São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 A RELAÇÃO ENTRE O MDS E O INSS NA OPERACIONALIZAÇÃO DO
BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA: avanços e retrocessos
Marcella Miranda da Silva1 Suellen Reis Contente2
RESUMO
Este trabalho analisa a relação entre MDS e o INSS na consecução do BPC estabelecido na Constituição Federal de 1988 e Regulamentado pela LOAS de 1993. Sua operacionalização é de responsabilidade do INSS o que gera certa apartação do BPC em relação a assistência social brasileira.
Palavras-Chave: Benefício de Prestação Continuada, Assistência
Social, Direito Social.
ABSTRACT
This study examines the relationship between MDS and the INSS in achieving BPC established in the Constitution of 1988 and Regulated by LOAS 1993. Its operation is the responsibility of the INSS which generates some of the apartheid BPC on social assistance in Brazil.
Keyword: Benefit of continuing provision, Social Assistance, Social
Law
1 INTRODUÇÃO
O Benefício de Prestação Continuada é um direito assistencial que se realiza por meio de uma provisão financeira, da política da assistência social da seguridade social não contributiva. É financiado pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
Atualmente, BPC é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e operacionalizado pelo INSS. Desde 2004, conta
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Bacharel em Serviço Social - Estudante da Universidade Federal do Pará.E-Mail: marcellamirandas@gmail.com
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Acadêmica do Instituto de Ciências Sociais Aplicadas- Universidade Federal do Para.E-Mail: suellencontente@hotmail.com
São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 com uma estrutura de gestão descentralizada nas três esferas de governo e compõe a Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004) e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS, 2005), como prestação de transferência de renda.
Esse artigo objetiva analisar a relação entre o MDS e o INSS na operacionalização do BPC e seus efeitos sobre o próprio benefício. Para esse estudo foi realizada análise documental, bibliográfica e entrevistas com técnicos que atuam no INSS e na assistência social do município de Belém e Castanhal.
2 O QUE É O BPC?
O Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) é um direito expresso na Constituição Federal de 1988, no campo da Seguridade Social (Art. 203 e 204) e regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS Lei nº. 8.742 de 07.12.1993) e pelo Decreto 6.214/20073. Em vigor desde janeiro de 1996, este benefício consiste na garantia de um salário mínimo aos idosos com 65 anos ou mais e às pessoas com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho, que não tenham condições de prover a própria manutenção ou tê-la provida por sua família e com renda familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo.
O BPC é o programa de assistência social brasileiro de maior volume de recursos, e o segundo maior programa não contributivo de transferências do Brasil, em termos de usuários atendidos, sendo o primeiro o Bolsa-Família. O BPC atendeu até 2008 o total de 2.934.472 pessoas, sendo 1.510.682 pessoas com deficiência e 1.423.790 de idosos, com um gasto superior a R$ 13,7 bilhões.
Esse benefício é um direito individual intransferível, ou seja, em caso de morte do beneficiário, o BPC não pode ser transferido para outra pessoa da família. A cada dois anos é revisto para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem por meio de uma Avaliação Social realizada por assistentes sociais para atualização de dados de composição familiar e outras informações. No caso da pessoa com deficiência se houver necessidade, pode ser realizada uma nova
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Inicialmente o benefício foi operacionalizado por meio do Decreto 1.744 de 8 de dezembro de 1995, revogado posteriormente pelo Decreto 6.214 de 26 de setembro de 2007.
São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 “Avaliação Médico Pericial” para verificação da incapacidade para vida independente e para o trabalho, após indicação na Avaliação Social.
A revisão do BPC está prevista no Art. 21 da LOAS e compõe uma das ações de controle deste. É realizada em parceria envolvendo o MDS, INSS e as Secretarias Estaduais e Municipais de Assistência Social. Como ação de controle, monitoramento e avaliação do programa as revisões podem se constituir uma armadilha “que prende o usuário impedindo-o de libertar-se dos mecanismos de controle destinados a fiscalizar a manutenção de sua condição de enquadramento” (MACIEL, 2008, p. 108).
