Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho
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(2) 58. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. 1.. INTRODUÇÃO Não é incomum o fato de pessoas serem obrigadas a arcar com o ônus derivado de situações total ou parcialmente causadas por terceiros. Estes encargos podem decorrer da responsabilidade objetiva a que estão sujeitos ou apenas em razão da imposição de determinada situação de fato. Embora num primeiro momento essas pessoas sejam obrigadas a arcar com os ônus de um fato provocado por terceiros, a lei lhes dá o direito de reaver tal despesa do verdadeiro culpado, por meio de ação regressiva. Tal pretensão repousa no princípio clássico da responsabilidade civil segundo o qual todo aquele que causar prejuízo a outrem - neste caso a Previdência Social - fica obrigado a repará-lo, uma vez presentes as circunstâncias fático-jurídicas que a autorizem (culpa ou dolo), tal como previsto nos artigos 186 e 927, caput, do Código Civil de 2002. Some-se a esse panorama jurídico o dever quanto ao cumprimento das normas de proteção ao trabalho delineado no artigo 157, da Consolidação das Leis do Trabalho, especialmente nos incisos I e II, que impõem ao empregador - aqui associado ao conceito de empresa - a obrigação genérica de atendimento às normas relativas à segurança e medicina do trabalho, além de também incluir o dever de informação - ou de instrução, como preferiu o legislador - em relação aos procedimentos preventivos a serem adotados na execução do labor. Especificamente sobre a ação regressiva proposta pela Previdência Social face às empresas, o artigo 120, da Lei dos Planos de Benefícios da Previdência Social, prevê que “nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis”. Além desse dispositivo, são apontados como fundamentos às ações de regresso da Previdência Social nos casos de acidentes de trabalho, os artigos 186, 927, 932, inciso III, e 933 do Código Civil de 2002 e o artigo 7º, incisos XXII e XXXVIII, da Constituição Federal de 1988. Busca-se, por meio deste estudo, enfrentar os principais problemas relacionados à referida ação de regresso no âmbito da Previdência Social.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(3) Júlio César de Oliveira. 2.. 59. RESPONSABILIDADE CIVIL DO EMPREGADOR E DE TERCEIROS POR ACIDENTE DO TRABALHO. 2.1. Breve processo histórico-evolutivo da indenização por acidente de trabalho O acidente do trabalho é aquele que decorre do exercício do trabalho a serviço da empresa ou do trabalho prestado pelos segurados especiais, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho, nos termos do artigo 11 da Lei nº 8213/91. A doutrina brasileira inclui no conceito amplo de acidente do trabalho a doença profissional ou ocupacional e a doença do trabalho, uma vez que na forma do artigo 20, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, também estão consideradas como acidente de trabalho, sendo destinatárias de todas as regras descritivas da disciplina de suas conseqüências jurídicas (PAMPLONA FILHO, 2002, p.65). Em suas origens, a indenização por acidente de trabalho era fundamentada na culpa do empregador, cabendo ao empregado o ônus probatório. Sua concepção era nitidamente civilista, fundamentando o pagamento das indenizações na culpa aquiliana. Adotava-se a responsabilidade subjetiva, concebida como aquela em que se fundamenta a teoria clássica e tradicional da culpa, no qual pressupõe uma culpa lato sensu, que abrange o dolo e outra stricto sensu, que se caracteriza pela culpa decorrente da violação de um dever o qual o agente podia conhecer e acatar ou prevenir. Com o passar do tempo, a teoria da responsabilidade baseada na culpa do empregador foi perdendo espaço para a teoria do risco profissional. Trata-se da objetivação da responsabilidade civil, que também se apresenta sob duas modalidades: a teoria do risco (o agente que provocou danos resultantes de atividade profissional que ofereça perigo representando um risco) e a teoria do dano objetivo (responsabilização do agente que provocou qualquer dano a outrem independentemente da idéia de culpa). Atualmente a teoria do risco profissional é associada à teoria do risco social, que ampliou as possibilidades de indenizações por acidente de trabalho. Pela teoria do risco social, o risco da atividade profissional deve ser suportado por toda a sociedade, em virtude de que toda a sociedade tira proveito da produção, devendo arcar então com os riscos; incluídas as prestações por acidente no campo da Previdência Social, e sendo esta regida pelo ideal de solidariedade, a proteção social passa a ser responsabilidade de todos.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(4) 60. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. 