Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental

Gestão do conhecimento no

processo de licenciamento

ambiental

Congresso do Ministério Público de Meio Ambiente da Região Sudeste

Associação Brasileira do Ministério Público de Meio Ambiente Belo Horizonte – 7 de abril de 2011 Disponível em http://www.abrampa.org.br/eventos_anteriores/congresso_regiao_sude

Material preparado para apresentação no Congresso do Ministério Público de Meio Ambiente da Região Sudeste,

promovido pela Associação Brasileira do Ministério Público de Meio Ambiente, em Belo Horizonte, MG. Entre 6 e 8 de

abril de 2011

NÃO PODE SER REPRODUZIDO SEM AUTORIZAÇÃO NEM DIVULGADO POR MEIO ELETRÔNICO

Plano da apresentação

1. Os órgãos ambientais e a gestão do

conhecimento

2. Pesquisas sobre gestão do conhecimento

em órgãos de licenciamento ambiental

3. Estudos sobre licenciamento ambiental no

Brasil e o papel da gestão do conhecimento

4. Conclusões

1.

Os órgãos ambientais e

a gestão do

a gestão do

conhecimento

Um modelo insumo-produto

ÓRGÃO

projetos

legislação

políticas

1

ÓRGÃO

LICENCIADOR

projetos

+ EIAs

Gestão do conhecimento

Gestão do conhecimento fortalece a

aprendizagem organizacional

Um órgão ambiental, como outras

organizações, não pode somente depender

do conhecimento individual

1

Vantagens da gestão do conhecimento:

Reduzir os custos

de desenvolver soluções

repetidas (horas de trabalho)

identificar e reproduzir

melhores práticas

“proteger a organização dos efeitos deletérios

da

rotatividade de pessoal

” (Argote et al.,

2003)

Aspectos chave da GC em órgãos licenciadores

analistas ambientais usam tanto seu

conhecimento pessoal

quanto o

organizacional

acumulado ao longo dos anos



analistas ambientais são

conhecimento (Davenport, 2005)



parte do conhecimento da organização é

codifica-do e armazenacodifica-do em uma

1

do e armazenado em uma



a memória organizacional pode se

ou

ser parcialmente

se não for

adequadamente gerida



um órgão licenciador

– se este

não for organizado e armazenado, não pode ser

recuperado e usado para melhorar práticas e

2.

Pesquisas sobre gestão do

conhecimento em órgãos

conhecimento em órgãos

de licenciamento ambiental

Objetivos e métodos



Objetivo:

identificar elementos-chave de

gestão do conhecimento usados em

agências de avaliação de impacto ambiental



Método:

estudos de caso

1)

Office of the Environmental Protection

Authority of Western Australia

2

Authority of Western Australia

2)

Département des Évaluations

Environnementales e Bureau d’Audiences

Publiques sur l’Environnement, Quebec

Contextualização dos casos

2

Western Australia:

Projetos mais frequentes

submetidos ao processo

de AIA:

 rodovias

 minas e infraestrutura

2

Contextualização dos casos

Quebec:

Quebec Meridional:

Quebec Meridional:

Projetos mais frequentes

submetidos ao processo

de AIA:

 rodovias

Austrália Ocidental

2

 43 analistas + 5 agentes administrativos + 5

especialistas em SIG

 cerca de 50 EIAs por ano

500 600 700 800 900 N o . o f re fe rr a ls a n d a s s e s s m e n ts referrals formal assessments required 0 100 200 300 400 500 1998 -99 1999 -200 0 2000 -01 2001 -02 2002 -03 2000 3-04 2004 -05 2005 -06 2006 -07 2007 -08 2008 -09 Fiscal year N o . o f re fe rr a ls a n d a s s e s s m e n ts required

specifc advice given

formal assessments completed

 O que aprenderam produzindo 1390 relatórios

(pareceres) desde 1974?

Quebec

2



49 analistas + 8 agentes administrativos



pareceres finais dependem de pareceres de

departamentos especializados do Ministério

do Meio Ambiente e de outros ministérios



cerca de 30 EIAs por ano



cerca de 15 audiências públicas por ano

cerca de 15 audiências públicas por ano

Consulta e audiência pública realizada por um órgão especializado – Bureau

Principais resultados: Austrália Ocidental

Iniciativas de gestão de conhecimento:

2



Gestão da qualidade (meados de 1990s)



Gestão da informação espacial (final 1980s)

