Modernizar a administração pública

Portugal está a realizar progressos substanciais na racionalização e modernização da administração pública central, regional e local. Foi criada em 2011 uma base de dados

exaustiva (Sistema de Informação da Organização do Estado - SIOE), que mostra que, no final de 2013, o emprego na administração pública era cerca de 8 % inferior ao do final de 2011, ou seja, ultrapassando a meta do Programa de Ajustamento Macroeconómico que previa uma redução do emprego de 2 % ao ano. A fim de dar resposta à questão do volume da mão de obra, foram aplicados programas de rescisão de contratos por mútuo acordo que visavam assistentes operacionais e técnicos, professores e trabalhadores mais altamente qualificados em setores bem precisos. Além disso, foi lançado um programa de requalificação dos trabalhadores da função pública a fim de favorecer uma evolução para funcionários públicos com melhor formação. No que diz respeito à política de remunerações, em 2011 foram suspensas as promoções e os aumentos salariais na administração pública e foram efetuados cortes salariais temporários nos orçamentos. A tabela salarial única, a preparar em 2014, terá nomeadamente por objetivo corrigir o desfasamento entre os salários do setor público (especialmente na parte inferior da tabela salarial) em relação aos do setor privado35. Está em curso uma revisão dos suplementos salariais com vista a reduzir o seu número, a estabelecer montantes fixos e a racionalizá-los em categorias mais amplas. Foram tomadas medidas para melhorar o autofinanciamento dos subsistemas de seguro de saúde do setor público e alinhar as regras das pensões do setor público (CGA) com as do sistema geral de segurança social. Menos visíveis foram as reduções nas regalias não salariais nas diferentes administrações e serviços. Em matéria de condições de trabalho, a nova Lei Geral do Trabalho na Administração Pública, que deverá entrar em vigor em meados de 2014, simplifica e compila as normas existentes em matéria de emprego no setor público de acordo com as linhas do código do trabalho do setor privado. Subconjuntos importantes desta legislação estão já em vigor (por exemplo, a semana de trabalho de 40 horas e o regime de requalificação), mas esta inclui outros elementos essenciais como a redução do número de dias de férias anuais, a compensação de horas extraordinárias e a opção de um banco de horas. A fim de melhorar a eficiência organizacional e a qualidade dos serviços, foram envidados esforços para reduzir o número de cargos de gestão e de unidades administrativas. Além disso, foi reduzido o apoio financeiro público a fundações, foram implementadas estratégias de serviços comuns nos domínios dos recursos financeiros, recursos humanos e TIC e está a ser criada uma rede de «Espaços do Cidadão» em serviços públicos existentes a nível local que ajudará e aconselhará os cidadãos a utilizar os serviços públicos em linha através da infraestrutura informática.

A reforma da administração pública deveria ser complementada por uma estratégia abrangente contra a corrupção. Segundo o inquérito Eurobarómetro de 2013, a corrupção

é sentida como um problema generalizado e um obstáculo à atividade comercial em Portugal36. Em geral, os contratos públicos, em particular as parcerias público-privadas e o

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Mercer: Análise comparativa das remunerações praticadas no sector público e no sector privado – relatório

final, fevereiro de 2013.

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Nesse inquérito, 90 % dos portugueses inquiridos afirmaram que a corrupção é um problema generalizado no seu país (média da UE: 76 %), enquanto 72 % consideraram que se tinha agravado nos últimos três anos. Dos portugueses inquiridos, 36 % declararam ser pessoalmente afetados pela corrupção na sua vida quotidiana (média da UE: 26 %). Cerca de 68 % das empresas em Portugal (a segunda percentagem mais elevada na UE) consideram que a corrupção constitui um obstáculo à atividade empresarial no seu país (média da UE: 43 %). No mesmo inquérito, 87 % dos inquiridos declararam que o favoritismo e a corrupção prejudicam a concorrência das empresas (média da UE: 73 %), enquanto 79 % dos inquiridos declararam que o suborno e a utilização de cunhas são frequentemente a forma mais fácil de obter determinados serviços públicos (média da UE: 69 %) e 76 % (a percentagem mais elevada na UE) declararam que a única forma de singrar na atividade comercial é através de relações políticas (média da UE: 47 %).

