WEMERSON DALTO RODRIGUES
ELEIÇÕES NO DF PARA DEPUTADO FEDERAL: A REALIDADE DO VOTO DISTRITAL COMO INSTRUMENTO DE REFORMA POLÍTICA
BRASÍLIA 2017
ELEIÇÕES NO DF PARA DEPUTADO FEDERAL: A REALIDADE DO VOTO DISTRITAL COMO INSTRUMENTO DE REFORMA POLÍTICA
Monografia apresentada como requisito para a conclusão do curso de Bacharelado em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais do Centro de Ensino Unificado de Brasília - UniCEUB.
Orientador: Prof. Dr. Rafael de Freitas Machado
BRASÍLIA 2017
A Deus, por ter me concedido muito mais do que eu mereço. À minha mãe, por ter sido o instrumento de Deus na minha criação, no meu aprendizado de valores e princípios essenciais à minha existência e na minha eterna busca do conhecimento e da sabedoria. À minha amada Érika que sempre se dispõe a me ouvir e discutir minhas reflexões sobre os mais diversos assuntos do conhecimento humano e que me conduzem a um entendimento melhor sobre o mundo.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao meu orientador, professor Rafael de Freitas Machado, pela compreensão, dedicação e paciência que demonstrou para a consecução deste trabalho. Além de minha amada Érika, que por muitas vezes procrastinou seus próprios interesses a fim de contribuir com argumentos e questionamentos sobre tópicos deste trabalho. Muito obrigado a ambos.
Quando um homem assume uma função pública, deve considerar-se propriedade do público. Thomas Jefferson
WEMERSON DALTO RODRIGUES
ELEIÇÕES NO DF PARA DEPUTADO FEDERAL: A REALIDADE DO VOTO DISTRITAL COMO INSTRUMENTO DE REFORMA POLÍTICA
Monografia apresentada como requisito para a conclusão do curso de Bacharelado em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais do Centro de Ensino Unificado de Brasília - UniCEUB.
Orientador: Prof. Dr. Rafael de Freitas Machado
Brasília, 26 de maio de 2017.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________________ Prof. Dr. Rafael de Freitas Machado
Orientador
_______________________________________________________ Prof. Me. Edgard Francisco Dias Leite
Examinador
_______________________________________________________ Prof. Dra. Larissa Maria Melo Ambrozio de Assis
RESUMO
Este trabalho aborda dentre os vários aspectos citados pelo grupo de trabalho da Câmara dos Deputados para promover a Reforma Política, aclamada pela população em suas manifestações em 2013, o voto distrital em substituição ao voto proporcional atual, que devido às suas idiossincrasias, faz com que candidatos sejam eleitos sem que tenham obtido um mínimo de votos que legitimam a sua representação, em detrimento da maior variabilidade de partidos componentes da câmara baixa do legislativo e em desfavor de outros candidatos que, apesar de alcançarem votações expressivas sejam eleitos suplentes ou, até mesmo, não sejam eleitos. E faz com que uma expressiva parte da população, não politizada, tenha grandes dificuldades em compreender o resultado de uma eleição, em face da complexidade desse sistema, que torna candidatos populares capazes de influenciar na quantidade de “eleitos”, em determinada coligação partidária, uma grande distorção, inexistente no sistema de votação distrital, cujo candidato eleito representa o de maior votação pela população de um distrito determinado e que, em tese, melhor representa os interesses dos eleitores dessa região e com os quais possui maior proximidade. É feita uma análise da eleição ocorrida em outubro de 2014 para os cargos de deputado federal destinados ao Distrito Federal e é apresentado o resultado dessa mesma eleição caso houvesse a adoção do voto distrital proposto pela PEC 532/2013 para que o leitor possa refletir melhor sobre o assunto e formar sua opinião.
PALAVRAS-CHAVES: Reforma Política. Voto Distrital. PEC 532/2013. Eleições. Sistemas Eleitorais.
ABSTRACT
This paper approaches among the various aspects cited by the House of Representatives working group to promote the Political Reform, acclaimed by the people in their demonstrations in 2013, the district vote to replace the current proportional representation, which due to their idiosyncrasies, causes candidates are elected without having obtained a minimum of votes that legitimize their representation at the expense of greater variability of component parties of the lower house of the legislature and to the detriment of other candidates who, despite achieving significant voting alternates are elected or even , are not elected. And it makes a significant part of the population, not politicized, have great difficulty in understanding the outcome of an election, given the complexity of this system, which makes popular candidates can influence the amount of "elected" at a particular party coalition, a great distortion, absent from the district voting system, the elected candidate is the highest vote in the population of a district and that, in theory, better represents the interests of voters in this region and which has closer. We analyze the election held in October 2014 for federal deputy positions to the Federal District and is shown the result of that election if there was the adoption of the district vote proposed by PEC 532/2013 so that the reader can better reflect on the matter and form your own opinion.
SUMÁRIO INTRODUÇÃO ... 4 1. SISTEMAS ELEITORAIS ... 7 1.1. Sistema Majoritário ... 7 1.2. Sistema Proporcional ... 12 1.3. Sistema Misto ... 18
1.4. O Caso do Brasil Contemporâneo ... 21
2. O VOTO DISTRITAL E A REFORMA POLÍTICA BRASILEIRA ... .24
2.1. As Propostas de Voto Distrital da Câmara dos Deputados ... 25
2.2. As Propostas de Voto Distrital do Senado ... 29
2.3. As Modalidades de Voto Distrital pelo Mundo ... 30
2.4. O Desenho dos Distritos ... 32
3. RESULTADO DAS ELEIÇÕES 2014 COM O VOTO DISTRITAL ... 34
3.1. Propostas de Divisão das Zonas Eleitorais do DF ... 37
3.2. O Novo Resultado da Eleição ... 44
3.3. A Prejudicialidade da PEC 352/2013 e a Subsistência da Reforma Política no Brasil...52
CONCLUSÃO ... 56
INTRODUÇÃO
Em junho de 2013, viu-se eclodir no Brasil uma série de manifestações populares contra a ineficiência do Estado em gerir a coisa pública (res publica) dentre outros e variados aspectos.
Na realidade, o que se percebe é que o Estado brasileiro atravessa uma aparente crise de representação política, como se os “escolhidos” pelo voto direto, secreto, universal e periódico, conforme se encontra tão bem redigido na carta magna do país, não se importassem com os temas que preocupam de fato seus eleitores.
Esse descaso fez com que eleitores de todo o país saíssem às ruas para protestar contra a classe política, demonstrando, aparentemente, que o poder não está sendo exercido pelo povo, de acordo com o que John Locke escreveu há algum tempo.
O fato é que a representatividade política decorre do grau de participação politizada da sociedade na escolha de seus representantes, e em seus próprios assuntos, mas também se relaciona intimamente com a forma pela qual são proclamados eleitos os seus representantes, por meio do sistema de votação existente no país.
Esse sistema acaba balizando o discurso de quem depende dele para se sagrar vencedor na disputa por um cargo eletivo, decorrendo deste fato a importância da escolha do tema deste trabalho.