2.2. Arcabouço jurídico da responsabilidade civil das empresas em relação aos acidentes de trabalho As principais normas brasileiras que tratam da responsabilidade civil das empresas em relação aos acidentes de trabalho são a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 e o Regulamento da Previdência Social (Decreto nº 3.048, de 06 de maio de 1999), que trazem em seus textos importantes regras preventivas de infortúnios laborais. Essas leis (Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 ou Lei dos Planos de Benefícios da Previdência Social e o Regulamento da Previdência Social), reafirmam os princípios constitucionais de que os trabalhadores brasileiros têm o direito à redução dos riscos inerentes ao trabalho, que deverão ser assegurados por meio de normas de saúde, higiene e segurança (artigo 7º, inciso XXII, da Constituição Federal de 1988), e o direito ao seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa (artigo 7º, inciso XXVIII, da Constituição Federal de 1988), pois que prevêem uma série de medidas naturalmente protetivas contra acidentes de trabalho, destacando-se, dentre elas, as que seguem: a) as empresas devem adotar e implementar medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador. Se não o fizerem, serão responsabilizadas pelos danos decorrentes causados aos trabalhadores (parágrafo 1º). No mesmo sentido: “a empresa é responsável pela adoção e uso de medidas coletivas e individuais de proteção à segurança e saúde do trabalhador sujeito aos riscos ocupacionais por ela gerados” (artigo 338, do Regulamento da Previdência Social); b) se a empresa deixar de cumprir as normas de segurança e higiene do trabalho, cometerá contravenção penal, punível com multa (parágrafo 2º): “constitui contravenção penal, punível com multa, deixar a empresa de cumprir as normas de segurança e saúde do trabalho” (artigo 343, do Regulamento da Previdência Social); c) a empresa tem o dever de informar de forma clara e detalhada ao trabalhador sobre os riscos da operação a executar e do produto a manipular (parágrafo 3º). De igual modo: “é dever da empresa prestar informações pormenorizadas sobre os riscos da operação a executar e do produto a manipular” (parágrafo 1º, do artigo 338, do Regulamento da Previdência Social); e d) o Ministério do Trabalho e da Previdência Social fiscalizará e os sindicatos e entidades representativas de classe acompanharão o fiel cumprimento do disposto nos parágrafos anteriores, conforme dispuser o Regulamento da Previdência Social (parágrafo 4º). Além disso, o Ministério do Trabalho e Emprego fiscalizará e os sindicatos e entidades representativas de classe acompanharão o fiel cumprimento da adoção e uso, pela empresa, de medidas coletivas e individuais de proteção à segurança e saúde do trabalhador sujeito aos riscos ocupacionais por ela gerados (artigo 339, do Regulamento da Previdência Social). Além disso, o segurado que sofreu acidente do trabalho tem garantida, pelo prazo mínimo de doze meses, a manutenção do seu contrato de Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(5) Júlio César de Oliveira. 61. trabalho na empresa, após a cessação do auxílio-doença acidentário, independentemente de percepção de auxílio-acidente” (artigo 118, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991). e) o acidente do trabalho será caracterizado tecnicamente pela perícia médica do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS, mediante a identificação do nexo entre o trabalho e o agravo que em seguida reconhecerá o direito do segurado a habilitação do benefício acidentário. Destarte, reconhecidos pela perícia médica do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS a incapacidade para o trabalho e o nexo entre o trabalho e o agravo, serão devidas as prestações acidentárias a que o beneficiário tenha direito (artigo 337, do Regulamento da Previdência Social); f) os médicos peritos da Previdência Social terão acesso aos ambientes de trabalho e a outros locais onde se encontrem os documentos referentes ao controle médico de saúde ocupacional, e aqueles que digam respeito ao programa de prevenção de riscos ocupacionais, para verificar a eficácia das medidas adotadas pela empresa para a prevenção e controle das doenças ocupacionais (parágrafo 2º, do artigo 338, do Regulamento da Previdência Social). Sempre que constatarem o descumprimento de alguma das medidas coletivas e individuais de proteção à segurança e saúde do trabalhador, os médicos peritos da Previdência Social deverão comunicar formalmente aos demais órgãos interessados na providência, inclusive para aplicação e cobrança da multa devida (parágrafo 4º, do artigo 338, do Regulamento da Previdência Social); e g) nos casos de negligência quanto às normas de segurança e saúde do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva, a previdência social proporá ação regressiva contra os responsáveis (artigo 341, do Regulamento da Previdência Social). Do mesmo modo: “nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis” (artigo 120, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991). Com efeito, o empregador não se exime da sua responsabilidade civil pelo fato de ter a Previdência Social pago prestações decorrentes da incapacidade gerada pelo acidente de trabalho (CASTRO; LAZZARI, 2008, p. 510). Informe-se que a ocorrência destas ações tem sido cada vez mais freqüente, e das sentenças proferidas já se pode colher elementos suficientes para o estudo do direito regressivo da Previdência Social contra o empregador desidioso no que diz