CÂMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
MESTRADO PROFISSIONAL EM PODER LEGISLATIVO
Valéria Santos Paiva Dias Lima
POLITIZAÇÃO DA BUROCRACIA NO PODER LEGISLATIVO UMA ANÁLISE DE TENDÊNCIAS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Brasília 2017
Valéria Santos Paiva Dias Lima
POLITIZAÇÃO DA BUROCRACIA NO PODER LEGISLATIVO UMA ANÁLISE DE TENDÊNCIAS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para à obtenção do grau de Mestre no Curso de Mestrado Profissional do Programa de Pós- Graduação do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados/Cefor.
Orientador: Roberto Campos da Rocha Miranda Área de Concentração: Poder Legislativo Linha de Pesquisa: Gestão Pública
Brasília 2017
Autorização
Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a reprodução total ou parcial, exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos.
Assinatura: __________________________________
Data: ___/___/___
Lima, Valéria Santos Paiva Dias.
Politização da burocracia no poder legislativo [manuscrito] : uma análise de tendências na Câmara dos Deputados / Valéria Santos Paiva Dias Lima. -- 2017.
124 f.
Orientador: Roberto Campos da Rocha Miranda.
Impresso por computador.
Dissertação (mestrado) -- Câmara dos Deputados, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), 2017.
1. Brasil. Congresso Nacional. Câmara dos Deputados. 2. Burocracia, aspectos políticos. 3. Administração pública, Brasil. 4. Cargo de confiança, politização. I. Título.
CDU 342.532:35.072.1(81)
Dedico esse trabalho a meus pais, pelo amor, carinho, empenho e incentivo durante toda a vida; a meus filhos, por serem inspiração infinita para que eu queira ser melhor a cada dia, e a meu esposo, por todo o amor, companheirismo e pelo
reconhecimento da importância deste desafio.
Agradecimentos
Ao Prof. Dr. Roberto Campos Rocha Miranda, meu orientador, pelo apoio e incentivo desde o início deste trabalho, o qual soube conduzir com toda sabedoria, objetividade, segurança e amizade.
À Prof. Dra. Cristiane Brum Bernardes, por aceitar participar da Banca Examinadora e prestar preciosa colaboração para o aprofundamento teórico e enriquecimento deste trabalho.
Ao Prof. Dr. Breno Giovani Adaid, por aceitar participar como membro externo da Banca Examinadora e contribuir com suas importantes orientações, em especial para análise estatística dos dados.
A todos os professores do Curso de Mestrado do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento dos Servidores da Câmara dos Deputados – Cefor, por sua dedicação à nobre função de ensinar e por nos disponibilizar todo seu conhecimento acadêmico e profissional.
A todos os colegas da Turma 2015 do Curso de Mestrado, pelos inesquecíveis momentos compartilhados e pelo conhecimento e amizade construídos em conjunto.
Ao Dr. Thiago Gomes Nascimento, pelo auxílio e orientação nas análises estatísticas.
À Sílvia Maria Brito Costa, Diretora da Coordenação de Treinamento do Cefor, minha chefe imediata, por autorizar e dar todo o suporte necessário à minha participação no programa.
A todos os colegas da minha unidade de lotação, pelo incentivo e apoio dados durante todo o curso.
A todos os servidores que participaram da pesquisa, por dedicaram seu tempo ao responder os questionários e fornecerem os dados que viabilizaram a realização das análises propostas como objetivo deste trabalho.
Àqueles que, apesar de não citados nominalmente aqui, tenham contribuído para a realização deste trabalho.
À Deus, por tudo!
“O começo de toda ciência é o espanto de as coisas serem o que são”.
Aristóteles
Resumo
O presente estudo exploratório buscou compreensões iniciais sobre o fenômeno da politização da burocracia no Poder Legislativo, onde se verifica uma escassez de estudos que não é compatível com a relevância do tema. Isso porque, também no âmbito do Poder Legislativo, as interações entre política e burocracia impactam a implementação e a manutenção de políticas públicas que afetam toda a sociedade. Ademais, para realizar suas atribuições constitucionais, o Poder Legislativo não pode prescindir de sua função administrativa, enfrentando, assim, os mesmos desafios nas relações entre políticos e burocratas no processo de gestão pública. Nesse sentido, este estudo se propôs a avaliar as tendências de politização dos papéis desempenhados pelos titulares de funções de confiança na Câmara dos Deputados, por meio da análise das combinações de aspectos técnicos e políticos que compõem os papeis dos servidores, bem como de aspectos que influenciam negativa ou positivamente a politização desses papéis. Com base nas análises dos dados coletados na pesquisa, identificou-se que os aspectos técnicos que compõem os papéis desempenhados pelos servidores são significativamente mais enfatizados que os aspectos políticos, o que explica o baixo índice médio geral de tendência de politização identificado. Não obstante a preponderância dos papéis predominantemente técnicos, as análises apontaram que cerca de 17% dos servidores desempenham papéis híbridos, que demandam altas ênfases tanto em aspectos técnicos quanto políticos e exigem a articulação de critérios de conhecimento técnico, experiência profissional e habilidades para lidar com questões de substância política.
Palavras-Chave: Politização, Burocracia, Câmara dos Deputados, Administração Pública.
Abstract
The present exploratory study sought initial understandings about the phenomenon of the politicization of bureaucracy in the Legislative Branch, where there is a shortage of studies that is not compatible with the relevance of the theme. This is because, also within the scope of the Legislature, the interactions between politics and bureaucracy impact the implementation and maintenance of public policies that affect the whole society. In addition, in order to carry out its constitutional functions, the Legislative Branch can’t do without its administrative function, thus facing the same challenges in relations between politicians and bureaucrats in the process of public management. In this sense, this study aimed to evaluate the politicization tendencies of the roles played by the civil servants who hold trust functions in the Chamber of Deputies, by analyzing the combinations of technical and political aspects that compose the roles of the servers, as well as aspects that negatively or positively influence the politicization of these roles. Based on the analysis of the data collected in the research, it was identified that the technical aspects that make up the roles played by the servers are significantly more emphasized than the political aspects, which explains the low overall average index of politicization tendency identified. Notwithstanding the preponderance of the predominantly technical roles, the analyzes pointed out that about 17% of the servers play hybrid roles, which demand high emphasis both in technical and political aspects and require the articulation of criteria of technical knowledge, professional experience and skills to deal with issues of political substance.