Como forma de satisfazer os anseios da população, demonstrados nas manifestações mais recentes, voltou à pauta a conhecida reforma política, que vem sendo articulada desde o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, e cuja única alteração foi a aprovação da Emenda Constitucional 16, que instituiu a redução para quatro anos o mandato do cargo de presidente da república e permitiu a sua reeleição.
Porém, no contexto atual, a reforma política proposta abrange outros assuntos, dentre os quais se destaca a alteração do sistema de votação para os cargos do Poder legislativo federal, estadual, distrital e municipal, que deixaria de ser o proporcional e passaria a ser distrital (puro ou misto).
Assim, foi instalado em 17 de julho de 2013, na Câmara dos Deputados, um grupo de trabalho destinado a estudar e elaborar propostas referentes à reforma política e à consulta popular sobre o tema.
Esse grupo de trabalho, após quase quatro meses de discussão com diversos segmentos da sociedade, apresentou em seu relatório diversas propostas para o novo sistema de votação e, dentre eles, o voto dito distrital, no bojo de uma Proposta de Emenda à Constituição, a PEC nº 352/2013.
Por óbvio, a adoção de qualquer tipo de sistema eleitoral produz vantagens e desvantagens, que serão minuciosamente analisadas no decorrer deste trabalho, além de verificar em quais desses sistemas os benefícios das vantagens suplantam os inconvenientes das desvantagens.
Essa ponderação também varia conforme os interesses que se desejam defender e acabam sempre sobressaindo os interesses daqueles que participam ativamente das discussões acerca do assunto, promovidas no âmbito das comissões temáticas do Senado e da Câmara dos Deputados, daqueles que dominam algum dos meios de comunicação de massa e daqueles que possuem uma retórica fortemente persuasiva e, muitas vezes, apelativa.
Apesar dessas considerações, a adoção do sistema de voto distrital, puro ou misto, como descrito pela PEC nº 352/2013, poderia se traduzir, realmente, em um instrumento eficaz de reforma política para o país?
Esse novo sistema parece ser aceitável? Há uma alteração substancial em relação ao sistema anterior? Ou ainda, essa alteração poderia mudar o resultado das eleições para a Câmara Federal e resolver a crise de legitimidade representativa pela qual a democracia brasileira tem enfrentado?
Há uma redução na extensão territorial dos atuais “distritos eleitorais”? Essa redução, implica em uma redução significativa nos custos de campanha eleitoral, permitindo, desse modo, a participação de um maior número de cidadãos no pleito? E por fim, qual teria sido o resultado da última eleição para Deputado Federal, se essas alterações já estivessem em vigor?
O presente trabalho pretende responder a essas indagações apresentando as concepções de voto distrital existentes no mundo, e as suscitadas no Brasil, descrevendo a quais interesses servem e quais mudanças seriam necessárias no contexto nacional para a sua adoção.
Além disso, intenta elucidar a questão acerca da existência de alterações significativas no cenário nacional político e no resultado das eleições, que pudessem ser denominadas, realmente, de reforma política, pela simples alteração do sistema eleitoral
vigente, valendo-se para esse fim de estudo de caso das eleições para deputado federal do Distrito Federal.
Esse estudo teve como base os dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) para o pleito ao cargo supracitado, referentes ao escrutínio de 2014, e teve como norma orientadora, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 352/2013 e, subsidiariamente, o projeto de lei anexado à PEC 10/19951.
Ademais, pretende-se com o presente estudo, evidenciar as diferenças entre o atual sistema de votação e uma das modalidades de voto distrital, por meio do mesmo estudo de caso, visando orientar as discussões vindouras acerca do tema e a todos que se interessarem pelo assunto, além de possibilitar ao eleitor conhecer melhor o sistema de votação do legislativo nacional, a fim de melhor delinear a sua estratégia de votação.
Para tanto, o estudo foi organizado estruturalmente em três capítulos. No primeiro deles são apresentados os principais conceitos para apreensão do tema. No segundo, são expostos os panoramas da reforma política no país, e do voto distrital, no Estado Brasileiro e no Mundo, como forma de se conhecer e criticar a situação atual da discussão sobre a matéria de forma ampla, possibilitando a reflexão sobre o assunto.
E no último capítulo, são apresentados um estudo de caso realizado e as considerações sobre o questionamento quanto à efetividade das mudanças no sistema eleitoral além de uma avaliação de todos esses aspectos abordados no estudo para respaldar uma conclusão.
Para cumprir essa proposta, utilizou-se o método de pesquisa hipotético-dedutivo, com técnicas de pesquisa indireta, baseando-se no entendimento da doutrina contemporânea acerca do tema, a partir da leitura da bibliografia sobre reforma política e sistemas eleitorais, além da consulta a normatização existente.
1 VOGEL, Luiz Henrique. Estudo sobre a PEC 10/1995, que institui o sistema distrital misto. Brasília. s.n. 2005. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/ documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema3/20 05_9904.pdf>. Acesso em: 02 jun. 2016.
1. SISTEMAS ELEITORAIS
Para se entender o voto dito distrital, faz-se necessário conhecer os sistemas eleitorais existentes na atualidade, assim como as características que irão definir, em regra, o comportamento (e o discurso) dos candidatos submetidos a eles na busca pelo voto dos seus eleitores.
Segundo o professor Doutor em Ciências Políticas, Jairo César Marconi Nicolau, um sistema eleitoral é o conjunto de regras que definem como em uma determinada eleição o eleitor pode fazer suas escolhas e como os votos são contabilizados para serem transformados em mandatos (cadeiras no Legislativo ou chefia do Executivo)2.
Para o Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Luís Roberto Barroso, um sistema eleitoral designa um conjunto de diferentes técnicas e procedimentos que determinam o exercício da capacidade eleitoral ativa e passiva, ou seja, o direito de votar e de ser votado, respectivamente.
Um sistema eleitoral deve considerar o regramento para a atribuição e a contagem dos votos, de acordo com a amplitude geográfica do escrutínio, de forma a possibilitar a investidura dos vencedores em seus cargos3.
Há várias formas de classificação dos sistemas eleitorais, dentre elas, a mais utilizada é a de acordo com a fórmula eleitoral, que define como os votos deverão ser contabilizados a fim de se realizar a distribuição das cadeiras em disputa. Por meio desse critério, os sistemas eleitorais são divididos em três grandes grupos: majoritários, proporcionais e mistos.
Cada um desses grandes grupos possui suas subdivisões. Na verdade, há, basicamente, dois sistemas eleitorais, ditos puros, em vigor no mundo atualmente, são eles, o majoritário e o proporcional, cuja combinação de critérios produz os modelos chamados mistos.
A atual Constituição Brasileira4, de maneira geral, faz alusão à existência dos sistemas eleitorais, quando menciona em seu art. 14 que “a soberania popular será exercida
2 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 10. 3 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 40.
pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos e nos termos da lei [...]”.
