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Até a 5.ª edição, esta obra foi publicada com o títuloControle Externo – Teoria, Jurisprudência e mais de 500 questões, pela Editora Elsevier.
Capa: Ariel Santon / Rodrigo Lippi Produção digital:Geethik
CIP – Brasil. Catalogação-na-fonte.
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ. L698c
Lima, Luiz Henrique,
1960-Controle externo / Luiz Henrique Lima. - 6. - ed. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2015. Inclui bibliografia
ISBN 978-85-309-6496-2
1. Brasil. Tribunal de Contas da União Concursos. 2. Tribunais de contas Brasil. 3. Serviço público Brasil -Concursos. I. Título. II. Série.
Consideramos todo aquele que não participa da vida do cidadão não como alguém que se ocupa apenas dos próprios negócios, mas como um indivíduo inútil.
Péricles, citado por Tucídides em A Guerra do Peloponeso Péricles, citado por Tucídides em A Guerra do Peloponeso
Article 15 – La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, Paris, 1789 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, Paris, 1789
After climbing a great hill, one only finds that there are many more hills to climb. Nelson Mandela Nelson Mandela
Dedicatórias
Agradecimentos
Registro minha especial gratidão àqueles que me estimularam e abriram oportunidades para a atividade docente: Fred, do curso Guanabara; Humberto, do curso Gabarito; professora Vera, da Bioecol; e Clutilde, da Escola de Contas do TCE-RJ. E reconheço que os coautores desta obra foram os meus alunos, muitos dos quais são hoje profissionais de destaque em suas instituições, porque suas dúvidas e questionamentos constituíram a matéria-prima srcinal; e suas críticas e avaliações, a revisão final do trabalho.
O Autor
Luiz Henrique Lima
Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso, aprovado em concurso público. De 1996 a 2009, foi Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, atuando na Secretaria de Controle Externo do Rio de Janeiro. Foi aprovado também no concurso para Conselheiro-Substituto do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, tendo declinado da posse.
Em 2010 tornou-se Vice-presidente para a Região Centro-Oeste da Associação Nacional dos Auditores (Ministros e Conselheiros Substitutos) dos Tribunais de Contas – AUDICON; e em 2011, Diretor da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON.
É Doutor e Mestre em Planejamento Ambiental pela COPPE-UFRJ, além de economista, formado na UFRJ, com especialização em Finanças Corporativas pela PUC-RJ.
É autor de diversos livros e artigos técnicos e científicos publicados no Brasil, Portugal, México e Estados Unidos. Palestrante e professor de cursos de pós-graduação em diversas universidades em todo o país.
Apresentação
O objetivo deste livro é proporcionar uma abordagem extensa do controle externo no Brasil. Destina-se a ser uma ferramenta de estudo para os candidatos em concursos públicos para os Tribunais de Contas e órgãos de controle interno, bem como instrumento de consulta para os profissionais dessas instituições, gestores públicos, advogados, cidadãos e ONGs engajados em
movimentos pelo aprimoramento da gestão pública e demais interessados no tema.
A abordagem inclui todos os itens relativos à matéria dos editais de concursos para o Tribunal de Contas da União e Tribunais de Contas dos Estados nos últimos anos.A obra contempla desde os aspectos históricos associados à srcem das instituições de controle externo aos dispositivos da Constituição Federal, da Lei Orgânica e do Regimento Interno do TCU. São também examinados os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, da legislação de licitações e contratos e diversas normas infraconstitucionais referentes ao controle externo. Sempre que cabível, são acrescentadas informações sobre as peculiaridades dos Tribunais de Contas dos estados e dos municípios.
Os comentários sobre a legislação foram enriquecidos com a doutrina dos principais autores brasileiros especialistas no tema, bem como com manifestações dos Ministros do TCU e do Supremo
Tribunal Federal.
Foi incluída extensa pesquisa acerca da jurisprudência do STF envolvendo Ações Diretas de Inconstitucionalidade e Mandados de Segurança em causas acerca da composição, competência,
urisdição e outras envolvendo os Tribunais de Contas no país.
Ao longo do texto, são destacados pontos importantes, apresentadas e solucionadas dúvidas frequentes e discutidas questões polêmicas. Ao final de cada capítulo, são propostos exercícios dissertativos para a fixação do conteúdo, assim como indicações de leitura ou referências para pesquisa mais aprofundada acerca dos tópicos abordados. Capítulo específico é dedicado à
realização de provas discursivas.
Para cada um dos principais tópicos é apresentado pelo menos um exemplo de deliberação recente de algum Tribunal de Contas, no intuito de familiarizar com a dinâmica da “vida real” o leitor que toma contato com a teoria e as normas. A fixação do conhecimento por exemplos práticos pode ser de grande utilidade para a realização de provas discursivas ou orais.
Ressalte-se que todos os exemplos apresentados de deliberações das Cortes de Contas são de domínio público, tendo sido publicados na Imprensa Oficial e disponibilizados nas páginas que as respectivas instituições mantêm na Internet. É possível, todavia, que algumas dessas deliberações ainda possam vir a ser alteradas por via recursal, mas isso em nada afetaria a substância ou a utilidade pedagógica do exemplo, enquanto caracterizador de uma situação concreta.
Selecionaram-se mais de 500 questões de concursos públicos realizados na última década para os Tribunais de Contas brasileiros. As questões foram agregadas por temas, de modo a permitir
a sua resolução após a conclusão do estudo teórico do capítulo correspondente. São apresentados os gabaritos oficiais das bancas examinadoras.
O livro também inclui um miniglossário de expressões do controle externo, bastante útil para os que iniciam seus estudos da disciplina e recomendado para a preparação para provas discursivas.
Finalmente, ao índice alfabético-remissivo e às referências bibliográficas foram acrescentadas referências legislativas e de pesquisa na Internet compreendendo a totalidade dos 26 Tribunais de Contas Estaduais, dos seis Tribunais de Contas Municipais e do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Agradeço quaisquer comentários e/ou sugestões para o aprimoramento deste trabalho. Desejo aos leitores, especialmente aos estudantes, que encontrem neste trabalho, além de respostas para suas indagações, motivação e estímulo para aprofundarem seu conhecimento em tão relevante matéria. E também sucesso nas provas e na vida.
O Autor O Autor Dezembro de 2007
Nota à 6ª Edição
É comum comparar a gestação de uma obra literária à de uma criança. O filho, desde antes de nascer, requer cuidados permanentes dos pais. De igual forma, o livro didático exige constante atenção se quiser permanecer vivo, atual e útil. Atingir a 6ª edição de uma obra significa que ela conquistou seu espaço no campo de conhecimento a que se destina. Isso traz ao autor, simultaneamente, satisfação e responsabilidade. Como o pai amoroso que acompanha os passos do filho desde a infância até a maturidade, o autor sempre busca aprimorar seu trabalho.
Uma importante alteração desta 6ª edição é que a responsabilidade editorial passou para a Editora Método, integrante do GEN – Grupo Editorial Nacional, líder no segmento de publicações e conteúdos científicos, técnicos e profissionais no Brasil.
Para o leitor, isso traz, além da reformulação gráfica, que busca maior legibilidade do conteúdo, a possibilidade de consultar na Internet material complementar à edição impressa.
Assim, já no lançamento, estão sendo disponibilizadas na Internet mais de 620 questões de provas e concursos recentes para os Tribunais de Contas e Controladorias-Gerais, organizadas por
temas de acordo com os capítulos e com os respectivos gabaritos oficiais. Periodicamente serão acrescentadas novas questões e, se for o caso, as alterações legislativas e normativas mais relevantes.
Recomendo enfaticamente que os leitores utilizem os recursos disponibilizados na Internet, que incluem também os textos atualizados dos principais normativos citados no texto, a exemplo da Lei Orgânica e do Regimento Interno do TCU. A resolução das questões propostas é ferramenta indispensável ao processo de fixação de conhecimento e de avaliação do aprendizado, devendo o aluno que errou algum gabarito voltar à leitura da explicação teórica correspondente, de forma a dirimir quaisquer dúvidas ou má compreensão do conteúdo.
Em relação à 5ª edição, fizemos minucioso trabalho de atualização, tanto no que se refere a novas normas legais, como no que concerne à jurisprudência e à doutrina.
