DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO. Avaliação do Programa Nacional de Reformas e do Progama de Estabilidade para 2014 de PORTUGAL

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DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Avaliação do Programa Nacional de Reformas e do Progama de Estabilidade para 2014 de PORTUGAL

que acompanha o documento

Recomendação de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO relativa ao Programa Nacional de Reformas para 2014 de Portugal

e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade para 2014 de Portugal

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ÍNDICE

Resumo ... 3

1. Introdução ... 6

2. Situação económica e perspetivas... 8

3. Desafios e avaliação da agenda política... 9

3.1. Política orçamental e fiscalidade... 9

3.2. Setor financeiro ... 18

3.3. Políticas de mercado de trabalho, educação e sociais ... 20

3.4. Medidas estruturais a favor do crescimento sustentável e da competitividade... 24

3.5. Modernizar a administração pública ... 31

4. Conclusões ... 34

Quadro recapitulativo ... 36

RESUMO

A recuperação económica de Portugal está a consolidar-se, com uma produção em expansão desde a primavera do último ano, uma taxa de desemprego em baixa e uma melhoria da balança externa. De acordo com o cenário macroeconómico atualizado do

Programa de Ajustamento Macroeconómico, prevê-se um crescimento do PIB real de 1 % em 2014 e de 1,5 % em 2015, com base numa retoma gradual da procura interna e de maiores contribuições positivas das exportações líquidas. Em consonância com a produção, o emprego começou a crescer a partir do início de 2013, tendo o desemprego registado um declínio constante, descendo de 17,6 % no início de 2013 para 15,3 % no final do mesmo ano. O sólido desempenho das exportações contribui de forma decisiva para a forte melhoria da balança externa de Portugal, que passou a ter um excedente de cerca de 0,5 % do PIB em 2013, após contínuos défices elevados nos últimos 20 anos. Em 2013, o défice orçamental foi de 4,9 % do PIB (4,5 % excluindo as recapitalizações bancárias), o que constitui um nível significativamente inferior à meta de 5,5 % do PIB. O orçamento de 2014 está em conformidade com a meta de um défice de 4,0 % do PIB e prevê medidas predominantemente centradas na despesa correspondendo, no total, a 2,1 % do PIB.

Portugal concluiu com êxito o seu Programa de Ajustamento Macroeconómico em 17 de maio de 2014, tendo completado a maior parte da consolidação prevista e das medidas de reforma. Portugal foi objeto de apenas uma recomendação específica por país em 2013,

nomeadamente a fim de aderir aos termos do Memorando de Entendimento no âmbito do Programa. Verificou-se uma consolidação orçamental significativa durante o programa de três anos, os riscos para a estabilidade financeira foram cuidadosamente geridos e a capacidade do sistema bancário para alargar a concessão de crédito a empresas viáveis foi salvaguardada, tendo sido aplicadas reformas estruturais importantes.

Não obstante os progressos alcançados, subsistem desafios importantes no domínio das políticas orçamental, financeira e estrutural.

• Política orçamental. Portugal terá de prosseguir na via de um contínuo ajustamento orçamental a fim de assegurar a sustentabilidade das suas finanças públicas. O transporte de receitas orçamentais suplementares de 2013 e uma melhoria das perspetivas económicas compensam, em certa medida, as pressões orçamentais em 2014. Mas subsistem riscos não negligenciáveis a nível jurídico e de execução uma vez que foram postas em causa medidas de consolidação por razões constitucionais. Além disso, verificam-se riscos relacionados com a gestão da dívida das empresas públicas na pendência de uma maior clareza sobre o seu tratamento estatístico de acordo com as disposições revistas do novo Sistema Europeu de Contas de 2010. Em 2015, são necessárias medidas que representam cerca de 0,8 % do PIB a fim de atingir a meta de um défice de 2,5 % do PIB, tal como estabelecido na recomendação no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos. Será necessário um maior nível de consolidação sustentável após a correção da situação de défice excessivo, a fim de atingir o objetivo a médio prazo de um défice estrutural de 0,5 % do PIB até 2017, em cumprimento dos requisitos estabelecidos no quadro da governação orçamental da UE; e a dívida pública, que nos termos do Sistema Europeu de Contas 95, se prevê que estabilize a cerca de 130,5% do PIB em 2014, terá de ser objeto de medidas para a colocar numa trajetória suficientemente descendente no sentido do limiar de 60 % do PIB.

• Reformas orçamentais-estruturais: Com vista a garantir a eficácia das medidas de consolidação orçamental, deve ser mantida uma rigorosa contenção das despesas a todos os níveis da administração pública. Para o efeito, as reformas do sistema de gestão das finanças públicas devem ser completadas, nomeadamente no que diz respeito a uma revisão mais alargada do quadro orçamental, à orientação a médio

prazo do planeamento orçamental e análise de risco, à desfragmentação dos procedimentos orçamentais e à melhoria do quadro de comunicação de informações e de contabilidade. Terá de ser garantida uma aplicação estrita da Lei sobre o Controlo das Autorizações e reforçadas as relações de responsabilização. Deve ser posto termo à acumulação de pagamentos em atraso do setor público, nomeadamente assegurando a plena sustentabilidade financeira das empresas públicas. Do lado das receitas, há ainda margem para tornar o sistema fiscal mais favorável ao crescimento e reforçar o cumprimento das obrigações fiscais.

• Setor fiscal. A estabilidade financeira foi preservada. No entanto, a fraca rentabilidade dos bancos, os elevados rácios de empréstimos de má qualidade e os níveis elevados de endividamento das empresas continuam a colocar desafios à estabilidade dos bancos. O acesso limitado ao financiamento, nomeadamente para as pequenas e médias empresas, continua a ser um importante obstáculo ao crescimento, pelo que continua a ser necessário desenvolver esforços para alargar o leque de alternativas de financiamento, por exemplo, mediante um melhor acesso ao mercado de capitais. Deve ser rapidamente implementada uma estratégia abrangente a fim de reduzir o endividamento excessivo das grandes empresas, nomeadamente mediante uma utilização mais eficaz dos instrumentos de reestruturação.

• Mercado do trabalho: É necessário assegurar um rigoroso acompanhamento da reforma da legislação relativa à proteção do emprego a fim de dar resposta à questão da forte segmentação do mercado de trabalho. São necessárias melhorias no sistema de negociação coletiva com vista a induzir um maior dinamismo e a tornar os salários mais flexíveis e reativos às condições económicas. Devem prosseguir os esforços no sentido de melhorar a eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho.

• Pobreza: Embora as medidas adotadas no contexto do Programa tenham sido concebidas com vista a reduzir ao mínimo o impacto nos mais desfavorecidos, a crise económica e financeira de Portugal teve repercussões negativas nos níveis de pobreza e de desigualdades. O número de agregados familiares sem emprego não abrangidos por prestações sociais continua a ser um dos mais elevados da UE, nomeadamente devido às regras de elegibilidade mais rigorosas aplicadas ao regime de rendimento mínimo após as reformas de 2010 e 2012.

• Educação: É necessário um acompanhamento eficaz da expansão do número de escolas com acordos de autonomia, bem como das medidas adotadas para aumentar a atratividade e qualidade da formação profissional a fim de garantir que estas reformas permitam enfrentar com sucesso desafios de longa data.

• Reformas estruturais dinamizadoras do crescimento: Registaram-se progressos substanciais no domínio das reformas estruturais nos últimos anos, mas há ainda uma margem significativa para reformas adicionais em domínios essenciais. Além disso, a aplicação efetiva das medidas adotadas exige um acompanhamento cuidadoso. No domínio da investigação e da inovação, a cooperação entre a investigação pública e as empresas tem de ser melhorada e é necessário estabelecer prioridades claras, tendo em conta os atuais pontos fortes da investigação e o potencial para o desenvolvimento de atividades económicas competitivas. No setor dos transportes, é necessária a aplicação do vasto plano de transportes a longo prazo, a integração dos portos no sistema global de logística e transportes e o reforço da concorrência nos setores dos transportes ferroviários e metropolitanos. No setor da energia, é necessário tomar medidas para combater as restantes rendas excessivas a fim de reduzir os custos da energia para a economia. A transposição da Diretiva Serviços ainda não está completada e há

margem para melhorias no ambiente empresarial, na avaliação e acompanhamento da reforma do mercado imobiliário, na concorrência e no quadro regulamentar setorial. • Avaliação das reformas estruturais. O Governo português adotou uma vasta gama

de reformas estruturais ao abrigo do Programa de Ajustamento Macroeconómico, mas são necessários maiores esforços para avaliar o impacto das reformas no funcionamento da economia. Será essencial um acompanhamento permanente de todas as reformas aplicadas a fim de avaliar se contribuem para impulsionar a competitividade e o crescimento do produto e do emprego.