Também em seu art. 17, § 1º, quando se refere à autonomia dos partidos políticos na “adoção do regime de suas coligações eleitorais [...]”. Em outras oportunidades, ainda faz alusão ao sistema majoritário adotado para escolha do chefe do executivo federal quando em seu art. 77 § 2º diz que “será considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido político, obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos”.
E, mais uma vez, ao citar o sistema proporcional para escolha dos representantes do povo em seu art. 45 onde está escrito que “A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal”.
Em consonância com a Lei Maior, o Código Eleitoral5 também dispõe sobre o
tema, de maneira expressa e pormenorizada, em título próprio, denominado Do Sistema Eleitoral, destacando-se seus artigos 82, 83 e 84:
Art. 82. O sufrágio e universal e direto; o voto, obrigatório e secreto.
Art. 83. Na eleição direta para o Senado Federal, para Prefeito e Vice-Prefeito, adotar-se-á o princípio majoritário.
Art. 84. A eleição para a Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais, obedecerá ao princípio da representação proporcional na forma desta lei.
Assim é de relevante importância conhecer o funcionamento de cada um desses sistemas e suas idiossincrasias, a fim de compreender melhor as reformas políticas pretendidas, principalmente, aquela que propõe a adoção do voto distrital em substituição ao voto vigente nos dias atuais.
Aliás, a expressão “voto distrital” é descrita por alguns autores como incorreta, uma vez que toda eleição é distrital, tendi em vista que sempre se realiza sobre uma unidade territorial denominada distrito6.
4 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao_Compilado.htm>. Acesso em: 02 jun. 2016. 5 BRASIL. Lei 4.737, de 15 de julho de 1965. Código Eleitoral Brasileiro. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4737.htm>. Acesso em: 02 jun. 2016. 6LACERDA, Marina. A Quem Interessa o Voto Distrital?. 2013. Disponível em:
<http://www.viomundo.com.br/politica/marina-lacerda-a-quem-interessa-o-voto-distrital.html>. Acesso em: 02 jun. 2016.
1.1. Sistema Majoritário
Para o professor Nicolau, o sistema majoritário tem por objetivo obter a representação somente do candidato mais votado (ou dos candidatos mais votados) na eleição7.
Segundo o professor, esse sistema possui a particularidade de produzir governos de partidos únicos que permitem aos seus eleitores um maior controle das atividades de seus representantes, mas, por outro lado, não privilegia a diversidade de representação.
Esse sistema, conforme o critério supracitado, é subdividido em maioria simples, dois turnos e voto alternativo. Já para o Ministro Barroso, o sistema majoritário é aquele que considera vencedor o candidato que obtiver o maior número de votos em seus nomes, sendo desconsiderados os votos obtidos por seus adversários, não contribuindo para a composição do governo8.
No sistema de maioria simples, não há garantia de que o candidato mais votado será o eleito, uma vez que para esse sistema não há definição de um número mínimo de votos para que o mais votado seja eleito, o que ocorre para os sistemas de dois turnos e voto alternativo.
Contudo, o sistema de maioria simples é extremamente simplificado, sendo eleito o candidato que obtiver o maior número de votos dentre os concorrentes, não importando a expressividade de seus votos perante os demais concorrentes.
Alguns países, como Reino Unido, EUA e Índia, elegem seus deputados por meio dessa fórmula9. De maneira geral, o território desses países é dividido em distritos e os partidos apresentam apenas um candidato por distrito.
Os eleitores votam em um nome somente e o candidato mais votado de cada distrito é eleito, compondo a representação nacional, essa característica teria o condão de reduzir os custos de campanha eleitoral, já que o número de eleitores em uma base geográfica menor também tende a ser menor.
Além disso, haveria uma maior proximidade do candidato com os seus prováveis eleitores e, consequentemente, com os seus anseios e necessidades, reduzindo a sensação de representatividade débil.
7 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 11. 8 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 40.
Outra característica importante deste subtipo de sistema é que a dispersão de um partido pelos diversos distritos possui grande influência no resultado na eleição, pois se um determinado partido possuir um grande número de eleitores, mas estes estiverem distribuídos pelos distritos, de forma que, em nenhum deles alcance a maioria dos votos, os candidatos desse partido não vencerão a eleição.
Ao passo que, se houver um partido com, aproximadamente, o mesmo número de eleitores do anterior, mas que possua uma concentração expressiva de seu eleitorado num determinado distrito, então poderá ter seu candidato eleito nesse distrito.
No sistema de dois turnos, a dinâmica da eleição é similar ao que ocorre no caso da maioria simples, a diferença primordial é a necessidade de obtenção pelo candidato de um número mínimo de votos, a maioria absoluta (acima de 50% do eleitorado), para que seja declarado eleito10.
Esse critério minimiza uma das características do sistema de maioria simples que é a falta de garantia de que o candidato eleito seja o mais votado, uma vez que, mesmo tendo o candidato obtido o maior número de votos, não será considerado eleito se esse número for inferior a 50% (cinquenta por cento) do total dos votos, devendo ocorrer nova eleição com os candidatos mais votados.
É interessante observar, que não há a obrigatoriedade de que apenas os dois candidatos mais votados disputem uma nova eleição, podendo-se adotar uma quantidade mínima de votos a ser obtida para que o candidato possa disputar a nova eleição. O que esse sistema garante, na realidade, é uma votação expressiva ao candidato eleito (ao menos em relação aos votos válidos), sendo essa uma de suas peculiaridades.
Esse tipo de sistema é geralmente empregado na eleição para os cargos do poder Executivo, porém há alguns países que o adotam na eleição para os cargos do Legislativo, como a França e o Mali.
No caso da França, os candidatos, que obtiverem mais de 12,5% dos votos válidos no primeiro turno, poderão concorrer no segundo turno, o que faz com que o candidato mais votado no segundo turno não necessariamente obtenha a maioria de votos, o que na prática não ocorre com muita frequência11, como se poderia imaginar.
10 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 24. 11 Ibidem, p. 42.
Outra peculiaridade desse sistema de votação é uma inclinação ao favorecimento dos partidos de centro, mais moderados, em contraposição aos partidos de extremo, uma vez que estes últimos têm mais dificuldades em fazer alianças para o segundo turno da eleição, caso haja.
Nesse sistema o candidato eleito apresenta, em tese, uma maior legitimação representativa, porém o processo eleitoral é mais demorado e mais custoso financeiramente para o Estado.
No sistema de voto alternativo há a garantia de que o candidato eleito receba a maioria absoluta do número de votos, sem que haja a necessidade de um segundo turno para eleição, através da “transferência” de votos de candidatos menos votados para outros.
Isso ocorre porque o eleitor não vota em apenas um candidato, mas sim ordena a sua preferência de voto para todos os candidatos, sendo desconsiderado o voto na primeira opção de candidato, caso não nenhum deles atinja a maioria absoluta.
Dessa forma, se um candidato obtiver mais de 50% (cinquenta por cento) dos votos em primeira preferência será eleito, caso contrário, as cédulas que possuíam o candidato menos votado, como sua primeira opção de preferência, passarão para os candidatos indicados pela sua segunda opção de preferência, verificando-se posteriormente, se algum candidato remanescente obteve a maioria absoluta12.