Foram incluídos comentários em relação à Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e à Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2015 (Lei nº 13.080/2015). Outros normativos introduzidos e comentados nesta edição foram: Lei Complementar no 143/2013; Lei no 12.618/2012; Lei no
12.813/2013; Lei no 12.983/2014; Lei no 13.019/2014; IN TCU no 72/2013; IN TCU no 73/2014; IN no
74/2015; DN TCU nº 134/2013; DN TCU no 139/2014; DN TCU no 140/2014; Resolução TCU nº
226/2009; Resolução TCU no 257/2013; Resolução TCU no 258/2013; Resolução TCU no 259/2014;
Portaria TCU n o 35/2014; Portaria TCU n o 43/2014; e Portaria TCU n o
20/2015. Por outro lado, foram excluídas as referências a normativos anteriores ou revogados.
Na evolução jurisprudencial, destacou-se o julgamento definitivo pelo Supremo Tribunal Federal da ADI 2.117/DF, que declarou a inconstitucionalidade do art. 105, III, da Lei Orgânica do
TCU, bem como a edição da Súmula TCU no 286.
Oito novas seções foram elaboradas: a primeira noCapítulo 1, discorrendo sobre democracia e controle externo; uma noCapítulo 5, sobre a fiscalização dos recursos transferidos para prevenção
em áreas de risco e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres; outra no Capítulo 6, a respeito do Código de Ética dos Servidores do TCU; três no Capítulo 11, acerca das auditorias coordenadas e da fiscalização das organizações da sociedade civil (Lei no 13.019/2014) e do Sistema S; e duas noCapítulo 12, a propósito das competências atribuídas à Controladoria-Geral da União pela Lei Anticorrupção e pela Lei no 12.813/2013, que dispõe sobre conflito de interesses. Outras duas seções foram suprimidas doCapítulo 8, facilitando a exposição do tema; e houve substancial alteração nas seções que tratam da Declaração de Lima no Capítulo 1, incluindo também os dispositivos mais relevantes da Declaração do México da Intosai; da fiscalização de obras no
Capítulo 5; bem como noCapítulo 11 acerca da fiscalização dos recursos aplicados nos Jogos Olímpicos de 2016. NoCapítulo 13, a apresentação das seções foi reorganizada.
Outra novidade é a inclusão de 36 novos quadros destacando a jurisprudência dominante no Supremo Tribunal Federal e no Tribunal de Contas da União acerca de variados temas, extraídas dos Boletins de Jurisprudência publicados periodicamente pelo STF e pelo TCU. Além disso, foram acrescentados dois novos quadros-resumo, bem como mais uma figura e novos quadros de “Dúvidas Frequentes” e “Importante”.
Ao final de cada capítulo foram incluídas algumas questões com gabarito comentado, bem como propostas de exercícios dissertativos.
Diversas novas referências bibliográficas foram incluídas, traduzindo nosso compromisso de atualização do debate doutrinário.
Ao todo, houve mais de 200 alterações em relação à edição anterior, alcançando todos os capítulos, buscando tornar o texto mais completo, preciso, objetivo e didático.
Espero que com essas mudanças a obra continue cumprindo sua finalidade de auxiliar os estudos e pesquisas na área do controle externo, sendo útil para estudantes e professores de graduação e pós-graduação, candidatos em concursos públicos, profissionais envolvidos com a gestão pública e cidadãos interessados em tão relevante disciplina.
Comparando a nova edição com a primeira, de 2007, observo que o livro, a exemplo de uma árvore, sofre os efeitos do tempo, crescendo, enraizando-se, amadurecendo e se renovando, perdendo alguns galhos e gerando novos brotos, mas mantendo sua essência.
Por fim, agradeço aos leitores, professores e estudantes que, com seus comentários e sugestões, têm colaborado para o aprimoramento desta obra.
Prefácio
Com alegria escrevo o prefácio do livroControle Externo, de autoria de Luiz Henrique Lima, qualificado analista do Tribunal de Contas da União, cujo talento pode facilmente ser mensurado no manuseio da obra, que aprecia teoria, legislação, jurisprudência e questões de concursos.
Discorre sobre a matéria mercê do conhecimento, do estudo e da pesquisa, num processo constante de atualização, aliada à vivência prática do labor diário, instruindo processos, emitindo pareceres, enfim, socializando seu saber em favor de quantos buscam orientações acerca da matéria.
Ao abordar tema de tamanha relevância e de discussão obrigatória na sociedade contemporânea, trouxe o pensamento de Mileski, que conceitua e esgota o que seja controle, ao afirmar: “O controle é corolário de Estado Democrático de Direito, obstando o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que esta paute sua atuação em defesa do interesse
coletivo, mediante uma fiscalização orientadora, corretiva e até punitiva.”
Vai à Inglaterra e à França, procurando as raízes do controle nos meados dos séculos XII e XV, até chegar à organização do primeiro Tribunal de Contas, como modelo de Tribunal Administrativo para os Estados modernos, obra de Napoleão Bonaparte, em 1807.
Explicita com clareza o surgimento da Corte de Contas no Brasil e a forma como foi tratada nas diversas Constituições brasileiras.
Discorre sobre os Tribunais de Contas estaduais e municipais, as entidades de controle internacionais e nacionais, o controle social, as diversas formas de fiscalização, similaridade de suas atribuições com a dos tribunais que integram o Poder Judiciário, composição, competências enfim, consegue, de forma didática e precisa, ser analítico e sintético, em assunto da maior complexidade.
O trabalho de Luiz Henrique é obra de consulta obrigatória por quantos militam na pública administração. É motivo de gáudio para os que integram o Tribunal de Contas da União, ao expor a face da qualidade intelectual de seus servidores. Revela a preocupação que norteia os membros da Corte de Contas na atuação preventiva e pedagógica. Conduz seus leitores a raciocinar acerca da necessidade de adquirirmos normas constitucionais que assegurem maior tempestividade e eficácia dos julgados, o acesso aos sigilos bancário e fiscal, bem como a autoexecutoriedade de nossas decisões.
Esgota com propriedade o processo de julgamento de contas, a fase recursal, o direito de defesa, as sanções, a jurisprudência e a legislação aplicável.
Li a obra e, confesso, gostaria de ter sido o autor. Contenta-me, todavia, ser o leitor e tê-la como fonte de orientação. É com esse sentimento que a recomendo aos leitores que, sei, serão muitos. Mais não falo, para que o prazer da leitura se manifeste no compulsar das páginas.
Ubiratan Aguiar Ubiratan Aguiar
Lista de Abreviaturas e Siglas Utilizadas
Ac. – Acórdão
ADI/ADIn – Ação Direta de Inconstitucionalidade AGU – Advocacia Geral da União
ANA – Agência Nacional de Águas ANP – Agência Nacional do Petróleo AO – Ação Originária
Ap. Cível – Apelação Cível
APO – Autoridade Pública Olímpica Art. – Artigo
Atricon – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil AUFC – Auditor Federal de Controle Externo
Bacen – Banco Central do Brasil BDI – Benefícios e Despesas Indiretas
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BTN – Bônus do Tesouro Nacional
Cadin – Cadastro Informativo dos Créditos Não Quitados do Setor Público Federal CAE – Conselho de Alimentação Escolar
CC – Código Civil c/c – combinado com
Cepal – Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe Cesgranrio – Fundação Cesgranrio
Cespe – Centro de Seleção e de Promoção de Eventos CESTCU – Código de Ética dos Servidores do TCU
Cetro – Cetro Concursos Públicos, Consultoria e Administração S/S Ltda. CF – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CGU – Controladoria Geral da União
Cide – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico Ciset – Controle Interno Setorial
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização CN – Congresso Nacional
CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público CNJ – Conselho Nacional de Justiça
COB – Comitê Olímpico Brasileiro
Conama – Conselho Nacional de Meio Ambiente CPB – Comitê Paraolímpico Brasileiro
CPC – Código de Processo Civil
CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito
CPMI – Comissão Parlamentar Mista de Inquérito DJU – Diário da Justiça da União
DN – Decisão Normativa DOU – Diário Oficial da União EC – Emenda Constitucional
EFPP – Entidades Fechadas de Previdência Privada EFS – Entidade Fiscalizadora Superior
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
Esaf – Escola Superior de Administração Fazendária et al. – et alii (e outros)
FCC – Fundação Carlos Chagas
Fepese – Fundação de Estudos e Pesquisas Sócio-Econômicas FGV – Fundação Getúlio Vargas
FJG – Fundação João Goulart
FMI – Fundo Monetário Internacional
FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social FNMA – Fundo Nacional de Meio Ambiente.