Pode ser concedido a mais de um membro da família, desde que a renda familiar continue inferior a ¼ do salário mínimo vigente. A partir de 2003, em decorrência da promulgação do Estatuto do Idoso, houve uma ampliação dos critérios de acesso ao beneficio, com a redução da idade mínima para ingresso para 65 anos e a possibilidade de idosos da mesma família terem acesso ao BPC sem que o valor do benefício seja computado no cálculo de renda familiar e seja mantido o critério de renda per capita inferior a ¼ da salário. Essas alterações representam um aumento de 21,14% do total de novos beneficiários idosos em 2004 (MDS, 2005).
A partir da Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS, 2005) o BPC passou a integrar à Política de Assistência Social compondo, como prestação de transferência de renda, as ofertas da Proteção Social Básica -PSB4. A política de assistência da qual o BPC faz parte prevê a integração com outros programas sociais, todavia, isso não ocorre de maneira sistemática como foi detectado durante a realização da pesquisa em Belém e Castanhal. A principal forma de integração ocorre para fins de controle do acúmulo de benefícios e a fiscalização de irregularidades.
3 A OPERACIONALIZAÇÃO DO BPC PELO INSS: dificuldades e desafios
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“A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de risco através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação e, ou, fragilização de vínculos afetivo-relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras). Os serviços serão executados de forma direta nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e em outras unidades básicas e públicas de Assistência Social, bem como de forma indireta nas entidades e organizações de Assistência Social da área de abrangência dos CRAS”. BRASIL, 2004.
São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 Como foi destacada anteriormente, o Benefício de Prestação Continuada iniciou sua operacionalização em 01 de janeiro de 1996, por meio do Decreto nº 1.744 de 08 /12/1995. Este definiu a data para o início da operacionalização, assim como estabeleceu a responsabilidade e a competência de organizar e implementar os meios necessário à operacionalização do BPC ao INSS.
Segundo Maciel (2008) a escolha do INSS para operacionalização do BPC se deu por dois fatores principais, por sua presença em grande parte dos municípios brasileiros e por sua experiência na organização e controle dos benefícios previdenciários em nível nacional.
A própria operacionalização do BPC ocorreu com o estabelecimento de instrumentos e técnicas operativas que se constituíram em reflexos de componentes de uma racionalidade instrumental presente na lógica da instituição responsável por sua operacionalização, o INSS.
O INSS é integrante do Sistema Previdenciário Brasileiro, organizado a partir da lógica do seguro social, em que o trabalhador contribui antes para poder ter acesso. Essa experiência histórica de dezenas de anos do INSS colaborou por resultar em uma “cultura do merecimento” com vinculo entre beneficiário e contribuição ativa (SPOSATI, 2008, p. 131), distinto do direito à transferência de renda.
Como resultado sobre o BPC, a operacionalização deste pelo INSS produziu uma espécie de confusão de identidades que deixa o BPC preso a lógica da Previdência Social, em que os próprios funcionários, limitados por uma restrição do tempo para atendimento, dificultem o acesso ao beneficio. Esse tipo de controle informatizado tende a propiciar uma desumanização no atendimento, como pode ser observado na narrativa de uma assistente social em relação aos outros funcionários “o usuário pergunta ‘onde está meu direito?’ e o funcionário diz ‘olha senhora eu tenho responsabilidade com o usuário da previdência’”.
Assim, o BPC acaba sendo incorporado na dinâmica do INSS a partir de sistemáticas similares adotadas na organização dos benefícios previdenciários para o processo de operacionalização e regulação do BPC, desde o momento do
São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 agendamento virtual para atendimento5 até a concessão do benefício. A técnica novamente expôs: “o BPC é um beneficio da assistência emergencial não pode ser misturado com os benefícios previdenciário”.