1. INTRODUÇÃO

Em maio de 2013, a Comissão apresentou apenas uma proposta de recomendação específica por país (REP) relativa a reformas económicas e estruturais em Portugal. Esta

tinha como objetivo o cumprimento do seu compromisso ao abrigo do Programa de Ajustamento Macroeconómico da UE-FMI. Com base nesta recomendação, o Conselho da União Europeia adotou essa recomendação específica por país sob a forma de uma recomendação do Conselho. Portugal concluiu com sucesso o seu Programa de três anos apoiado pela UE-FMI em 17 de maio de 2014 (Caixa 1)1.

O presente documento de trabalho apresenta uma avaliação da situação no que diz respeito à implementação por Portugal da Estratégia 2020 da UE e da sua Estratégia Orçamental para 2014-2018 e avalia as medidas em função das suas realizações na aplicação do Programa de Ajustamento Macroeconómico. Tendo em conta os vastos

requisitos de comunicação de informações estabelecidos no Programa de Ajustamento Macroeconómico, bem como o seu acompanhamento e controlo rigorosos, os países participantes no programa estão isentos da obrigação de apresentação de Programas Nacionais de Reformas (PNR) e de Programas de Estabilidade ou de Convergência (PEC) (Regulamento (UE) n.º 472/2013, artigo 10.º, n.º 1). Não obstante, Portugal apresentou um Documento de Estratégia Orçamental atualizado em 30 de abril de 2014 e uma carta do Governo sobre a atualização do PNR em 1 de maio de 2014.

Em conformidade com o disposto no Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, na sequência da conclusão com sucesso do Programa, Portugal ficará plenamente abrangido pelos procedimentos que tinham sido suspensos até então.

A supervisão orçamental no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos, que estava integrada no Programa de Ajustamento Macroeconómico, irá prosseguir. Portugal terá de apresentar projetos de planos orçamentais à Comissão Europeia a partir do orçamento para 2015. Além disso, Portugal estará abrangido pela supervisão pós-programa até ao reembolso de, pelo menos, 75 % da assistência financeira recebida ao abrigo do Programa.

Caixa 1: Execução do Programa de Ajustamento Macroeconómico da UE/FMI para Portugal

O Programa de Ajustamento Macroeconómico para Portugal foi acordado num período de profunda crise financeira e orçamental. Na sequência de um pedido apresentado por Portugal em 7 de abril de 2011, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) negociaram com as autoridades portuguesas um Programa de Ajustamento Macroeconómico. O objetivo do Programa era restabelecer a confiança, colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável, salvaguardar a estabilidade financeira e permitir o regresso da economia a um crescimento equilibrado. Com esse fim em vista, o Programa prevê uma vasta ação em três frentes:

1) Uma estratégia credível e equilibrada de consolidação orçamental, apoiada por medidas estruturais no domínio das finanças públicas e por um melhor controlo orçamental das parcerias público-privadas (PPP) e das empresas públicas (EP), a fim de colocar o rácio dívida pública bruta/PIB numa firme trajetória descendente a médio prazo.

2) Esforços para estabilizar o setor financeiro através de mecanismos baseados no mercado, sustentados por recursos de reserva. As medidas relevantes deverão promover a

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Para mais informações, consultar os relatórios sobre o estado de execução do Programa publicados pela Comissão Europeia na sequência de cada missão de avaliação do Programa. Estes relatórios, juntamente com outras informações relativas ao Programa de Ajustamento Macroeconómico, podem ser consultados em http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/portugal/index_en.htm

desalavancagem gradual e ordenada do setor bancário e a prestação de liquidez adequada e reforçar a capitalização dos bancos e a supervisão bancária.

3) Adoção, na fase inicial, de reformas estruturais profundas para estimular o crescimento potencial, criar emprego e melhorar a competitividade. Em especial, o Programa previa reformas do mercado de trabalho, dos serviços e das indústrias de rede, do sistema judicial, do mercado de arrendamento, da concessão de licenças, do ambiente empresarial e da concorrência, a fim de reforçar o potencial de crescimento da economia, melhorar a competitividade e facilitar o ajustamento económico.

Tal como acontece com todos os Estados-Membros que beneficiam de assistência financeira, os progressos verificados na execução do programa de medidas de acompanhamento de políticas foi objeto de um seguimento regular e específico em conformidade com o disposto no Memorando de Entendimento.

Verificou-se uma melhoria significativa das perspetivas macroeconómicas ao longo do período do Programa. A situação do mercado de trabalho continua a melhorar e iniciou-se o processo de reequilíbrio do setor dos bens não transacionáveis para o dos bens transacionáveis, gerando um excedente na balança de transações correntes em 2013. No entanto, não está ainda concluída a reestruturação da economia no sentido de um modelo de crescimento baseado nas exportações e é provável que níveis ainda elevados da dívida pública e privada condicionem o crescimento a médio prazo.

As políticas orçamentais do Programa tinham como objetivo colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável. O objetivo da estratégia de consolidação orçamental era reduzir o défice público para um nível inferior a 3 % do PIB até 2015 e colocar o rácio dívida pública bruta/PIB numa firme trajetória descendente a médio prazo. Realizaram-se progressos significativos no ajustamento orçamental em curso, tendo o défice nominal sido reduzido para metade no período de três anos. O ajustamento orçamental foi apoiado por uma série de reformas orçamentais-estruturais a fim de melhorar a cobrança de receitas e reforçar o controlo das despesas públicas, incluindo as parcerias público-privadas e as empresas públicas.

O Programa previa medidas substanciais orientadas para garantir a estabilidade do setor financeiro português. A estabilidade financeira foi reforçada mediante a recapitalização, a redução da dimensão e a reorganização do setor bancário. Prossegue o trabalho relativo ao apoio à desalavancagem ordenada dos balanços dos bancos, os rácios de solvabilidade a nível do sistema têm aumentado e as condições de liquidez foram também melhoradas. Verificaram-se melhorias significativas no quadro regulamentar e de supervisão do setor bancário. Para além da melhoria das perceções do mercado em relação aos emitentes em países periféricos da área do euro, vários grandes bancos portugueses voltaram a ter acesso aos mercados de dívida internacionais. Portugal executou um conjunto de ações para facilitar o acesso de empresas viáveis ao financiamento, nomeadamente no que diz respeito a pequenas e médias empresas (PME).

A agenda de reformas estruturais tinha como finalidade incentivar o potencial de crescimento, criar emprego e melhorar a competitividade. Realizaram-se progressos substanciais na execução da agenda de reformas estruturais, em especial com a adoção de uma reforma abrangente do mercado de trabalho que permitiu aumentar a flexibilidade e reduzir a segmentação do mercado, aumentando simultaneamente os incentivos ao trabalho; a melhoria da situação do mercado da habitação com uma nova lei de arrendamento urbano; a maior eficiência do sistema judicial; a modernização do sistema educativo; o avanço na aplicação da Diretiva Serviços da UE; a melhoria das práticas em matéria de adjudicação de contratos públicos; a simplificação do regime de licenciamento e a redução dos encargos administrativos para as empresas em geral; o avanço na reforma dos transportes; a redução

dos custos no setor da energia e a maior compatibilização do quadro regulamentar e concorrencial geral com as melhores práticas europeias.

Estas reformas já melhoraram a posição de Portugal em algumas comparações dos esforços de reforma estrutural, por exemplo os baseados nos indicadores «doing business» calculados pela OCDE ou pelo Banco Mundial, o que sugere que Portugal se tornou um mercado mais flexível e atrativo para as empresas.

2. SITUAÇÃO ECONÓMICA E PERSPETIVAS

Prevê-se que a recuperação económica continue em 2014. Segundo a última atualização

das projeções macroeconómicas subjacentes ao Programa de Ajustamento Macroeconómico, prevê-se que a recuperação económica seja cada vez mais impulsionada pela procura interna, em especial pelo consumo privado e pelo investimento fixo, enquanto as previsões apontam para que as exportações líquidas continuem a contribuir positivamente para o crescimento. As previsões indicam que o crescimento do PIB real atingirá 1 % em 2014 (revisto em alta relativamente a 0,6 % no momento da elaboração do documento de trabalho de 2013) e subirá para 1,5 % em 2015, em consonância com as últimas previsões das autoridades.