respeito à proteção à integridade física do trabalhador (CASTRO; LAZZARI, 2008, p.511). Surge, desta forma, novo conceito de responsabilidade pelo acidente de trabalho: o Estado, por meio do ente público responsável pelas prestações previdenciárias, resguarda a subsistência do trabalhador e seus dependentes, mas tem o direito de exigir do verdadeiro culpado pelo dano que este arque com os ônus das prestações, aplicando-se a noção de responsabilidade objetiva, conforme a teoria do risco social para o Estado; mas a da responsabilidade subjetiva e integral, para o empregador infrator. Segundo Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari (2008, p. 511), esta é uma medida justa, pois a solidariedade social não pode abrigar condutas Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(6) 62. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. deploráveis como a do empregador que não forneça condições de trabalho indene de riscos de acidentes. Até porque, o seguro acidentário, público e obrigatório, não pode servir de alvará para que empresas negligentes com a saúde e a própria vida do trabalhador fiquem acobertadas de sua irresponsabilidade, sob pena de constituir-se verdadeiro e perigoso estímulo a esta prática socialmente indesejável. Disso infere-se que, na atualidade, não mais se discute a possibilidade da empresa ser civilmente responsabilizada pelos danos que causar ao trabalhador. Os fundamentos legais dessa responsabilidade são: o artigo 7º, inciso XXVIII, da Constituição Federal de 1988, que impõe ao empregador o cargo de assegurar o obreiro contra acidentes do trabalho, “sem excluir a indenização a que este está obrigado quando incorrer em dolo ou culpa”; e o artigo 121, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 que reproduz o texto constitucional, nos seguintes termos: “o pagamento, pela previdência social, das prestações por acidente do trabalho não exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem”. Wagner Balera (2008, p.700), depois de afirmar que “a regra atual estabelece responsabilidade civil objetiva do empregador, quando decorre acidente do trabalho”, lembra que o fato de existir “proteção de seguro específico relativo ao acidente do trabalho” e “benefícios específicos de proteção deste risco social”, não desobriga o empregador do dever de indenizar, desde que se verifique a ocorrência de dolo ou culpa do empregador em relação ao dano sofrido pelo empregado. Prossegue informando que no caso de indenização de danos materiais e/ou morais1, por dolo ou culpa do empregador, é imprescindível a prova do dano.. 3.. AÇÃO DE REGRESSO A vítima de um acidente do trabalho terá o direito social constitucionalmente assegurado (artigo 201, da Constituição Federal de 1988) de requerer, junto à Previdência Social, o benefício previdenciário correspondente. Em contrapartida, compete à Previdência Social a responsabilidade objetiva de indenizar o trabalhador vítima de acidente do trabalho. O trabalhador acidentado, mesmo que a empresa empregadora não tenha recolhido as contribuições devidas à Previdência Social, terá o direito ao benefício previdenciário correspondente aos efeitos do acidente de que foi vítima, destacando-se: o auxílio-doença. 1 “A indenização forjada poderá tratar dos eventos específicos, valorando a indenização moral e material, tendo como iminente o reparo aos eventos típicos do dano causado, que dizem respeito à capacitação laboral, que pode ser temporária, havendo perda ou redução da capacidade, bem como ser permanente; também indenizável o evento morte em face do acidente ocorrido no período laboral. Não estão afastadas da indenização as doenças ocupacionais ou mesmo aquelas decorrentes de esforço repetitivo, sendo indenizáveis também o acidente desta natureza” (BALERA, 2008, p.701).. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(7) Júlio César de Oliveira. 63. acidentário, o auxílio-acidente, a aposentadoria por invalidez acidentária, a pensão por morte e a assistência para reabilitação profissional e serviço social. Nas palavras de Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari (2008, p.250): Na ocorrência de acidentes do trabalho ou de doenças chamadas ocupacionais, tem o acidentado, ou seus dependentes no caso de sua morte, direito às prestações e serviços previstos na legislação previdenciária. Trata-se de seguro obrigatório, instituído por lei, mediante uma contribuição adicional a cargo exclusivo da empresa e destina-se à cobertura de eventos resultantes de acidente do trabalho.. No âmbito da responsabilidade civil, um mesmo fato, ou seja, a ocorrência de um acidente do trabalho, pode dar origem a três tipos de ações jurídicas: ação requerendo a concessão do benefício acidentário em face do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); ação indenizatória contra o empregador, se o acidente foi causado por sua culpa ou dolo; e ação regressiva do INSS contra o empregador que não cumpriu as normas de segurança e higiene do trabalho. Nos termos do artigo 120, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, quando o acidente do trabalho, que gerou o pagamento de benefício previdenciário, decorreu de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social poderá propor ação de regresso contra os responsáveis. Trata-se da ação regressiva em ação acidentária.. 