FPE – Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal FPM – Fundo de Participação dos Municípios
Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
Ibama – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBGE – Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação
Ifes – Instituição Federal de Ensino Superior
IGC – Indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade da obra IGP – Indício de irregularidade graves com recomendação de paralisação
IGR – Indício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores IN – Instrução Normativa
Inc. – Inciso
Inf. STF – Informativo do Supremo Tribunal Federal INSS – Instituto Nacional da Seguridade Social
Intosai – International Organization of Supreme Audit Institutions Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IR – Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza ISC – Instituição Superior de Controle
ITD – Imposto sobre Transmissão causa mortis e Doação de quaisquer bens ou direitos ITR – Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
LAI – Lei de Acesso à Informação LC – Lei Complementar
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LO – Lei Orgânica
LOA – Lei de Orçamento Anual
LOTCU – Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei no 8.443/1992) LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000) Min. – Ministro
MMA – Ministério do Meio Ambiente MP – Ministério Público
MPC – Ministério Público de Contas MPU – Ministério Público da União MPTCU – Ministério Público junto ao TCU MPV – Medida Provisória
MS – Mandado de Segurança
NCE – Núcleo de Computação Eletrônica OAB – Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE – Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
Olacefs – Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions ONG – Organização Não Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas Op. cit. – Obra citada
OS – Organização Social
OSC – Organização da Sociedade Civil
P. – Página
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PAD – Processo Administrativo Disciplinar Par. – Parágrafo
PC – Prestação de Contas
PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola Petrobras – Petróleo Brasileiro S.A.
PIB – Produto Interno Bruto PL – Projeto de Lei
PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar PNB – Produto Nacional Bruto
PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPA – Plano Plurianual
PPP – Parceria Público-Privada PR – Presidente da República PT – Programa de Trabalho
RDA – Revista de Direito Administrativo
RDC – Regime Diferenciado de Contratações Públicas RE – Recurso Extraordinário
Rcl – Reclamação Rel. – Relator
Resp – Recurso Especial
RHC – Recurso Ordinário em Habeas Corpus Rima – Relatório de Impacto Ambiental
RITCU – Regimento Interno do Tribunal de Contas da União RJSTJ – Revista de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça RJU – Regime Jurídico Único
RMS – Recurso Ordinário em Mandado de Segurança RT – Revista dos Tribunais
RTJ – Revista Trimestral de Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal Siafi– Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal Siasg – Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais
Sisnama – Sistema Nacional de Meio Ambiente STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça STN – Secretaria do Tesouro Nacional
SUS – Sistema Único de Saúde SV – Súmula Vinculante
TC – Tomada de Contas/Tribunal de Contas TCDF – Tribunal de Contas do Distrito Federal TCE – Tomada de Contas Especial
TCE-yy – Tribunal de Contas do Estado de yy TCM-yy – Tribunal de Contas do Município de yy TCU – Tribunal de Contas da União
TJ – Tribunal de Justiça
TMS – Temas de maior significância TRF – Tribunal Regional Federal TSE – Tribunal Superior Eleitoral Ufir – Unidade Fiscal de Referência
UFMT – Universidade Federal de Mato Grosso Unicef – Fundo das Nações Unidas para a Infância UO – Unidade Orçamentária
Lista de Quadros-Resumos
Quadro-resumo do papel das instituições de controle
Quadro-resumo de diferenças entre as Controladorias e as Cortes de Contas Quadro-resumo dos modelos de controle externo segundo Gualazzi
Quadro-resumo da ligação entre os critérios do controle externo e os princípios da administração pública
Quadro-resumo das competências constitucionais do TCU
Quadro-resumo dos procedimentos para sustação de atos e contratos Quadro-resumo dos procedimentos do art. 72 da Constituição Quadro-resumo das indicações de Ministro do TCU
Quadro-resumo da responsabilidade pelo controle externo
Quadro-resumo da repartição constitucional de funções de controle externo Quadro-resumo das funções das Cortes de Contas
Quadro-resumo das competências atribuídas pela LRF às Cortes de Contas
Quadro-resumo das competências do TCU em relação a recursos repassados a estados, DF e municípios
Quadro-resumo da fiscalização de obras pelo TCU conforme a LDO Quadro-resumo das principais competências do Plenário e das Câmaras Quadro-resumo de votações especiais e quóruns qualificados
Quadro-resumo de diferenças entre as TCEs e as TCs/PCs Quadro-resumo de diferenças entre as TCEs e os PADs Quadro-resumo de julgamento das contas
Quadro-resumo dos instrumentos de fiscalização
Quadro-resumo da fiscalização em entidades paraestatais e no terceiro setor Quadro-resumo do direito de defesa anterior ao julgamento
Quadro-resumo dos recursos
Quadro-resumo da gradação da multa do art. 58 da LOTCU (art. 268 do RITCU)
Quadro-resumo da inidoneidade na LOTCU e na Lei no 8.666/1993
Capí Capítulo 1tulo 1 1.1. 1.1. 1.2. 1.2. 1.3. 1.3. 1.3.1. 1.3.1. 1.3.2. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.3. 1.3.4. 1.3.4. 1.3.5. 1.3.5. 1.3.6. 1.3.6. 1.4 1.4.. 1.4.1. 1.4.1. 1.4. 1.4.2.2. 1.4. 1.4.3.3. 1.5. 1.5. 1.6. 1.6. 1.7. 1.7. 1.8. 1.8. 1.9. 1.9. 1.10. 1.10. 1.1 1.11.1. 1.1 1.12.2. 1.13. 1.13. 1.14. 1.14. 1.15. 1.15. 1.16. 1.16. Capítulo 2 Capítulo 2 2.1. 2.1. 2.2. 2.2. 2.2.1. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.3. 2.2.4. 2.2.4. 2.2.5. 2.2.5. 2.3. 2.3. 2.4. 2.4.
Sumário
Controle Externo –Controle Externo – Origens, Conceitos, Sistemas Origens, Conceitos, Sistemas Antecedentes
Democracia e Controle Externo Conceitos de controle
Controle na ciência da Administração Controle quanto ao objeto
Contr ole quanto ao momento de sua realização Controle quanto aoposicionamento do órgão controlador Outras classificações
Conceito de Controle Exter no Sistemas de Controle Externo
O sistema de Auditoria ou Controladoria Geral O sistema de Tribunal de Contas
Outras classificações Tribunais de Contas no Brasil
O TCU nas diversas Constituições brasileiras Os Tribunais de Contas estaduais e municipais A Intosai e as Declarações de Lima e do México A Olacefs
A Atricon e a Audicon
Novos desafios do Controle Externo O contr ole social
Modelo de denúncia de irregularidade ao Tribunal de Contas Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Normas Constitucionais sobre o Controle Externo Normas Constitucionais sobre o Controle Externo A topografia do controle externo na Constituição Federal
Abrangência do controle externo (CF: art. 70,caput )
Fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial Fiscalização operacional
Legalidade e legitimidade Economicidade
Aplicação das subvenções e renúncia das receitas Quem deve prestar contas (CF: art. 70, parágrafo único)
2.4.1. 2.4.1. 2.4.2. 2.4.2. 2.4.3. 2.4.3. 2.4.4. 2.4.4. 2.4.5. 2.4.5. 2.4.6. 2.4.6. 2.4.7. 2.4.7. 2.4.8. 2.4.8. 2.4.9. 2.4.9. 2.5. 2.5. 2.6. 2.6. 2.7. 2.7. 2.8. 2.8. 2.9. 2.9. 2.9.1. 2.9.1. 2.9.2. 2.9.2. 2.9.3. 2.9.3. 2.9.4. 2.9.4. 2.10. 2.10. 2.11. 2.11. 2.12. 2.12. 2.13. 2.13. 2.14. 2.14. 2.15. 2.15. 2.16. 2.16. 2.17. 2.17. 2.18. 2.18. 2.19. 2.19. 2.20. 2.20. 2.21. 2.21. 2.22. 2.22. 2.23. 2.23. 2.24. 2.24. 2.25. 2.25. 2.26. 2.26.