Se sim, o candidato é eleito, se não, o processo se repete até que algum candidato obtenha a maioria absoluta, sendo então, eleito.
Esse sistema, devido ao processo de transferência de cédulas, torna mais difícil a eleição de candidatos que tenham uma forte rejeição, apesar de virem a receber uma grande votação em primeira preferência, o que reduz muito as chances de partidos de extremo, seja de direita ou de esquerda, elegerem seus candidatos, assim como ocorre no sistema de dois turnos.
Embora o candidato eleito atenue a falta de representatividade, ele não elimina as distorções entre o número de votos e a representação dos partidos na Câmara dos Deputados, podendo ocorrer de dois partidos terem votações similares de primeira preferência, mas alcançarem uma proporção de cadeiras na Câmara dos Deputados razoavelmente diferente.
Esse tipo de sistema é adotado, por exemplo, pela Austrália, para a eleição da House of Representatives13.
Portanto, o sistema majoritário apresenta como características a tendência a uma governabilidade maior e mais estável, em virtude da maior facilidade de obtenção de maiorias políticas14.
A eliminação da fragmentação partidária, fortalecendo os maiores partidos15.
O aumento da representatividade dos parlamentares, na medida em que apenas um é eleito por distrito, sujeitando-se a um maior controle e a uma maior visibilidade.
A eliminação da competição intrapartidária, exceto pela indicação do candidato do partido ao cargo e a neutralização de posições políticas radicais, tendendo para uma polarização de propostas de centro, mais comedidas.
Contudo, segundo o ministro Luís Roberto Barroso, essa fórmula também possuiria algumas consequências indesejadas, em sua forma majoritária pura, como a redução do pluralismo político, visto que o resultado das eleições não reflete a diversidade da manifestação popular.
A inexistência de participação e de influência política das minorias; o risco de uma personalização maior do voto, em detrimento das diretrizes apresentadas pelos partidos no caso do sistema proporcional de lista fechada e; a municipalização dos debates políticos, com a consequente preocupação para questões locais, em detrimento das questões nacionais16.
É certo que algumas dessas consequências são nocivas, porém outras parecem incorporar as reivindicações da população quando foram às ruas exigindo reformas, como a preocupação com questões da realidade dos eleitores, e não apenas de uma reduzida elite.
1.2. Sistema Proporcional
O sistema proporcional é aquele que possibilita que as diversas opiniões da sociedade estejam representadas no poder Legislativo, concedendo voz no Parlamento às minorias
13 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 26. 14 SILVA, 1999 apud BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 42.
15 FERRIRA FILHO, 1996 apud BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 42.
16 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 43-44.
qualificadas17, e que garantem a relação direta entre o número de votos recebidos por um partido (ou coligação partidária) na eleição e o número de cadeiras ocupado por ele.
Assim, se determinado partido conquistou 40% (quarenta por cento) dos votos válidos, então ocupará aproximadamente 40% (quarenta por cento) das cadeiras da Câmara dos Deputados, havendo uma “harmonia” matemática. Existem duas variantes desse sistema: o voto único transferível e o sistema de lista.
O voto único transferível visa que as opiniões relevantes da sociedade, estando sob a égide de partidos, ou não, sejam representadas no parlamento, garantindo a seus eleitores ampla possibilidade de escolha, não somente de partidos, mas também de seus representantes individualmente18.
Nesse sistema, o país é dividido em um determinado número de distritos, que não coincidem necessariamente com os Estados, sendo eleito um determinado número de representantes de acordo com a magnitude de cada distrito. Assim, se um distrito tiver cinco representantes na Câmara dos Deputados, então o partido poderá apresentar até cinco candidatos.
Similarmente ao que ocorre no voto alternativo, os eleitores devem ordenar numericamente suas preferências de voto. A apuração nesse caso é um tanto complexa, pois se deve primeiramente obter uma quota, que é a razão entre o número de cadeiras existente no parlamento somado à unidade, para cada distrito existente19.
É eleito o candidato que tenha obtido o número de votos em primeira preferência igual ou maior do que uma quota. Caso todas as cadeiras destinadas ao distrito não sejam preenchidas dessa forma, dar-se-á início ao processo de transferência de cédulas.
Esse processo destina aos demais concorrentes às cédulas que excederam a quota de um candidato que já foi eleito por esse método, sendo acrescido o número de votos dos candidatos assinalados na segunda preferência dessas cédulas de quantas forem as cédulas assim assinaladas.
Ocorre um problema, entretanto: quais cédulas seriam transferidas para os demais concorrentes? Podem-se estabelecer vários critérios para responder a essa pergunta, sendo que
17 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 37. 18 Ibidem, p. 38.
um critério adotado é a transferência das cédulas que estão na parte superior da pilha, no caso de a eleição não ser eletrônica.
É possível também, que não haja uma votação acima da quota para nenhum candidato, neste caso, inicia-se um novo processo de transferência, que elimina o candidato com menor número de primeiras preferências e suas cédulas são computadas como votos para os candidatos assinalados como segunda preferência.
Os dois processos de transferência de votos, citados anteriormente, são sucessivamente utilizados até que todas as cadeiras do distrito sejam ocupadas.
O voto único transferível possui o maior grau de escolha dentre todos os sistemas eleitorais, uma vez que permite ao eleitor não somente escolher candidatos de diferentes partidos, como também ordenar sua preferência pelos demais candidatos.
Além disso, proporciona o controle da natureza da transferência de sua cédula, caso o candidato de sua primeira preferência não seja o mais votado, uma vez que a transferência de cédula é realizada de acordo com a preferência especificada pelo eleitor, algo que não ocorre com o sistema de lista aberta, em que um voto pode ajudar a eleger um candidato que não seja simpático ao eleitor.
O objetivo deste sistema não é a manutenção da “harmonia” aritmética entre o número de votos obtidos pelo partido e o número de cadeiras ocupado por ele na Câmara dos Deputados.
O seu desiderato, é garantir que opiniões relevantes da sociedade tenham representação no Congresso, ultrapassando-se questões partidárias e enfatizando questões como o combate às drogas, a erradicação da pobreza e a preservação do meio ambiente; priorizando candidatos da mesma área e de determinados segmentos sociais20. Porém, possui uma apuração bastante complexa.
O sistema de lista se baseia no princípio de que o objetivo principal de um sistema eleitoral é possibilitar que as opiniões sociais sejam expressas pelos partidos políticos21.
Esse objetivo parecer ser antagônico ao anseio de concretização de maior representatividade política, propalado pela população, pois limita o voto a uma lista de candidatos, que pode não ter a aceitação unânime de seus integrantes pelo eleitor, que se torna refém da escolha dos partidos, havendo um retrocesso representativo e não um avanço.
20 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004, p. 41. 21 Ibidem, p. 42.