4 A NOVA REGULAMENTAÇÃO E A APROXIMAÇÃO COM A ASSISTÊNCIA SOCIAL
Em setembro de 2007 começou a vigorar o Decreto nº. 6.214 de 26/09/07 (DOU 28 de setembro de 2007) que revogou o Decreto 1.744/95. A publicação desse novo decreto foi necessário para atualizar o texto legal da LOAS, alterado ao longo dos anos, assim como reiterar e ratificar a natureza da gestão e do financiamento do benefício da Política de Assistência Social e estabelecer novos procedimentos a sua operacionalização sobre o BPC.
O Decreto nº. 6.214/07, é o primeiro a adotar o SUAS6 (que anteriormente só aparecia em Portarias e Resoluções). Este buscou corrigir a trajetória de distanciamento do BPC em relação à assistência social, mas manteve a operacionalização do BPC ao INSS. De acordo com Sabará (2008):
[...] o Decreto 6.214/2007 responsabiliza e instrumentaliza o MDS para assumir de vez a condução do direito ao BPC. Entretanto, ele mantém a operacionalização do benefício com o INSS, o que transgride a LOAS quanto à determinação que o órgão gestor da assistência social seja o operacionalizador do benefício (p. 6).
O novo decreto reconhece a importância e a necessidade de integração dos beneficiários e seus familiares aos serviços socioassistenciais e das demais políticas setoriais. Desta forma, o direito ao BPC por meio da nova regulamentação “expressa-se claramente na norma jurídica que o SUAS deve garantir o acompanhamento do beneficiário e de sua família, e a inserção destes à rede de serviços socioassistenciais e de outras políticas setoriais” (SABARÀ, 2008).
A trajetória da assistência social brasileira é marcada por dois momentos distintos. O primeiro momento, anterior a Constituição Federal de 1988, é
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O agendamento pode ser feito por telefone, pelo número 135, ou via internet. Essa facilidade no agendamento congestiona o atendimento criando uma fila de espera que pode chegar a seis meses.
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O SUAS objetiva acabar com a trajetória de apartação do BPC em relação a assistência social por meio da implantação e a articulação de diversas ações de proteção social no intuito de prover as necessidades.
São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 caracterizado pelo descompromisso do Estado no enfrentamento da pobreza, com práticas descontínuas e desarticuladas sem financiamento regular, marcado pela filantropia e pelo assistencialismo.
O segundo momento, a partir da promulgação da Constituição de 1988, a assistência social é considerada direito social de responsabilidade do Estado, constituindo-se como direito do cidadão e dever do Estado, para ser prestada a quem dela necessitar. Compondo o tripé da seguridade social junto com saúde e previdência social.
O primeiro período deixou marcas que ainda estão presentes na assistência social brasileira, uma vez que ainda é tratada por muitos profissionais que atuam na área como favor, tutela, ou seja, a assistência social não é vista como um direito, mas como uma ajuda, assim “estigmas criados historicamente em torno da prática da assistência social mantêm-na num círculo vicioso e fechado de auto-reprodução” (SPOSATI et. al, 2008b, p. 67).
È possível inferir que essas marcas resultam também da ausência de uma reflexão crítica sobre a assistência social enquanto política pública. No lugar da leitura critica da realidade, os profissionais optam por “introduzir processo terapêuticos de ajuda, mais do que processo coletivos de mudança” (idem). E ilustrativa dessa situação foi exposto na verbalização uma assistente social durante o Fórum Social Mundial 20097, em um painel que discutia a temática do BPC, ao falar da rede de serviços ofertados: “esse beneficiário e sua família, as vezes ou na maioria, das vezes não são incluídos em serviços que realmente viabilizem a saída dele dessa situação que originou seu acesso”.