Apreciar as contas anuais do Presidente da República (CF: art. 71, I)
Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos (CF: art. 71, II)
Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares (CF: art. 71, III)
Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional (CF: art. 71, IV)
Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais (CF: art. 71, V)
Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao Distrito Federal ou a municípios (CF: art. 71, VI)
Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas (CF: art. 71, VII)
Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos (CF: art. 71, VIII, IX e XI)Sustar, se não atendida, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (CF: art. 71, X)
Sustação de atos e contratos (CF: art. 71, §§1o e 2o) Eficácia das decisões do TCU (CF: art. 71, § 3o) Relatórios ao Congresso Nacional (CF: art. 71, §4o) Atuação da Comissão Mista (CF: art. 72)
Composição do TCU (CF: art. 73)
Requisitos para a nomeação de Ministro (CF: art. 73, §1o) Processo de escolha de Ministros do TCU (CF: art. 73, §2o) Prerrogativas dos Ministros (CF: art. 73, §3o)
Papel dos Auditores (CF: art. 73, §4o) Controle interno (CF: art. 74)
Apuração de denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades (CF: art. 74, §2o)
Organização dos Tribunais de Contas dos estados, Distrito Federal e municípios (CF: art. 75) Fiscalização nos municípios (CF: art. 31)
Parecer prévio sobre as contas de Governo de Território (CF: art.33, §2o) Intervenção da União nos estados e no Distrito Federal (CF: art.34, VII,d ) Intervenção em município (CF: art. 35, II)
Competência exclusiva do Congresso Nacional (CF: art. 49, IX e X) Competência privativa da Câmara dos Deputados (CF: art. 51, II) Competência privativa do Senado Federal (CF: art. 52, III,b)
Competência privativa do Presidente da República (CF: art. 84, XV e XXIV) Competência do Supremo Tribunal Federal (CF: art. 102, I,c ,d ,i eq) Competência do Superior Tribunal de Justiça (CF: art. 105, I,a)
Competências do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público (CF: arts. 103-B, § 4o e 130-A)
Ministério Público junto aos Tribunais de Contas (CF: art. 130) Cálculo dos Fundos de Participação (CF: art. 161, parágrafo único) Lei complementar sobre fiscalização financeira (CF: art. 163, V)
2.27. 2.27. 2.28. 2.28. 2.29. 2.29. 2.30. 2.30. Capítulo 3 Capítulo 3 3.1. 3.1. 3.1.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.4. 3.1.5. 3.1.5. 3.1.6. 3.1.6. 3.1.7. 3.1.7. 3.1.8. 3.1.8. 3.1.9. 3.1.9. 3.2. 3.2. 3.3. 3.3. 3.4. 3.4. 3.5. 3.5. 3.6. 3.6. 3.7. 3.7. Capítulo 4 Capítulo 4 4.1. 4.1. 4.2. 4.2. 4.2.1. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.3. 4.2.4. 4.2.4. 4.2.5. 4.2.5. 4.2.6. 4.2.6. 4.2.7. 4.2.7. 4.2.8. 4.2.8. 4.2.9. 4.2.9. 4.2.10. 4.2.10. 4.2.11. 4.2.11. 4.3. 4.3. 4.4. 4.4. 4.5. 4.5. 4.6. 4.6.
Disposições constitucionais gerais (CF: art. 235, III e X) Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões Funções dos Tribunais de Contas
Função fiscalizadora Função opinativa Função julgadora Função sancionadora Função corretiva Função consultiva Função informativa Função ouvidora Função normativa
Natureza jurídica das Cortes de Contas Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas Coisa julgada administrativa
Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Jurisdição Jurisdição
A polêmica sobre a jurisdição dos Tribunais de Contas Jurisdição do TCU
Responsável (LOTCU: art. 5o, I) Dano ao erário (LOTCU: art. 5o, II)
Dirigentes ou liquidantes (LOTCU: art. 5o, III) Empresas supranacionais (LOTCU: art. 5o, IV) Serviços sociais (LOTCU: art. 5o, V)
Demais sujeitos à fiscalização (LOTCU: art. 5o, VI) Recursos repassados (LOTCU: art. 5o, VII) Sucessores (LOTCU: art. 5o, VIII)
Representantes na assembleia (LOTCU: art. 5o, IX)
Empresas públicas e sociedades de economia mista (RITCU: art. 5o, III) Unidades jurisdicionadas (IN no 63/2010)
Jurisdição dos Tribunais de Contas estaduais e municipais Conflitos de jurisdição entre Tribunais de Contas
Para saber mais
4.7. 4.7. Capítulo 5 Capítulo 5 5.1. 5.1. 5.2. 5.2. 5.2.1. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.3. 5.2.4. 5.2.4. 5.2.5. 5.2.5. 5.2.6. 5.2.6. 5.2.7. 5.2.7. 5.3. 5.3. 5.3.1. 5.3.1. 5.3.2. 5.3.2. 5.3.3. 5.3.3. 5.3.4. 5.3.4. 5.4. 5.4. 5.5. 5.5. 5.6. 5.6. 5.7. 5.7. 5.7.2. 5.7.2. 5.7.3. 5.7.3. 5.7.4. 5.7.4. 5.7.5. 5.7.5. 5.7.6. 5.7.6. 5.7.7. 5.7.7. 5.7.8. 5.7.8. 5.7.9. 5.7.9. 5.7.10. 5.7.10. 5.7.11. 5.7.11. 5.7.12. 5.7.12. 5.7.13. 5.7.13. 5.7.14. 5.7.14. 5.7.15. 5.7.15. 5.7.16. 5.7.16. 5.8. 5.8. 5.9. 5.9. 5.10. 5.10.
Questões com gabarito comentado Com
Competências petências InfraconstitucionaisInfraconstitucionais Introdução
Competências atribuídas pela Lei Orgânica do TCU Fiscalização (LOTCU: art. 1o, II)
Acompanhamento da receita (LOTCU: art. 1o, IV) Representar sobre irregularidades (LOTCU: art. 1o, VIII) Atos de administração interna (LOTCU: art. 1o, X a XV)
Decidir sobre consulta acerca da aplicação de dispositivos legais e regulamentares (LOTCU: art. 1o, XVII) Poder regulamentar (LOTCU: art. 3o)
Requisitar serviços técnicos especializados (LOTCU: art. 101) Competências previstas no Regimento Interno do TCU
Emitir pronunciamento conclusivo (RITCU: art. 1o, IV) Auditar projetos e programas (RITCU: art. 1o, V)
Fiscalizar a aplicação da LRF (RITCU: art. 1o, XIII)
Acompanhar, fiscalizar e avaliar os processos de desestatização (RITCU: art. 1o, XV) Competências atribuídas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Lei no 10.028/2000 Competências atribuídas pela Lei no 8.666/1993 e pela Lei no 12.462/2011 (RDC) Competência reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal
Competências atribuídas por diversos normativos
Acompanhamento dos processos de improbidade administrativa (Lei no 8.429/1992) Controle das declarações de bens e rendas (Lei n
o
8.730/1993)
Fiscalização dos recursos do SUS (Decreto no 1.232/1994 e Lei Complementar no 141/2012) Apoio à Justiça Eleitoral (Lei no 9.096/1995 e Lei no 9.504/1997)
Fiscalização da LDB (Lei no 9.394/1996), do Fundef (Lei no 9.424/1996) e do Fundeb (Lei no 11.494/2007) Fiscalização dos regimes próprios de previdência social (Lei no 9.717/1998)
Apoio às Câmaras Municipais (Lei no 9.452/1997) Criação de página na Internet (Lei no 9.755/1998)
Fiscalização da aplicação dos recursos repassados ao Comitê Olímpico Brasileiro e ao Comitê Paraolímpico Brasileiro (Lei no 10.264/2001)
Lei das Agências de Águas (Lei no 10.881/2004) Concessão de Florestas (IN TCU no 50/2006) Lei do PAC (Lei no 11.578/2007)
Fiscalização dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE (Lei no 11.947/2009) O veto ao art. 6o da Lei das centrais sindicais (Lei no 11.648/2008)
Fiscalização dos recursos transferidos para prevenção em áreas de risco e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres (Lei no 12.983/2014)
Competências relacionadas com a fiscalização de obras públicas Medidas cautelares relativas a atos administrativos
5.11. 5.11. 5.12. 5.12. Capítulo 6 Capítulo 6 6.1. 6.1. 6.1.1. 6.1.1. 6.1.2. 6.1.2. 6.1.3. 6.1.3. 6.1.4. 6.1.4. 6.1.5. 6.1.5. 6.1.6. 6.1.6. 6.2. 6.2. 6.2.1. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.2. 6.3. 6.3. 6.3.1. 6.3.1. 6.3.2. 6.3.2. 6.4. 6.4. 6.5. 6.5. 6.6. 6.6. 6.7. 6.7. 6.8. 6.8. 6.8.2. 6.8.2. 6.8.3. 6.8.3. 6.9. 6.9. 6.10. 6.10. 6.11. 6.11. 6.12. 6.12. 6.13. 6.13. 6.14. 6.14. 6.15. 6.15. 6.16. 6.16. Capítulo 7 Capítulo 7 7.1. 7.1. 7.1.1. 7.1.1. 7.2. 7.2. 7.2.1. 7.2.1. 7.2.2. 7.2.2. 7.2.3. 7.2.3. 7.2.4. 7.2.4. 7.3. 7.3.