O gradual reequilíbrio da economia no sentido do crescimento impulsionado pelas exportações está a progredir a bom ritmo. O dinamismo das exportações manteve-se em

2013, assegurando ganhos de quotas de mercado. A quota das exportações de bens e serviços no PIB atingiu um novo pico de quase 41 % em 2013, em comparação com 28 % em 2009. Este foi um fator essencial subjacente à rápida recuperação da balança de transações correntes de Portugal, que deverá passar de um défice de 12 % do PIB em 2009 para um excedente de cerca de 0,5 % do PIB em 2013. O acentuado crescimento das exportações tem sido apoiado por uma diversificação dos mercados de exportação de Portugal para economias emergentes em rápido crescimento, com a sua percentagem nas exportações portuguesas a aumentar de 20 % em 2001 para 25 % em 2013. Em termos de futuro, as projeções indicam que as exportações manterão a sua tendência de crescimento acentuado. Em 2014, prevê-se um aumento de perto de 5 % das exportações e posteriormente uma aceleração para cerca de 6 % em 2015, com base numa retoma do crescimento dos mercados de exportação e na conquista de mais quotas de mercado. A retoma prevista no investimento será fundamental para gerar a maior capacidade do setor das exportações necessária para manter o dinamismo do crescimento das exportações a médio prazo.

Verificou-se uma melhoria notável nas perspetivas do mercado de trabalho. O emprego

começou a aumentar a partir do início de 2013 e o desemprego diminuiu de 17,6 % da população ativa para 15,3 % no final de 2013. Esta melhoria após uma longa recessão do mercado de trabalho foi em parte impulsionada por um aumento dos contratos de trabalho permanentes verificado a partir da segunda metade de 2013. Está prevista uma maior redução gradual da taxa de desemprego a médio prazo, em consonância com o aumento do emprego em curso. Continua a ser de importância crucial a realização de rápidos progressos na redução do desemprego e, nomeadamente, do desemprego dos jovens. Começou a verificar-se uma redução gradual da taxa de desemprego dos jovens, mas os progressos continuam lentos: esta taxa atingiu um nível de cerca de 35 % no final de 2013, tendo-se verificado uma redução relativamente a um nível ligeiramente superior a 40 % no início desse ano. A percentagem de jovens entre os 15 e 29 anos que não têm emprego nem estão integrados no sistema de ensino ou formação também se manteve elevada, a um nível de 16,7 % em 2013 (em comparação com 15,9 % no ano anterior).

A inflação diminuiu para 0,4 % em 2013, em relação aos 2,8 % em 2012, mas prevê-se uma aceleração moderada nos próximos anos. Apesar da reduzida pressão da inflação no

final deste ano. É assim de prever uma estabilização da taxa de inflação a cerca de 0,4 % em 2014 e uma ligeira aceleração para 1,1 % em 2015, em consonância com uma maior recuperação da atividade económica. Os custos unitários do trabalho aumentaram 1,1 % em 2013, em parte impulsionados pela reposição do 13.º e 14.º meses de salário no setor público. No entanto, prevê-se que os custos unitários do trabalho retomem a sua tendência descendente em 2014, em resultado da contínua contenção salarial, e que estabilizem em 2015, refletindo a aceleração projetada da remuneração dos trabalhadores. Em termos acumulados, estima-se que os custos unitários do trabalho terão baixado mais de 6 % entre 2009 e 2014, contribuindo de forma importante para a melhoria da competitividade externa de Portugal. No entanto, os custos unitários do trabalho terão de diminuir ainda mais a fim de permitir uma redução não só da elevada taxa de desemprego de Portugal como também da posição líquida altamente negativa do investimento internacional2.

3. DESAFIOS E AVALIAÇÃO DA AGENDA POLÍTICA

3.1. Política orçamental e fiscalidade

Evolução orçamental

As projeções orçamentais para 2014 e 2015 subjacentes ao Documento de Estratégia Orçamental de 2014 (seguidamente designado «a estratégia») foram acordadas com o pessoal da Comissão, do BCE e do FMI durante a 12.ª e última Avaliação do Programa de Ajustamento Macroeconómico de Portugal. Por conseguinte, todas as projeções

constantes do documento relativo a 2014-2015 correspondem plenamente às projeções da Comissão apresentadas na 12.ª Avaliação3.

A estratégia visa atingir um défice orçamental de 2,5 % do PIB em 2015, corrigindo assim a situação de défice excessivo em consonância com a recomendação PDE de 21 de junho de 2013. Esta é apoiada por medidas de consolidação pormenorizadas para 2014 e

2015. No entanto, a melhoria anual do saldo estrutural (recalculado) prevista na estratégia fica aquém do esforço recomendado para 2014. Após 2015, as autoridades preveem que seja atingido o objetivo orçamental de médio prazo de 0,5 % do PIB até 2017, em consonância com os requisitos estabelecidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

O défice das administrações públicas em 2013 atingiu 4,9 % do PIB em termos do SEC-95 (4,5 % do PIB excluindo os custos de recapitalização dos bancos), um nível que é significativamente inferior ao da meta do Programa. Tal reflete principalmente um

sobredesempenho da cobrança de impostos por parte do Estado e um controlo rigoroso das despesas, que mais do que compensou o desempenho inferior ao previsto das receitas não fiscais. O défice nominal registou uma melhoria de cerca de 1,5 % do PIB em 2013, enquanto o défice líquido das medidas extraordinárias registou um aumento de cerca de 0,5 % do PIB (de 5,8 % do PIB em 2012 para 5,3 % em 2013). A consolidação foi atingida com o crescimento das receitas fiscais do Estado e das contribuições sociais (em 10 % e 5 %, respetivamente). É animador verificar que, apesar da permanente pressão sobre os salários nominais, se verificou um aumento das receitas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de cerca de 3,4 mil milhões de euros em 2013 (2 % do PIB), o que é de importância crucial para apoiar o esforço de consolidação. Em contrapartida, as receitas não fiscais

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Ver a Caixa 2.5 em «Tenth Review Report of the Economic Adjustment Programme for Portugal»: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2014/op171_en.htm

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De salientar que as previsões da primavera da Comissão de 2014 não refletem as mais recentes previsões orçamentais da Comissão da 12.ª Avaliação. A avaliação do documento de trabalho baseia-se, por conseguinte, nas previsões da Comissão da 12ª Avaliação.

diminuíram devido, nomeadamente, a uma absorção dos fundos da UE inferior ao previsto. Do lado das despesas, a contenção foi conseguida principalmente através de poupanças no consumo intermédio e nos investimentos. Um desafio especial foi a reposição dos 13.º e 14.º meses de salários e pensões em 2013, na sequência de uma decisão do Tribunal Constitucional. Prevê-se que apenas uma parte relativamente pequena do excedente orçamental de 2013 seja transportada para 2014, uma vez que uma parte das receitas suplementares se deve a um regime especial de cobrança de créditos de impostos e contribuições sociais e a outros fatores extraordinários e que algumas das poupanças permitidas pela descida das despesas de investimento em 2013 podem ter sido obtidas à custa de atrasos acumulados que têm de ser compensados em 2014.

Caixa 2: Procedimento relativo aos défices excessivos em relação a Portugal

Portugal encontra-se atualmente sujeito à vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. O Conselho deu início ao procedimento relativo aos défices excessivos em relação a Portugal em 2 de dezembro de 2009 e emitiu a recomendação de que o défice excessivo fosse corrigido até 2013, o mais tardar.

A mais recente Recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia foi adotada em 21 de junho de 2013. O Conselho reconhece que as autoridades portuguesas tinham adotado medidas eficazes em conformidade com a Recomendação do Conselho de 2 de dezembro de 2009 e que se tinham verificado no país acontecimentos económicos adversos inesperados com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas. Por conseguinte, dirigiu uma recomendação revista a Portugal no sentido de pôr fim à situação de défice excessivo o mais tardar até 2015. Em termos concretos, a fim de reduzir o défice das administrações públicas para um valor inferior a 3 % do PIB de uma forma credível e sustentável, o Conselho recomendou que Portugal: a) Reduzisse o défice nominal para 5,5 % do PIB em 2013, 4,0 % do PIB em 2014 e 2,5 % do PIB em 2015, em consonância com uma melhoria do saldo estrutural de 0,6 % do PIB em 2013, 1,4 % do PIB em 2014 e 0,5 % do PIB em 2015;

b) Aplicasse medidas correspondentes a 3½% do PIB em 2013 a fim de limitar o défice a 5,5 % do PIB, com base nas medidas definidas na Lei Orçamental de 2013 e em medidas adicionais incluídas no orçamento suplementar. Estas incluem reduções na massa salarial, o aumento da eficiência no funcionamento da administração pública, a redução do consumo público e uma melhor utilização dos fundos da UE;

c) Com base na reforma das despesas públicas, adotasse medidas permanentes de consolidação correspondentes a, pelo menos, 2,0 % do PIB, com vista a atingir um défice nominal de 4,0 % do PIB em 2014. Este objetivo deve ser atingido mediante a racionalização e modernização da administração pública, visando a eliminação de redundâncias nas funções e entidades do setor público, o aumento da sustentabilidade do sistema de pensões e a obtenção de poupanças de custos orientadas em ministérios setoriais;

d) Adotasse as necessárias medidas de consolidação permanentes a fim de atingir a meta de défice para 2015 de 2,5 % do PIB.