Nesse sistema, há dois tipos de lista: a aberta e a fechada. No escrutínio de lista fechada, o eleitor vota em um rol de candidatos preordenado pelo partido. Assim, apurados os votos, o partido elaborador do rol ocupará a quantidade de cadeiras correspondente ao percentual de votos obtidos pela lista em relação ao total de votos válidos apurados, sendo obedecida a ordem dos candidatos na lista.
No escrutínio de lista aberta22, o eleitor escolhe o candidato de sua preferência dentre os candidatos integrantes da lista partidária, havendo várias possibilidades para esse tipo de escrutínio. No voto de legenda não há lista, o eleitor vota diretamente na legenda partidária. A principal diferença entre a técnica do escrutínio de lista fechada e o voto em legenda, adotado pelo Brasil, é que no primeiro o eleitor conhece a posição dos candidatos na lista23.
Apesar do antagonismo dessa fórmula em relação à representatividade do eleitor, o sistema de lista fechada apresenta como característica positiva a orientação da escolha eleitoral em termos das diferenças existentes entre as propostas e os programas apresentados por cada partido e menos em termos de vontades particulares24.
Outra característica positiva desse sistema é que a eleição do parlamentar é dependente do partido, de maneira que produz, como consequência, uma disciplina e uma fidelidade partidária25, prevenindo frequentes trocas de partidos, ainda que não haja norma que trate do assunto.
A estabilidade dos partidos, propiciada por esse arranjo eleitoral, faz com que o relacionamento entre os poderes seja mais institucional, reduzindo em grande medida a cooptação de parlamentares pelo governo.
Esse fato evidencia os aspectos programáticos dos partidos, uma vez que os acertos e as falhas na formação dos governos lhe serão imputados e esses aspectos serão julgados nas eleições seguintes, cujo debate se dará em torno da atuação do partido no governo que poderá deixar o poder e no comportamento político dos parlamentares durante seu mandato.
De outra perspectiva, pode-se observar também um conjunto de características negativas nesse modelo, que são: a restrição do direito de escolha do eleitor, já mencionado,
22 NICOLAU, Jairo. O Sistema Eleitoral de Lista Aberta no Brasil. Working Paper CBS-70-06. Centre for Brazilian Studies. University of Oxford.
23 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 52.
24 Ibidem, p. 52.
25 CINTRA, 2005 apud BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 52.
que é compelido a votar em uma instituição impessoal e burocrática em vez de votar em um candidato; a atenuação do vínculo representativo; o reforço às oligarquias partidárias e a submissão das novas lideranças às lideranças já plenamente estabelecidas26.
Sem contar a transformação das convenções partidárias em eventos de acirradas disputas políticas e pessoais em torno da elaboração da lista de candidatos, a ponto de ser este sistema representativo objeto de uma proposta de reestruturação por alguns especialistas no assunto27.
Em síntese, cada partido indicaria seus candidatos em uma lista e a distribuição das cadeiras se daria conforme fosse a votação em cada lista partidária.
Deste modo, cada partido (ou coligação partidária) apresenta sua lista de candidatos; são contados os votos dados a cada lista; as cadeiras são distribuídas entre os partidos de forma proporcional ao número de votos recebidos por cada lista; alguns integrantes da lista ocupam as cadeiras destinadas ao seu partido (ou coligação partidária).
A realidade, entretanto, tem demonstrado que o seu funcionamento é um pouco mais complexo do que foi explicado, por causa de alguns fatores: a fórmula eleitoral para distribuir as cadeiras, a magnitude dos distritos e a existência de mais de um nível para distribuição das cadeiras; a cláusula de exclusão; as coligações partidárias e os critérios para escolha dos candidatos da lista.
A fórmula eleitoral é o critério estabelecido para distribuir as cadeiras e suas sobras de cada distrito aos partidos. Elas são divididas em três tipos: maior votação global, maior sobra e maior média28.
Pela fórmula da maior votação global, será contemplado com as cadeiras remanescentes, o partido político que tiver obtido a maior votação global na eleição. Antes, devendo ser determinado o quociente eleitoral, que é a razão entre o número de votos válidos, que é o número de votos total subtraídos os votos em branco e nulos, e o número de cadeiras destinado ao distrito. Assim sendo, considerando-se por hipótese a seguinte eleição:
Total de votos = 280.000
26 COMPARATO, 1996 apud BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 53.
27NICOLAU, Jairo. A Reforma da Representação Proporcional no Brasil. In: Maria Victória Benevides; Paulo Vannuchi; Fábio Kerche. (Org.). Reforma Política e Cidadania. São Paulo: Fundação perseu Abramo, 2003, v., p. 201-224.
Votos brancos e nulos = 40.000 Total de cadeiras do distrito: 12
Tem-se que o quociente eleitoral (QE) seria: QE = (260.000 – 20.000) / 12, ou seja, QE = 20.000. Este é o número mínimo de votos que deverá obter um partido (ou coligação partidária) para que obtenha uma cadeira na Câmara dos Deputados, é o “custo da cadeira” em votos.
Considerando, também por hipótese, que houvesse ocorrido a seguinte distribuição de votos aos partidos29:
Partido A recebeu 48.000 votos; Partido B recebeu 120.000 votos e; Partido C recebeu 72.000 votos.
O partido A obteria duas vagas, pela razão inteira entre a sua votação (48.000) e o quociente eleitoral (20.000). E pelo mesmo raciocínio, os partidos B e C, obteriam 6 e 3 vagas respectivamente. Contudo, o total de vagas distribuídas, nesse caso, totaliza 11, faltando distribuir uma vaga. Assim, pelo critério da maior votação global, o partido B receberia a vaga restante.
O critério da maior sobra, destinaria a vaga remanescente ao partido (ou coligação partidária) que, após a distribuição inicial das cadeiras, apresentasse a maior sobra de votos, ou seja, votos que foram insuficientes para a obtenção de mais uma cadeira do distrito. Assim, no exemplo visto acima, cada partido teria as seguintes sobras:
Partido A: 48.000 – 2 x 20.000 = 8000 votos restantes; Partido B: 120.000 – 6 x 20.000 = 0 votos restantes e Partido C: 72.000 – 3 x 20.000 = 12.000 votos restantes.
Desse modo, pelo critério da maior sobra, o partido C seria contemplado com a vaga remanescente.
E por último, o critério da maior média, que atribui ao partido detentor de maior média de votos recebidos por vaga, somada a unidade, a vaga remanescente. Assim, valendo-se do mesmo exemplo utilizado acima, tem-se:
29 ALEXANDRINO, Marcelo, PAULO, Vicente. Direito Constitucional Descomplicado, 14 ed. São Paulo: Editora Método, 2015. p. 454.
Partido A: 48.000 / (2 + 1) = média de 16.000 votos por vaga; Partido B: 120.000 / (6 + 1) = média de 17.142 votos por vaga e Partido C: 72.000 / (3 + 1) = média de 18.000 votos por vaga.
Conclui-se então que a vaga, caso fosse adotado esse critério, seria destinado ao partido C. Caso houvesse a sobra de mais de uma vaga, haveria tantas quantas fossem necessárias apurações da maior média para atribuição de cada uma dessas vagas ao partido que obtivesse a maior média em cada uma dessas apurações até que não restasse nenhuma vaga a ser distribuída.