Keywords: Politicization, Bureaucracy, House of Representatives, Public Management.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – MODELO DE DELIMITAÇÃO DE POSTOS DE TRABALHO 37
FIGURA 2 – MODELO DE POLITIZAÇÃO SEGUNDO ROUBAN 45
FIGURA 3 – ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 50
FIGURA 4 – REPRESENTAÇÃO DA TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO 60
FIGURA 5 – GRÁFICO DO SCREE PLOT DA EACP 108
FIGURA 6 – GRÁFICO DO SCREE PLOT DA EAPT 110
FIGURA 7 – GRÁFICO DO SCREE PLOT DA EPVP 111
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – QUANTITATIVO E PERCENTUAL DE FUNÇÕES DE CONFIANÇA NA CD 52
TABELA 2 – PERCENTUAL DE RESPONDENTES POR FC 61
TABELA 3 – RESPONDENTES POR ÁREA DE LOTAÇÃO E NÍVEL DE FC 61
TABELA 4 – MÉDIAS DOS ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS POR ÁREA DE LOTAÇÃO 69
TABELA 5 – MÉDIAS DOS ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS POR IDADE 70
TABELA 6 – MÉDIAS DOS ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS POR NÍVEL DE FC 71
TABELA 7 – MÉDIAS DOS ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS POR TIPO DE FC 71
TABELA 8 – MÉDIA DOS ASPECTOS TÉCNICOS DOS PAPÉIS POR NÍVEL DE FC 73
TABELA 9 – MÉDIAS DOS ASPECTOS TÉCNICOS DOS PAPÉIS POR ÁREA 74
TABELA 10 – MÉDIAS DOS ASPECTOS DE INFLUÊNCIA POSITIVA POR ÁREA 75
TABELA 11 – MÉDIAS DOS ASPECTOS DE INFLUÊNCIA POSITIVA POR NÍVEL DE FC 77 TABELA 12 – MÉDIAS DOS ASPECTOS DE INFLUÊNCIA NEGATIVA POR NÍVEL DE FC 77 TABELA 13 – MÉDIAS DOS ASPECTOS DE INFLUÊNCIA NEGATIVA POR TIPO DE FC 78
TABELA 14 – MÉDIAS DOS ASPECTOS DE INFLUÊNCIA NEGATIVA POR ÁREA 78
TABELA 15 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO POR SUBGRUPOS 89
TABELA 16 – DADOS DEMOGRÁFICOS E FUNCIONAIS DOS PESQUISADOS 99
TABELA 17 – MÉDIAS DOS ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS POR SUBGRUPOS 101
TABELA 18 – MÉDIAS DOS ASPECTOS TÉCNICOS DOS PAPÉIS POR SUBGRUPOS 102
TABELA 19 – MÉDIAS DOS ASPECTOS DE INFLUÊNCIA NA POLITIZAÇÃO POR SUBGRUPOS 104 TABELA 20 – MÉDIAS DAS CONCORDÂNCIAS COM PONTOS DE VISTA POR SUBGRUPOS 105 TABELA 21 – OCORRÊNCIAS DOS MAIORES ÍNDICES DE TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO 107
TABELA 22 – AUTOVALORES EMPÍRICOS E ALEATÓRIOS DA EACP 108
TABELA 23 – MATRIZ FATORIAL DA EACP 109
TABELA 24 – AUTOVALORES EMPÍRICOS E ALEATÓRIOS DA EAPT 110
TABELA 25 – MATRIZ FATORIAL DA EAPT 110
TABELA 26 – AUTOVALORES EMPÍRICOS E ALEATÓRIOS DA EPVP 111
TABELA 27 – MATRIZ FATORIAL DA EPVP 111
TABELA 28 – VALORES MÉDIOS E CORRELAÇÕES ENTRE OS FATORES DA EACP, EAPT E EPVP 112 TABELA 29 – ANÁLISE DE VARIÂNCIA ENTRE OS FATORES E ÁREA DE LOTAÇÃO. 113 TABELA 30 – ANÁLISE DE VARIÂNCIA ENTRE FATORES E OS NÍVEIS DAS FC. 114
TABELA 31 – TESTE T ENTRE OS FATORES E SEXO. 115
TABELA 32 – TESTE T ENTRE OS FATORES E TIPO DE FC. 116
TABELA 33 – TESTE T ENTRE OS FATORES DA EACP, DA EATP E DA ECT E FC AGREGADA. 117
TABELA 34 – ANÁLISE DE VARIÂNCIA ENTRE FATORES E A IDADE 118
TABELA 35 – REGRESSÃO – FATOR 1 EACP 119
TABELA 36 – REGRESSÃO – FATOR 2 EACP 119
TABELA 37 – REGRESSÃO – FATOR 1 EAPT 120
TABELA 38 – REGRESSÃO – FATOR 2 EAPT 120
TABELA 39 – REGRESSÃO – FATOR 1 EPVP 121
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – PAPÉIS DE BUROCRATAS E POLÍTICOS 35
GRÁFICO 2 – REPRESENTAÇÃO DOS ASPECTOS TÉCNICOS DOS PAPÉIS 64
GRÁFICO 3 – REPRESENTAÇÃO DOS ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS 64
GRÁFICO 4 – COMPOSIÇÃO DOS PAPÉIS - GERAL 65
GRÁFICO 5 – COMPOSIÇÃO DOS PAPÉIS ÁREA ADMINISTRATIVA 66
GRÁFICO 6 – COMPOSIÇÃO DOS PAPÉIS ÁREA LEGISLATIVA 67
GRÁFICO 7 – COMPOSIÇÃO DOS PAPÉIS ÁREA POLÍTICA 67
GRÁFICO 8 – COMPOSIÇÃO DOS PAPÉIS FC-1 E FC-2 68
GRÁFICO 9 – COMPOSIÇÃO DOS PAPÉIS POR FC-3 E FC-4 68
GRÁFICO 10 – ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS E TIPO DE FC 72
GRÁFICO 11 – ASPECTOS POLÍTICOS DOS PAPÉIS E SEXO 72
GRÁFICO 12 – ASPECTOS DE INFLUÊNCIA POSITIVA E NÍVEL DA FC 76
GRÁFICO 13 – PONTOS DE VISTA E ÁREA DE LOTAÇÃO 80
GRÁFICO 14 – PONTOS DE VISTA E NÍVEL DA FC 81
GRÁFICO 15 – PONTOS DE VISTA E TIPO DA FC 81
GRÁFICO 16 – MÉDIA GERAL DA TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO 82
GRÁFICO 17 – REPRESENTAÇÃO DA TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO POR RESPONDENTE 83
GRÁFICO 18 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO POR ÁREAS DE LOTAÇÃO 84
GRÁFICO 19 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO ÁREA ADMINISTRATIVA 84
GRÁFICO 20 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO ÁREA LEGISLATIVA 85
GRÁFICO 21 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO ÁREA POLÍTICA 85
GRÁFICO 22 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO POR NÍVEL DE FC 87
GRÁFICO 23 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO FC-1 E FC-2 88
GRÁFICO 24 – TENDÊNCIA DE POLITIZAÇÃO FC-3 E FC-4 88
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 – RESUMO DA TIPOLOGIA DE MARVICK 25
QUADRO 2 – AGENTES DE DOWNS - MOTIVAÇÕES E COMPORTAMENTOS ASSOCIADOS 26
QUADRO 3 – CENÁRIO DE EVOLUÇÃO DOS PAPÉIS 30
QUADRO 4 – ASPECTOS ENFATIZADOS NOS PAPÉIS SEGUNDO ABERBACH ET AL 34
QUADRO 5 – PERFIL DO PROFISSIONAL BUROCRATA E DO DIRIGENTE PÚBLICO 38
QUADRO 6 – SÍNTESE DO REFERENCIAL TEÓRICO 46
QUADRO 7 – DISTRIBUIÇÃO DA UNIDADES POR ÁREAS 51
QUADRO 8 – RELAÇÕES ENTRE OBJETIVOS, TEORIA E INSTRUMENTO DE PESQUISA 52
QUADRO 9 – RELAÇÃO ESCALA E DIREÇÃO 60
QUADRO 10 – DESCRITIVA DOS ASPECTOS COMPONENTES DOS PAPÉIS 63
QUADRO 11 – DESCRITIVA DOS ASPECTOS REFERENTES AOS POSTOS DE TRABALHO 75
QUADRO 12 – DESCRITIVA DOS ITENS PONTOS DE VISTA SOBRE POLITIZAÇÃO 79
SUMÁRIO
1 APRESENTAÇÃO ... 17
2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 20
2.1 Burocracia no contexto da Administração Pública ... 20
2.1.1 Estudos seminais ... 20
2.1.2 Estudos com foco nos agentes ... 24
2.1.3 Burocracia como modelo de administração pública ... 28
2.2 Os papéis da Burocracia ... 29
2.2.1 A evolução dos papéis ... 30
2.2.2 Os papéis atuais ... 33
2.2.3 Papéis no âmbito do Poder Legislativo – estudos exploratórios ... 39
2.3 Politização da Burocracia ... 42
2.3.1 Perspectivas de análise da politização ... 42
2.4 Síntese do referencial teórico ... 45
3 METODOLOGIA ... 49
3.1 Tipo de pesquisa ... 49
3.2 Âmbito de pesquisa ... 49
3.3 Sujeitos de pesquisa ... 51
3.4 Instrumento de pesquisa ... 52
3.5 Coleta de dados ... 53
3.6 Procedimentos para análise dos dados ... 54
3.6.1 Análise Fatorial Exploratória ... 56
