre casos “micro” y procesos “meso” y “macro”.
En cuanto a los interrogantes que nos hemos planteado, y posibles respuestas a las los mismas nos indican que la investigación deberá tener presentes tanto los aspectos inductivos y deductivos, lo que nos permitirá comprender e interpretar tanto la información suministrada por las fuentes primarias como secundarias involucradas en el estudio.
El fenómeno que estudiamos, aunque pretende situarse en el periodo 2003-20015, tiene consecuencias en el presente y involucra el diseño y despliegue de las políticas públicas desarrolladas en dicho periodo que todavía hoy alcanzan tiene repercusiones que será deviene necesario analizar. En efecto, dadas las continuidades de ciertas prácticas que tuvieron su origen en la década pasada es que este Proyecto se refiere a cuestiones cuyo desenlace se encuentra todavía en curso. Por ello los supuestos y conjeturas que establecimos no alcanzan un desarrollo tal de articulación que nos permitan plantear hipótesis a demostrar. Por todo ello, la investigación se desarrollará mediante un marco teórico - metodológico como el propuesto y un diseño flexible, pero delimitado por las preguntas de investigación.
5. RESULTADOS
Este trabajo ha intentado relevar a partir de la dimensión analítica del financiamiento por contrato programa y su impacto en el desenvolvimiento de la gestión institucional, la posibilidad que han tenido dichas políticas de impactar en el sentido esperado, esto es la alineación automática a los fines perseguidos por la autoridad central - o capacidad de enforcement- y los objetivos buscados por las universidades.
En la breve extensión que nos obliga este formato solo presentaremos de manera muy sucinta lo que consideramos los principales hallazgos. En el nivel de la política a partir de la implantación de objetivos de variada índole pero con el propósito central de dinamizar el proceso de decisión organizacional y mejoramiento de la calidad y la eficiencia universitaria, en las últimas dos décadas se han de desarrollado a nivel internacional y precipitado a nivel nacional distintos mecanismos de asignación de
fondos públicos a las universidades, tales como fórmulas, contratos de asignación específica competitivos, no competitivos y semicompetitivos o la figura del contrato-programa.
En efecto, en un contexto global y particular caracterizado por la transformación de los sistemas de Educación Superior, las universidades argentinas se vieron atravesadas por dos lógicas complementarias: la diversificación de las fuentes de asignación de los presupuestos y la lógica de la evaluación.
En el nivel institucional hemos visto que se han sustanciado contratos programas para:
• mejorar la calidad de los procesos de enseñanza/aprendizaje y sus resultados, • mejorar la formación de recursos humanos, tanto profesionales como científicos, • mejorar la calidad de los procesos de producción y transferencia de conocimientos,
• mejorar la calidad del sistema en su articulación e integración con relación a las demandas y necesidades de la sociedad,
• mejorar la calidad institucional, fortaleciendo las capacidades y mecanismos de gestión.
• modificar la estructura institucional, la regularización de las plantas básicas docentes a través del financiamiento de la actividad docente que se sustancia a través de los concursos y el financiamiento a mayor dedicación de becarios de investigación; • mejorar la oferta académica a través de la creación de carreras en áreas de vacancia y las reformas de planes de estudio para el mejoramiento de la enseñanza de las ingenierías, las carreras sociales y las carreras humanísticas;
• mejorar de las áreas de vinculación universitaria y cooperación internacional; • la articulación interuniversitaria a través de los consorcios de carreras;
• la articulación con el nivel medio y el apoyo al último año del secundario; • la extensión universitaria, la inversión en laboratorios y bibliotecas, los procesos de evaluación institucional, la gestión de la investigación y las editoriales, entre otros.