A magnitude (M) dos distritos é o número de cadeiras de cada distrito a ser disputado numa eleição30. Quando M=1 são ditos distritos uninominais, e quando M > 1, são ditos distritos plurinominais.
Há uma correlação entre a fórmula eleitoral e a magnitude do distrito.
Os modelos de representação majoritária podem ser aplicados tanto a distritos uninominais, quanto a plurinominais, enquanto os modelos de representação proporcional devem ser aplicados, necessariamente, a distritos plurinominais, para se garantir um resultado aproximadamente proporcional, já que a fórmula proporcional, utilizada em distritos com M=1, acaba se degenerando em uma fórmula majoritária.
A magnitude impacta diretamente sobre a proporcionalidade entre votos e cadeiras numa eleição, pois com um número maior de cadeiras num pleito eleitoral, um partido pequeno aumenta suas chances de obter representação.
Por exemplo, em um distrito de magnitude cinco, um partido que recebesse 2% (dois por cento) dos votos válidos não seria eleito, já que para se obter uma cadeira, nesse caso, seriam necessários, pelo menos, 20% (vinte por cento) de votos. No entanto, se este mesmo distrito tivesse magnitude 50 (cinquenta), o partido obteria sua representação31.
Na maioria dos países, a Câmara dos Deputados é composta por representantes eleitos em diversos distritos eleitorais do país, que, geralmente, estão associados às subunidades territoriais do país, tais como Estados, ou Províncias32.
30 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 13. 31 Ibidem, p. 46.
Essa disposição dos distritos locais acaba afetando a representação do partido no país, pelo que foi mencionado anteriormente, ou seja, se esses distritos forem de baixa magnitude, pequenos partidos podem ficar sem representação na Câmara dos Deputados, havendo também uma redução na proporcionalidade.
A fim de minimizar as distorções proporcionadas por essa sistemática33, alguns países adotam além dos distritos locais, os distritos superiores, que agregam as sobras após a primeira distribuição de cadeiras nos distritos locais e alocam parte das cadeiras de forma independente dos distritos locais.
Outro fator que afeta o sistema de representação proporcional é a cláusula de exclusão34, que impede que determinado partido obtenha representação no parlamento, caso não alcance um determinado número de votos, assim, em alguns Estados nacionais, um partido precisa obter um número mínimo de votos, por exemplo, 1,5% (um e cinco décimos de por cento) dos votos nacionais, para poder eleger um representante.
A razão desta cláusula é dificultar que pequenos partidos obtenham sua representação, fragmentando de forma excessiva o Legislativo, algo que afetaria a governabilidade do país. Em contrapartida, essa cláusula favorece os partidos maiores e reduz a proporcionalidade representativa.
Entretanto, a falta dessa cláusula no atual sistema eleitoral tem contribuído para acirrar o descontentamento da população com seus representantes.
Esse descontentamento gera o clamor pela reforma política e acaba sendo substrato para a apresentação do voto distrital como solução para o problema, visto que a ausência da exigência de uma quantidade mínima de votos permite que candidatos com índices extremamente baixos de votação suplantem outros com um índice maior e, em tese, de melhor representatividade dos eleitores.
Um outro aspecto que deturpa a representatividade do sistema eleitoral vigente, diz respeito às coligações partidárias. As coligações partidárias são aglutinações de partidos com a finalidade de disputar a eleição para o Legislativo35.
Os partidos continuam existindo de forma autônoma e apresentam sua própria lista de candidatos às eleições, apenas somando-se seus votos para a apuração e distribuição das
33NICOLAU, Jairo. As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira. Dados - Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 441-464, 1997.
34 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 51. 35 Ibidem, p. 53.
cadeiras. Novamente, as coligações aumentam a probabilidade de pequenos partidos obterem representatividade no Legislativo, pois ao se unirem, comportam-se, para fins eleitorais, como se fossem um único partido de maior dimensão.
No caso de países que admitem as coligações, a distribuição das cadeiras transcorre em duas fases. Sendo a primeira fase, a distribuição de cadeiras do distrito eleitoral entre os partidos e coligações. E a segunda fase, a distribuição das cadeiras obtidas no distrito eleitoral entre os partidos da coligação, de forma que cada partido receba uma quantidade de cadeiras proporcional à sua contribuição em votos para a votação total da coligação.
Acontece, porém que, muitas vezes, coligam-se entre si partidos que possuem ideologias totalmente contrárias, e o fazem com o único intuito de obter o maior número de cadeiras do Legislativo, e consequentemente, manter o eu poder.
Não havendo qualquer preocupação com a intenção e a vontade do eleitor que ao votar em determinado candidato de sua convicção política não espera que ele venha a beneficiar outro candidato de convicção política diversa da sua, como acontece nas eleições atuais.
Os critérios vistos até o momento definem o aspecto quantitativo da representação eleitoral, isto é, quantas cadeiras cada partido irá receber, mas não define o aspecto qualitativo, isto é, quem irá receber cada uma das cadeiras do partido ou da coligação.
Em virtude disso, o sistema proporcional precisa de parâmetros para distribuir entre os candidatos de cada lista as cadeiras conquistadas. A diferença primordial entre as regras para a escolha dos candidatos no sistema de representação proporcional é o grau de liberdade dos partidos em comparação ao dos eleitores.
No sistema de lista fechada36, é feita uma preordenação, prévia às eleições, dos candidatos e os eleitores podem votar somente em uma das listas. Já outros modelos possibilitam alguma interferência do eleitor na definição dos candidatos eleitos, é o voto preferencial, em que o eleitor pode votar em um, ou mais, candidatos da lista do partido.
Nos sistemas de lista aberta37 e de lista livre38, os nomes da lista que serão eleitos são definidos pelo eleitor, já no caso da lista flexível, os partidos apresentam uma lista de candidatos, ordenados segundo a preferência do partido, enquanto o eleitor estabelece a sua preferência para determinados candidatos.
36 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 55. 37 Ibidem, p. 56.
De acordo com o ministro Barroso39, dentre as principais “vantagens” do sistema proporcional, cita-se a garantia do pluralismo e a possibilidade de participação das minorias na composição do órgão responsável por deliberar sobre questões que submeterão a todos.
Assim, o Parlamento seria o lugar em que a complexidade existente na sociedade se materializaria e não o lugar onde ela seria expurgada. Por óbvio, a maioria permaneceria no controle das decisões, que seriam tomadas após um amplo debate e, não raras vezes, diante de muitas contestações e controvérsias.
O governo é da maioria, mas havendo que prestar contas às minorias qualificadas, que funcionam como uma espécie de controle interno da atividade política, qualificando, em certa medida, as decisões tomadas, e tornando a democracia mais deliberativa, por meio do enriquecimento do debate acerca das coisas públicas, e nesse sentido, atribui ao direito fundamental de participação das minorias uma dimensão objetiva.