3.6.1.1 Escala de Aspectos Componentes dos Papéis (EACP) ... 57
3.6.1.2 Escala de Aspectos do Posto de Trabalho (EAPT) ... 58
3.6.1.3 Escala de Pontos de Vista sobre Politização (EPVP) ... 58
3.6.2 Testes estatísticos ... 59
3.7 Método para avaliação da tendência de politização dos papéis ... 60
4 ANÁLISES E RESULTADOS ... 61
4.1 Aspectos componentes dos papéis ... 62
4.1.1 Aspectos políticos dos papéis ... 69
4.1.1.1 Aspectos políticos dos papéis e Área de Lotação ... 69
4.1.1.2 Aspectos políticos dos papéis e Idade ... 70
4.1.1.3 Aspectos políticos dos papéis e Nível da FC ... 71
4.1.1.4 Aspectos políticos dos papéis e Filiação Partidária ... 71
4.1.1.5 Aspectos políticos dos papéis e demais variáveis ... 72
4.1.2 Aspectos técnicos dos papéis ... 73
4.1.2.1 Aspectos técnicos dos papéis e Nível da FC ... 73
4.1.2.2 Aspectos técnicos dos papéis e demais variáveis ... 73
4.2 Aspectos que influenciam a politização ... 74
4.2.1 Aspectos de influência positiva ... 75
4.2.1.1 Aspectos de influência positiva e Área de Lotação ... 75
4.2.1.2 Aspectos de influência positiva e Nível da FC ... 76
4.2.2 Aspectos de influência negativa... 77
4.2.2.1 Aspectos de influência negativa e Nível da FC ... 77
4.2.2.2 Aspectos de influência negativa e Tipo da FC... 78
4.2.2.3 Aspectos de influência negativa e Área de Lotação ... 78
4.3 Pontos de vista sobre politização ... 79
4.4 Análise da tendência de politização ... 82
4.4.1 Tendência de politização e Área de Lotação ... 84
4.4.2 Tendência de politização e Nível da Função de Confiança ... 87
4.4.3 Tendência de politização e demais variáveis ... 89
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 91
REFERÊNCIAS ... 94
APÊNDICE A – Instrumento de Pesquisa ... 97
APÊNDICE B – Dados demográficos e funcionais dos pesquisados ... 99
APÊNDICE C – Tabelas de resultados da pesquisa ... 101
APÊNDICE D – Análises e testes estatísticos ... 108
APÊNDICE E – Íntegra dos comentários dos pesquisados ... 122
1 APRESENTAÇÃO
Ao longo da história da administração pública houve intensa discussão sobre as relações entre política e burocracia e suas implicações para uma boa gestão do aparelho do Estado e para manutenção da ordem democrática. Já no ano de 1887, em seu clássico texto “Study of Public Administration”, Wilson (1856-1924)1 buscava estabelecer nitidamente os limites entre política e burocracia. Contrário ao sistema de espólios2 característico da época, o autor afirmava que “as questões administrativas não são questões políticas” e que não obstante “a política determine as tarefas da administração, não se deve tolerar que ela maneje as suas repartições” (WILSON, 2005, p. 358).
Outros importantes teóricos seguiam essa visão dominante na época. Frank Goodnow (1859-1939), autor do tratado “Politics and Administration”, publicado em 1900, argumentava que as funções do Estado são naturalmente divididas em “expressão da vontade pública – política” e
“execução dessa vontade – administração”. Luther Gulick (1892-1993), professor presidente do Instituto de Administração Pública da Universidade de Colúmbia, entendia que a combinação institucional dessas duas funções não era possível “sem produzir ineficiência” (ABERBACH, ROCKMAN; PUTNAM, 1981, p. 4).
Em seu modelo ideal delineado no início do Século XX, Max Weber (1864-1920) definia diferentes ethos para políticos e burocratas e delimitava, teoricamente, que o burocrata deveria manter-se “acima dos partidos – fora da luta pelo poder próprio”; enquanto “a luta pelo poder próprio e pela consequente responsabilidade própria por sua causa é o elemento vital” do político.
O sociólogo argumentava que necessidades irrecusáveis e puramente técnicas da administração, condicionavam o desenvolvimento do funcionalismo moderno, profissional e vitalício, no sentido contrário ao sistema de espólios típico dos Estados Unidos, que provocava a troca de milhares de funcionários públicos a cada resultado das eleições presidenciais (WEBER, 2009, p. 536).
Com o passar dos anos, estudos buscaram argumentar em sentido diverso. Dwight Waldo (1913-2000), autor da obra “The Administrative State”, publicada em 1948, criticava a visão científica de separação entre administração e política, pois considerava que Administração Pública
1 Thomas Woodrow Wilson foi eleito presidente dos Estados Unidos por duas vezes e governou o país de 1912 a 1921.
2 O sistema de espólios, spoil system em inglês, caracterizava o cenário americano na época, no qual os cargos públicos eram distribuídos aos partidários do político vencedor das eleições.
é formada por propósitos políticos, pluralismo de valores e intenções contingentes. O autor criticava a visão técnica e cientifica de Wilson e Goodnow e afirmava que “a ideia de que a eficiência é um conceito de valor neutro, ou pior ainda, contrário à democracia, é um dos grandes obstáculos no caminho do desenvolvimento da teoria democrática” (WALDO, 2012a, p. 541).
Um amplo estudo conduzido por Aberbach, Putnam e Rockman (1981), com foco em políticos (membros do parlamento) e burocratas (servidores sênior do Poder Executivo) de sete países democráticos do Ocidente – Estados Unidos, Grã-Bretanha, França, Alemanha, Itália, Holanda e Suécia – revelou que, diante da complexidade dos desafios que se apresentaram ao Estado ao longo do tempo, tornou-se impossível, no mundo real, a existência de uma burocracia totalmente técnica e neutra, que não influenciasse o processo de policymaking de alguma maneira, seja na interpretação da lei, no estabelecimento de regras, ou por meio de recomendações feitas aos políticos. No outro sentido do movimento, observou-se, em menor medida, que os políticos se viram diante da necessidade de dominar questões técnicas e práticas para subsidiar a defesa de suas propostas e ideais, frente a um público cada vez mais exigente e bem informado. Na literatura, referências denominaram esse fenômeno de “politização da burocracia e burocratização da política” (HECLO, 1977; ABERBACH et al 1981).
No início deste século, Peters e Pierre (2004) consolidaram estudos nos quais diversos especialistas analisaram como a questão da politização se apresentou em diferentes países ao longo das últimas décadas e buscaram identificar possíveis consequências do fenômeno ao longo desse período. Em suas conclusões, fizeram forte associação entre o aumento da politização e os impactos das reformas gerenciais implantadas a partir da década de 1980 na maioria dos governos ocidentais.