Esse tipo de narrativa revela a permanência de uma concepção moral acerca do usuário da assistência social em que este deve “moralmente” deixar a sua condição de atendido para que outro “pobre” possa acessar o beneficio. Há uma regulação do comportamento do usuário do BPC, como pode ser percebida na verbalização, de uma assistente social que atua na assistência social sobre o
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O Fórum Social Mundial 2009 foi realizado em Belém, durantes os dias 27 de janeiro a 01 de fevereiro. No dia 29 de janeiro houve um Painel intitulado “Os caminhos e descaminhos de uma Política de Assistência Social no Brasil destinados aos idosos e portadores de deficiência em situação de pobreza o caso do benefício de prestação continuada” com a presença de Secretaria Nacional de Assistência Social Ana Ligia Gomes, a Prof.ª Algaíza Sposati, Prof.º Carlos Alberto Maciel e Janaína Penalva.
São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 processo de revisão do beneficio “Então como a gente tem acesso pra saber se realmente esse usuário que recebe precisa?”
5 CONSIDERAÇÕES
Apesar de seu caráter e provisão de necessidades básicas, o BPC não atende a todos que precisam, atingindo apenas os que vivem abaixo da linha da indigência (GOMES, 2001). Sua materialização é comprometida pela ideologia neoliberal, seus critérios e seu alto grau de seletividade abrangem situações de vulnerabilidade extrema.
Atualmente, há um cenário de desafios à consolidação do SUAS que pretende aproximar o BPC da assistência social. Em relação ao INSS a manutenção da a operacionalização do benefício por esta instituição pode se reiterar problemas construídos historicamente, como a leitura do BPC como um seguro, a confusão com aposentadoria em detrimento do direito estabelecido constitucionalmente.
Em relação à assistência social é preciso ter cuidado com as marcas negativas desta em sua trajetória histórica. Além de transferir a operacionalização do BPC ao MDS é preciso garantir um atendimento extensivo a família do usuário que também se encontra exposto a situações de vulnerabilidade social e não apenas integrar o beneficiário idoso a algum serviço ofertado pelos CRAS sem nenhum serviço especifico para essa demanda como foi verificado em Belém em entrevistas realizadas com assistentes sociais em determinados CRAS do município.
É preciso avançar na luta pela ratificação do BPC legitimado no plano legal e institucional como direito, pela ampliação do acesso, na mobilização em torno da defesa e do aperfeiçoamento para que esse benefício se torne realmente um instrumento emancipatório para seus beneficiários e seus familiares.
REFERÊNCIAS
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988.
_____________. Decreto nº. 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Regulamenta do Benefício de Prestação Continuada (Revogado)
São Luís – MA, 25 a 28 de agosto 2009 _____________. Decreto nº. 6.214, de 26 de setembro de 2008. Regulamenta do Benefício de Prestação Continuada.
_____________.Lei Orgânica da Assistência Social – Lei 8.742 de 07 de dezembro de 1993.
_____________.Política Nacional de Assistência Social – Resolução nº. 145 de 15 de ago. de 2004.
_____________.Norma Operacional Básica do Sistema Único da Assistência Social – Resolução nº. 130 de 15 de jul. de 2005.
GOMES, Ana Lígia. O Benefício de Prestação Continuada: uma trajetória de retrocessos e limites, in: Revista Serviço Social e Sociedade nº 68. São Paulo: Cortez, 2001.
MACIEL, Carlos Alberto. As Armadilhas do Benefício de Prestação Continuada: as armadilhas. Letras à Margem, 2008.
MDS. Relatório Anual de Gestão da Secretaria Nacional de Assistência Social, 2004. SNAS/MDS. Brasília, 2005.
SABARÀ, Raquel. A Inserção do BPC no Sistema Único de Assistência Social. Belém, 2008. Mimeo.
SPOSATI, Aldaíza. Benefício de Prestação Continuada como Mínimo Social. In: SPOSATI, Aldaíza (org.). Proteção Social de Cidadania: inclusão de idosos e pessoas com deficiência no Brasil, França e Portugal. São Paulo: Cortez, 2008. SPOSATI, Aldaísa. BONETTI, Dilsea. YAZBEK, Maria Carmelita. FALCÃO, Maria do Carmo B. A Assistência na Trajetória das Políticas Sociais Brasileiras: uma questão em análise. 10ed. São Paulo, Cortez, 2008b.
