OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MATO GROSSO: da institucionalização aos desafios da participação social1
Imar Domingos Queiróz2
Lenil Da Costa Figueiredo3
Jaqueline Dayane da S. Medeiros4
Resumo
O artigo analisa o processo de institucionalização dos conselhos municipais de assistência social em Mato Grosso, procurando identificar o contexto em que foram criados; os principais atores envolvidos no processo e as implicações desse envolvimento para a atuação dos conselhos; as entidades e organizações civis que os integram e as condições existentes para o funcionamento dos mesmos. As referências empíricas para as questões e as reflexões aqui apresentadas são as leis de criação dos conselhos municipais e os dados do Relatório de Monitoramento da Política de Assistência realizado pelo Conselho Estadual de Assistência Social em 2008. Palavras-chave: conselhos de assistência social, institucionalização e participação social.
Abstract
The article analyses the institutionalization process the Social Work Municipal Councils in Mato Grosso, looking for identify the context in which they were created; the main actors involved in the process and the implications of this involvement for the councils performance; the entities and civil organizations that integrate them and the conditions for their operation. The empirical references for the questions and the reflections here presented are the creation laws of the Municipal Councils and the information of the Assistance Politics Monitoring Report accomplished by the Social Work State Council in 2008. Keywords: Social Work Councils, institutionalization and social participation.
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Este trabalho apresenta dados parciais referentes a um dos eixos, o da participação social, da pesquisa intitulada “A Configuração da Política de Assistência Social em Mato Grosso: análise da gestão, financiamento e da participação social”, desenvolvida com recursos da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Mato Grosso - FAPEMAT
2 Doutor. Universidade Federal de Mato Grosso – UFMT. imarqueiroz@hotmail.com
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Estudante de Pós Graduação. Universidade Federal de Mato Grosso – UFMT. lenilfigueiredo@hotmail.com
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I – O DEBATE ATUAL SOBRE AS INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS
Nas décadas de 1970 e 1980, no contexto das lutas pela redemocratização, as reivindicações pela ampliação dos espaços da política e pela democratização das relações de poder entre as diversas esferas de governo, ganham espaço na agenda dos vários atores sociais e políticos do período, que passaram a reivindicar a criação de espaços de participação da sociedade civil na esfera estatal como mecanismo de democratização da relação estado e sociedade. Nesta perspectiva, algumas experiências participativas geradas no âmbito da sociedade civil, como os conselhos populares, serão incorporadas pelas administrações de caráter progressista, que no início da década de 1980, ascenderam aos governos municipais nas diversas cidades do país. Autores como Cunha (2009), Tatagiba (2002), Gohn (2001) entre outros identificam em tais iniciativas os germes do que posteriormente viriam a ser chamado de conselhos gestores ou conselhos setoriais de políticas públicas. Com reformulações quanto ao seu caráter, composição e abrangência, estes serão posteriormente incorporados pelo ordenamento jurídico-normativo instituído pela Constituição de 1998 para a gestão e o monitoramento políticas públicas em todo território nacional5.
Nesse contexto, os conselhos de políticas públicas são concebidos como espaços estratégicos para a gestão e o controle das várias políticas implantadas, e a participação da sociedade civil nesses novos espaços institucionais constitui o grande desafio para a efetivação das mesmas. Tal concepção contribuiu para que grande parte dos estudos produzidos sobre os conselhos na década de 1990 acentuasse as potencialidades democratizantes de tais mecanismos, atribuindo-lhes um caráter emancipatório e inovador. Os estudos mais recentes Avritzer (2009), Lüchmann (2009), Dagnino e Tatagiba (2007), no entanto, vêm abandonando o tom celebratório e otimista da primeira década para refletir sobre as dificuldades inerentes à participação e à efetivação dos conselhos como espaços de articulação da relação estado
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Através da Constituição de 1988, a participação e a descentralização na gestão das políticas de saúde e assistência social são institucionalizadas no artigo 194 da Constituição Federal e detalhadas nas suas respectivas leis orgânicas, como a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) de 1993, e posteriormente com a criação do novo modelo de organização da política de assistência social, O Sistema Único da Assistência Social (SUAS).
sociedade para deliberar sobre as políticas públicas numa sociedade assentada sobre os pilares do clientelismo, autoritarismo e das desigualdades sociais .
De acordo com tais estudos, a pré-existência de práticas participativas ao nível da sociedade civil aumenta as chances de sucesso dos arranjos institucionais participativos, todavia a participação da sociedade civil não garante, por si própria, a reversão de uma lógica de poder em direção em ao aprofundamento da democracia. Para estes autores, a potencialidade democrática de tais experiências depende de variáveis importantes como: a vontade e o comprometimento político dos governos; a tradição associativa local e o desenho institucional dos mecanismos participativos.
Especialmente no que diz respeito à Política Nacional de Assistência Social, sua transformação em política pública, autores como Campos (2010), Cunha (2009), Raichellis (2007) e Correia (2004) ressaltam a importância da mobilização desencadeada pelas diversas forças sociais e políticas no período pré-Constituinte para a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social e a criação do Conselho Nacional de Assistência Social. Da mesma forma, tais autores vêm mostrando os limites da participação da sociedade civil nos conselhos para a superação das práticas clientelistas e de tutela historicamente presentes no campo da assistência.