Os autores argumentaram no sentido de que apesar de certo nível de politização ser aceitável em todos os governos, existe uma preocupação atual no sentido de que esses limites de aceitação possam estar sendo violados. Assim, atentaram para o caráter cíclico desse processo e para possíveis tentativas de movimentos contrários.
Ao buscar referências teóricas sobre essas questões no Brasil, também se verificou um gradual enfraquecimento da visão dicotômica sobre os papéis de políticos e burocratas na gestão do Estado e um recente fomento à discussão de temas anteriormente negligenciados nos debates.
Alguns estudos buscaram revelar novas facetas e múltiplos aspectos a serem considerados nas relações entre burocracia, política e controles democráticos (RUA, 1997; LOUREIRO, ABRUCIO,
ROSA, 1998; OLIVIERI, 2007; DE BONIS, PACHECO, 2010; LOUREIRO, OLIVIERI, MARTES, 2010; OLIVIERI, 2011).
Não obstante, considera-se que ainda há muitas lacunas de estudo e um amplo campo de análise a ser explorado, em especial no âmbito do Poder Legislativo. A literatura aponta que no desempenho de seus papéis, os servidores estão envolvidos em atividades de relevância substantiva para os resultados políticos, no entanto, os detalhes dessas atividades, suas relações com parlamentares e demais atores envolvidos no processo, bem como os limites de autonomia, restrições e constrangimentos a que estão sujeitos em razão da posição hierárquica, permanecem abertos ou relativamente obscurecidos (ROMZEK, 1996; WINZEN, 2011).
Essa escassez de estudos, em especial no Brasil, não é compatível com a relevância do tema.
Isso porque para realizar suas atribuições constitucionais – legislar, fiscalizar e representar – o Poder Legislativo não pode prescindir de sua função administrativa, enfrentando, assim, os mesmos dilemas acerca das relações entre seus principais atores no processo de gestão pública. Ademais, também no âmbito do Poder Legislativo, as interações entre política e burocracia impactam decisões que se refletem na formulação, implementação e manutenção de políticas públicas que afetam toda a sociedade. Por essas razões, o presente trabalho objetiva dar início a uma série de estudos sobre as relações entre política e burocracia no âmbito do Poder Legislativo no Brasil. Por se tratar de tema complexo e em razão do tempo que se dispõe para um estudo de Mestrado, buscou- se delimitar a questão e dar ênfase à seguinte pergunta de pesquisa:
Quais são as tendências de politização dos papéis desempenhados pelos titulares de funções de confiança na Câmara dos Deputados?
Além do objetivo geral de:
Identificar tendências de politização dos papéis desempenhados pelos titulares de funções de confiança na Câmara dos Deputados.
O presente estudo apresenta os seguintes objetivos específicos:
Identificar categorias mais associadas às tendências de politização dos papéis dos titulares de funções de confiança na Câmara dos Deputados.
Identificar os aspectos técnicos e políticos3 mais enfatizados nos papéis desempenhados pelos titulares de funções de confiança na Câmara dos Deputados.
3 Aspectos políticos dos papéis dos servidores, nesse contexto, referem-se àqueles que podem influenciar de alguma forma os resultados políticos.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 Burocracia no contexto da Administração Pública
O conceito de burocracia pode ser interpretado em diferentes sentidos, a depender do contexto. Bresser-Pereira (1995, p.89) conceitua burocracia pública, em sentido subjetivo, como
“um corpo de funcionários hierarquicamente organizados, que se ocupa da administração” do Estado. Em sentido mais amplo, o termo pode ser definido como um sistema de controle social baseado na racionalidade – adequação dos meios para se alcançar os fins –, tendo como referência a eficiência para alcançar os resultados esperados (MATIAS-PEREIRA, 2014. p. 63).
Outras considerações revelam significados mais complexos e abstratos para o termo:
Azevedo e Loureiro (2003, p. 57) comentam que os princípios do modelo burocrático “constituem requisito para ordem republicana e democrática, assim como para a concretização do Estado de Direito”; enquanto Olivieri (2011, p. 1396) afirma que a burocracia não é apenas o conjunto dos funcionários públicos e dos processos administrativos, mas um dos “fundamentos do exercício do poder estatal e do governo democrático”.
No senso comum, o termo burocracia adquiriu significado pejorativo, sendo associado, muitas vezes, ao excesso de papelório, à lentidão na solução de problemas e a procedimentos redundantes. Em língua inglesa, consolidou-se o termo red-tape, também pejorativo, em alusão às fitas vermelhas utilizadas para amarrar documentos e papéis oficiais, prática comum de advogados e funcionários públicos (BERGUE, 2011)
Diante da multidisciplinariedade e complexidade do fenômeno, o tema estudado há mais de um século no âmbito das ciências sociais, ciência política e administração pública, dentre outras, continua na pauta de importantes discussões muito atuais.
2.1.1 Estudos seminais
Max Weber, considerado um dos fundadores da sociologia, foi o responsável pelos estudos seminais sobre o tema. Sua obra, de enorme alcance e complexidade, inspirou pesquisadores de diversas áreas de conhecimento e diferentes correntes epistemológicas, dando margem a entendimentos diversos sobre a questão (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Qualquer sociedade, organização ou grupo que se baseie na racionalidade é uma burocracia, segundo Weber. De acordo com o autor, as organizações formais modernas de sua época baseavam-
se em leis que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de dirigentes. As pessoas que integram as organizações modernas aceitam que algumas pessoas representem a autoridade da lei, uma vez que a autoridade é contrapartida da responsabilidade que têm essas pessoas de zelar pelo cumprimento da lei. As organizações burocráticas apresentam três características que as distinguem dos grupos informais ou primários: formalidade, impessoalidade e profissionalismo (MAXIMIANO, 2012).
Weber se preocupou com a questão da burocracia ao tratar, na sociologia, das formas pelas quais o poder e a dominação moldam a ação social e as relações entre os indivíduos (OLIVIERI, 2011). O autor definiu dominação como a probabilidade de encontrar obediência para ordens específicas dentro de um grupo de pessoas, esclarecendo que um mínimo de vontade ou interesse na obediência faz parte de toda relação autêntica de dominação (WEBER, 2012).
Segundo Weber, há três formas de dominação legítimas: 1) a dominação legal, racional ou burocrática – “baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens estão nomeados para exercer a dominação”; 2) a dominação tradicional – “baseada na crença cotidiana na santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradições, representam a autoridade”; e 3) a dominação carismática – “baseada na veneração extracotidiana da santidade, do poder heroico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas” (WEBER, 2012, p.139).
A ocupação de um cargo na burocracia, em seu tipo puro, equivale a um dever de fidelidade para com o cargo – impessoal e objetivo, sem que se estabeleçam relações de dominação pessoal – características das relações feudais ou patrimoniais. Ocupando o lugar do antigo “senhor”, encontram-se “as ideias e valores culturais de uma comunidade”, seja ela uma empresa, uma igreja, um partido ou até mesmo o próprio Estado (WEBER, 2009, p. 200).