3.1. Conceito de ação regressiva em ação acidentária No glossário de termos jurídicos elaborado pelo Ministério Público Federal ([s.d.], p.1), consta como definição de “ação regressiva” aquela ação: [...] fundada no direito de uma pessoa (direito de regresso) importância por si despendida ou paga no cumprimento responsabilidade direta e principal a ele pertencia. A ação tem soma despendida nessa reparação da pessoa cujo dano foi por causado.. de haver de outrem de obrigação, cuja por objetivo reaver a ela, individualmente,. Sérgio Luís Ruivo Marques (1996, p.478), depois de informar que “o conceito do que seja ação regressiva ou direito de regresso não é unânime, não chegando a doutrina nacional e alienígena a um consenso a respeito”, formula a seguinte definição: “o direito de regresso pressupõe o pagamento por quem devia pagar e paga, tendo, porém, o direito de se voltar contra o causador do fato, para reclamar o que desembolsou”. Embora não exista consenso quanto ao seu conceito, ninguém questiona o direito de regresso no sistema jurídico brasileiro. O próprio Código Civil de 2002 assinala vários casos que autorizam a pessoa que paga ou despende alguma importância no. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(8) 64. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. cumprimento de obrigação, a intentar ação de regresso contra o principal responsável para reaver o valor da quantia despendida2. Vê-se, portanto, que o direito de regresso tem amplo respaldo jurídico, podendo incidir em diversas situações. É com base nesses princípios que a ação regressiva foi assegurada à Previdência Social contra os responsáveis, “nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva” (120, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991). Nos mesmos moldes: “nos casos de negligência quanto às normas de segurança e saúde do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva, a previdência social proporá ação regressiva contra os responsáveis” (artigo 341, do Regulamento da Previdência Social - Decreto nº 3.048, de 06 de maio de 1999). Ressalte-se que a ação de regresso em ação acidentária, em especial, é embasada em outros fundamentos que não apenas no de reaver valores ao Erário público. Conforme Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari (2008, p.511), trata-se de “um novo conceito de responsabilidade pelo acidente de trabalho”, pois que por meio da ação de regresso: [...] o Estado, por meio do ente público responsável pelas prestações previdenciárias, resguarda a subsistência do trabalhador e seus dependentes, mas tem o direito de exigir do verdadeiro culpado pelo dano que este arque com os ônus das prestações, aplicandose a noção de responsabilidade objetiva, conforme a teoria do risco social para o Estado; mas a da responsabilidade subjetiva e integral, para o empregador infrator.. Trata-se, para os citados autores, de uma medida justa, tendo em vista que “a solidariedade social não pode abrigar condutas deploráveis como a do empregador que não forneça condições de trabalho indene de riscos de acidentes”.. 3.2. Fundamento legal Os fundamentos legais principais para propositura das ações de regresso são: o artigo 120, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991: “nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis” e artigo 341, do Regulamento da Previdência Social (Decreto nº 3.048, de 06 de maio de 1999): “nos casos de negligência quanto às normas de segurança e saúde do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva, a previdência social proporá ação regressiva contra os responsáveis”.. 2. Como exemplo, vide artigos: 43, 312, 363, 414 e parágrafo único, 680, 735, 880, 899 e parágrafo 1º, 914 e parágrafo 2º, 930 e. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(9) Júlio César de Oliveira. 65. Antes disso, o Código Civil de 1916 já autorizava essa modalidade de ação regressiva por meio dos artigos 159 e 1.524. Porém, o legislador preferiu especificar a matéria criando norma especial para o INSS buscar as indenizações que tem direito. Desse modo, ao mesmo tempo em que se protege o segurado da atuação do empregador, permite-se ao INSS reaver os valores que o Poder Público despender a título de benefício acidentário em decorrência de acidente do trabalho causado, no todo ou em parte, por culpa ou dolo do empregador. Observa-se que a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 e o Regulamento da Previdência Social autorizam o INSS a recuperar valores gastos com indenizações no caso de descumprimento, por parte da empresa empregadora, das normas de segurança e medicina do trabalho, previstas no Capítulo V, da Consolidação das Leis do Trabalho. A obrigação da empresa no sentido de garantir a segurança do empregado contra acidentes do trabalho é evidenciada no parágrafo 1º, do artigo 19, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991: “a empresa é responsável pela adoção e uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador”. Existe um entendimento doutrinário, no sentido de que a responsabilidade do empregador é objetiva e que o acidente do trabalho é um risco inerente à sua atividade. Se aceita essa tese, a empresa poderia ser condenada a ressarcir o INSS mesmo que ausentes os elementos da culpa ou negligência. Contudo, esse entendimento não recebe guarida dos tribunais brasileiros3. De qualquer modo, em caso de acidente decorrente de negligência quanto à adoção das normas de segurança do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva, os responsáveis respondem em ação regressiva perante a Previdência Social. Ressalte-se, juntamente com José Arnaldo da Fonseca (STJ, Recurso Especial nº 506.881/SC, 2003, p.363), que a lei não utiliza o termo “poderá” propor ação regressiva, mas “proporá” ação regressiva, “não deixando dúvida quanto à sua possibilidade, e mais, afastando qualquer margem para discricionariedade quanto à sua propositura. De fato, a responsabilidade objetiva da Previdência Social, sem possibilidade de intentar ação regressiva contra os responsáveis pelo acidente em caso de dolo ou culpa, inevitavelmente levaria o empregador a negligenciar quanto às normas de segurança do trabalho, mesmo porque a efetivação de tais normas traz custos para a empresa. Ademais, o fato de a responsabilidade ser objetiva significa apenas que a obtenção da indenização por parte do trabalhador acidentado independe de prova da. parágrafo único, 1.318, 1.481 e parágrafo 4º, 1.646, 1.935, 1.999, e outros, todos do Código Civil de 2002. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(10) 66. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. culpa do empregador. Essa responsabilidade objetiva tem por escopo facilitar a obtenção do benefício pelo trabalhador acidentado, ou por quem de direito, que não precisará provar a culpa do empregador no momento de receber a indenização. Contudo, não significa que a Previdência Social esteja impedida de reaver as despesas suportadas, quando provada culpa do empregador pelo acidente. Do exposto infere-se que se o acidente decorrer de negligência do empregador quanto às normas de segurança, a Previdência Social poderá buscar o ressarcimento das despesas efetuadas por meio de ação regressiva.. 4.. FUNÇÃO DA AÇÃO REGRESSIVA: MAIS PREVENTIVA QUE RESSARCITÓRIA Quem possui legitimidade para impetrar ação regressiva em ação acidentária é a Previdência Social. O interesse de agir fundamenta-se na finalidade da ação regressiva que é o ressarcimento, pelo INSS, dos recursos que foram gastos com acidente de trabalho, que poderiam ter sido evitados, se os causadores do acidente e do dano não tivessem agido com culpa. A falta de demonstração de dolo ou culpa no acidente do trabalho desautoriza a ação regressiva. O risco que deve ser repartido entre a sociedade, por meio dos benefícios acidentários não inclui o ato ilícito praticado por terceiro, seja ele empregador ou não. A ação regressiva se justifica, destarte, porque os recursos administrados pela Previdência Social são públicos, ou seja, pertencem à sociedade. Se existe uma vítima de acidente do trabalho, cabe ao INSS beneficiá-la com prestações previdenciárias, porém, se o acidente acontecer porque alguém deixou de cumprir obrigações, que se atendidas, evitariam o sinistro, este deverá ressarcir ao INSS as despesas com o pagamento de benefícios à vítima do acidente ou seus beneficiários. No entanto, a principal função da ação regressiva é a prevenção de acidentes do trabalho. Conforme Miguel Horvath Júnior (2008, p.519), a prevenção de acidentes “é um trabalho tipicamente espiritual e educativo: deve-se insistir até lograr impô-la, mas não se poderá impô-la por meios coercitivos”. No entanto, isso não exclui a necessidade da criação de instrumentos legislativos para responsabilizar aquele que não implementar os esforços viáveis para evitar que os acidentes ocorram. Todos os fatores que intervêm no trabalho (empregadores, empregados, técnicos, chefes) devem cooperar somando esforços, já que as ações individualizadas não constituem base para nenhum êxito. Além disso, a prevenção de acidentes do trabalho exige planejamento de ações progressivas,. 3. Vide TRF4, Apelação Cível nº 2001.04.01.083664-4, 2002, p.747-772.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(11) Júlio César de Oliveira. 67. perpassando as fases educativa, de especialização técnica e aperfeiçoamento. Os instrumentos legais são elementos úteis à finalidade expressa, com incidência indireta e inibidora no campo preventivo. A ação regressiva permitida à Previdênia Social contra os responsáveis por acidentes do Trabalho é um dos instrumentos jurídicos postos à disposição, pelo legislador, para combater os casos de negligência que levam aos acidentes do trabalho. Como função legítima da própria ordem jurídica, quando se trata de casos que vitimam, de alguma forma, as pessoas da sociedade, a legislação busca, primeiramente, meios de inculcar a prevenção, seja por meio de propaganda, de imposição de deveres, ou mesmo de auxílios financeiros. O Poder Público, de alguma forma, busca impedir que os infortúnios aconteçam. Muitos são, destarte, os instrumentos que o Poder Público lança para cumprir com as obrigações de proteger os cidadãos, a exemplo da ação regressiva acidentária em apreço (SILVEIRA, 2003, p.1). Essa natureza preventiva da ação regressiva acidentária não vem expressa no texto legislativo, mas é possível visualizá-la em diversos dos dispositivos da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, com destaque para os artigos 119 e 120. Esses dispositivos pretendem “mostrar àqueles que não cumprem as regras afetas ao direito acidentário que irão arcar, no caso da ocorrência do infortúnio, com as despesas dele advindas” (SILVEIRA, 2003, p.1). Da análise topográfica desses dois dispositivos extrai-se que serão promovidas regularmente instrução e formação com o escopo de incrementar costumes e atitudes prevencionistas em matéria de acidente, especialmente do trabalho, sendo que a negligência em relação a essas ações preventivas, que eventualmente der causa a acidente do trabalho, terá como resultado o direito do acidentado de receber da Previdência Social o benefício acidentário correspondente aos efeitos do dano que sofreu e o direito da Previdência Social de impetrar ação regressiva acidentária para reaver do culpado os valores que prestou ao trabalhador acidentado. A forma legalmente prevista para que o empregador se exima do dever de regresso aos cofres públicos das prestações pagas pelo INSS é a prevenção de acidentes do trabalho. Portanto, num primeiro momento a ação regressiva acidentária adquire caráter educativo-preventivo, pois que tem por finalidade proteger o trabalhador contra os acidentes do trabalho, “com a previsão de um mecanismo capaz de forçar o cumprimento das normas-padrão de segurança e higiene do trabalho”. Num segundo momento, a ação de regresso é ressascitória-punitiva porque visa o ressarcimento dos “valores pagos a título de benefícios e serviços acidentários que oneraram os cofres públicos, nos casos em. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(12) 68. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. que estes eventos poderiam ter sido evitados se as medidas preventivas e fiscalizatórias tivessem sido adotadas pelo empregador” (HORVATH JÚNIOR, 2008, p.252) e funciona como uma forma de pressionar as empresas a priorizarem a segurança dos empregados, prevenindo a ocorrência de acidentes de trabalho. Trata-se, portanto, de uma espécie de punição pelo descaso com a saúde e bem-estar dos trabalhadores. Disso infere-se que ao determinar que “a responsabilidade do empregador não se esgota com o recolhimento da contribuição para o financiamento do seguro acidente, já que é seu dever evitar ao máximo a ocorrência de qualquer tipo de acidente” o legislador previdenciário privilegiou “a proteção do bem maior ou do maior bem, que é a incolumidade da vida do trabalhador”. É por isso que “a relação jurídica entre o empregador e a seguradora contra acidentes de trabalho alcança apenas os infortúnios decorrentes de atos lícitos” (HORVATH JÚNIOR, 2008, p.252). Significa dizer que se o empregador tomar todas as precauções e mesmo assim o acidente acontecer, não será “penalizado” com o regresso dos valores que sempre serão pagos pelo INSS ao empregado acidentado (responsabilidade objetiva da Previdência Social). Essa dúplice função da ação regressiva é reconhecida pela doutrina4 e pela jurisprudência brasileiras5, sob o fundamento de que a finalidade dessas ações regressivas representa, num primeiro momento, a recuperação, para os corres públicos do seguro acidentário, daqueles recursos que passaram a ser despendidos a partir da ocorrência dos eventos sociais acidentários, que poderiam ter sido evitados, bastando, para isso, que tivesse sido cumprido o dever legal de proteção ao local de trabalho. Impulsionada pelos índices de ocorrência de acidentes do trabalho6, a Previdência Social vem intensificando o ajuizamento de ações regressivas acidentárias requerendo a condenação da empresa empregadora para que devolva aos cofres públicos os valores que de lá saíram para beneficiar o trabalhador vítima da sua própria negligência. Desse modo, além de diminuir o déficit previdenciário, realiza uma. 4 Esse entendimento é partilhado por Sérgio Luís Ruivo Marques (1996, p.478): “a ação de regresso que o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS começará a propor visa, não só, reaver do responsável pelo infortúnio do trabalho o que efetivamente se despendeu, mas objetiva, precipuamente, forçar as empresas a tomar as medidas profiláticas de higiene e segurança do trabalho. A fim de que a médio e curto espaço de tempo o número de acidentes do trabalho diminua. Aliás, tal meta é de interesse não só do acidentado, como de toda a sociedade, que vê extirpado de seu âmago indivíduo, muitas vezes, no limiar de sua capacidade produtiva, com prejuízos para todos”. 5 Na interpretação do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, na relatoria de Mário César Ribeiro, os danos gerados ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em decorrência de acidentes do trabalho não prevenidos devidamente pelo empregador “não podem e não devem ser suportados por toda a sociedade”, porque no conceito de risco social (risco repartido entre os membros da coletividade) não se pode admitir a inclusão de uma atitude ilícita do empregador que não cumpre as normas do ambiente de trabalho (TRF1, Apelação Civil nº 1997.01.00.039881-5, 1999, p.538). 6 “Segundo foi divulgado, em 2007 a Previdência Social gastou R$ 10,7 bilhões com benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho e de atividades insalubres. No ano anterior, foram R$ 9,94 bilhões. De acordo com o Anuário Estatístico da Previdência Social de 2007, cerca de 653 mil acidentes do trabalho oram registrados no Instituto Nacional do Seguro Social - INSS naquele ano, número 27,5% superior ao de 2006” (ALVES; ROCHA, 2009, p.2).. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(13) Júlio César de Oliveira. 69. importante tarefa educativa, contribuindo sobremaneira para a construção de uma cultura voltada à primazia da segurança no ambiente do trabalho. No entanto, apesar de todos os instrumentos e mecanismos voltados à prevenção de acidentes do trabalho, os índices continuam elevados. Faltam, nesse setor, como em todos os segmentos da Administração Pública, ações ordenadas. Conforme Marcos César Amador Alves e Regina Célia Alves Rocha (2009, p.2), as empresas empregadoras já vem observando com mais atenção as normas de segurança e higiene, porém, ressaltam a necessidade de, além de prevenir acidentes, realizar um trabalho conjunto para agilizar “a possibilidade de recuperação de recursos públicos gastos com proteção acidentária decorrente de ato ilícito do empregador”. Para tanto, na sugestão de Miguel Horvath Júnior (2008, p.523), “é imprescindível a cooperação técnica entre o Ministério Público do Trabalho, as Delegacias Regionais do Trabalho, o INSS e também o Poder Judiciário”. Sem dúvidas, a viabilização e a implementação desta cooperação “otimizaria os recursos públicos no sentido da consecução de ações conjuntas capazes de propiciar a obtenção das provas necessárias para comprovação da culpa ou dolo do empregador”. Miguel Horvath Júnior (2008, p.524) lembra que um dos principais óbices à utilização da ação regressiva acidentária em larga escala é a falta de provas pré-constituídas, o que possibilitaria a recuperação de milhões de reais para os cofres públicos, revertendo-os em benefício de toda a coletividade. Daí a importância das ações regressivas acidentárias em defesa da sociedade, devolvendo ao Erário público as prestações acidentárias por culpa de terceiros e pressionando as empresas a prevenirem a incidência de acidentes do trabalho, assegurando, desse modo, a prática da cultura do ambiente do trabalho saudável. Em suma a ação regressiva em ações acidentárias possui natureza jurídica preventiva e indenizatória (ressarcimento aos cofres públicos dos valores pagos a título de benefícios e serviços acidentários), sendo que a prevenção é a medida mais salutar e adequada, pois é interesse de toda a sociedade garantir a vida, a saúde e o bem-estar de quem trabalha em seu proveito (BENTO DE FARIA apud MARQUES, 1996, p.478).. 5.. CONSIDERAÇÕES FINAIS O conceito de acidente do trabalho vem tomando forma e se aperfeiçoando. A medida preventiva a ser adotada pelas empresas no sentido de se evitar o reconhecimento de responsabilidade por acidentes de trabalho é seguir rigorosamente as Normas Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(14) 70. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. Regulamentadoras de Segurança e Medicina do Trabalho editadas pelo Ministério do Trabalho e Emprego, sob pena de dividir o valor das indenizações decorrentes de acidente do trabalho com o INSS. A recomendação é de que as empresas se resguardem contra eventual demanda do INSS, mantendo em seus arquivos documentos que comprovem o regular cumprimento das Normas de Segurança e Medicina do Trabalho, bem assim que promovam, junto aos seus empregados, treinamentos e rotinas de trabalho com vistas à proteção da integridade física do empregado, além de fornecer e fiscalizar o uso correto dos equipamentos de proteção individual e dos equipamentos de proteção coletiva. Estas medidas afastarão, ao menos, eventual alegação do INSS quanto à existência de desídia da empresa com a segurança dos empregados, que enseje a sua responsabilidade, ainda que regressiva, na indenização do segurado. A ação regressiva é um instrumento que pode trazer de volta aos cofres públicos às verbas que foram despendidas por culpa das empresas, que não cumpriram as normas afetas ao bom e seguro ambiente de trabalho, bem como inculcar nas empresas os riscos do descuido consciente acerca da segurança no trabalho. Em épocas em que o chamado “rombo na Previdência Social” está tão em voga, a utilização da ação regressiva se faz mais do que necessária. Tal instrumento, que foi tão pouco usado desde a sua criação, precisa sair da letra seca da lei e cumprir o seu papel. Mais do que amenizar e estancar a sangria de recursos da Previdência Social causada por empresa desleixadas com a segurança no trabalho, a ação regressiva é, sem dúvida, um instrumento que pode salvar algo muito mais importante: a vida humana. A segurança no trabalho não é uma reivindicação do trabalhador, tampouco uma concessão da empresa, ou apenas imposição Estatal. Trata-se de uma condição indispensável ao projeto e funcionamento de qualquer sistema de trabalho. Lamenta-se a deficiência na defesa das ações acidentárias por parte da Previdência Social, além da ainda significativa omissão em relação às reparações acidentárias passíveis de ação regressiva contra os empregadores, por cujos acidentes são, pelo menos, culposamente responsáveis, por não adotarem as normas de segurança indispensáveis.. 