Além disso, o Conselho recomendou que Portugal mantivesse a sua dinâmica em matéria de reforma da gestão das finanças públicas mediante a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental até ao final de 2013; reforçasse os procedimentos orçamentais e os princípios de gestão orçamental, responsabilização, transparência e simplificação e continuasse a trabalhar no sentido de limitar passivos contingentes provenientes de empresas públicas e parcerias público-privadas.

Uma panorâmica da atual situação em termos de procedimentos relativos a défices excessivos está disponível em:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm (consultar as secções por país no fundo da página).

Segundo as previsões subjacentes ao Documento de Estratégia Orçamental de 2014, as projeções indicam que o défice das administrações públicas atingirá 4 % do PIB em 2014. Esta projeção está em sintonia com as previsões subjacentes à 12.ª e última avaliação do

Programa de Ajustamento Macroeconómico, bem como com as projeções do Documento de Estratégia Orçamental de 2013. O ajustamento orçamental em 2014 é apoiado por medidas de consolidação permanentes correspondentes a 2 % do PIB, complementadas por medidas extraordinárias com um rendimento orçamental líquido correspondente a 0,1 % do PIB; ver lista pormenorizada na Caixa 3. O ajustamento orçamental baseia-se predominantemente nas medidas de poupança identificadas no âmbito da revisão das despesas públicas (RDP), que são complementadas por medidas de aumento das receitas em menor escala. Estima-se que o pacote RDP abranja medidas de consolidação permanentes no valor de 2,8 mil milhões de euros (1,7 % do PIB). As medidas RDP processam-se em três eixos principais: 1) redução da massa salarial do setor público mediante, nomeadamente, a redução do sobreemprego em subsetores específicos e uma redução temporária dos salários; 2) reforma das pensões, nomeadamente aumentando a idade de reforma para 66 anos e introduzindo alterações nas condições de concessão de pensões de sobrevivência e 3) reformas em setores específicos, especialmente racionalizando os custos de pessoal, consumo intermédio e investimento em todos os programas de despesas e ministérios setoriais. No setor da educação, a racionalização da rede escolar e a convergência do rácio professor/alunos com os níveis de outros países da UE poderão contribuir para a realização destes objetivos. A reforma hospitalar e a otimização dos custos contribuem para a realização de poupanças no setor dos cuidados de saúde. Entre as medidas com efeito de aumento das receitas, as rubricas mais significativas são um aumento da taxa do imposto sobre as sociedades relacionada com despesas relativas a veículos de empresa, o aumento dos impostos especiais de consumo sobre o tabaco e o álcool e uma imposição especial sobre os operadores do setor da energia. Preveem-se receitas extraordinárias que complementam o pacote RDP, nomeadamente as decorrentes da venda de concessões e de dividendos especiais da venda de reservas de petróleo excedentárias; estima-se que o produto destas medidas seja ligeiramente superior às despesas extraordinárias relacionadas com rescisões de contratos por mútuo acordo.

Caixa 3. Principais medidas orçamentais Principais medidas orçamentais para 2014

MEDIDAS DE CONSOLIDAÇÃO FISCAL EM 2014 - UMA PANORÂMICA (rendimentos líquidos)

RECEITAS DESPESAS

Permanentes Permanentes

milhões EUR % do PIB milhões EUR % do PIB

Revisão das despesas públicas (RDP) - receitas conexas 411 0,2 RDP: Massa salarial 626 0,4

Fundos complementares da UE -80 0,0 Rescisões de contratos por mútuo acordo 44 0,0 Contribuições para a ADSE, SAD e ADM 261 0,2 Programa de requalificação 8 0,0 Outras receitas setoriais específicas (Segurança Social) 230 0,1 Desgaste 95 0,1 Semana de trabalho de 40 horas 18 0,0

Receitas não-RDP 555 0,3 Revisão da tabela salarial 461 0,3

Imposto aplicável ao setor da energia 100 0,1

Aumento do IRC sobre os veículos das empresas 200 0,1 RDP: Pensões 322 0,2

Aumento do imposto especial sobre o consumo de automóveis de passageiros a gasóleo 50 0,0 Contribuição de solidariedade extraordinária 57 0,0 Aumento do imposto especial sobre o consumo de tabaco e bebidas alcoólicas 120 0,1 Aumento da idade de reforma / fator de sustentabilidade 174 0,1 Redução dos benefícios fiscais dos fundos de pensões e imobiliários 40 0,0 Racionalização das pensões de sobrevivência 85 0,1 Contribuição complementar de instituições financeiras 50 0,0 Subsídios vitalícios para políticos 6 0,0 Imposto/taxa sobre o jogo em linha 50 0,0

Alterações nas contribuições para a Segurança Social de membros de conselhos 5 0,0 RDP: Medidas setoriais específicas (ministérios setoriais) 1442 0,9

Imposto especial aplicável ao espectro utilizado pelos meios de comunicação 10 0,0 Impacto da reforma do IRC -70 0,0

TOTAL de receitas permanentes (a) 966 0,6 TOTAL de cortes nas receitas permanentes (b) 2390 1,4

Receitas extraordinárias Despesas extraordinárias

Transferência do fundo de saúde dos serviços postais (CTT) 180 0,1 Custos iniciais -278 -0,2 Dividendos especiais da EGREP da venda de reservas de petróleo 60 0,0 Concessão de portos, marinas e imobiliário 130 0,1 IRS dos custos iniciais 10 Concessão Silopor 40 0,0 TOTAL de receitas extraordinárias ('c) 250 0,1 TOTAL de despesas extraordinárias (d) -108 -0,1 TOTAL DE AUMENTO DE RECEITAS EM 2014 (A) 1216 0,7 TOTAL DE REDUÇÃO DE DESPESAS EM 2014 (B) 2282 1,4

Principais medidas subjacentes à meta do défice para 2015

MEDIDAS DE CONSOLIDAÇÃO FISCAL EM 2015 - UMA PANORÂMICA (rendimentos líquidos)

RECEITAS DESPESAS

milhões EUR% do PIB milhões EUR % do PIB

Permanentes Permanentes

Horizontais 375 0,2 Administração pública 98 0,1

Fundos do FSE para o programa de requalificação 50 0,0 Rescisões de contratos por mútuo acordo 48 0,0 Contribuições para a ADSE, SAD e ADM 75 0,0 Programa de requalificação 49 0,0

Aumento da taxa de IVA (em 0,25 pp) 150 0,1 Desgaste 140 0,1

Aumento da contribuição social dos trabalhadores 100 0,1 Reposição da redução salarial de 20% -139 -0,1

Setoriais 115 0,1 Pensões -245 -0,1

Eliminação da contribuição de solidariedade extraordinári -561 -0,3 Contribuição progressiva para a sustentabilidade sobre as 316 0,2

Outras medidas 366 0,2

Poupanças em custos TCI 138 0,1

Poupanças em estudos externos/consultoria 179 0,1 Poupanças do Programa Aproximar 49 0,0

Medidas setoriais específicas (ministérios setoriais) 629 0,4

TOTAL de receitas permanentes (a) 490 0,3 TOTAL de cortes nas receitas permanentes (b) 848 0,5

Extraordinários Extraordinários

Concessões do Oceanário e outras 41 0,0

TOTAL de receitas extraordinárias (c) 0 0,0 TOTAL de cortes de despesas extraordinárias (d) 41 0,0

TOTAL do aumento das receitas (A) = (a)+( c) 490 0,3 TOTAL de poupança de despesas (B) = (b)+(d) 889 0,5

Nota: O impacto orçamental apresentado nos quadros é o impacto comunicado pelo Programa, ou seja, pelas autoridades nacionais. O impacto orçamental corresponde igualmente ao impacto das medidas avaliadas pela CE/BCE/FMI na 12.ª Avaliação do Programa de Ajustamento Económico para Portugal. Um sinal positivo implica que as receitas/despesas aumentam como consequência desta medida.