Para Weber (2009, p. 529), o notável avanço das organizações burocráticas se justificava pela sua superioridade técnica. Segundo o autor, “do mesmo modo que o chamado progresso em direção ao capitalismo, desde a Idade Média, é o critério unívoco da modernização da economia”, o progresso em relação ao funcionalismo burocrático “é o critério igualmente unívoco da modernização do Estado, tanto do monárquico quanto do democrático”. Com o objetivo de
estabelecer um tipo genérico de organização que explicasse os motivos dessa superioridade, referiu-se a um tipo ideal4, com as seguintes características:
a. Princípio das competências oficiais fixas (distribuição fixa das atividades necessárias para a realização dos deveres oficiais, distribuição fixa dos poderes de mando e meios coativos fixamente delimitados por regras, planejamento de providências e contratação de pessoas qualificadas segundo critérios gerais);
b. Princípio da hierarquia de cargos e sequência das instâncias;
c. Documentação dos atos e decisões e delimitação do quadro de funcionários, separando- se o domínio público do privado;
d. Especialização das tarefas e intensa instrução na matéria;
e. O cargo como ocupação principal e não como uma atividade acessória – profissionalização da força de trabalho;
f. Administração dos funcionários de acordo com regras gerais – o conhecimento dessas regras constitui uma “arte especial”;
g. Valorização da qualificação – certificados de formação.
O conceito de “tipo ideal” gerou interpretações divergentes e críticas aos estudos de Weber, como se o autor tivesse prescrito um modelo de organização a ser seguido. A partir desse conceito, foram feitas análises dos desvios organizacionais percebidos em relação aos parâmetros tomados como ideais, conhecidos como disfunções da burocracia. Na literatura administrativa sobre o tema, destacam-se os estudos que assinalaram disfunções como: internalização e elevado apego a normas;
resistência a mudanças; despersonalização dos relacionamentos; particularismo; excesso de regras;
ausência de inovação e hierarquização do processo de decisão (BERGUE, 2011).
Outros especialistas, entretanto, compreenderam que o sociólogo não pretendeu formular ou propor modelos de administração a serem adotados como paradigma. Compartilha dessa visão Wahrlich (1986, p. 164), que em sua análise das teorias das organizações argumenta que “nos termos da concepção weberiana de ‘tipo ideal’, esse modelo não poderia, evidentemente, ter caráter prescritivo”. Muito pelo contrário, era “puramente descritivo de uma ‘utopia burocrática’ destinada a servir de ponto de partida para o estudo analítico das burocracias efetivamente existentes”.
4 Tipo ideal, segundo Maximiano (2012) é um modelo abstrato que procura retratar os elementos que constituem qualquer organização formal do mundo real.
Denhardt (2012, p. 38) acrescenta que o tipo ideal de Weber “não significava ideal no sentido normativo”, mas sim “uma abstração e elaboração de um conjunto particular de elementos cuja combinação revela um significado cultural especial”.
Um exame mais atento da obra weberiana revela uma visão bem mais complexa, às vezes crítica, a respeito de seu objeto de estudo. Segundo Weber (2009, p. 225) “o poder da burocracia plenamente desenvolvida é muito grande, e, em condições normais, enorme”, uma vez que se fundamenta em aspectos essenciais como o domínio do conhecimento técnico especializado e o domínio do saber oficial, que se tornam as bases da posição de poder dos detentores de cargos oficiais. Ao observar o trecho copiado a seguir, percebe-se que o sociólogo já previra potenciais conflitos decorrentes do crescimento exagerado da dominação racional-legal e a necessidade de controle da burocracia, tema na pauta de discussões muito atuais:
Os políticos têm que constituir o contrapeso do funcionalismo. Mas a isto opõe resistência o interesse de poder das instâncias dirigentes da burocracia, as quais sempre aspirarão à liberdade incontrolada e, sobretudo, à monopolização dos cargos de ministro para a ascensão de funcionários (WEBER, 2009, p. 564).
Weber (2009, p. 564) ressaltava o desempenho brilhante da burocracia na “execução de tarefas oficiais fixamente delimitadas, de caráter especializado, seu sentimento de dever, sua objetividade e sua capacidade de resolver problemas organizatórios”, mas argumentava que apesar de a burocracia dispor de capacidades que garantem sua indiscutível superioridade técnica não deveria dispor, por outro lado, da capacidade de assumir responsabilidades políticas. Essa capacidade deveria ser exercida por um líder responsável que, segundo o autor, representa a expressão de um mínimo de aceitação dos governados em relação à dominação exercida por meios burocráticos. Denhardt (2012, p. 42) destaca que, segundo Weber, o surgimento de líderes carismáticos com poder para controlar os sistemas de administração burocrática seria a esperança para que se pudesse “escapar ao padrão de regulação social crescente” desse tipo de organização.
Em suma, destaca-se que com seus estudos e métodos, Weber demonstrou que os cientistas sociais podem oferecer uma análise objetiva do impacto dos eventos sociais sobre os indivíduos e as sociedades (DENHARDT, 2012). Suas análises inspiram estudos até os dias de hoje, a exemplo do realizado por Evans e Rauch (1999) já no limiar do século XXI, baseado em uma “escala de weberianismo”. Dentre outros importantes trabalhos influenciados pelo sociólogo ao longo do século, destacam-se os de Marvick (1954) e Downs (1967), que serão sintetizados a seguir.
2.1.2 Estudos com foco nos agentes
Alguns estudiosos se dedicaram à análise da burocracia pública a partir de uma melhor compreensão das características, motivações e interesses de seus atores ou agentes – os burocratas5 – e buscaram identificar padrões que pudessem explicar o comportamento desses profissionais. Em estudo que analisou os servidores públicos federais brasileiros e sua postura face ao trabalho, no âmbito do Poder Executivo, Oliveira (2007) destacou a importância desses trabalhos, ao afirmar que apesar da importância das perspectivas de análise da burocracia que enfatizam as organizações, as regras e a racionalidade econômica, “as pessoas que compõem a burocracia também importam.
Seus valores e suas atitudes afetam a maneira como a burocracia – esse ser abstrato – toma forma perante a sociedade” (OLIVEIRA, 2007, p. 277).
Dwaine Marvick, autor da obra Career Perspectives in a Bureaucratic Setting (1954), identificou três categorias de agentes burocráticos – institucionalistas, especialistas e híbridos. Os institucionalistas são servidores públicos muito leais à sua organização e nela buscam progredir e ocupar posições de prestígio em uma carreira longa, se possível por toda a vida. São vinculados ao lugar e costumam defender a missão e a razão de ser de sua organização, sem, no entanto, se comprometer com metas e resultados. Os especialistas são mais motivados por trabalhos nos quais podem explorar suas habilidades e conhecimentos, com liberdade e autonomia. Não são particularmente leais à uma organização, nem demonstram interesse por posições de prestígio. São leais a sua profissão e tendem a trilhar carreira mais diversificadas do que as dos institucionalistas, em razão de diferentes experiências profissionais no setor privado, público e governamental. Os híbridos são peritos politizados que possuem flexibilidade para usar “quer lugar quer habilidade”
como critério principal para a realização de seus objetivos profissionais, dependendo das circunstâncias. Não são leais nem à organização (lugar) nem à sua profissão original (habilidade), mas valorizam a possibilidade de alta compensação financeira. Por apresentarem características em comum tanto com os especialistas quanto com os institucionalistas, adaptam-se bem em seus empregos (MARVICK, 1954; KAZSNAR, 1996). O Quadro 1 apresenta resumidamente essas ideias.
5 Podem ser encontradas diversas denominações para se referir a esses agentes, dentre elas, servidores públicos, agentes públicos, servidores de carreira, funcionários públicos, oficiais públicos, oficiais de carreira.