Não obstante os limites apontados em tais experiências, os autores são unânimes em reconhecer a importância de tais espaços para a ampliação da política e para a democratização do poder nas esferas estatal e social. No campo da assistência social, por exemplo, Avritzer (2009, p. 37), afirma que há evidências de organização mais eficiente das políticas públicas nessa área e que há uma tendência mais racional de distribuição de recursos federais, a partir da resolução do Conselho Nacional de Assistência Social de redistribuir os recursos de emendas parlamentares a partir de critérios técnicos.
II – A INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MATO GROSSO
Contrariamente ao que ocorreu nas esferas federal e estadual, onde foi possível observar certa mobilização social envolvendo não apenas as organizações civis e entidades filantrópicas diretamente relacionadas ao campo da assistência social, o processo de institucionalização dos conselhos municipais de assistência no
estado foi bem menos virtuoso do ponto de vista da mobilização da sociedade civil, em especial dos movimentos sociais e das chamadas ONGs cidadãs (SANT’ANA, 2000).
As consultas às fontes documentais revelam que mais de 80% dos 141 conselhos municipais de assistência social em Mato Grosso foram criados entre os anos de 1995 e 1997, logo em seguida à implantação da LOAS e à criação do Conselho Estadual de Assistência Social, em dezembro de 1995. No entanto, se a criação do CEAS contou com certa mobilização social e a participação de atores institucionais importantes Sant’ana (2000), o mesmo não ocorreu durante a criação dos conselhos municipais. Salvo raras exceções, estes foram articulados pelos gestores locais da política de assistência social, que indicaram não só a representação governamental, mas também a representação da sociedade civil6. A influência dos gestores municipais está presente, ainda, na composição dos conselhos, visto que a lei de criação dos mesmos já define as entidades a integrá-los, restringindo o acesso das organizações da sociedade civil aos espaços de participação e definição da política de assistência social, além de impedir a alternância entre as organizações a serem representadas.
Importa esclarecer que em Mato Grosso 114 dos 141 municípios (80,85%), são de pequeno porte um, ou seja, possuem menos de 20.000 mil habitantes. São municípios sem muita tradição associativista e uma cultura política autoritária, onde até bem recentemente a repressão policial consistia na principal resposta do estado aos movimentos de resistência às situações de opressão e abuso de poder.
A prevalência dos municípios de pequeno porte, num estado pouco urbanizado, que tem no agronegócio sua principal fonte econômica, aliada a uma conjuntura político-ideológica de valorização do indivíduo e de responsabilização da sociedade civil pelo trato da questão social são aspectos que impactam diretamente nas condições e na qualidade da participação. A despeito do crescimento do associativismo civil em todo o país nas últimas décadas (Avritzer, 2010), não se pode ignorar as diferenças nas condições de participação existentes nos grandes centros urbanos industrializados e nas cidades de pequeno porte, onde em geral onde as
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Tal atitude foi adotada sob o argumento de que não havia nos municípios organizações civis suficientes para garantir a rotatividade entre as entidades para a compor a maioria dos conselhos em especial entre as organizações de representação dos usuários.
relações de poder e de controle são mais evidentes, dificultando a constituição e a expressão autônoma dos movimentos sociais organizações civis.
O mapeamento das fontes documentais revela a existência de um número expressivo de organizações civis7 representadas nos conselhos municipais, embora pouco heterogêneas do ponto de vista das entidades/organizações representados. A primazia fica por conta das instituições/entidades mais históricas, com maior capilaridade social, como as igrejas, em especial a Igreja Católica e a organizações a ela vinculadas como as pastorais da criança e do adolescente; seguida das organizações vinculadas aos espaços de moradia, que lutam pelo acesso a equipamentos urbanos, como as associações de moradores; das organizações que em certa medida expressam as particularidades de um estado agrário, como os sindicatos de trabalhadores rurais. A presença de entidades ligadas aos deficientes e idosos também é relativamente expressiva no conjunto das entidades levantadas. Há, ainda, as entidades filantrópicas como Lions Club, Rotary e Maçonaria. Vale mencionar também a presença das Associações de Paes e Mestres e dos poderes legislativo, executivo e judiciário dentre as organizações com representação nos conselhos.
A documentação consultada não permite identificar qual segmento as entidades levantadas representam8, no entanto, através do nome de muitas delas é possível apontar, ainda que parcialmente, o segmento que representam. Assim, entre a representação dos usuários é possível identificar, por ordem quantitativa, as seguintes organizações/entidades: sindicatos dos trabalhadores rurais; associações de moradores, organizações relacionadas à criança e adolescente; organizações de idosos e deficientes9. No que se refere à representação dos profissionais da área, os dados levantados não difere da realidade apontada nos estudos já realizados em outros contextos, onde se observa a hegemonia dos profissionais de serviço social, seguida dos psicólogos, pedagogos e sociólogos entre outros. Entre as prestadoras de serviço destacam-se, por ordem quantitativa, as entidades ligadas às igrejas, em
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Por organizações civis denominamos aqui tanto os movimentos sociais e as organizações não-governamentais como as entidades filantrópicas e assistenciais e religiosas.
8 Se dos usuários, dos trabalhadores ou se dos prestadores de serviço.
especial a Igreja Católica, através das pastorais da criança e adolescente; as entidades relacionadas aos deficientes (APAE, Sociedade Pestalozzi) e idosos; as filantrópicas como Lions Club, Rotary, Maçonaria, e mesmo alguns sindicatos dos trabalhadores rurais e associações de moradores.
As consequências da forte presença das entidades filantrópicas nos conselhos de assistência para a afirmação da assistência social como política pública e direito de cidadania já foram objeto de reflexão de vários estudos Campos (2010), Raichellis, (2007) e não serão exploradas aqui, porém é inegável o desafio para a participação social considerando que essas entidades não têm preocupação com a mobilização social para intervenção qualificada nos espaços dos conselhos.
Como ressaltamos anteriormente, os estudos sobre os espaços participativos criados a partir da Constituição de 1988 associam o êxito das experiências conselhistas a variáveis como: o compromisso político dos governos, uma tradição associativa sólida e o desenho institucional – espaços deliberativos, de composição plural e paritária, no caso dos conselhos de políticas públicas. Nesse sentido, a natureza da maioria das organizações/entidades que integram os conselhos municipais de assistência social; as características político-econômicas, sociais e culturais do estado, de um lado; e a falta de protagonismo das organizações civis locais no processo de institucionalização dos conselhos; de outro; ajudam a explicar as dificuldades e os desafios impostos aos conselhos de assistência para se constituírem, de fato, como espaço de articulação da relação entre o estado e sociedade para deliberar sobre a política de assistência social ou ainda como espaços de democratização das relações de poder na sociedade e construção, de fato, da assistência social como política pública.
A duplicidade de vínculo de algumas instituições/organizações não pode ser menosprezada na atuação dos conselhos, já que muitas delas são prestadoras de serviço e compõem o conselho como representante dos usuários. O mesmo ocorre em relação à atuação dos trabalhadores que representam a sociedade civil, mas estão vinculados ao governo municipal na condição de funcionário público, e que não raro se vêem pressionados para aprovar propostas de interesse do gestor em detrimento das reivindicações e necessidades da população usuária da assistência
Ao se vincular os conselhos à estrutura do poder executivo, a intenção da NOB era garantir orçamento para o fortalecimento dos conselhos e assegurar as condições institucionais para a viabilização de espaços físicos adequados, logística e recursos humanos, ao funcionamento dos mesmos, no entanto, quatro anos após a incorporação do SUAS pelo governo do Estado, mais de 95% dos conselhos municipais não contam com espaços próprios, não dispõem dos equipamentos necessários para o desenvolvimento de suas atividades cotidianas e são totalmente dependentes do gestor da política, no que diz respeito ao acesso à documentação. Cerca de 40% deles não dispõem de secretário/a executiva/o e entre aqueles que têm, 80% não domina a política de assistência social, tampouco conhece os mecanismos de controle social (CEAS, 2008).
O Relatório de Monitoramento do CEAS aponta, ainda, problemas no exercício do controle social, como: insuficiência de acompanhamento/fiscalização; irregularidades na prestação de contas; desvio de finalidade na aplicação dos recursos dos programas e o não-cumprimento da meta pactuada para execução do programa.
Outros aspectos também influenciam diretamente na atuação dos conselhos e na qualidade do controle social sobre a política de assistência social como: o perfil dos conselheiros, que em sua grande maioria não vêm de uma trajetória de inserção nos movimentos sociais ou de vinculação com a área da assistência social; o desconhecimento dos conselheiros em relação à política de assistência social (dos mecanismos de acompanhamento e controle previstos e dos direitos contidos na política); o desconhecimento dos serviços da proteção básica e especial; dos locais de funcionamento dos CRAS/CREAS; dos critérios de acessibilidade; do papel da representação e representatividade nos espaços de decisão e discussão da política e o desconhecimento da política de assistência executada nos municípios
III - CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise do processo de institucionalização dos conselhos de assistência social em Mato Grosso deixou evidente a pouca mobilização da sociedade civil e o protagonismo dos gestores municipais na condução do processo. A despeito dos desafios inerentes à construção de direitos e a afirmação da assistência social como política pública, a motivação principal dos gestores municipais para a criação dos conselhos não foi a participação popular na definição da política de assistência social
ou ainda a construção de uma esfera pública democrática local, mas o cumprimento das exigências legais para o recebimento de recursos do governo federal para assistência social nos municípios. No contexto assinalado, os conselhos de assistência não têm conseguido viabilizar as articulações necessárias para superar da lógica presente na sua institucionalização. As conseqüências desse processo são a manutenção das relações clientelistas, a reprodução das relações de poder na área de assistência e sua pouca efetividade na construção de sujeitos de direitos entre os usuários da política de assistência social, condição fundamental para a transformação da política de assistência e dos seus espaços deliberativos.
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