5.1. Conclusões específicas a) a previsão de ressarcimento do INSS a que se refere o citado artigo 120 não pretende apenas recompor o Erário público, mas também, e principalmente, servir de instrumento de prevenção e cautela contra a incidência de acidentes de trabalho; Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(15) Júlio César de Oliveira. 71. b) trata-se de uma medida respaldada no artigo 7º, incisos XXII, da Constituição Federal de 1988, que assegura como direito dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social, a redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança. Ademais, ao julgar a Argüição de Inconstitucionalidade na Apelação Cível nº 1998.04.01.023654-8, em 2002, a respeito de eventual incompatibilidade entre os artigos 120, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 (ação de regresso) e artigo 7º, inciso XXVIII, da Constituição Federal de 1988 (seguro contra acidentes de trabalho), o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com sede em Porto Alegre e jurisdição nos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná, rejeitou-a por unanimidade, dando por constitucional o artigo 120, Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991; e c) o pagamento ao trabalhador ou aos seus dependentes, pelo INSS, de prestações por acidente do trabalho, tais como, auxílio-doença acidentário, pensão por morte, aposentadoria por invalidez e auxílio-acidente, gera para a Previdência Social o direito de ação de regresso contra a empresa empregadora, desde que seja possível comprovar o dolo ou a culpa de terceiro ou do empregador, no evento que deu causa ao dano.. REFERÊNCIAS ALVES, Marcos César Amador (pres.); ROCHA, Regina Célia Alves. Temas em destaque: mapeamento de risco de acidente evita ações do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, p.2-3. In: Boletim Informativo, do Comitê de Direito Empresarial do Trabalho - OAB/SP, de 12 de abril de 2009 a 18 de abril de 2009. Disponível em: <http://www2.oabsp.org.br/asp/comissoes/direito_empresarial/boletim26.pdf>. Acesso em: 27 out. 2009. BALERA, Wagner (coord.). Previdência social comentada: Lei nº 8.212 e Lei nº 8.213. São Paulo: Quartier Latin, 2008. BRANDÃO, Cláudio Mascarenhas. Acidente de trabalho: responsabilidade do empregador pelo risco da atividade e a ação regressiva. In: KERTZMAN, Ivan; CYRINO, Sinésio (orgs.). Leituras complementares de direito previdenciário. Salvador: Edições Podivm, 2007. p.293-316. BRASIL. Jurisprudência. Apelação Civil nº 1997.01.00.039881-5. Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região. Relator: Mário César Ribeiro. Julgado em: 14 de maio de 1999. Publicado no DJ de 25 de junho de 1999, p.538. Disponível em: <http://www.trf1.gov.br>. Acesso em: 27 out. 2009. BRASIL. Jurisprudência. Recurso Especial nº 506.881/SC. Quinta Turma do Superior Tribunal de Justiça. Relator: José Arnaldo da Fonseca. Julgado em: 14 de outubro de 2003. Publicado no DJ de 17 de novembro de 2003, p.364. Disponível em: <http://www.stj.jus.br>. Acesso em: 27 out. 2009. CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 9 ed., atual. e rev. até março de 2008. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008. HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito previdenciário. 7.ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008. MARQUES, Sérgio Luís Ruivo. Ação regressiva e o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. Revista de Previdência Social, São Paulo, ano 20, n.187, p.478-481, jun. 1996. MPF, Ministério Público Federal. Ação regressiva: glossário de termos jurídicos. In: Notícias do Ministério Público Federal, [s.d.]. Disponível em: <http://noticias.pgr.mpf.gov.br/servicos/glossario>. Acesso em: 27 out. 2009. PAMPLONA FILHO, Rodolfo. O dano moral na relação de trabalho. São Paulo: LTr, 2002.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
(16) 72. Ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social face às empresas: instrumento de prevenção de acidentes de trabalho. SILVEIRA, Sandro Cabral. A ação regressiva proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS. Jus Navigandi, Teresina, ano 07, n.111, 22 out. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4392>. Acesso em: 27 out. 2009. Júlio César de Oliveira Especialista em Direito Previdenciário e Direito Público pela Escola Paulista de Direito – EPD. Membro da Comissão de Seguridade Social da OAB/SP. Professor de Direito Previdenciário na Faculdade Anhanguera de Jundiaí e São Bernardo do Campo.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 18, Ano 2010 • p. 57-72.
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