Quadro 1 – Resumo da tipologia de Marvick
Tipo de agente Principais Características
Institucionalistas
Lealdade à organização. / Vinculo ao lugar (organização). / Apego às regras e regulamentações. / Ênfase na progressão na carreira e ocupação de posições de prestígio / Orientação para benefícios. / Sociabilidade / Atitude passiva em relação ao trabalho.
Especialistas
Foco em suas habilidades e conhecimentos. Vínculo à profissão (habilidades). / Aspiração por liberdade e autonomia para fazer seu trabalho. / Experiência profissional em uma área. / Orientação para tarefas. / Desapego em relação a qualquer organização.
Híbridos
Alto nível de educação e especialização. / Sem vínculos (nem à organização nem à profissão original) / Experiência profissional diversificada, tanto no setor público quanto no privado. / Desinteresse por prestígio organizacional. / Desejo de atingir altas posições executivas e traçar uma carreira de sucesso na administração pública. / Foco em metas mais restritas, de caráter pessoal.
Fonte: elaboração própria
Outro importante estudioso do tema foi Anthony Downs, autor da obra Inside Bureaucracy (1967). Os estudos do autor ajudaram a consolidar o tema na Escola da Public Choice, reforçando a tese de que os burocratas, bem como os demais agentes sociais, buscam atingir seus objetivos de forma racional, ou seja, agem da maneira mais eficiente possível, dadas as suas capacidades limitadas e o custo informacional. Sua teoria se amparava em três hipóteses centrais: 1) os burocratas são maximizadores de utilidade; 2) agentes burocráticos, em geral, possuem um conjunto complexo de objetivos a serem atingidos, incluindo poder, renda, prestígio, segurança, conveniência, lealdade (a uma ideia, uma instituição ou à nação), orgulho do trabalho excelente, e desejo de servir ao interesse público; 3) as funções sociais de cada organização influenciam fortemente sua estrutura interna e comportamento, e vice-versa (DOWNS, 1967 – tradução da autora).
A partir de suas análises, o autor identificou nove diferentes motivações dos agentes, que permitem inúmeras combinações, considerando que nem todos os burocratas são influenciados no mesmo grau por cada um desses objetivos. Por razões metodológicas, o autor priorizou cinco subgrupos de interesses predominantes como tipos ideais de análise e categorizou os burocratas em alpinistas, conservadores, defensores, militantes e homens de Estado. As motivações dos dois primeiros são primordialmente de interesse pessoal, enquanto os demais possuem motivações que conciliam interesses próprios e outros mais altruístas (DOWNS, 1967).
Os alpinistas possuem como motivadores principais o poder, a renda e o prestígio. Esses atores buscam promoção a postos mais elevados na hierarquia, funções com maior retorno
financeiro em outra instituição ou expansão das funções e responsabilidades na posição que ocupa.
Os conservadores almejam segurança e conveniência. Ao contrário dos anteriores, não buscam promoções, uma vez que se apegam a regras e procedimentos e se opõem a mudanças.
Os defensores são motivados pelo poder e por interesse público, no sentido da promoção de objetivos da organização a qual pertence. Mudam o escopo das políticas defendidas em função de sua posição na hierarquia, buscam mais responsabilidades, apoio e dinheiro para promover as políticas que favoreçam a organização.
Os militantes são motivados por comprometimento e por interesse público mais restrito, relacionado a políticas consideradas sagradas. Buscam superar os obstáculos e atacar o status quo.
Os homens de Estado são motivados por interesse público mais amplo, relacionados à sociedade como um todo. Defendem expansão de forma não partidária e isolam-se de atividades administrativas.
O quadro 2 apresenta uma associação entre os principais motivadores dos agentes de Downs (1967) e os comportamentos considerados na pesquisa para identificação dessa tipologia:
Quadro 2 – Agentes de Downs - motivações e comportamentos associados Agentes
burocráticos (termo original)
Motivadores principais
Afirmações utilizadas por Lind (1991); Brewer e Maranto (2000) para identificação dos perfis dos agentes
burocráticos
Alpinistas (climbers)
Poder: Exercício de
autoridade e
responsabilidade em determinados assuntos
Foi o salário que me atraiu para o serviço público federal.
A ascensão funcional é um objetivo fundamental para mim.
Eu gostaria de ter mais responsabilidades e funções associadas ao meu posto atual.
Para trocar um cargo por outro, dentro do serviço público, é preciso haver vantagem financeira.
Considero os anos de exercício de cargos de chefia como indicador importante do sucesso.
Renda: Retorno financeiro da Atividade Prestígio:
Reconhecimento por outras pessoas
Agentes burocráticos
(termo original)
Motivadores principais
Afirmações utilizadas por Lind (1991); Brewer e Maranto (2000) para identificação dos perfis dos agentes
burocráticos
Conservadores (conservers)
Segurança:
Manutenção do nível presente de poder, renda e prestígio
Eu entrei no serviço público porque queria ter estabilidade no emprego.
Mudanças que não elevem o meu volume de trabalho ou minhas atribuições são bem-vindas.
Deve-se agir sempre de acordo com as normas e regras de procedimento firmadas formalmente.
Gostaria de manter minhas atribuições atuais e diminuir o ritmo de trabalho.
Eu aceitaria mudar de equipe mesmo se a única
vantagem oferecida fosse um ambiente de trabalho mais tranquilo.
Conveniência:
Redução do esforço empregado
Defensores (advocates)
Interesse público flexível: Promoção de objetivos da
organização a qual pertence
É importante defender os objetivos do órgão onde trabalho em todas as circunstâncias.
Eu ajudo a divulgar as ações e atividades do meu departamento ou órgão.
Procuro dar o máximo nas minhas atividades, independente do órgão ou equipe onde trabalho.
Poder: Exercício de autoridade e
responsabilidade em determinados assuntos
Militantes (zealots)
Interesse público restrito
Promoção de políticas públicas muito específicas
Os recursos humanos e financeiros de um departamento ou órgão devem ser sempre concentrados em apenas uma política específica.
Não existem obstáculos na implementação de ações de políticas públicas que não possam ser superados com esforço e dedicação.
Os servidores públicos devem sempre questionar o estado atual das políticas públicas nas organizações onde trabalham.
No serviço público, tenho a oportunidade de trabalhar pelas políticas, programas ou projetos em que acredito.
Comprometimento:
Ligação com um programa específico de ação
Homens de Estado (statesmen)
Interesse público amplo: promoção dos interesses da sociedade como um todo.
Foi a oportunidade de trabalhar pela sociedade brasileira que me atraiu para o serviço público.
Os interesses da sociedade brasileira são sempre mais importantes do que os interesses de quem está no poder.
Atividades administrativas e operacionais não me agradam.
Fonte: adaptado de Oliveira (2007, p. 281 e 287)
Os estudos de Downs (1967) influenciaram diversos trabalhos posteriores sobre o comportamento dos burocratas, dentre eles os de Lind (1991); Kasznar (1996); Brewer e Maranto (2000) e Oliveira (2007).
2.1.3 Burocracia como modelo de administração pública
Assim como no setor privado, os modelos de administração pública evoluíram ao longo do tempo e buscaram responder, mesmo que com certa defasagem temporal, às novas demandas da sociedade em cada momento histórico. Sabe-se que essas transições não acontecem de forma delimitada e estanque, entretanto, para fins analíticos, a literatura contemporânea classifica, de acordo com os períodos considerados paradigmáticos desde o Estado moderno, os seguintes modelos de administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial (KEINERT, 1994).
Bresser-Pereira (1996) esclarece que a administração patrimonialista se caracterizava pelo nepotismo, empreguismo, corrupção e pela total mistura entre patrimônio público e privado. Esse modelo, que funcionara bem em tempos de monarquias absolutas, revelou-se incompatível com as necessidades do emergente capitalismo industrial e das democracias parlamentares no final do século XIX. O novo cenário exigia a clara separação entre o Estado e o mercado e a consolidação de uma sociedade civil que fosse distinta ao mesmo tempo controlasse o Estado. Nesse contexto, assistiu-se à transição do modelo patrimonialista para o burocrático, que aconteceu nos principais países europeus no final do século XIX, nos EUA no começo do século XX e, no Brasil, na década de 1930, no governo de Getúlio Vargas, tendo como marco a criação do Departamento de Administração do Serviço Público – DASP, em 1938 (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Algumas décadas mais tarde, no entanto, a administração pública burocrática, que se revelara efetiva em combater a corrupção e o nepotismo no pequeno Estado Liberal, demonstrava ser ineficiente e incapaz de atender com qualidade as novas demandas do Estado Social do século XX. O novo modelo proposto, inspirado na administração de empresas do setor privado, tem como pressupostos a descentralização das decisões e funções do Estado, autonomia no que diz respeito à gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público. Delinearam-se, assim, os contornos da nova administração pública, que se consolidou inicialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, respectivamente nas décadas de 1970 e 1980. No Brasil, a reforma gerencial foi implementada em meados da década de 90, no governo de Fernando Henrique Cardoso (BRESSER-PEREIRA, 1996; MATIAS-PEREIRA, 2012).
Em que pesem as mudanças e inovações introduzidas pelas reformas gerenciais em vários países do mundo, o modelo burocrático se mantem. Dentre as razões para isso, está o fato de que, nos governos democráticos, “o aparato burocrático é o responsável pela garantia das regras legais que sustentam o sistema político” (OLIVIERI, 2011, p. 1398).
2.2 Os papéis da Burocracia
Falar-se dos papéis6 da burocracia nos remete ao clássico modelo weberiano delineado no final do século XIX. Em seus estudos sobre as organizações no modelo de dominação racional- legal, Max Weber definia diferentes ethos para políticos e burocratas e definia princípios de comportamento para cada um deles. Nesse modelo, burocratas deveriam seguir o princípio sine ira et studio – um comportamento de tal forma imparcial, que exclui dos negócios oficiais o amor, o ódio e as preferências. Caberia ao burocrata o cumprimento de tarefas a partir do conhecimento técnico especializado e segundo regras objetivas e impessoais, bem como a atuação como conselheiros desinteressados e imparciais, mantendo-se “acima dos partidos – fora da luta pelo poder próprio”. Os políticos, por outro lado, deveriam ser regidos pelo princípio ira et studium – um comportamento apaixonado de quem deve tomar uma posição e ser responsável por uma causa, lutar pelo poder e arcar com a responsabilidade decorrente desse poder (WEBER, 2009).
Acerca da delimitação teórica, Weber (2002, p. 170) afirmava que os “tipos ‘puros’ devem ser considerados como casos marginais, especialmente valiosos e indispensáveis à análise.
Esclarecia, no entanto, que as “realidades históricas, que quase sempre surgem em formas mistas, se movimentam entre esses tipos puros”. Nesse sentido, já reconhecia as dificuldades para a distinção entre questões políticas e administrativas, uma vez que problemas técnicos podem assumir significado político e terem sua solução influenciada por considerações políticas.
Weber (2002) alertava, ainda, quanto aos profundos desafios que seriam enfrentados por esses atores no desempenho de seus papéis. Segundo o sociólogo, toda atividade orientada segundo a ética pode ser subordinada a duas máximas fundamentalmente diferentes – ética da convicção (também traduzida como ética das últimas finalidades) e ética da responsabilidade. O autor argumentava que, em que pese isso não significar que “uma ética das últimas finalidades seja idêntica à irresponsabilidade, ou que a ética de responsabilidade seja idêntica ao oportunismo sem princípios”, há um contraste abismal entre a conduta de quem segue a ética dos objetivos finais e a conduta de quem segue a máxima de uma responsabilidade ética, quando então se tem que prestar conta dos resultados previsíveis dos atos cometidos (WEBER, 2002, p. 84).
6 Na literatura, os termos função e papel são normalmente considerados sinônimos, indicando um conjunto de atribuições a serem desempenhadas no dia a dia do servidor. Considerando que no presente estudo o termo “função” será empregado para designar a Função de Confiança (FC) formalmente exercida pelos servidores efetivos para atribuições de chefia e assessoramento, o termo papel será designado em sentido mais amplo, representando o conjunto de atribuições, responsabilidades e atitudes do servidor no exercício de seu cargo e sua função.
Ao longo do tempo, verificou-se que, assim com os políticos, os burocratas se viram diante dos profundos dilemas sobre os quais Weber (2002) tratou em suas explanações sobre a “política como vocação”, uma vez que são atores que, muitas vezes, participam e influenciam o processo político. Em suas pesquisas de campo, Aberbach et al (1981, p. 5) verificaram que “mesmo se os funcionários públicos quisessem apenas seguir as ordens – e há alguma evidência de que muitos honestamente gostariam – há uma impossibilidade prática”, uma vez que os políticos não têm condições para decidir todas as milhares de questões políticas que enfrentam um governo moderno a cada ano. Rouban (2010, p. 337) complementa que, de certa forma, “todos os servidores públicos são políticos porque exige-se que tomem decisões políticas, adaptem-nas e expliquem-nas, em outras palavras, realizem um trabalho de natureza política que obviamente não está limitado à mera aplicação de normas jurídicas ou econômicas”. Toda a complexidade dessas questões tratadas desde o final do século XIX continuou sendo observada em diversas análises desde então. Dentre elas, destaca-se o amplo trabalho de pesquisa realizado por Aberbach et al (1981), em parte sintetizado na sequência.
2.2.1 A evolução dos papéis
Em seus estudos, Aberbach et al (1981) traçaram uma série de imagens7 que buscava descrever a evolução das relações entre políticos e burocratas no cenário da Administração Pública ao longo do período 1870 -1980, sob a perspectiva do aumento da complexidade e do escopo dos papéis desempenhados por esses atores, conforme Quadro 3:
Quadro 3 – Cenário de evolução dos papéis Cenário I
1870 -1920
Cenário II 1920-1950
Cenário III 1951-1979
? Cenário IV A partir de 1980 Implementação de
políticas
Burocrata Burocrata Burocrata Burocrata
Formulação de políticas
Político Burocrata/Político Burocrata/Político Burocrata/Político Intermediação de
interesses
Político Político Burocrata/Político Burocrata/Político Articulação de
ideais
Político Político Político Burocrata/Político Fonte: Adaptado de Aberbach et al (1981, p. 239)
7 O termo “imagem” foi escolhido pelos pesquisadores, em vez de teoria ou modelo, uma vez que não tinham pretensão de testar essas imagens de forma rigorosa, mas tão somente utilizá-las como interpretações da divisão do trabalho entre políticos e burocratas e, com isso, iluminar os padrões empíricos de seus dados.
Na imagem I, intitulada Política/Administração, os autores descrevem a mais antiga teoria, na qual os políticos devem fazer política e tomar decisões, enquanto os burocratas devem simplesmente implementar essas decisões. Essa imagem foi corroborada pelos pensadores do final do século XIX e início do século XX, em especial Wilson (1887), mas “assume um grau de hierarquia da autoridade, da simplicidade da decisão e da supremacia política eficaz que agora parece irreal para estudantes de governo moderno”. Os pesquisadores ressaltam que, em desacordo com a Imagem I, burocratas qualificados e experientes ganharam uma influência predominante sobre a evolução da agenda de decisão. Segundo eles, “até mesmo os mais ortodoxos participantes no processo admitem que os burocratas de hoje fazem mais do que simplesmente implementar as decisões tomadas em outros lugares”. Em suas entrevistas, apenas um por cento dos altos funcionários públicos e apenas quinze por cento dos membros do parlamento concordam plenamente com a visão de que um alto funcionário deve limitar a sua atividade à aplicação precisa da lei. Nesse sentido, consideram que pelo menos nos níveis mais altos do governo, a Imagem I não é uma explicação adequada da divisão do trabalho entre políticos e burocratas (ABERBACH et al, 1981, p. 6).
A Imagem II, denominada Fatos / Interesses, supõe que políticos e funcionários públicos participam na elaboração de políticas, porém de forma diferente. Os funcionários públicos contribuem com fatos, conhecimento neutro – “neutral expertise” – e enfatizam a eficácia técnica da política, enquanto os políticos contribuem com valores, cuidam dos interesses, trazem sensibilidade política e enfatizam sua capacidade de resposta aos círculos eleitorais. Segundo esse modelo de divisão de tarefas, administradores proporcionam conhecimentos especializados, enquanto "as instituições democráticas (composto por políticos eleitos) encontram sua principal justificativa como um procedimento para a validação dos juízos de valor". (ABERBACH et al, 1981, p. 6-7).
Os pesquisadores reconhecem que o modelo descrito na Imagem II encontra alguma ressonância nas evidências empíricas de seus estudos, incluindo, particularmente, suas conclusões sobre os tipos distintos de critérios que políticos e burocratas trazem para a discussão de questões públicas. No entanto, destacam que outros resultados colocam seriamente em questão a exatidão desta imagem como um relato abrangente da divisão do trabalho entre burocratas e políticos:
Por um lado, o aumento do nível de instrução e profissionalização dos políticos reduz a plausibilidade da sugestão de que os burocratas monopolizam a perícia.
Mais importante ainda, vários estudos têm chamado a atenção para o papel das
agências burocráticas na mobilização e mediação de interesses setoriais (ABERBACH et al, 1981,p. 8 – tradução da autora).
Segundo os autores, era necessário formular uma terceira imagem que tentasse descrever melhor a relação entre políticos e burocratas. De acordo com a Imagem III, denominada Energia / Equilíbrio, tanto burocratas quanto políticos estão preocupados com a política, necessitam habilidades políticas e se envolvem na formulação de políticas. Entretanto, suas performances são diferentes: “enquanto os políticos articulam interesses amplos e difusos de indivíduos não organizados, os burocratas mediam interesses estreitos e focados em clientelas organizadas”. Suas características e temperamentos também são diferentes na visão dos observadores. Os políticos, em sua maioria, são apaixonados, partidários, idealistas e ideológicos; buscam publicidade e levantam questões inovadoras. Os burocratas são prudentes, moderados, práticos, pragmáticos, preferem os bastidores, o gerenciamento e os ajustes incrementais. Segundo os autores, a descrição contida nessa imagem é consistente com dados empíricos encontrados em suas pesquisas em importantes aspectos. Sob essa perspectiva de divisão do trabalho, os políticos energizam o sistema político enquanto os burocratas proporcionam equilíbrio à política (ABERBACH et al, 1981, p. 9).
Para chegarem as suas pressuposições acerca do delineamento da quarta imagem, os autores fazem um breve resumo das três imagens anteriores, destacando a progressiva sobreposição entre os papéis de burocratas e políticos ao longo do tempo, conforme segue:
Imagem I, que oferece a diferenciação mais clara, surgiu na última metade do século XIX, quando a distinção weberiana entre burocratas profissionais e políticos do partido estava se cristalizando. Imagem II, que admite um certo papel de formulação de políticas para os funcionários públicos, pode ser mais ou menos datada da primeira metade do século XX, enquanto a imagem III, que concede aos burocratas um papel um pouco mais político, foi extraído principalmente de escritos das últimas décadas (ABERBACH et al, 1981, p. 16 – tradução da autora).
A partir da constatação de que os dois papéis vinham progressivamente convergindo, os pesquisadores imaginaram que, por uma questão lógica, o último trimestre do Século XX testemunharia o virtual desaparecimento da distinção teórica weberiana entre os papéis de políticos e burocratas e o surgimento do que rotularam de “híbrido puro”, nome dado à Imagem IV. Essa tendência se revelou de formas diferentes em cada país. Na França e Japão, por exemplo, se percebeu uma elevada taxa de circulação entre as carreiras administrativa e política. Na Grã- Bretanha e Alemanha, postos anteriormente reservados a servidores públicos de carreira passaram a ser ocupados por simpatizantes políticos aptos a conciliar experiência e conhecimento com
compromisso político. Nos Estados Unidos e Canadá o aparecimento dos híbridos foi associado ao surgimento das agências centrais chave. (ABERBACH et al, 1981, p. 16).
Os profissionais híbridos são capazes de articular critérios de conhecimento técnico e experiência substancial aos de estratégia política. Estudo iniciado no Canadá, depois estendido para os Estados Unidos, Inglaterra e Suíça, revelou que esses profissionais – aos quais se referiram como
“superburocratas” – se diferenciavam dos servidores mais tradicionais por possuírem uma
“autoridade mais ampla e flexível”, “representatividade social e uma maior capacidade de inovação substantiva”. Outro exemplo de profissionais híbridos, que parece reforçar a hipótese de convergência de papéis, é o dos servidores do Congresso. Em especial nos Estados Unidos e, em menor número, nos outros países pesquisados, “a expansão das equipes legislativas tem sido justificada como uma forma de permitir que os políticos possam contrabalançar a crescente influência do executivo permanente” (ABERBACH et al, 1981, p. 18).
Acerca da Imagem IV, naquela ocasião Aberbach et al (1981) deixaram claro se tratar de um esforço para vislumbrar o futuro, que não poderia ser confundido com o presente. Os autores salientaram que “essas conjecturas permanecem especulativas”, uma vez que a “maioria das figuras que temos provisoriamente classificadas como híbridos puros ainda são relativamente raras na maioria dos países, e são normalmente encontradas em novos nichos”. Nesse sentido, destacam que nas democracias industrializadas de hoje “a maioria dos formuladores de política ainda se encaixam naturalmente em uma ou outra de nossas duas categorias básicas – políticos e burocratas”. (ABERBACH et al, 1981, p. 19).
2.2.2 Os papéis atuais
Os estudos conduzidos por Aberbach et al (1981) focaram políticos (membros do parlamento) e burocratas (servidores sêniores do Poder Executivo) de sete países. Sobre os pesquisados, é importante tecer alguns comentários. Os autores justificaram que sua amostra de políticos foi retirada dos parlamentos nacionais por três razões. Em primeiro lugar, relatam que o político profissional discutido por Max Weber é acima de tudo um político do partido, e, como “os parlamentos se tornaram a arena suprema da política partidária”, esta é a “casa” desses políticos.
Em segundo lugar, asseguram que os “órgãos parlamentares sempre incluem em sua composição aqueles que irão ascender ao mais alto topo da liderança em seus sistemas”. A terceira razão diz respeito ao fato de que “os parlamentos são influentes na definição da política pública, embora sua