Sob outra perspectiva, essa ampla participação da minoria nas decisões de Estado, pode ser uma desvantagem, uma vez que provoque uma pulverização partidária40. Essa
pulverização é oriunda de um sistema proporcional que não disponha de uma cláusula de barreira, o que enseja a criação de um elevado número de partidos que, muitas vezes, apenas servem a interesses políticos particulares.
A diversidade partidária não representaria, assim, uma pluralidade de opiniões, de ideias, enfim de representatividade, mas sim apenas um mecanismo que possibilitaria o trânsito de parlamentares entre legendas de aluguel, que atenderiam seus próprios interesses, sem nenhum compromisso com a sociedade.
Essa pulverização confunde o eleitor, tornando difícil o processo de escolha da legenda mais próxima de seus anseios políticos. Para se ter uma ideia sobre esse relato, no Brasil, que adota o sistema proporcional, entre os anos de 1982 e 2004, teve em funcionamento 67 (sessenta e sete) agremiações partidárias41.
Ressalta-se que grande parte desses partidos, como dito, serviu apenas a interesses pessoais transitórios de algumas lideranças partidárias em determinado momento, não
39 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 46.
40 SILVA, 1999 apud BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 47.
41 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 47.
chegando, se quer, a superar os limites da condição de legendas de locação ou de grupos sectários e inexpressivos.
1.3. Sistemas Mistos
Os sistemas eleitorais majoritários e representativos são sistemas puros. Os sistemas ditos mistos42 são sistemas que apresentam características dos dois sistemas anteriores. Essas características, geralmente, relacionam uma modalidade de representação proporcional, de lista ou de voto único transferível, e uma modalidade do sistema majoritário, em distritos uninominais ou plurinominais.
Sendo a associação mais comum, a representação proporcional de lista e o sistema de maioria simples.
Esse sistema possui, sob determinada perspectiva, a vantagem de possibilitar a representação de um número de parlamentares eleitos em distritos uninominais, sem perder a proporcionalidade da representação partidária, permitindo uma relação mais próxima entre o eleitor e seu representante, fazendo com que os interesses do distrito fossem mais bem representados e resguardados e majorando a representatividade.
Há várias formas de se combinar a fórmula eleitoral majoritária com a fórmula eleitoral proporcional com o propósito de se obter um sistema misto. Essa combinação envolve o grau de independência entre uma e outra. Nos sistemas independentes, o resultado de uma fórmula não afeta o resultado da outra, enquanto nos sistemas dependentes ocorre o oposto.
O tipo mais comum de sistema dependente misto é o de correção e de independente misto é o de superposição.
O sistema misto de correção43 utiliza duas fórmulas eleitorais que se relacionam: a fórmula proporcional corrige as distorções criadas pela majoritária.
Esse sistema se vale de uma dinâmica semelhante na maior parte dos países em que é adotado: as cadeiras são distribuídas proporcionalmente aos votos recebidos pela lista; são subtraídas as cadeiras obtidas pelo partido nos distritos uninominais do total de cadeiras obtidas e; a quantidade de cadeiras assim obtida é ocupada pelos primeiros candidatos da lista.
42 NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 63. 43 Ibidem, p. 67.
Os sistemas mistos de correção padecem de uma excessiva complexidade, e possuem um problema intrínseco, que é a possibilidade de um partido vencer em mais distritos do que teria direito na lista, isso pode ocorrer caso o eleitor vote em um grande partido no distrito, mas em um menor na lista partidária.
Uma solução para esse problema é a criação de cadeiras suplementares no Legislativo ou a subtração das cadeiras conquistadas nos distritos do número conquistado na parte proporcional, mantendo-se as conquistadas no distrito.
O sistema misto de superposição44 é um tipo de sistema misto independente, em que todos os eleitores elegem seus representantes por meio de duas fórmulas, sendo que a fórmula majoritária não interfere na fórmula proporcional. Há realmente, dois grupos de representantes distintos que são eleitos cada um deles por uma fórmula eleitoral.
O eleitor vota no candidato que concorre no distrito e outro na lista partidária. As cadeiras do distrito e da lista são distintas, sendo que a representação global do partido é a soma dos resultados no distrito e na lista partidária. A disputa majoritária beneficia os grandes partidos, enquanto os pequenos partidos se beneficiam dos votos dados à lista, pela fórmula proporcional.
Em alguns casos, o candidato pode concorrer tanto no distrito quanto na lista, enquanto em outros isso não é possível. A possibilidade de o candidato concorrer das duas formas termina por instituir uma espécie de “repescagem” para quem for derrotado na eleição do distrito.
O sistema eleitoral misto não representa um abandono completo do sistema proporcional, mas tão somente uma reunião desse sistema eleitoral com o sistema majoritário. Há diversas formas de se fazer essa reunião. O modelo proposto para substituir o sistema proporcional puro atual, denomina-se distrital misto por superposição e consiste na eleição de metade dos parlamentares pelo sistema distrital-majoritário e a outra metade pelo sistema proporcional.
No sistema distrital-majoritário o candidato é eleito pelo voto uninominal, ou seja, um candidato eleito por distrito, enquanto no sistema proporcional o candidato é eleito segundo as regras do sistema proporcional de lista fechada.
Assim, no sistema eleitoral misto de superposição não há interferência da votação do sistema majoritário no sistema eleitoral45, caracterizando-se pela independência entre as duas fórmulas, tendo cada eleitor direito a dois votos.
A mudança para um sistema eleitoral distrital misto46 aproximaria o representado de seu representante, no que se refere à parte majoritária do modelo47.
Apesar da atual possibilidade de voto diretamente no candidato, e não no partido, o fato dos eleitos não guardarem certa coerência entre o que prometem em campanha e aquilo que efetivamente fazem durante o mandato, provoca esse distanciamento de representatividade que o voto distrital pretende extinguir.
No voto distrital há tendência entre os candidatos de exporem não somente seus aspectos favoráveis, mas também os aspectos desfavoráveis de seus adversários, o que não necessariamente ocorre no sistema proporcional puro.
Nessas circunstâncias, constrói-se um ambiente de declarações prós e contras capaz de mobilizar o eleitorado e de conscientizá-lo acerca do que fará o seu futuro representante, se eleito. É óbvio que o candidato eleito, ainda assim, poderá conduzir-se de maneira contrária ao esperado por seus eleitores, no entanto, tentará que se justificar perante seu distrito nas próximas eleições, o que é mais difícil.
A despeito do aumento da representatividade da população possibilitada por esse modelo, a crítica que se faz ao sistema distrital misto se refere à sua concentração nas questões essencialmente locais em detrimento de questões nacionais.
Esse aspecto poderia, no Brasil, conduzir à incorporação dos temas nacionais48, uma vez que os temas nacionais somente permeiam as campanhas eleitorais atuais, por ser o de lista fechada o sistema proporcional adotado.
Dessa forma, a admissão de um sistema parcialmente majoritário pode levar os candidatos a analisar as diferenças partidárias, vindo a destacar aspectos que lhes sejam favoráveis comparativamente e a censurar aspectos de dedicação dos seus adversários, de forma que um discurso local seja suplantando por um discurso nacional.