Gestão de registros e documentos



Tutoria e mentorado para novos técnicos

treinamento



Preparação e publicação de guias técnicos

Catálogo completo na internet de relatórios

Principais resultados: Austrália Ocidental

16 repositórios de conhecimento

equipe de analistas e redes sociais

bases eletrônicas _SIG

Registro de projetos submetidos

2

arquivos e documentos

Registro de projetos submetidos

Arquivos e pareceres anteriores Modelos

Guias de procedimento Guias técnicos

Principais resultados: Quebec - DEE

2

16 repositórios de conhecimento

equipe de analistas e redes sociais

bases eletrônicas _{Não há uso de SIG}

arquivos e documentos _{Arquivos e pareceres anteriores}

Modelos

Guias de procedimento Guias técnicos

Principais resultados: Quebec - BAPE

2

15 repositórios de conhecimento

analistas e redes sociais

bases eletrônicas _{Não há uso de SIG}

arquivos e documentos _{Arquivos e pareceres anteriores}

Modelos

Guias de procedimento Guias técnicos

Guias técnicos – Austrália Ocidental

2

•Preparados mediante

consulta às partes interessadas

•Não são obrigatórios,

mas os desvios em relação às recomendações devem ser justificados

ser justificados

•Cobrem assuntos ligados

a levantamentos

(diagnósticos), proteção de certas áreas

consideradas importantes e outros

Coleção de pareceres - Quebec

2

Coleção de “Relatórios de Análise Ambiental” desde 1994

Principais resultados: Austrália Ocidental

1. repositórios usados com maior frequência

EPA reports (pareceres anteriores)

Reuniões de trabalho e consulta a analistas

sênior

[repositórios que apresentam casos são

preferidos a guias genéricos]

2

2. utilidade

72% de concordância que os “Guidance

Statements” condensam de maneira útil

o conhecimento da OEPA para uso em

AIA

Principais resultados: Austrália Ocidental

3. Eficácia dos repositórios de conhecimento

[“facilidade de acesso – em termos de tempo e

esforço – à experiência e conhecimento coletivos da OEPA”]

Muito eficaz:

2

Eficaz:

◆ Pareceres anteriores (“EPA Reports”)

◆ reuniões internas

Principais conclusões relevantes para o Brasil



Guias técnicos definem conteúdos e métodos

e, por extensão, como será avaliada a

quali-dade dos estudos - as duas jurisdições

estu-dadas têm quantidade e diversidade de guias

técnicos sobre assuntos relevantes para cada

local / os guia são elaborados mediante

consulta às partes interessadas

2

consulta às partes interessadas



Todos os pareceres são publicados e

disponíveis na Internet (e já constituem um

repositório de conhecimento)

Principais conclusões relevantes para o Brasil



Georreferenciamento (Austrália) facilita a

identificação e a análise de impactos

cumulativos



Os analistas ambientais nos casos estudados

têm

menor discricionariedade

que seus

homólogos no Brasil, onde o excesso de

2

homólogos no Brasil, onde o excesso de

discricionariedade pode levar à subjetividade

- em consequência, no Brasil os resultados

são menos previsíveis (uma das críticas

frequentes dos empreendedores)

3.

Estudos sobre

licenciamento

licenciamento

ambiental no Brasil e o

papel da gestão do

conhecimento

Estudos de caráter institucional



MPF, 2004

Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência



Banco Mundial, 2008

Licenciamento ambiental de empreendimentos

hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o

3

hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate



TCU, 2009

TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama

MPF 2004

 universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve

atuação do MPF

 métodos: compilação, análise e ordenamento de

pareceres de analistas periciais e assessores do MPF

 algumas constatações sobre os EIAs:

não identificação de determinados impactos, identificação de

impactos genéricos e de impactos mutuamente excludentes

3

impactos genéricos e de impactos mutuamente excludentes

desconsideração de dados do diagnóstico ambiental

falta de justificativa quanto à metodologia empregada para

arrogar pesos aos atributos dos impactos

várias deficiências detectadas nos estudos tiveram origem em

MPF 2004

 algumas recomendações:

“garantia de prazos suficientes para a elaboração dos

estudos”

“criação ou consolidação, por parte dos órgãos ambientais,

de banco de dados de Estudos, possibilitando o registro e o

acesso aos conhecimentos produzidos”

“consolidação de banco de dados das informações oriundas

3

“consolidação de banco de dados das informações oriundas

da implementação de medidas mitigadoras e de monitoramento, por parte dos órgãos ambientais”

Banco Mundial 2008

 universo: licenciamento federal de projetos de energia  métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama),

questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica

 algumas constatações:

baixa qualidade dos EIAs, geralmente extensos e detalhados,

“porém focados principalmente no diagnóstico e que, muita

3

“porém focados principalmente no diagnóstico e que, muita vezes, não contribuem para questões do licenciamento"

multiplicidade de atores com grande poder discricionário e

poucos incentivos de colaboração, com destaque para o MP

frequente judicialização dos conflitos ambientais

falta de marco regulatório para tratar das questões sociais que

extrapolam a responsabilidade legal do proponente

sistemática ausência de monitoramento, fiscalização e

Banco Mundial 2008

 recomendações:

“criação e promoção de mecanismos de resolução de

conflitos entre os atores do processo de licenciamento”

“elaboração de termos de referência por equipe

multi-disciplinar baseada em processo de análise prévia do empreendimento e da região onde se insere”

“preparação de Guia Operacional” para definir os enfoques a

3

“preparação de Guia Operacional” para definir os enfoques a

serem utilizados nos estudos, bem como “o nível de informação recomendado para a tomada de decisão”

TCU 2009

 universo: licenciamento federal de grandes projetos

de infraestrutura, petróleo e gás

 questões:

O Ibama realiza uma avaliação contínua dos

impactos de cada obra?