Aquí relevamos una adecuación causal en términos del diseño de los instrumentos y los resultados buscados. Aquí es necesario destacar que, a diferencia de la eficiencia externa que busca el cumplimiento de objetivos sociales, los nuevos mecanismos de asignación buscan promover la eficiencia interna promoviendo el logro de objetivos organizacionales, es decir buscan impulsar cambios en las reglas de funcionamiento internas. Si bien no podemos decir, que los indicadores que se muestran sean producto únicamente de la aplicación de estas pautas de asignación de fondos por clausulas contractuales, si podemos decir que lo han inducido por un lado en términos de lo que la política buscaba, pero también han colaborado a desarrollar lo que los propios actores institucionales han delineado como acciones prioritarias. En efecto por los alcances de este trabajo no estamos en condiciones de decir cuánto de los resultados obtenidos son atribuibles al funcionamiento interno o propio de la universidad y cuanto a la motivación extrínseca producto de la política de asignación, pero si encontramos una sinergia entre ambas por sobre todas las cosas producto de lo fluida de la colaboración,
comunicación cooperación y compromiso entre las autoridades gubernamentales y autoridades universitarias.
De todas formas queda por plantearse dos cuestiones: la primera es la alta dependencia que las instituciones tienen del aporte del tesoro nacional para llevar a adelante sus objetivos. Esto obliga a advertir las restricciones a las que las universidades nacionales deberían enfrentarse frente a un eventual cambio en la situación financiera del gobierno central. La segunda es el relativo margen de incidencia del gobierno a través de políticas de asignación tan acotadas.
Además, es pertinente destacar que este proceso no estuvo escindido de tensiones en las relaciones interpersonales entretejidas en el interior de la organización. Dentro de los relativos márgenes de negociación y por medio de los canales de información y comunicación que se dispone, se han tomado decisiones de cambio institucional que afectan intereses y valoraciones de diversos agentes.
Si hemos podido relevar como estos cambios han podido permear las estructuras de gobernanza interna, influyendo en los procesos decisorios al interior, aunque no excepto de tensiones. Es decir, entendemos que la universidad como actor político promueve, recepciona y resignifica las políticas públicas y las concreta de acuerdo a las perspectivas existentes en su interior en torno al papel del Estado como en la definición misma de universidad.
En nuestro trabajo sostenemos que las reformas impulsadas se concretizan en las universidades mediadas por un conjunto de factores en los que se advierten rasgos singulares, por ejemplo el enclave territorial de la universidad (que supone relaciones con los actores relevantes del territorio y configuran un escenario que requiere ser delimitado y precisado detalladamente para el impulso de políticas institucionales, ofertas académicas, desarrollo de I+D, articulación con la escuela secundaria, gestión de asuntos estudiantiles) o las posiciones de los distintos actores que intervienen en los procesos decisorios, movilizando recursos de diferente tipo y motivados por valores y objetivos diversos. Pero esta acción no resulta de una constante sino que está fuertemente determinada por las cuestiones en debate, por las estrategias de esos actores y por la percepción que éstos tienen del carácter simbólico y de la efectividad de la participación. Los acuerdos a los que se arriban son siempre circunstanciales y deben ser revalidados constantemente.
Impulsar estudios de nivel institucional en el campo de la educación superior nos ha permitido capturar las dinámicas diferenciales en los comportamientos de los actores. Se intentó con todo abordar la problemática de las transformaciones que operaron hacia los escenarios institucionales de las universidades, y en el caso que nos atañe, recuperando los modos en que se realiza esta construcción. Estos modos implican espacios de interacción social, diversidad de actores, negociaciones y conflictos, e incluso modos que dan cuenta del trazado de los límites de esos mismos espacios y los valores que deberían orientar el desarrollo de la universidad.
Todo lo expuesto implica considerar a la universidad como institución mediadora de las interacciones que conllevan objetivos de macro y micro política, mediadora de interacciones orientadas a organizar y coordinar el trabajo organizativo y administrativo, mediadora de tramas intersubjetivas que intentan consolidar y legitimar decisiones sobre la pertinencia de programas y proyectos institucionales y curriculares, etc.