Apesar das substanciais medidas de consolidação adotadas em 2014, os riscos relativos à meta orçamental mantêm-se principalmente devido a riscos jurídicos, uma vez que várias medidas do orçamento para 2014 foram contestadas em sede de Tribunal Constitucional. Além disso, há riscos orçamentais relacionados com a estratégia de gestão da

viabilidade financeira das empresas com dívidas antigas, enquanto se aguarda uma maior clarificação quanto ao tratamento estatístico das operações ao abrigo das regras revistas do Sistema Europeu de Contas de 2010. Caso se concretizem riscos negativos quanto ao cumprimento da meta orçamental, as autoridades portuguesas estão empenhadas em os compensar com medidas de elevada qualidade.

Portugal continua empenhado em reduzir o défice para 2,5 % do PIB até 2015, o que, no atual cenário macro-orçamental, exigirá medidas de consolidação correspondentes a cerca de 0,8 % do PIB. O Documento de Estratégia Orçamental de 2014 apresenta as

medidas de consolidação que condicionarão a progressão do ajustamento orçamental em 2015 (para uma lista completa de medidas, ver a Caixa 3). As medidas consistem principalmente numa maior reestruturação e racionalização dos serviços públicos, nomeadamente entre ministérios setoriais, a nível local e em algumas empresas públicas de transportes; em maiores reduções do emprego no setor público, que serão principalmente obtidas mediante a não renovação de contratos a termo e uma continuação do programa de requalificação dos funcionários públicos; poupanças nas despesas com TCI e em estudos e consultoria e uma taxa de recuperação aplicável a despesas com produtos farmacêuticos. Serão adotadas medidas adicionais com vista a substituir algumas das medidas temporárias adotadas durante a crise por medidas estruturais. Em especial na área das pensões, a contribuição de solidariedade extraordinária temporária que vigora há alguns anos será parcialmente substituída por medidas estruturais destinadas a melhorar o equilíbrio do sistema de pensões a médio prazo. Estas incluem uma contribuição progressiva para a sustentabilidade e um fator de equilíbrio que associa a indexação das pensões às variáveis económicas e demográficas que determinam as despesas e receitas do sistema público de pensões. Além disso, o Governo prevê alguns aumentos dos impostos especiais sobre o consumo, bem como pequenos aumentos do IVA e das contribuições sociais que serão integralmente afetados ao financiamento das despesas públicas com pensões.

Numa análise prospetiva, Portugal visa atingir o objetivo de médio prazo (OMP) de um défice estrutural de 0,5 % do PIB até 2017. Para tal, serão necessários maiores esforços

sustentados conforme exigido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento para 2016 e 2017.

A avaliação dos requisitos do procedimento relativo aos défices excessivos no que diz respeito aos países abrangidos por Programas de Ajustamento Macroeconómico é substituída pelas avaliações dos mesmos em conformidade com a regulamentação do pacote de dois atos legislativos. A 12.ª Avaliação do Programa de Ajustamento

Macroeconómico concluiu que, embora a realização da meta do défice para 2014 ainda esteja sujeita a uma série de riscos, as autoridades portuguesas estavam a cumprir os objetivos do Programa no que diz respeito à consolidação orçamental, nomeadamente estando dispostas a aplicar novas medidas para atingir a meta caso se concretize algum dos riscos em 2014 e tendo definido medidas em quantidade e com qualidade suficientes para apoiar a realização do objetivo em matéria de défice para 2015.

Evolução da dívida e sustentabilidade orçamental

Prevê-se que a dívida pública bruta se estabilizará a um nível de cerca de 130,5 % do PIB (em termos do SEC-95) em 2014 e que depois começará gradualmente a diminuir. O

principal fator determinante subjacente à revisão em alta da dívida pública em 2014, em comparação com as previsões da 11.ª Avaliação, é a operação de gestão da dívida das empresas públicas recentemente lançada pelo Governo com o objetivo de restabelecer a viabilidade financeira de empresas públicas altamente endividadas. Uma vez que o Tesouro acumulou substanciais reservas de tesouraria, prevê-se que a dívida líquida se mantenha a um nível de cerca de 122 % do PIB até ao final de 2014.

Segundo as últimas projeções a longo prazo da Comissão baseadas na 12.ª avaliação do cenário macro-orçamental no pressuposto de políticas inalteradas a partir de 2016, a dívida pública está a evoluir numa trajetória firmemente descendente. No entanto, tendo

em conta o seu ponto de partida muito elevado, prevê-se que o rácio dívida/PIB permaneça a níveis superiores aos registados no período pré-crise durante bastante tempo e que desça para um nível inferior a 100 % apenas na segunda metade da próxima década. Partindo do princípio que o objetivo de médio prazo de um défice estrutural de 0,5 % do PIB será atingido até 2017, de acordo com as projeções a médio prazo da estratégia, a dívida pública estaria numa trajetória descendente mais acentuada, o que implicaria que o rácio dívida/PIB desceria para níveis inferiores a 100 % na primeira metade da próxima década. Considera-se que a sustentabilidade da dívida em vários cenários de testes de esforço é sólida. No entanto, persistem vulnerabilidades, nomeadamente no que diz respeito ao nível superior ao previsto das taxas de juro e a um crescimento inferior ao previsto.

Portugal parece enfrentar elevados riscos em termos de sustentabilidade orçamental a

médio prazo, conforme aferida pelo hiato de sustentabilidade a médio prazo4. O hiato de

sustentabilidade a médio prazo revela que a redução do rácio da dívida para 60 % do PIB até 2030, em lugar dos quase 95 % projetados no cenário da 12.ª Avaliação com políticas inalteradas a partir de 2016, exigiria um esforço de ajustamento geral de 3,0 % do PIB até 2020. Este elevado hiato de sustentabilidade a médio prazo está principalmente relacionado com o atual nível elevado da dívida pública, que é parcialmente compensado pelos saldos estruturais primários positivos a partir de 2012. A longo prazo, afigura-se que Portugal não corre grandes riscos em termos de sustentabilidade orçamental conforme aferidos pelo hiato de sustentabilidade a longo prazo5, que revela o esforço de ajustamento necessário para assegurar que o rácio dívida/PIB não se encontre numa trajetória permanentemente crescente e que se situe a um nível de -0,6 % do PIB. Este está primariamente relacionado com os saldos primários estruturais positivos a partir de 2012.

Os riscos seriam mais elevados caso o saldo estrutural primário revertesse para valores inferiores aos observados no passado, como a média no período de 2005-2011. É, por

conseguinte, conveniente que Portugal continue a aplicar medidas destinadas a reduzir a dívida pública.

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Ver o Quadro 1. O indicador de hiato de sustentabilidade a médio prazo (S1) mostra o esforço de ajustamento inicial necessário, em termos de uma melhoria contínua do saldo estrutural primário a realizar até 2020 e posteriormente sustentado durante uma década, a fim de permitir que os rácios da dívida se situem novamente ao nível de 60 % do PIB em 2030, incluindo o financiamento de quaisquer despesas adicionais até à data da meta fixada decorrentes do envelhecimento da população. Foram utilizados os seguintes limiares para avaliar a escala do desafio em matéria de sustentabilidade: i) se o valor do S1 for inferior a zero, o país é classificado como de baixo risco; ii) se for necessário um ajustamento estrutural do saldo primário até 0,5 pontos percentuais do PIB por ano até 2020 após o último ano abrangido pelas previsões do outono de 2014 (ano de 2015) (indicando um ajustamento acumulado de 2,5 pontos percentuais), o país é classificado como de risco médio; e iii) se o valor for superior a 2,5 pontos percentuais (ou seja, se for necessário um ajustamento estrutural superior a 0,5 pontos percentuais do PIB por ano), o país é classificado como de alto risco.

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Ver o Quadro 1. O indicador de hiato de sustentabilidade a longo prazo (S2) mostra o ajustamento imediata e permanentemente necessário para satisfazer o cumprimento de uma restrição orçamental intertemporal, incluindo os custos do envelhecimento da população. O indicador S2 tem duas componentes: i) situação orçamental inicial (SOI), que apresenta o hiato face ao saldo primário de estabilização da dívida; e ii) ajustamento adicional necessário devido aos custos do envelhecimento da população. O principal pressuposto utilizado na derivação de S2 é que, num horizonte infinito, o crescimento do rácio da dívida está condicionado pelo diferencial da taxa de juros (ou seja, a diferença entre os juros nominais e as taxas de crescimento real); tal não implicando necessariamente que o rácio da dívida descerá para níveis inferiores ao limiar de 60% definido no Tratado da UE. Foram utilizados os seguintes limiares para o indicador S2: i) se o valor de S2 for inferior a 2, o país é classificado como de baixo risco; ii) caso se situe entre 2 e 6, o país é classificado como de médio risco; e iii) se for superior a 6, o país é classificado de alto risco.

A carga fiscal tradicionalmente baixa tem vindo a aumentar nos últimos anos.