desenvolvimento urbano, são os setores mais vulneráveis à corrupção. O quadro jurídico dos contratos públicos em Portugal prevê garantias de transparência, não discriminação e concorrência leal. Foram adotadas alterações ao Código dos Contratos Públicos em julho de 2012 que visam melhorar as práticas de adjudicação de contratos públicos e garantir um ambiente empresarial mais transparente e competitivo, tendo nesse mesmo ano sido reforçados os poderes do Tribunal de Contas nessa matéria. No que diz respeito às parcerias público-privadas (PPP), no início de 2012 foi criada uma unidade técnica no Ministério das Finanças para o acompanhamento dos projetos e foram estabelecidas regras para limitar o impacto financeiro das decisões das entidades adjudicantes que criam uma PPP ou procedem à sua gestão. No que diz respeito ao planeamento urbano, um estudo coordenado pelo Departamento Central de Investigação de Ação Penal (DCIAP) revelou que dos 838 processos de corrupção analisados no período de 2004-2008, 345 envolveram autoridades das autarquias locais e empresas municipais e estavam relacionados com o desenvolvimento urbano, o licenciamento comercial e os contratos públicos. Embora o número de investigações tenha aumentado, muito poucos presidentes da câmara ou vereadores foram condenados através de sentenças definitivas. Em termos gerais, apesar de várias iniciativas tomadas ao longo da última década para combater a corrupção, incluindo a adoção de nova legislação, não existe uma estratégia nacional abrangente de luta contra a corrupção. Segundo o Relatório Anticorrupção da UE de fevereiro de 2014 elaborado pela Comissão, deve ser prestada especial atenção a um maior reforço: i) do controlo do cumprimento da legislação, do Ministério Público e do sistema judiciário a fim de permitir o sucesso em ações penais relativas a alegações de corrupção; ii) da ação preventiva sobre o financiamento dos partidos; iii) da transparência e da verificação ex ante e ex post dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos; e iv) dos sistemas de controlo das decisões de planeamento urbano.

Portugal continuou a adotar legislação no sentido de reforçar o papel dos principais reguladores e de promover a concorrência, mas o modelo de financiamento da Autoridade da Concorrência e a sua capacidade de intervenção devem ser reforçados.

Foi apresentada ao Parlamento e publicada em agosto de 2013 uma nova lei-quadro que define os princípios fundamentais do funcionamento das principais Autoridades Reguladoras Nacionais (ARN)37 e da Autoridade da Concorrência. Trata-se de um marco importante para dotar as diferentes ARN (reguladores das instituições de seguros e de pensões, mercados de valores mobiliários, energia, comunicações, aviação, transportes, saúde e serviços hídricos e de resíduos), bem como a Autoridade da Concorrência de uma forte independência e autonomia. Trata-se de uma condição prévia fundamental para o funcionamento eficiente dos setores em causa e de uma forma eficaz de controlar o cumprimento das regras da concorrência na economia. Na sequência da adoção deste novo quadro jurídico, a maior parte dos estatutos relevantes foi revista e aprovada. Prevê-se que serão aprovados até junho de 2014 quatro estatutos relativos aos diplomas da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), do Regulador dos Seguros (FSI), do Regulador das Comunicações (ANACOM) e da Autoridade da Aviação Civil (ANAC). Apenas estão ainda pendentes os estatutos da Autoridade da Concorrência sobre a definição do modelo de financiamento da autoridade para 2015 e mais além, incluindo as respetivas contribuições a transferir das diferentes entidades reguladoras setoriais para a Autoridade. Desta forma se resolverá o problema das ordens executivas anuais relativas ao financiamento da Autoridade numa base única para cada ano civil. No entanto, a fim de garantir o exercício dos deveres da Autoridade da Concorrência portuguesa, são necessárias medidas adicionais para assegurar o funcionamento eficaz do seu modelo de financiamento após 2015, deixando margem para contemplar necessidades de crescimento a médio prazo. É, além disso, necessário envidar maiores esforços para promover a capacidade de defesa da concorrência a fim de eliminar quadros regulamentares que tenham