Por todo ello planteamos un trabajo final de tesis doctoral que pueda contribuir al campo de estudios de la educación superior con un estudio empírico donde se describan las tensiones y articulaciones producto de los contrato programa como concreción de las políticas públicas, en los entramados institucionales de las universidades; pensando en identificar los dispositivos construidos en las universidades, a partir del financiamiento proveniente de programas específicos o contratos programa.
Estudios de esta naturaleza nos permitirán comprender no sólo el modo en que se modifica la base operativa de las universidades a partir de la aplicación de los contratos programas, sino además identificar las unidades institucionales y agentes involucrados en los procesos de gestión de los contratos programa y analizar sus representaciones acerca del modo en que se han modificado sus funciones y roles. Construir un modelo analítico sobre estos sistemas de significatividades que articule unidades, agentes, posiciones y representaciones es el objetivo de la siguiente etapa.
6. CONCLUSION
En Argentina por los cambios operados en el último tiempo encontramos que el crecimiento explosivo de la educación superior, contribuyo por un lado a desarrollar un tipo de estado proveedor de recursos y de política ya no mediante regulaciones claras y taxativas como un nuevo texto de ley sino más bien con formas más laxas.
Las regulaciones a distancia producto de la aplicación de diferentes pautas de financiamiento atadas a la evaluación de carreras e instituciones han derivado en una serie de fenómenos organizacionales: una visión institucional que sigue la planificación y gestión académica y por consiguiente la consecución de recursos.
Comúnmente el principal agente ha ejercido una influencia a través de dichas pautas sobre la universidad procurando generar en las mismas una gestión más gerencial y emprendedora. Pero a pesar de los avances logrados, nada indica que ha podido consolidarse una nueva “cultura de la universidad”, que internalice dichas prácticas en el resto de las acciones donde no se ven comprometidos a la evaluación permanente y por ende a la consecución de recursos externos.
Los cambios son más bien coyunturales, apropiados por diversos colectivos.
A nivel de gobernanza se observan avances interesantes: creación de unidades de análisis institucional, fijación de metas, planificación estratégica, utilización de indicadores de desempeño y programas de mejoramiento.
Por último, consideradas en su conjunto, las transformaciones del entorno regulatorio más laxo atado al financiamiento ha generado dinámicas cuyo impacto se muestra por lo menos paradójico:
-el impulso de nuevas prácticas de gestión podría estar produciendo nuevas formas de burocratización ahora entre el colectivo docente
-la modernización de la gestión institucional está alterando la conformación particular de la forma de tomar decisiones en la universidades asociadas al gobierno colegial-representativo
- la conformación de una cultura institucional más funcional al capitalismo académico que contradice la cultura crítica.
Las paradojas reseñadas no dan cuenta de todas las tensiones posibles de identificar dado que estos son el resultado preliminar de un proyecto de investigación que todavía se encuentra en curso.
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ANEXO Niveles de
análisis Dimensiones de análisis
• El nivel de la política pública o nivel macro
a) el de la división del trabajo o funcional, esta dimensión implica los dominios de la esfera de acción que le compromete a cada actor.
b) en el material o distribución de los recursos, esta dimensión comprende la forma en que se redistribuyen los recursos de poder, autoridad y prestigio o se concentran. c) en el de las relaciones de poder o dominación, esta dimensión apunta a establecer las relaciones de poder o fuerza entre los diferentes actores
El nivel institucional o nivel meso
1) “la historia institucional”, como registro que se tiene del origen y de los cambios sufridos a lo largo del tiempo, haciendo referencia a acontecimientos vividos como críticos y a figuras de mayor relevancia en la vida de la institución y la narrativa sobre los sucesos. 2) “la forma en que organizan la división del trabajo” se orienta al estudio y descripción de las universidades como un sistema de relaciones ordenadas a diversos fines
los actores o
nivel micro Funciones: áreas o unidades que se involucran, lógicas que subyacen a sus modos de intervención, relaciones con otras áreas de la universidad. Perfiles: tipo de dedicación, estudio alcanzado, área de desempeño disciplinar.