Situando-se a cerca de 37,5 % do PIB (em 2013), o rácio das receitas públicas/PIB é ainda inferior à média da UE-28 de 40,5 %, embora tenha aumentado nos últimos anos (por exemplo, o rácio receitas/PIB corrigido de variações cíclicas aumentou 3,3 pontos percentuais entre 2010 e 2013). Além disso, em relação ao seu rendimento per capita, a carga fiscal em Portugal passou a ser ligeiramente superior à média da UE, principalmente devido às medidas fiscais introduzidas em 2013. Em termos gerais, o aumento da carga fiscal total para níveis muito acima dos atuais poderia revelar-se difícil e suscetível de distorções. No entanto, há margem para uma estrutura fiscal mais favorável ao crescimento. A taxa de imposto implícito sobre o capital é elevada em comparação com a de países análogos, podendo ser obtidas receitas através de impostos menos geradores de distorções. Por exemplo, apesar da recente reavaliação dos prédios urbanos, os impostos sobre os bens imobiliários em relação ao PIB estão ainda abaixo da média da UE e as receitas provenientes dos impostos ambientais têm efetivamente diminuído em Portugal nos últimos anos. Há margem para melhorias na fiscalidade ambiental e a recente criação da Comissão de Reforma da Fiscalidade Verde constitui uma iniciativa positiva neste sentido. Nos últimos anos verificaram-se progressos substanciais no sentido de um sistema fiscal mais eficiente, nomeadamente através de uma redução significativa das despesas fiscais (que diminuíram de 9 % do PIB em 2010 para cerca de 5,5 % em 2014). No entanto, elementos específicos do sistema fiscal poderiam ser objeto de uma revisão mais profunda. Entre estes contam-se a aplicação de sobretaxas temporárias ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e coletivas, a eficiência do IVA e os incentivos ao endividamento na tributação das empresas. No que diz respeito à tributação das empresas, verifica-se um hiato relevante entre a taxa de imposto marginal efetiva sobre a dívida e o capital (o 4.º mais elevado da UE em 2012). A dívida do setor privado — que inclui a dívida das empresas — é elevada situando-se a um nível de 223,7 % do PIB6. As reformas introduzidas nos últimos anos para dar resposta à questão dos incentivos ao endividamento na tributação das empresas exigirão um acompanhamento rigoroso.

Quadro 1. Hiato de sustentabilidade a médio e longo prazo

Cenário da 12.ª Avaliação do Programa S2* -0,6 do qual:

Situação orçamental inicial (SOI) -0,6

Custo a longo prazo do envelhecimento (CLPE) 0

do qual: Pensões -0,5 Cuidados de saúde 1,2 Cuidados continuados 0,2 Outros -0,9 S1** 3 do qual:

Situação orçamental inicial (SOI) -1,5

Requisito de dívida (RD) 4,7

Custo a longo prazo do envelhecimento (CLPE) -0,4

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O nível das despesas públicas é ainda elevado em relação a países com níveis de rendimento similares. Em 2013, o total da despesa pública de Portugal em percentagem do

PIB (48,6 %) foi apenas ligeiramente inferior à média da UE-28 (49,2 %), tendo assim sido corrigida a situação verificada no início do Programa quando a despesa pública ultrapassara a média da UE em 4 pontos percentuais. No entanto, em relação ao seu rendimento per capita, a despesa pública portuguesa encontra-se ainda a um nível superior à média da UE, pelo que há margem para maiores reduções da despesa de uma forma que não comprometa a prestação de serviços públicos e que não seja prejudicial em termos de equidade. Seria, em especial, necessária uma maior racionalização da despesa no domínio dos salários e das transferências sociais, que representaram 77 % das despesas primárias em 2013. Em particular, maiores reformas destinadas a reduzir a massa salarial poderiam incidir em reduções permanentes do número de trabalhadores em setores com excesso de emprego (por exemplo, as forças de segurança). No que diz respeito aos benefícios sociais, o nível de benefícios sociais que não em espécie continua a ser elevado em relação ao PIB, em comparação com a média da área do euro e da UE. Esta situação decorre principalmente dos problemas prevalecentes relativos à sustentabilidade a curto prazo do sistema de pensões, bem como de despesas de proteção social mal orientadas, uma vez que a pobreza e as desigualdades de rendimentos continuam a ser domínios de importância crítica, tal como foi também salientado num estudo recente da OCDE7. Estas duas questões sugerem que existe margem para melhorias. Por último, ainda são possíveis poupanças orçamentais mediante uma melhoria da eficiência organizacional e da qualidade dos serviços da administração pública, bem como de uma maior reestruturação das parcerias público-privadas e das empresas públicas.

O processo de ajustamento orçamental é sustentado por uma série de medidas orçamentais-estruturais destinadas a reforçar o controlo das despesas públicas e a melhorar a cobrança de receitas:

• No domínio da gestão das finanças públicas, o sistema de controlo das autorizações está a dar resultados ao limitar a acumulação de novos pagamentos em atraso, mas a sua aplicação deve ser acompanhada de perto a fim de garantir que as autorizações estejam cobertas pelos fundos disponíveis e não sejam acumulados novos atrasos. A acumulação de novos pagamentos em atraso deve-se essencialmente a desequilíbrios estruturais em alguns hospitais públicos, bem como na empresa ferroviária Comboios de Portugal. Estão a ser elaborados planos estratégicos para apoiar a sustentabilidade financeira destas empresas públicas e evitar a acumulação de novos pagamentos em atraso em 2014. A Lei de Enquadramento Orçamental está igualmente a ser objeto de reforma. Prevê-se que a primeira etapa do processo de reforma, que assegura a plena transposição do Pacto Orçamental e do pacote de seis medidas legislativas, será aprovada pelo Parlamento em maio de 2014. Para além disso, está prevista uma ampla reforma para 2014 que incluirá a racionalização da estrutura de dotações orçamentais, com vista a uma maior redução da fragmentação orçamental, a um reforço das relações de responsabilização e a imprimir uma orientação de médio a longo prazo para as finanças públicas.

• Foram realizadas poupanças substanciais nas empresas públicas que, tanto em 2012 como 2013, atingiram, em média, um equilíbrio operacional. O processo de reestruturação abrange um determinado número de áreas entre as quais: i) otimização e racionalização dos serviços e limitação dos custos operacionais mediante reduções significativas do pessoal; ii) atualização das tarifas; iii) incidência nos níveis elevados da dívida mediante a redução dos custos financeiros; e iv) reforço do balanço das

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Society at a glance 2014, OECD Social Indicators, Capítulo 1, http://www.oecd.org/els/soc/OECD2014-SocietyAtAGlance2014.pdf

empresas públicas na esfera das administrações públicas por meio de empréstimos estatais e da conversão parcial desses empréstimos em capitais próprios. Além disso, foi criado um novo quadro jurídico para melhorar o planeamento financeiro e a gestão da dívida das empresas públicas.

• Verificaram-se bons progressos no processo de privatização, com receitas que foram superiores à meta de 5 mil milhões de euros estabelecida no Programa, e o processo de privatização irá prosseguir. Várias empresas públicas melhoraram os seus resultados financeiros antes da privatização, reduzindo assim os riscos para o orçamento de Estado. Maiores ganhos de eficiência, maior concorrência e uma melhor relação preço-qualidade das empresas privatizadas induziram repercussões positivas para o conjunto da economia e garantiram uma melhor proteção dos interesses dos consumidores. No processo, o quadro regulamentar foi melhorado e a agenda da reforma económica reforçada.

• Já se concretizaram em 2013 poupanças resultantes da renegociação das parcerias público-privadas, que continuarão em 2014. De um modo mais geral, o quadro jurídico que rege as PPP foi revisto e foi aumentada a capacidade institucional da administração para gerir o setor das PPP com vista a melhorar a eficiência operacional e a estabilidade financeira, reduzindo simultaneamente o risco de exposição do setor público.

• Verificaram-se progressos significativos na reforma da administração fiscal nos últimos anos. A agenda era ambiciosa e incluiu diversas reformas que foram praticamente completadas: integração dos serviços fiscais, aduaneiros e informáticos; reorganização da administração fiscal em torno de segmentos de contribuintes (por exemplo, criando uma unidade de grandes contribuintes); reavaliação massiva das propriedades a fim de apoiar as alterações no regime de impostos sobre a propriedade; declarações mensais unificadas para o imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares e as contribuições para a segurança social; introdução de um sistema inovador de faturação eletrónica para efeitos de IVA que introduziu a faturação obrigatória e a transferência eletrónica de dados das faturas, bem como incentivos fiscais para os consumidores pedirem faturas em determinados setores. Os indicadores disponíveis apontam para uma aplicação bem sucedida destas medidas: foram apresentados cerca de 4 mil milhões de faturas à administração fiscal em 2013 e nomeadamente de setores em que a tributação é difícil. Estão em curso outras reformas, embora com alguns atrasos, tais como a racionalização da rede da administração fiscal, o aumento do número de auditores e a racionalização do processo de resolução de litígios do contribuinte. Portugal tem de continuar a melhorar o desempenho da sua administração fiscal, em especial no que diz respeito à cobrança de dívidas fiscais8, reduzindo simultaneamente os custos do cumprimento. Há margem para novas reformas, nomeadamente uma maior utilização de informações provenientes de terceiros (em especial, instituições financeiras) e um reforço do quadro de Portugal de luta contra o branqueamento de capitais. Além disso, há indícios de uma substancial subdeclaração de rendimentos, particularmente em determinadas categorias de contribuintes, o que poderá ser o principal fator explicativo da evasão fiscal.

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O rácio da dívida fiscal não contestada como parte da cobrança de receitas líquidas, apesar de importantes melhorias em relação ao período de 2005-2010, foi ainda superior a 20 % em 2011. OECD (2013), Tax

Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. OECD Publishing, p. 222.

• Portugal reforçou os seus quadros em matéria de política orçamental regional e local, adaptando a sua legislação relativa às finanças regionais e locais aos princípios e regras da Lei de Enquadramento Orçamental revista; reforçando a responsabilização orçamental; limitando as possibilidades de taxas de imposto reduzidas nas regiões autónomas; reforçando os poderes de execução e de auditoria da administração fiscal central e introduzindo requisitos em matéria de apresentação de dados para fundamentar as projeções de receitas. Está a ser criado um Fundo de Apoio aos Municípios como um mecanismo de resolução destinado a prestar assistência aos municípios com dificuldades financeiras e está prevista a sua entrada em funcionamento em meados de 2014.

• As reformas realizadas desde o início do Programa permitiram poupanças significativas no setor da saúde, com o défice consolidado9 a declinar de cerca de 800 milhões de euros em 2010 para 126 milhões de euros em 2013. Os custos operacionais globais em 2013 mantiveram-se em conformidade com os do ano anterior, apesar de um aumento da remuneração dos trabalhadores com a reposição do décimo terceiro e décimo quarto meses. Uma grande parte dos pagamentos em atrasos historicamente acumulados no setor hospitalar foram agora liquidados, mantendo-se 500 milhões de euros de dívida em atraso do montante total de 1,9 mil milhões de euros existente no início do Programa. Ao longo do último ano foram aplicadas outras medidas importantes em matéria de eficiência, que incidiram principalmente no alargamento do âmbito de procedimentos centralizados em matéria de contratos públicos, as quais devem contribuir para poupanças adicionais no futuro. Além disso, prevê-se que os planos estratégicos trienais recentemente acordados relativos aos hospitais com estatuto de empresas públicas permitam ganhos de eficiência adicionais mediante uma maior fusão, reestruturação e encerramento ou redistribuição de serviços hospitalares. No lado da receita, têm prosseguido os trabalhos para melhorar o processo de faturação e de cobrança de taxas moderadoras (copagamentos) e taxas cobradas a doentes transfronteiras. No setor farmacêutico, medidas de redução das despesas permitiram uma redução de custos superior a 500 milhões de euros no setor da assistência em regime ambulatório desde 2010. No entanto, o ritmo de identificação de poupanças incrementais abrandou e não foi cumprida a meta para 2013 relativamente à poupança agregada no setor dos produtos farmacêuticos correspondente a 1 % do PIB. No setor dos cuidados primários, realizaram-se progressos na redução do número de doentes sem médico de família mediante a criação de novas unidades de cuidados da família e o alargamento do sistema eletrónico de registos médicos.

3.2. Setor financeiro

Os riscos para a estabilidade financeira permanecem sob controlo, mas os bancos portugueses apresentam uma fraca rentabilidade e rácios elevados de empréstimos de má qualidade. No âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico, Portugal tomou

medidas para reforçar os rácios de capital do seu setor bancário e os seus quadros de supervisão e resolução. Dos oito maiores bancos, a CGD, o BCP, o BPI e o Banif continuam a beneficiar de auxílios estatais e o financiamento do Eurossistema eleva-se a cerca de 10 % dos ativos do sistema bancário. Os depósitos agregados aumentaram em cerca de 2,5 % em 2013, aproximando-se do seu nível mais elevado de sempre. A remuneração dos depósitos

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Por «défice consolidado» entende-se o saldo das despesas de saúde dos hospitais públicos e da administração central (incluindo as transferências para esses hospitais públicos) de forma agregada.

prosseguiu também a sua gradual tendência descendente, contribuindo para reduzir os custos de financiamento do sistema bancário, enquanto o rendimento da taxa de juros líquida permanece sob pressão. As principais áreas que suscitam preocupações são a rentabilidade dos bancos portugueses, que foi extremamente fraca em 2013, tendo os oito maiores bancos apresentado perdas agregadas de cerca de 1,9 mil milhões de euros. A deterioração da qualidade dos ativos continua a ser um problema, mantendo-se os níveis de imparidade elevados a cerca de 6 % do total dos empréstimos brutos e os empréstimos de má qualidade a níveis elevados (10,6 %), em especial no segmento empresarial (superior a 16 %). No entanto, o ritmo de crescimento dos empréstimos de má qualidade mostra sinais de abrandamento e a perceção do mercado relativamente aos mutuários portugueses melhorou de forma notável conforme sublinhado pelo desempenho relativamente sólido dos capitais próprios dos bancos portugueses em 2013.

Quadro 2: Indicadores de solidez do setor bancário de Portugal

% T4 2009 T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013

Rentabilidade dos capitais próprios (1) 6,0 8,2 7,6 7,1 6,8 6,3 4,5 2,5 -3,8 6,3 0,9 -0,3 -4,1 -3,8 -7,1 -6,7 -10,3 Rendimento bruto dos ativos 2,8 2,5 2,6 2,6 2,6 2,4 2,5 2,5 2,5 2,6 2,7 2,6 2,5 2,1 2,1 2,1 2,1 Rácio custo/rendimento 56,8 57,5 57,1 57,2 57,6 59,2 58,3 59,0 61,5 56,2 53,0 56,5 58,8 67,1 68,8 69,7 71,5 Empréstimos de má qualidade 5,1 5,4 5,4 5,8 5,2 5,5 6,4 7,3 7,7 8,3 9,5 9,8 9,7 10,3 10,4 11,1 10,6 Rácio de cobertura 65,1 63,2 62,9 60,8 61,5 60,7 55,7 52,7 54,6 51,6 49,6 50,5 54,3 53,9 53,9 52,9 56,4 Rácio de adequação do capital (2) 11,6 11,3 10,9 11,0 11,1 11,4 11,0 10,2 10,7 10,7 12,3 12,3 12,6 13,0 13,1 13,4 13,3 Rácio de adequação de fundos próprios

de base («Core Tier 1») (3) 7,9 7,8 7,8 8,0 8,1 8,4 8,7 8,5 9,6 9,6 11,2 11,3 11,5 11,9 11,9 12,2 12,3 Rácio empréstimos/depósitos 161,5 163,0 166,6 158,4 157,8 156,7 149,7 146,2 140,2 136,9 136,4 133,3 127,9 124,0 122,6 120,8 117,0 1) Rendimento antes de juros minoritários/média de capitais próprios antes de juros minoritários

2) Excluindo os bancos sujeitos a um processo de resolução

3) O rácio de adequação de fundos próprios de base («Core Tier 1») de acordo com a definição do Programa e excluindo os bancos sujeitos a um processo de resolução

As autoridades portuguesas adotaram uma série de ações para facilitar a concessão de empréstimos a empresas viáveis, mas as condições de financiamento continuam a ser difíceis, em particular para as pequenas e médias empresas (PME). Os esforços envidados

não alargaram substancialmente o leque de alternativas de financiamento ao dispor do setor empresarial para além do financiamento bancário. Em 2013 verificou-se uma descida de 4,8% dos empréstimos recentemente concedidos às PME, em comparação com 2012. As taxas de juro médias para novos empréstimos a empresas portuguesas desceram 25-50 pontos de base desde o início de 2013, mas continuam a ser significativamente superiores à média da área do euro. No entanto, verifica-se uma variação significativa por perfil de risco e incidência geográfica, com PME orientadas para a exportação com uma boa avaliação do risco de crédito a beneficiarem de condições substancialmente melhores. No contexto de um nível elevado da dívida das empresas e de medidas que visam a necessária desalavancagem em curso dos bancos, as capacidades destes para alargar o crédito a empresas viáveis, a custos razoáveis, continuam a estar condicionadas. Será necessária uma estratégia abrangente a médio prazo, num contexto pós-programa, para resolver estas limitações, garantindo a concessão de novo financiamento a empresas em dificuldades, mas viáveis, que estejam sujeitas a reestruturação, e promovendo a eficiência dos instrumentos de reestruturação da dívida para as empresas viáveis mediante a introdução de incentivos para os bancos e os devedores realizarem medidas de reestruturação numa fase inicial quando a recuperação ainda é possível. Poderia ser útil o reforço do papel do Banco de Portugal na supervisão dos processos de reestruturação da dívida, bem como a aplicação de medidas legislativas para promover a recapitalização de empresas não financeiras.