“O sistema de gestão do processo de

licenciamento ambiental (...) utiliza critérios e indicadores que caracterizam [seus] (...)

3

indicadores que caracterizam [seus] (...) benefícios (...)?”

“As etapas do processo de licenciamento

ambiental são padronizadas de forma a uniformizar a sua análise?”

 métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama),

questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia

TCU 2009

 constatações:

1. o Ibama não avalia e acompanha sistematicamente os

impactos e riscos ambientais das obras licenciadas (achado 1) – “o que existe é um parecer do analista atestando se as condicionantes foram cumpridas ou não, antes da emissão da licença, e não uma avaliação sobre o grau de alcance de seus objetivos principais: mitigar os impactos e garantir a sustentabilidade ambiental do empreendimento” (pg. 10)

3

sustentabilidade ambiental do empreendimento” (pg. 10)

2. “existe uma insuficiência de metodologia formal para

analisar a qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental apresentados ao Ibama” (parag. 3.40)

TCU 2009

 constatações:

3. o licenciamento ambiental federal “permanece focado na

emissão de licenças em detrimento dos reais efeitos

ambientais decorrentes dos projetos ou da efetividade das medidas mitigadoras e de gestão que são adotadas pelos empreendedores” (parag.3.79) – “A finalidade do

licenciamento ambiental não é puramente a emissão das licenças ambientais, mas sim, garantir que os

3

licenças ambientais, mas sim, garantir que os

desenvolvimentos econômico, social e ambiental sejam compatibilizados.”

4. “Uma vez que o acompanhamento sistemático dos impactos

ambientais é deficiente, muitas informações importantes deixam de ser coletadas e avaliadas, dificultando o

TCU 2009

 constatações:

5. “Inexistência de qualquer sistema de avaliação

(quantitativa ou qualitativa) dos benefícios (ambientais, sociais e/ou econômicos) resultantes do processo de

licenciamento” (achado 2) – “A demanda crescente do

pedido de licenças tem contribuído para que o Ibama passe

a ser visto como uma instituição cuja principal finalidade é

a concessão de licenças, de tal forma que a eficiência da

3

a concessão de licenças, de tal forma que a eficiência da entidade passa a ser medida pelo número de licenças expedidas, a exemplo de um trabalho cartorial.” (parag. 3.113)

6. “o Ibama não possui padrões ou normas específicas dos

procedimentos e critérios técnicos e metodológicos

adotados no processo de licenciamento ambiental federal para cada tipologia de obra.” (achado 3.1)

TCU 2009

 recomendações:

elaborar padrões e normas específicas para os

procedimentos e critérios técnicos e metodológicos

adotados no processo de licenciamento ambiental federal

tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e

demais documentos pertinentes ao licenciamento ambiental

3

ambiental

estabelecer um acompanhamento sistemático das

condicionantes das licenças ambientais

4.

Relação com as pesquisas anteriores



os estudos sobre licenciamento federal no

Brasil apontam algumas deficiências na

gestão dos órgãos ambientais



uma das principais lacunas é a incipiente

gestão do conhecimento



os órgãos ambientais nos países

4



os órgãos ambientais nos países

selecionados vem adotando diversas

iniciativas de gestão do conhecimento que

podem ser relevantes para o Brasil



a ausência de guias técnicos é apontada –

de forma recorrente – como um dos

principais problemas

Questões



emitir licenças é a finalidade ou o meio de

assegurar um certo grau de proteção

ambiental?



capacitar pessoas não resulta

necessariamente em capacitação

institucional

4



melhorar a eficácia e a eficiência dos órgãos

ambientais contribuiria para melhorar a

imagem do licenciamento ambiental

Referências

 Sánchez, L.E.; Morrison-Saunders, A. 2010. Organizational

Learning in an EIA Agency. Proceedings of IAIA’10, disponível em

http://www.iaia.org/iaia10/documents/reviewed_papers/Org anizational%20Learning%20in%20an%20EIA%20Agency.pdf

Estudos sobre licenciamento no Brasil

 Ministério Público Federal, Deficiências em estudos de impacto

ambiental: síntese de uma experiência. 2004.

disponível em www3.esmpu.gov.br/linha-editorial/outras-publicacoes

aponta os problemas mais frequentes em EIAs analisados por assistentes técnicos do Ministério Público Federal

 Banco Mundial, Licenciamento ambiental de empreendimentos

hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. 2008. hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. 2008. disponível em www.bancomundial.org.br

recomenda aprimoramentos visando maior eficiência

 Tribunal de Contas da União, TC 009.362/2009-4, Fiscobras

2009. Auditoria no Ibama. 2009. disponível em www.tcu.gov.br

apresenta recomendações para melhoria da eficácia do licenciamento ambiental

International Association for Impact

Assessment www.iaia.org