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Organização do Tribunal de Contas da União Organização do Tribunal de Contas da União Plenário
Matérias de maior complexidade e relevância
Relacionamento com o Congresso Nacional e os Poderes da República Assuntos de natureza institucional
Sanções de maior gravidade Recursos
Deliberações de maior relevância Câmaras
Presidente de Câmara
Empate nas votações de Câmara Presidência Eleição Competências do Presidente Vice-Presidência Corregedoria Ministros
Auditores (Ministros Substitutos)
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas Procurador Geral
Competências Elaboração de lista tríplice
Secretaria do Tribunal Ouvidoria
Comissões
Código de Ética dos Servidores do TCU Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Deli
Deliberações e berações e ProcessosProcessos Relator
Relação Deliberações
Formas de deliberação
Elaboração, aprovação e alteração de atos normativos Jurisprudência
Incidente de uniformização de jurisprudência Processo de votação
7.4. 7.4. 7.4.1. 7.4.1. 7.5. 7.5. 7.5.1. 7.5.1. 7.5.2. 7.5.2. 7.5.3. 7.5.3. 7.5.4. 7.5.4. 7.5.5. 7.5.5. 7.5.6. 7.5.6. 7.5.7. 7.5.7. 7.6. 7.6. 7.7. 7.7. 7.7.1. 7.7.1. 7.7.2. 7.7.2. 7.7.3. 7.7.3. 7.7.4. 7.7.4. 7.7.5. 7.7.5. 7.8. 7.8. 7.9. 7.9. 7.10. 7.10. Capítulo 8 Capítulo 8 8.1. 8.1. 8.2. 8.2. 8.2.1. 8.2.1. 8.2.2. 8.2.2. 8.3. 8.3. 8.3.1. 8.3.1. 8.3.2. 8.3.2. 8.3.3. 8.3.3. 8.4. 8.4. 8.5. 8.5. 8.5.1. 8.5.1. 8.5.2. 8.5.2. 8.5.3. 8.5.3. 8.5.4. 8.5.4. 8.5.4.1. 8.5.4.1. 8.6. 8.6. 8.7. 8.7. 8.7.1. 8.7.1. 8.7.2. 8.7.2. 8.8. 8.8. Sessões
Pauta das sessões Processos
Tipos de processos Etapas do processo
Partes e ingresso de interessados Distribuição
Arquivamento Nulidades
Processos urgentes Execução das decisões Outros dispositivos
Contagem de prazos Comunicações processuais Publicações
Acesso a informações
Aplicação do Código de Processo Civil Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Processos de Contas Processos de Contas Dever de prestar contas
Processos de contas Contas ordinárias Contas extraordinárias Tipos de processos de contas
Contas individuais Contas consolidadas Contas agregadas Relatório de gestão
Conteúdo dos processos de contas
Normas previstas na Lei no 4.320/1964 Normas previstas na LOTCU e no RITCU Normas da LRF sobre escrituração das contas Conteúdo prescrito pela IN TCU no 63/2010
Rol de responsáveis Rol de responsáveis Prazos para apresentação
Decisões em processos de contas Sobrestamento de contas Contas diferidas Para saber mais
8.9. 8.9. 8.10 8.10 Capítulo 9 Capítulo 9 9.1. 9.1. 9.2. 9.2. 9.2.1. 9.2.1. 9.2.2. 9.2.2. 9.2.3. 9.2.3. 9.2.4. 9.2.4. 9.2.5. 9.2.5. 9.2.6. 9.2.6. 9.3. 9.3. 9.3.1. 9.3.1. 9.3.2. 9.3.2. 9.3.3. 9.3.3. 9.3.4. 9.3.4. 9.3.5. 9.3.5. 9.3.6. 9.3.6. 9.3.7. 9.3.7. 9.3.8. 9.3.8. 9.4. 9.4. 9.5. 9.5. 9.6. 9.6. 9.7. 9.7. 9.8. 9.8. 9.9. 9.9. 9.10. 9.10. 9.11. 9.11. Capítulo 10 Capítulo 10 10.1. 10.1. 10.2. 10.2. 10.3. 10.3. 10.4. 10.4. 10.5. 10.5. 10.6. 10.6. 10.7. 10.7. 10.8. 10.8. 10.9. 10.9. 10.10. 10.10. 10.11. 10.11.
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Tomadas de Contas Especiais Tomadas de Contas Especiais Conceito
Hipóteses de instauração
Omissão no dever de prestar contas Não comprovação da aplicação dos recursos
Ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos Prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico com dano ao erário Determinação pelo TCU
Dispensa de instauração de TCE Procedimentos
Responsáveis pela instauração da TCE Pressupostos
Prazo de instauração Etapas de instauração Notificação
Peças básicas de uma TCE
Valor mínimo e prazo máximo para instauração de TCE Arquivamento
Encaminhamento da TCE ao Tribunal de Contas da União Julgamento das TCEs
Exclusão do Cadin
Regras para a quantificação e a atualização de débitos Responsabilidade solidária do ente político
Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Julgam
Julgamento ento das Contasdas Contas Critérios de julgamento
Contas regulares
Contas regulares com ressalvas Contas irregulares
Consequências de irregularidade Fixação da responsabilidade solidária Liquidação tempestiva do débito Arquivamento sem julgamento de mérito
Contas iliquidáveis Reabertura de Contas
10.12. 10.12. 10.13. 10.13. 10.14. 10.14. 10.15. 10.15. Capítulo 11 Capítulo 11 11.1. 11.1. 11.2. 11.2. 11.2.1. 11.2.1. 11.2.2. 11.2.2. 11.2.3. 11.2.3. 11.2.4. 11.2.4. 11.2.5. 11.2.5. 11.2.6. 11.2.6. 11.3. 11.3. 11.4. 11.4. 11.4.1. 11.4.1. 11.4.2. 11.4.2. 11.4.3. 11.4.3. 11.4.4. 11.4.4. 11.5. 11.5. 11.5.1. 11.5.1. 11.6. 11.6. 11.7. 11.7. 11.8. 11.8. 11.9. 11.9. 11.10. 11.10. 11.11.2. 11.11.2. 11.11.3. 11.11.3. 11.11.4. 11.11.4. 11.11.5. 11.11.5. 11.11.6. 11.11.6. 11.11.7. 11.11.7. 11.12. 11.12. 11.13. 11.13. 11.13.1. 11.13.1. 11.13.2. 11.13.2. 11.13.3. 11.13.3. 11.14. 11.14. 11.14.1. 11.14.1. 11.15. 11.15.