Os pagamentos em atraso das autoridades públicas agravam os problemas de liquidez das empresas. Portugal continua a ser um dos Estados-Membros com prazos de pagamento

mais longos no setor público (133 dias em 2013), ou seja um nível bem superior à média da UE (65 dias). Esta situação tem repercussões negativas nos fluxos de tesouraria das empresas e pode obrigá-las a aumentar os seus saldos a descoberto e empréstimos.

3.3. Políticas de mercado de trabalho10, educação e sociais

A taxa de emprego tem diminuído desde o início da crise, mas indicadores recentes apontam para uma recuperação no mercado de trabalho. A taxa de emprego da população

de 20-64 anos, que era tradicionalmente elevada em Portugal, diminuiu acentuadamente desde o início da crise económica, descendo de 73,1 % em 2008 para 65,6 % em 2013. A taxa de desemprego da população de 15-64 anos foi de 17 % e a taxa de desemprego dos jovens (entre 15-24 anos) foi de 37,7 % em 2013, ou seja, 5,7 e 14,5 pontos percentuais superiores à média da UE, respetivamente. Tem vindo a aumentar desde 2009 a percentagem de jovens sem emprego, educação ou formação (NEET) com menos de 30 anos de idade, tendo atingido 16,7 % em 2013. No entanto, a situação no mercado de trabalho tem vindo a melhorar desde o primeiro trimestre de 2013.

Portugal aplicou uma vasta gama de reformas do mercado de trabalho desde o início do seu Programa de Ajustamento Macroeconómico. A fim de promover a criação de postos de

trabalho em contratos por tempo indeterminado e a dar resposta às questões de dualidade, as indemnizações por despedimento relativas a contratos permanentes têm sido reduzidas e as condições de despedimento por justa causa têm sido facilitadas. Procedeu-se a um aumento da flexibilidade do horário de trabalho. A fim de facilitar o ajustamento dos salários, foram aplicadas medidas para alargar o âmbito da negociação a nível de cada empresa. As prestações do subsídio de desemprego foram revistas a fim de aumentar os incentivos a um regresso rápido ao trabalho, garantindo simultaneamente um nível suficiente de proteção e alargando a sua cobertura. As políticas ativas do mercado de trabalho foram racionalizadas com o objetivo de aumentar a sua eficácia para fins de apoio à criação de emprego e para reforçar a ativação e a oferta de oportunidades de formação mais eficazes. Está também em curso uma reforma dos serviços públicos de emprego, com vista a aumentar a sua eficiência. A partir de agosto de 2012 e até ao final de 2013, foi implementado um plano estratégico de combate ao desemprego dos jovens — Impulso Jovem — que abrangeu mais de 100 000 jovens que beneficiaram dessas medidas, tais como estágios profissionais, incentivos à contratação e medidas de apoio ao empreendedorismo. Em dezembro de 2013, o Conselho de Ministros português adotou o Plano Nacional de Implementação da Garantia para a Juventude.

Caixa 4: Concretização de uma Garantia para a Juventude em Portugal11

Os importantes desafios no que diz respeito à concretização de uma Garantia para a Juventude (GJ) 12 em Portugal são os seguintes:

- Necessidade de uma coordenação eficaz e do empenhamento dos diferentes parceiros (ministérios, diferentes níveis da administração pública, parceiros sociais e organizações de juventude);

- Ausência de um balcão único GJ, o qual permitiria facilitar o contacto com os jovens e o seu acesso aos diferentes serviços;

10

Para mais pormenores, ver o Relatório Conjunto sobre o Emprego 2014, COM(2013) 801, que inclui um painel de avaliação dos principais indicadores sociais e de emprego.

11

Portugal apresentou um Plano de Implementação da Garantia para a Juventude em dezembro de 2013. 12

Nos termos da Recomendação do Conselho de 22 de abril de 2013 relativa ao Estabelecimento de uma Garantia para a Juventude, o objetivo é garantir «que todos os jovens até aos 25 anos beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação contínua, oportunidades de aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após terem ficado desempregados ou terem terminado o ensino formal».

- Fraca intervenção precoce e medidas de divulgação para os jovens NEET que não estão registados nos serviços públicos de emprego;

- Necessidade de um melhor alinhamento do ensino e formação com as necessidades do mercado de trabalho mediante uma antecipação das necessidades a nível de competências.

Há sinais ténues de que as reformas e políticas implementadas no âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico estão a produzir efeitos. Na sequência de uma

deterioração acentuada na situação do mercado de trabalho em 2011 e 2012, a taxa de emprego começou a subir novamente no segundo trimestre de 2013. As novas colocações pelos Serviços Públicos de Emprego em março deste ano registaram um crescimento de 58 %, numa base anual, e o número de ofertas de emprego aumentou 44 % no mesmo período. Verifica-se um aumento na criação de emprego com contratos permanentes. Os custos unitários do trabalho têm diminuído desde 2010, uma decida interrompida em 2013 com a reposição do 13.º e 14.º salários mensais no setor público. Em 2013, verificou-se uma diminuição de 1,4 % nos custos unitários do trabalho no setor privado.

Numa perspetiva de futuro, será de importância crucial garantir a plena aplicação das reformas em curso, acompanhar os seus efeitos e tomar outras medidas quando necessário. O impacto das reformas do mercado do trabalho terá de ser avaliado em função

dos seus objetivos numa série de áreas-chave: i) o sistema de subsídio de desemprego, a fim de reduzir o risco de desemprego de longa duração, reforçando simultaneamente as redes de segurança social; ii) a legislação em matéria de proteção do emprego, a fim de dar resposta à questão da segmentação do mercado de trabalho, promover a criação de emprego e facilitar a transição dos trabalhadores entre empregos, empresas e setores; iii) as modalidades do horário de trabalho, a fim de gerir as flutuações do emprego ao longo do ciclo, contemplar melhor as diferenças nos padrões de trabalho entre setores e empresas e promover a competitividade das empresas; iv) o sistema de fixação de salários, a fim de promover uma evolução dos custos do trabalho consentânea com a criação de emprego e a promoção da competitividade; v) políticas ativas para o mercado de trabalho, a fim de garantir melhores práticas e recursos adequados para melhorar a empregabilidade dos jovens e trabalhadores desfavorecidos e reduzir o desfasamento entre as competências e as necessidades do mercado de trabalho.

Afigura-se serem necessárias maiores reformas no domínio da proteção do emprego e da negociação coletiva, bem como melhorias no sistema de ativação. A revisão da legislação

em matéria de proteção do emprego tem até à data incidido no quadro que rege os despedimentos com base no excesso de pessoal ou na sua inadequação. É necessário proceder a uma avaliação independente dos efeitos desta reforma, em especial no que se refere ao seu impacto na segmentação do mercado de trabalho, na afetação da mão de obra e no número de despedimentos com recursos em tribunal, incluindo os respetivos resultados. Além disso, afiguram-se necessárias medidas para promover a negociação coletiva e uma descentralização mais eficaz da negociação salarial. Verificou-se uma redução acentuada da negociação coletiva desde 2011. As opções a considerar nesta área incluem a introdução de uma cláusula de derrogação temporária ao acordo coletivo mutuamente acordada quando uma empresa enfrenta dificuldades económicas13. Além disso, a revisão da sobrevivência de acordos coletivos caducados, mas não renovados, poderia também contribuir para aumentar o

13

O Código de Trabalho já prevê que os acordos coletivos setoriais podem definir as condições em que uma empresa se poderá desviar de um acordo coletivo em matérias relativas a remuneração, horário de trabalho e mobilidade funcional e geográfica. No entanto, os acordos coletivos setoriais ainda não recorreram a essa possibilidade até à data. Em consequência, as empresas têm uma possibilidade limitada de explorar elementos que reforçariam a sua margem interna de ajustamento em caso de choques idiossincráticos.