45 NICOLAU, 2004 apud BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 63.
46 Ibidem, p. 64.
47 BÚRIGO, 2002 apud BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 64.
48 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 66.
O fato do sistema proposto ainda conter o sistema proporcional, faz com que a representatividade seja reduzida, pelo distanciamento entre os eleitores e o seu eleito. Porém, essa redução não é tão expressiva como a que ocorre pela adoção do sistema proporcional misto, na medida em que o sistema distrital misto comporta também o modelo majoritário que atenua o problema.
O fato de metade dos parlamentares serem eleitos pelo voto distrital acaba por refletir no Parlamento como um todo reduzindo a atenuação na representatividade, além disso, o fato do sistema de lista fechada ser utilizado para eleição das lideranças partidárias contribui para a maior representatividade política.
O sistema distrital misto não repele as representações minoritárias49, ao menos, não tanto quanto o sistema distrital puro.
As minorias poderão ser representadas no Parlamento por meio da parte proporcional do modelo, que é um pouco mais custoso do que no sistema proporcional puro, uma vez que o número de cadeiras destinado à parte proporcional seria metade da do sistema proporcional puro vigente, entretanto essa possibilidade ainda existe.
O sistema eleitoral deve possibilitar a representação das minorias, mas não pode impedir que a maioria governe, assim, o sistema distrital misto se apresenta como um sistema bem equilibrado para o alcance dos dois anseios, não ferindo o direito público subjetivo das minorias50.
A redução do custo das campanhas eleitorais e da influência do poder econômico são outros benefícios apresentados por esse sistema eleitoral. A redução do custo da campanha eleitoral advém de o fato da circunscrição eleitoral ser menor do que a circunscrição eleitoral do sistema proporcional, que no último caso corresponde a todo território da Unidade da Federação.
Como a circunscrição eleitoral é menor, também é menor o número de eleitores alvos da campanha, o que reduz o custo e facilita a fiscalização, uma vez que os valores despendidos na sua realização são concentrados em uma única localidade, tornando-se mais perceptíveis.
49 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 68.
A atividade de fiscalização também seria beneficiada pela concentração, na medida que poderá focar suas ações em um único candidato por partido em vez de vários candidatos em uma circunscrição.
O juiz eleitoral responsável também poderia melhor acompanhar as atividades de cada candidato em campanha eleitoral, além de permitir uma maior fiscalização recíproca dos próprios candidatos, por motivo da simplicidade de sua realização.
Similares benefícios apresentam o sistema proporcional de lista fechada, ao tornar a campanha eleitoral centrada na representação partidária e não no grande número de candidatos, havendo uma concentração de esforços políticos dos integrantes de uma mesma representação partidária, em vez de uma competição interna.
Desse modo, a fiscalização mais uma vez é simplificada pela verificação de uma única conta de campanha para cada representação partidária, e não várias. Isso, ao menos em tese, reduziria a corrupção e a influência do poder econômico sobre a política, embora a criatividade nesse aspecto pareça ser ilimitada51.
1.4. O Caso do Brasil Contemporâneo
O Brasil atualmente adota um sistema eleitoral majoritário de dois turnos, para as eleições do presidente e vice-presidente, assim caso não haja candidato com a maioria absoluta dos votos válidos em primeiro turno, haverá um segundo turno entre os dois candidatos mais votados no primeiro turno, conforme preceitua a Constituição Federal:
Art. 77. A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato presidencial vigente.
§ 1º - A eleição do Presidente da República importará a do Vice-Presidente com ele registrado.
§ 2º - Será considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido político, obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos.
§ 3º - Se nenhum candidato alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte dias após a proclamação do resultado,
51 BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e Partidário para o Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Ideias, 2006. p. 71.
concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos52.
E esse mesmo sistema é adotado para as eleições de governadores de estado e de prefeitos de cidades com mais 200.000 (duzentos mil) habitantes, conforme novamente preceitua a Constituição Federal:
Art. 28. A eleição do Governador e do Vice-Governador de Estado, para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do ano subseqüente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País; II - eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores53;
Enquanto que para a eleição de senadores e de prefeitos para munícipios com menos de 200.000 (duzentos mil) habitantes, adota-se o sistema majoritário simples, conforme mais uma vez preceitua a Constituição Federal para o caso dos senadores e a contrariu sensu do §2º do art.3º da Lei Ordinária 9.504/9754 para os prefeitos de cidades com menos de 200.000 (duzentos mil) habitantes, respectivamente:
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
Art. 2º [...]
52 BRASIL. Constituição da República do Brasil de 1988. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 01 jun. 2016. 53 BRASIL. Constituição da República do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Brasília, 1988. Acesso em: 01 jun. 2016. 54 BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Brasília, 1997. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9504.htm>. Acesso em: 01 jun. 2016.
[...]
§ 1º Se nenhum candidato alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição no último domingo de outubro, concorrendo os dois candidatos mais votados, e considerando-se eleito o que obtiver a maioria dos votos válidos.
§ 2º Se, antes de realizado o segundo turno, ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de candidato, convocar-se-á, dentre os remanescentes, o de maior votação.
§ 3º Se, na hipótese dos parágrafos anteriores, remanescer em segundo lugar mais de um candidato com a mesma votação, qualificar-se-á o mais idoso.
[...]
Art. 3º Será considerado eleito Prefeito o candidato que obtiver a maioria dos votos, não computados os em branco e os nulos.
§ 1º A eleição do Prefeito importará a do candidato a Vice-Prefeito com ele registrado.
§ 2º Nos Municípios com mais de duzentos mil eleitores, aplicar-se-ão as regras estabelecidas nos §§ 1º a 3º do artigo anterior55.
Já para os cargos do poder Legislativo, o Brasil adota o sistema proporcional de lista aberta, com fórmula eleitoral de maiores médias, com cláusula de exclusão (chamada de quociente eleitoral) e distritos locais para a distribuição das cadeiras (Estados, Distrito Federal e Municípios), com coligação permitida nas eleições para deputado federal, deputado distrital, deputado estadual e vereador, conforme consta dos arts. 105 a 113 do Código Eleitoral56.
Destacando que, caso nenhum partido venha a atingir o quociente eleitoral, as vagas serão preenchidas pelos candidatos mais votados independentemente do partido, ou seja, o sistema é convertido no sistema eleitoral de maioria simples.
A proposta de reforma política, no que se refere ao sistema eleitoral, prevê adoção de um sistema distrital misto em substituição ao sistema proporcional puro adotado, a fim de aproximar os eleitores de seus representantes, incentivando o crescimento da participação popular nas decisões de Estado.
Prevê também a redução dos custos de campanha, a fim de propiciar a participação de pessoas que não representem grandes grupos econômicos como candidatos; e pautar os temas
55 BRASIL. Constituição da República do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Brasília, 1988. Acesso em: 01 jun. 2016. 56 BRASIL. Lei 4.737, de 15 de julho de 1965. Código Eleitoral Brasileiro. Disponível em:
