CÂMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
PESQUISA CIENTÍFICA
VALÉRIA DA COSTA LIMA BILLAFAN
BRASÍLIA
2008
PESQUISA CIENTÍFICA
Trabalho apresentado para aprovação na disciplina
Pesquisa Científica do Curso de Especialização em
Instituições e Processos Políticos do Legislativo.
Professor: Eduardo Fenandez Silva
Brasília
2008
ELABORAÇÃO DE PRÉ-PROJETO QUE SERVIRÁ DE BASE PARA O
PROJETO DE MONOGRAFIA FINAL
PRÉ-PROJETO DE MONOGRAFIA
I – TÍTULO
O Poder de Agenda do Executivo em relação aos procedimentos legislativos e o decorrente enfraquecimento do Legislativo
II – OBJETIVO DA PESQUISA
O presente trabalho tem por objeto o estudo da preponderância executiva em relação aos procedimentos legislativos uma vez que essa preponderância faz com que o Poder Executivo iniba o desenvolvimento institucional do Poder Legislativo.
Mesmo legalmente amparado pela Constituição Federal de 1988, há um abuso por parte do executivo no que diz respeito ao ordenamento legislativo, decorrendo daí o enfraquecimento da produção genuinamente legislativa, ou seja, feita pelos membros do Congresso Nacional.
A grande distorção estaria na usurpação, por parte do executivo, da função precípua do legislativo que é, evidentemente, a de legislar. Esse procedimento estaria, inclusive, ferindo a separação dos Poderes. Pela atual Carta, os poderes tem que ser “independentes e harmônicos entre si”.
O poder de agenda do executivo é tão expressivo que observamos a vontade do executivo se sobrepor à vontade do legislativo. A enxurrada de medidas provisórias, as urgências constitucionais, a iniciativa ampla do executivo, por exemplo, estão sempre sobrestando a pauta do Congresso Nacional. Dados estatísticos podem comprovar que raramente uma proposição do Poder Executivo não é aprovada.
A pesquisa também tem por objeto a análise detalhada no que diz respeito aos poderes dos líderes partidários que, em troca de cargos ministeriais, decidem votações importantes para o executivo, contribuindo para esse poder de agenda.
III – DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
O Poder de agenda do Poder Executivo é a capacidade de determinar quais proposições serão consideradas pelo Congresso Nacional e quando serão apreciadas.
O Executivo, dessa forma, domina o processo legislativo no atual regime constitucional.
Com relação aos poderes legislativos do Presidente da República, Angelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi entendem que essa preponderância legislativa do Executivo decorre diretamente de sua capacidade, garantida constitucionalmente, de controlar a agenda – o timing e o conteúdo – dos trabalhos legislativos.
Também para os referidos autores os mecanismos constitucionais que ampliam os poderes legislativos do presidente – ou seja, a extensão da exclusividade de iniciativa, o poder de editar medidas provisórias com força de lei e a faculdade de solicitar urgência para os seus projetos - , estabelecidos pelas reformas constitucionais militares e ratificadas pela Constituição de 1988, não só lhe permitem definir a agenda legislativa, mas o colocam em posição estratégica para a aprovação de seus projetos.
Além dessas prerrogativas, a Constituição Brasileira de 1988 também confere iniciativa exclusiva ao Presidente da República em matérias orçamentárias, tributárias e relativas à organização administrativa.
O Executivo raramente tem suas proposições legislativas rejeitadas pelo Congresso Nacional.
Segundo Chebub e Limongi o Executivo organiza o apoio à sua agenda legislativa em bases partidárias. Em moldes muito similares àqueles encontrados em regimes parlamentares, o chefe do executivo distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter apoio da maioria dos legisladores. Partidos que recebem pastas são membros do governo e devem comportar-se como tal no Congresso, isto é, devem votar a favor das iniciativas patrocinadas pelo executivo.
O instituto das Medidas Provisórias é o mais poderoso instrumento que dispõe o Executivo para impor sua vontade diante de um Legislativo inerte.
O controle exercido pelo Poder Executivo sobre a iniciativa legislativa cria incentivos para que parlamentares se juntem ao governo apoiando a sua agenda.
Ainda para os referidos autores, o Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e esta agenda é processada e votada por um Poder Legislativo organizado de forma altamente centralizada em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com princípios partidários.
Para Carlos Pereira e Bernardo Mueller dois aspectos do processo de tomada de decisão no Congresso brasileiro são fundamentais para o entendimento de como o Executivo controla o Legislativo: primeiro, o poder de legislar garantido ao presidente pela atual Constituição; e segundo, a centralização do poder decisório nas mãos dos líderes dos partidos no Congresso Nacional.
Assim, o Executivo não só tem o poder de legislar, como também grande influência sobre a agenda do Congresso Nacional.
A combinação do sistema presidencialista, representação proporcional de lista aberta e sistema parlamentar fragmentado leva o chefe do executivo, na intenção de implementar sua agenda de políticas públicas, a distribuir pastas ministeriais entre os membros dos principais partidos, na esperança de obter em troca apoio da maioria do Congresso.
Assim criou-se um problema em torno da independência do Poder Legislativo. O Legislativo está inerte em detrimento da supremacia do Executivo.
IV – FORMULAÇÃO DAS HIPÓTESES
a) Com a preponderância do Poder Executivo no processo legislativo; preponderância essa respaldada na Constituição Federal de 1988 e no apoio dos líderes partidários, o executivo está dominando o processo legislativo (poder de agenda) e enfraquecendo a iniciativa processual do poder legislativo e o andamento dos trabalhos;
b) O poder de agenda nas mãos do Presidente da República e dos Líderes Partidários no Congresso Nacional acarreta baixa participação parlamentar no processo legislativo, principalmente as individuais;
c) A vontade dos Líderes Partidários são mais relevantes do que a vontade de cada parlamentar;
d) A iniciativa ampla do Executivo, o uso das Medidas Provisórias, das Urgências Constitucionais, não seriam essas delegações declínio do poder de legislar?
e) Não estaria havendo uma fusão entre legislativo e executivo?
f) Um perfil mais ativo do Poder Legislativo é desejável? Quais os meios?
V – DELIMITAÇÃO DO MÉTODO DE ANÁLISE
Fazer um estudo aprofundado das competências dos poderes executivo e legislativo no que tange o processo legislativo, provando o poder de agenda.
Fazer uma pesquisa, delimitando um espaço de tempo, do número de projetos aprovados de iniciativa parlamentar e de iniciativa do executivo.
Através de bibliografia apropriada fazer a constatação do enfraquecimento das iniciativas do Poder Legislativo.