Revisão do julgamento pelo TCU Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Fiscalização a cargo do Tribunal de Contas e exercício do Controle Fiscalização a cargo do Tribunal de Contas e exercício do Controle Externo
Externo
Evolução da fiscalização nos Tribunais de Contas Instrumentos de fiscalização
Levantamento (RITCU: art. 238) Auditoria (RITCU: art. 239)
Inspeção (RITCU: art. 240)
Acompanhamento (RITCU: arts. 241 e 242) Monitoramento (RITCU: art. 243) Auditorias coordenadas
Execução da fiscalização
Contas do Presidente da República Normas de apresentação Exame pelo TCU
Consequências da rejeição das contas Divulgação
Atos sujeitos a registro
Súmula Vinculante no 3 do STF Fiscalização de atos e contratos
Fiscalização de convênios e instrumentos congêneres Fiscalização de obras
Fiscalização das privatizações e das agências reguladoras Fiscalização das concessões
Organizações Sociais
Organizações da Sociedade Civil Sistema S
Consórcios Públicos Parcerias Público-Privadas
Fundações de apoio a instituições federais de ensino Apuração de denúncias
Outras fiscalizações Benefícios fiscais
Declarações de bens e sigilo
Fiscalização dos Jogos Olímpicos de 2016 Limites ao poder de fiscalização dos Tribunais de Contas
Sigilo bancário e fiscal
11.16. 11.16. 11.17. 11.17. 11.18. 11.18. Capítulo 12 Capítulo 12 12.1. 12.1. 12.2. 12.2. 12.3. 12.3. 12.4. 12.4. 12.5. 12.5. 12.5.1. 12.5.1. 12.5.2. 12.5.2. 12.5.3. 12.5.3. 12.5.4. 12.5.4. 12.5.5. 12.5.5. 12.6. 12.6. 12.6.1. 12.6.1. 12.6.2. 12.6.2. 12.6.3. 12.6.3. 12.7. 12.7. 12.8. 12.8. 12.9. 12.9. 12.10. 12.10. 12.11. 12.11. 12.12. 12.12. 12.13. 12.13. 12.14. 12.14. 12.15. 12.15. 12.16. 12.16. Capítulo 13 Capítulo 13 13.1. 13.1. 13.2. 13.2. 13.3. 13.3. 13.4. 13.4. 13.5. 13.5. 13.6. 13.6. 13.6.1. 13.6.1. 13.6.2. 13.6.2. 13.7. 13.7. 13.8. 13.8. 13.9. 13.9.
Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Controle Interno Controle Interno Conceito
Princípios do controle interno Evolução do controle interno A LRF e o controle interno
Organização do controle interno no governo federal Competências legais do controle interno Objetivos do controle interno
Prerrogativas do controle interno
Normas relativas a servidores do controle interno
Controle interno dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público Técnicas e objeto de trabalho do controle interno
Técnicas
Instrumental de trabalho Objeto de exame
Atuação do controle interno em processos de contas e tomadas de contas especiais Opinião do controle interno
Obrigatoriedade da estruturação do controle interno nos estados e municípios Controle interno e auditorias privadas
A CGU e a Lei Anticorrupção A CGU e o acesso a informações A CGU e o conflito de interesses
Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Direito de Defesa Direito de Defesa Fundamentos constitucionais e princípios Audiência
Citação Oitiva Revelia
Procedimentos legais e regimentais Pedido de vista
Juntada de documentos Modalidades recursais Recurso de reconsideração Pedido de reexame
13.10. 13.10. 13.11. 13.11. 13.12. 13.12. 13.13. 13.13. 13.14. 13.14. 13.15. 13.15. 13.16. 13.16. 13.17. 13.17. 13.18. 13.18. 13.19. 13.19. 13.20. 13.20. Capítulo 14 Capítulo 14 14.1. 14.1. 14.1.1. 14.1.1. 14.1.2. 14.1.2. 14.1.3. 14.1.3. 14.2. 14.2. 14.2.1. 14.2.1. 14.2.2. 14.2.2. 14.2.3. 14.2.3. 14.3. 14.3. 14.3.1. 14.3.1. 14.4. 14.4. 14.5. 14.5. 14.6. 14.6. 14.6.1. 14.6.1. 14.6.2. 14.6.2. 14.6.3. 14.6.3. 14.7. 14.7. 14.8. 14.8. 14.9. 14.9. 14.10. 14.10. 14.11. 14.11. Capítulo 15 Capítulo 15 15.1. 15.1. 15.2. 15.2. 15.3. 15.3. 15.4. 15.4. Embargo de declaração Recurso de revisão Agravo Exame de admissibilidade
Outros recursos previstos em normas específicas Sustentação oral
Revisão judicial Prescrição e decadência Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Sanções Sanções
Sanções em processos de contas
Multa proporcional ao débito (LOTCU: art. 57) Multa (LOTCU: art. 58)
Encaminhamento dos autos ao Ministério Público da União (LOTCU: art. 16, §3o) Sanções em ações de fiscalização
Multa por sonegação de documentos ou informações (LOTCU: art. 42) Multa por irregularidade constatada (LOTCU: art. 43)
Inabilitação (LOTCU: art. 60 e RITCU: art. 270) Sanções relativas a licitações e contratos
Declaração de inidoneidade (LOTCU, art. 46)
Sanções relativas a infrações administrativas contra as finanças públicas (LRF e Lei n
o
10.028/2000) Determinações
Medidas cautelares que afetam diretamente os gestores e responsáveis Afastamento temporário do responsável (LOTCU: art. 44)
Indisponibilidade de bens (LOTCU: art. 44, §2o) Arresto dos bens (LOTCU: art. 61)
Independência das instâncias Responsável falecido Para saber mais
Propostas de exercícios dissertativos Questões com gabarito comentado
Elementos para Realizar uma Prova Discursiva Elementos para Realizar uma Prova Discursiva A linguagem
A construção do texto A elaboração do texto A revisão do texto
Anexo I Anexo I 1.1. 1.1. 1.2. 1.2. 1.3. 1.3. Anexo II Anexo II Anexo III Anexo III Anexo IV Anexo IV Palavras Finais Palavras Finais
Súmulas Relevantes (STF, STJ, TCU) Súmulas Relevantes (STF, STJ, TCU) Súmulas do Supremo Tribunal Federal
Súmulas do Superior Tribunal de Justiça Súmulas do Tribunal de Contas da União
Miniglossário Miniglossário
Atos normativos do TCU Atos normativos do TCU
Referências Referências
1.1.
1.1.
O que é Controle Externo? Quais as diferenças entre Controladorias e Tribunais de Contas? Qual a srcem do TCU? O que é Controle Externo? Quais as diferenças entre Controladorias e Tribunais de Contas? Qual a srcem do TCU? Quantos Tribunais de Contas existem no Brasil? Existe controle prévio pelos Tribunais de Contas no Brasil? O que é Quantos Tribunais de Contas existem no Brasil? Existe controle prévio pelos Tribunais de Contas no Brasil? O que é controle social? Como denunciar uma irregularidade ao Tribunal de Contas?
controle social? Como denunciar uma irregularidade ao Tribunal de Contas?
Antecedentes
Antecedentes
Os historiadores não lograram ainda um consenso quanto à identificação das primeiras instituições e atividades associadas com o controle das riquezas do Estado.
É certo que com os primeiros embriões de organização humana em cidades-Estado surgiu a necessidade da arrecadação, estocagem e gerenciamento de víveres, materiais e, posteriormente, numerário, de modo a assegurar atividades de defesa e de conquista ante as comunidades vizinhas. À medida que tais montantes tornaram-se expressivos, cresceu também a importância de sua adequada gestão. Em nenhum regime – monarquia absolutista ou democracia social – os detentores do poder admitem desvios, desperdício ou subtração dos recursos de que pretendem dispor para atingir suas finalidades.
Há quem veja exemplos de atuação do controle na organização dos faraós do antigo Egito, entre os hindus, chineses e os sumérios, ou em instituições presentes na Atenas do Século de Ouro ( a.C.). De acordo com Paulino,1 na capital grega havia uma Corte de Contas, composta de dez oficiais
eleitos anualmente pela assembleia geral do povo (Eclésia, que se reunia na Ágira), que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e a todos quantos giravam com dinheiros públicos. Aristóteles, em “Política”, sustentou a necessidade de prestação de contas quanto à
aplicação dos recursos públicos e de punição para responsáveis por fraudes ou desvios e defendeu a existência de um tribunal dedicado às contas e gastos públicos, para evitar que os cargos públicos enriqueçam aqueles que os ocupem.
1.2.
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1.3.
1.3.
auditor, aquele que ouve. Os primeiros auditores atuaram, portanto, na República Romana.
A ideia de uma Corte de Contas pode ser localizada no final da Idade Média, em países como a Inglaterra, a França e a Espanha. Speck 2 aponta como pioneira a criação do Tribunal de Cuentas
espanhol no século XV. A seu turno, Mileski3 destaca a instituição do Exchequer inglês no século XII.
Portugal situa a srcem de seu Tribunal de Contas, criado em 1849, na Casa dos Contos, cujo regimento data de 1389, e que tinha repartições subordinadas no Brasil Colônia nas cidades do Rio de Janeiro, Salvador, São Luís e Ouro Preto.
Foi, todavia, como em tantas outras áreas, a gloriosa Revolução Francesa que consagrou o princípio da separação dos poderes, idealizado por Montesquieu. Somente com a distinção de atribuições entre Executivo, Legislativo e Judiciário, pode-se, a rigor, falar de um controle externo.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, proclamada em Paris em agosto de 1789, no seu artigo 15, consagrou o direito da sociedade de “pedir contas” a todo agente público de sua administração. O corolário desse direito é o dever de prestar contas imposto a todos aqueles responsáveis pela aplicação e gerência de bens e recursos públicos. O exame de tais prestações de contas constitui um dos principais objetos do controle externo.
O controle é externo porque realizado, de forma independente, por outro poder, distinto daquele responsável pela execução das atividades administrativas suscetíveis de controle. Como veremos adiante, o controle externo é atribuído ora ao Poder Legislativo, ora ao Poder Judiciário, de vez que as principais funções estatais de realização de políticas públicas são de responsabilidade do Poder Executivo.
A organização do primeiro Tribunal de Contas com características próximas às atuais foi obra
de Napoleão Bonaparte que, mediante o Decreto Imperial de 28/09/1807, reorganizou a Cour des
Comptes francesa, como modelo de tribunal administrativo para os Estados modernos. ACour des Comptes presta assistência ao Parlamento e ao Poder Executivo, atuando como autoridade judicial.
Democ
Democrracia e Contr
acia e Controle E
ole Externo
xterno
Não existe democracia sem controle. Na democracia, todo governante, gestor público, parlamentar, magistrado, enfim, todo agente detentor de parcela do poder estatal tem sua atividade
sujeita a múltiplos controles. A organização do estado democrático prevê inúmeros mecanismos mediante os quais o poder é controlado e a atuação de seus titulares é limitada. Ao longo de nosso estudo, examinaremos as diversas formas pelas quais é exercido esse controle, especialmente o controle externo. Por ora, fixemos a ideia de que o controle externo é essencial à vida democrática.
Conceitos de controle
Conceitos de controle
1.3.1.
1.3.1.
• • • • •assim como do latim medievalcontrarotulus, com o significado de “contralista”:
[...], isto é, segundo exemplar do catálogo de contribuintes, com base no qual se verificava a operação do cobrador de tributos, designando um segundo registro, organizado para verificar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611, para sua acepção mais próxima do atual, aproximando-se da acepção de domínio, governo, fiscalização, verificação.
Segundo o Dicionário Houaiss, a primeira acepção do vocábulo é: monitoração, fiscaliza ção ou exame minucioso, que obedece a determinadas expectativas, normas, convenções etc.
Na dicção de Rocha,5 o escopo do controle é assegurar a correspondência entre determinadas
atividades e certas normas ou princípios.
Controle na ciência da Administração
Controle na ciência da Administração
Na ciência da Administração, o controle é reconhecido como uma das funções administrativas essenciais. Na Escola Clássica, de Taylor e Fayol, o ciclo da administração compreendia planejar, organizar, dirigir e controlar. Para Chiavenato,6 o controle consiste na “função administrativa que
monitora e avalia as atividades e os resultados alcançados para assegurar que o planejamento, a organização e a direção sejam bem-sucedidos”. Esse autor identifica as seguintes fases do controle:
estabelecimento de metas; observação do desempenho; Luiz Henrique Lima
comparação do desempenho com as metas estabelecidas; e ação corretiva.
A Declaração de Lima, um dos principais documentos da International Organization o Supreme Audit Institutions – Intosai –, afirma que o controle não representa um fim em si mesmo, mas uma parcela imprescindível de um mecanismo regular que deve assinalar oportunamente os desvios normativos e as infrações aos princípios da legalidade, rentabilidade, utilidade e racionalidade das operações financeiras.
Na Administração Pública, segundo Mileski,7 o controle é corolário do Estado Democrático de
Direito, obstando o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que esta paute a sua atuação em defesa do interesse coletivo, mediante uma fiscalização orientadora, corretiva
e até punitiva.
Como assinala Guerra:
8
Controle, como entendemos hoje, é a fiscalização, quer dizer, inspeção, exame, acompanhamento, verificação, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, visando averiguar o cumprimento do que já foi predeterminado ou evidenciar eventuais desvios com fincas de correção, decidindo acerca da regularidade ou irregularidade do ato praticado. Então, controlar é fiscalizar emitindo um juízo de valor.
1.3.2.
1.3.2.
• • •1.3.3.
1.3.3.
• • •CControle quanto ao
ontrole quanto ao objeto
objeto
Quanto ao seu objeto, o controle pode ser classificado em: de legalidade;
de mérito; e de gestão.
O controle de legalidade tem o seu foco na verificação da conformidade dos procedimentos administrativos com normas e padrões preestabelecidos.
O controle de mérito procede a uma avaliação da conveniência e da oportunidade das ações administrativas.
O controle de gestão examina os resultados alcançados e os processos e recursos empregados, contrastando-os com as metas estipuladas à luz de critérios como eficiência, eficácia, efetividade e economicidade.
A professora Di Pietro9 também distingue o controle de fidelidade funcional dos agentes da
administração responsáveis por bens e valores públicos.
CControle quanto ao mome
ontrole quanto ao momento de
nto de sua reali
sua realização
zação
No que concerne ao tempo de sua realização, o controle pode ser: prévio ouex-ante ou perspectivo;
concomitante ou pari-passu ou prospectivo; e subsequente oua posteriori ou retrospectivo.
O controle prévio tem finalidade preventiva e é, essencialmente, realizado pela auditoria interna ou pelos sistemas de controle interno da organização que orientam os gestores e agentes a corrigir falhas e adotar os procedimentos recomendáveis.
O controle concomitante é exercido, via de regra, por provocações externas à organização: denúncias, representações, auditorias, solicitações dos órgãos de controle e do Ministério Público.
O controle subsequente tem o objetivo de proceder a avaliações periódicas, como nas prestações anuais de contas, e possui conteúdo corretivo e, eventualmente, sancionador.
QUESTÃO POLÊMICA QUESTÃO POLÊMICA
No concurso público para AUFC do TCU em 2006, foi proposto como tema da prova dissertativa argumentar se o No concurso público para AUFC do TCU em 2006, foi proposto como tema da prova dissertativa argumentar se o controle exercido pelas Cortes de Contas poderia ser caracterizado como prévio, concomitante ou
controle exercido pelas Cortes de Contas poderia ser caracterizado como prévio, concomitante oua posteriori a posteriori ..
Surgiram, então, debates muito intensos quanto à possibilidade de os Tribunais de Contas realizarem o chamado Surgiram, então, debates muito intensos quanto à possibilidade de os Tribunais de Contas realizarem o chamado controle prévio ou preventivo.
controle prévio ou preventivo.
Para muitos doutrinadores, essa possibilidade – que envolvia o registro prévio de despesas, até a Constituição de Para muitos doutrinadores, essa possibilidade – que envolvia o registro prévio de despesas, até a Constituição de
1946 – não mais existe. Segundo essa visão, o controle exercido, por exemplo, nos certames licitatórios é de 1946 – não mais existe. Segundo essa visão, o controle exercido, por exemplo, nos certames licitatórios é de natureza concom
natureza concomitantitante.e.
Assim exprimiu-se Hely Lopes Meirelles:
Assim exprimiu-se Hely Lopes Meirelles:1010
Toda atuação dos Tribunais de Contas deve ser
Toda atuação dos Tribunais de Contas deve sera posteriori a posteriori , não tendo apoio constitucional qualquer controle, não tendo apoio constitucional qualquer controle prévio sobre atos ou contratos da Administração [...], salvo as inspeções e auditorias in loco, que podem ser prévio sobre atos ou contratos da Administração [...], salvo as inspeções e auditorias in loco, que podem ser realizadas a qualquer tempo.
realizadas a qualquer tempo.
Todavia, vozes autorizadas, como o Min. Benjamin Zymler,
Todavia, vozes autorizadas, como o Min. Benjamin Zymler,1111 argumentam que o controle prévio é utilizado em argumentam que o controle prévio é utilizado em
eventos especiais, como no exame prévio de editais e procedimentos em casos de grande relevância econômica e eventos especiais, como no exame prévio de editais e procedimentos em casos de grande relevância econômica e social como as Parcerias Público-Privadas – PPPs – e outras hipóteses de privatização e concessão de serviços social como as Parcerias Público-Privadas – PPPs – e outras hipóteses de privatização e concessão de serviços públicos. Ademais, acentuam que o controle efetuado sobre um edital de licitação acarreta o controle prévio do públicos. Ademais, acentuam que o controle efetuado sobre um edital de licitação acarreta o controle prévio do contrato a ser firmado.
contrato a ser firmado. Já
Já para opara os s que que consiconsideraderam m os os atos atos de de conceconcessssão ão de de aposeaposentantadorias como dorias como atos comatos complexos, plexos, a a etaetapa pa de de regisregistrotro pelos Tribunais de Contas constituiria uma modalidade de controle prévio. Essa, por exemplo, é a posição de pelos Tribunais de Contas constituiria uma modalidade de controle prévio. Essa, por exemplo, é a posição de Santos.
Santos.1212
Na jurisprudência recente do TCU, colhem-se diversos exemplos de exercício do controle prévio.
EXEMPLO DE CONTROLE PRÉVIO PELO TCU EXEMPLO DE CONTROLE PRÉVIO PELO TCU Ac
Acórdão no 1.37órdão no 1.37 9/209/2006 06 – Plená– Plenáriorio
Entidade: Companhia das Docas do Estado da Bahia S.A. (Codeba) Entidade: Companhia das Docas do Estado da Bahia S.A. (Codeba) Relator: Ministro Augusto Nardes
Relator: Ministro Augusto Nardes
SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL PARA REALIZAÇÃO DE FISCALIZAÇÃO EM CERTAME LICITATÓRIO. SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL PARA REALIZAÇÃO DE FISCALIZAÇÃO EM CERTAME LICITATÓRIO. LEGITIMIDADE DO AUTOR. ATENDIMENTO. AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO À ABERTURA DO LEGITIMIDADE DO AUTOR. ATENDIMENTO. AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO À ABERTURA DO CERTAME LICITATÓRIO. EDITAL DE CONCORRÊNCIA COM CLÁUSULAS RESTRITIVAS AO CARÁTER COMPETITIVO DA CERTAME LICITATÓRIO. EDITAL DE CONCORRÊNCIA COM CLÁUSULAS RESTRITIVAS AO CARÁTER COMPETITIVO DA LICITAÇÃO. INFRINGÊNCIA A PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS RELATIVOS A LICITAÇÕES E CONTRATOS. LICITAÇÃO. INFRINGÊNCIA A PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS RELATIVOS A LICITAÇÕES E CONTRATOS. INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS LEGAIS RELATIVAS AO PROCESSO DE OUTORGA DE CONCESSÃO DE SERVIÇOS INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS LEGAIS RELATIVAS AO PROCESSO DE OUTORGA DE CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. INADEQUABILIDADE DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE. PRESENÇA DOS REQUISITOS QUE JUSTIFICAM A PÚBLICOS. INADEQUABILIDADE DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE. PRESENÇA DOS REQUISITOS QUE JUSTIFICAM A ADOÇÃO DE M
ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DO SPENSÃO DA EXECUÇÃO DO CONTRATO.CONTRATO.
3. Os processos de arrendamento de áreas e instalações portuárias cujos valores gerem receita mensal superior a 3. Os processos de arrendamento de áreas e instalações portuárias cujos valores gerem receita mensal superior a R$50.000,00 sujeitam-se à fiscalização, prévia ou concomitante, do Tribunal de Contas da União, nos moldes R$50.000,00 sujeitam-se à fiscalização, prévia ou concomitante, do Tribunal de Contas da União, nos moldes previstos na IN no TCU 27/1998, alterada pela IN TCU no 40/2002, ante o disposto no Decreto no 4.391/2002. previstos na IN no TCU 27/1998, alterada pela IN TCU no 40/2002, ante o disposto no Decreto no 4.391/2002.
1.3.4.
1.3.4.
• • • • •prévio, realizado mediante os “processos de vistos”.
CControle quanto ao
ontrole quanto ao posicionamento
posicionamento do ó
do órrgão controla
gão controlador
dor
Com respeito ao posicionamento do órgão controlador, o controle classifica- se em: interno; ou
externo.
Define-se como interno, quando o agente controlador integra a própria administração objeto do controle. O posicionamento interno pode referir-se tanto ao sistema de controle interno propriamente dito, previsto na CF, como aos controles administrativos, que incluem os recursos administrativos e o controle hierárquico, entre outros. O controle interno será abordado noCapítulo 12 deste livro.
A situação de exterioridade caracteriza três hipóteses de controle: o jurisdicional;
o político; e o técnico.
O controle jurisdicional da Administração é exercido pelos Poderes Judiciários (Federal e Estaduais) em obediência ao direito fundamental prescrito no art. 5o, XXXV, da CF: “a lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Os instrumentos para o seu exercício são: a ação popular, a ação civil pública, o mandado de segurança, o mandado de injunção, o habeas corpus e o habeas data. Tais instrumentos encontram-se previstos nos incisos LXVIII, LXIX, LXXI, LXXII e LXXIII do art. 5o e no inciso III do art. 129 da Constituição da República.
O controle político é de competência do Poder Legislativo e é corolário do regime democrático de governo. Entre os seus instrumentos mais conhecidos encontram-se as comissões parlamentares de inquérito – CPIs –, as convocações de autoridades, os requerimentos de informações e a sustação de atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (CF: art. 49, V).
Finalmente, o controle técnico é o exercido pelos órgãos de controle externo, em auxílio aos órgãos legislativos, nas três instâncias de governo e pelos órgãos do sistema de controle interno.
Quadro-resumo do papel das instituições de controle Quadro-resumo do papel das instituições de controle1313
EExxeeccuuttiivvoo LLeeggiissllaattiivvoo JJuuddiicciiáárriioo
Co
Contrntrolole se sobobre atre at os os da próda pró pripria admia admi ninisstrtraçãaçãoo ContrControlole se sobrobre ate atos os e agee age ntentes dos dos pos poderedere s es esstatataitaiss
Controle sobre atos Controle sobre atos ilegai
ilegai s de qus de qu alquer dalquer d osos Poderes Poderes CCoonnttrroollees s iinntteerrnnoos s dda a aaddmmiinniissttrraaççããoo CCoonnttrroolle e eexxtteerrnno o dda a aaddmmiinniissttrraaççããoo CCoonnttrroolle e jjuurriissddiicciioonnaall
Controle interno Controle interno administrativo administrativo Controle interno Controle interno gerencial
gerencial CCoonnttrroolle e ppoollííttiiccoo CCoonnttrroolle e ttééccnniiccoo Habeas corpus Habeas
data Mandado de Mandado de injunção Mandado de injunção Mandado de segurança Ação Popular segurança Ação Popular
Outros Outros
OObbjjeettoo OObbjjeettoo
Atos
Atos de gde g estão da entidadeestão da entidade Decisões políticas doDecisões políticas do Poder Executivo Poder Executivo
Atos de gestão dos Atos de gestão dos recursos públicos recursos públicos Quem exerce? Quem exerce? A própria entidade A própria entidade Controladorias, Controladorias, Auditorias Gerais, Auditorias Gerais, sisistemas de stemas de controlecontrole
interno interno Legislativo Legislativo Cortes de Contas e Cortes de Contas e Comissões Orçamentárias Comissões Orçamentárias e de Fiscalização e de Fiscalização Tribunais e Juízes Tribunais e Juízes
Para Santos,14 também merece destaque o controle social, que é uma modalidade de controle
externo cujo agente controlador é a sociedade civil organizada ou o cidadão, individualmente, manifestando-se na participação em audiências públicas e em órgãos colegiados, tais como conselhos gestores de políticas públicas, além da utilização de instrumentos legais como as denúncias e representações dirigidas às Cortes de Contas, as ações populares etc.
A Figura 1, a seguir, representa as diversas modalidades de controle incidentes sobre a gestão pública.
Figura 1 – Controles Incidentes sobre a Gestão Pública Figura 1 – Controles Incidentes sobre a Gestão Pública