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um impacto negativo na concorrência e de promover a inovação e uma concorrência dinâmica.

A agenda de Portugal para a reforma do sistema judicial no âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico foi implementada antes do calendário previsto, mas o Painel da Justiça na UE de 2014 revela que há ainda uma margem significativa para melhorias. Entrou em vigor em setembro de 2013 o novo Código de Processo Civil, que visa

acelerar os processos em tribunal para litígios comerciais e civis. Entre as suas principais disposições contam-se um limite quanto ao número de testemunhas que cada parte pode apresentar em processos cíveis e novas restrições rigorosas que dificultam a prorrogação das datas das audiências. A implementação foi apoiada por uma grande equipa de especialistas informáticos e por uma task force de peritos jurídicos que forneceram respostas rápidas e formação sobre os novos procedimentos. O Código tem sido bem acolhido pelas partes interessadas e começou a produzir resultados positivos. A nova Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, que tem por objetivo melhorar a eficácia e o profissionalismo da gestão dos tribunais, foi aprovada em junho de 2013 e estará plenamente em funcionamento até ao outono de 2014. Esta importante reforma inclui o encerramento de 54 tribunais, o alargamento da jurisdição territorial dos tribunais a fim de a harmonizar com os distritos administrativos, a criação de agregados a fim de permitir maiores economias de escala e uma especialização profissional, uma afetação mais flexível dos recursos humanos a áreas em que surjam estrangulamentos e a introdução de um sistema nacional de medição da carga de trabalho e de metas de desempenho. Trata-se de uma mudança significativa a nível da organização e gestão do sistema judiciário, com maior incidência no desempenho, responsabilização e prestação de serviços, alinhando Portugal com as melhores práticas noutros locais da Europa. Os planos de gestão central bianuais e os planos de gestão anuais de cada tribunal deverão desempenhar um papel fundamental, juntamente com os relatórios sobre o cumprimento dessas metas. Os resultados das funções adicionais de gestão atribuídas aos presidentes dos tribunais e diretores administrativos devem ser acompanhados de perto. Foi efetuada uma auditoria a todos os processos pendentes relativos ao pagamento de dívidas identificados no início do Programa, estando todos os processos em atraso e inativos agora encerrados. Uma melhor gestão e aplicação da nova legislação de arquivo dos processos pendentes permitiu aos tribunais portugueses assegurar em 2013 uma taxa de execução superior a 100 % relativamente a esses processos. Foram também melhorados os processos de execução mediante a adoção de legislação que permite a um credor verificar se o devedor dispõe de património antes de o levar a tribunal. Além disso, foi adotada nova legislação para reforçar a supervisão e os requisitos profissionais e aumentar as obrigações de comunicação de informações a - e entre - agentes de execução de dívidas. Juntamente com uma nova estrutura de taxas que incentiva uma rápida execução, este novo regime jurídico deveria melhorar substancialmente a eficiência da profissão de agente de execução e acelerar a resolução de processos que estão pendentes há muito tempo. A promoção dos modos de resolução alternativa de litígios em matéria civil e comercial (RAL) está em consonância com os mecanismos extrajudiciais previstos noutros domínios, por exemplo, no domínio da reestruturação das empresas e das dívidas (PER e SIREVE). Os resultados da aplicação destes regimes deve ser objeto de acompanhamento e avaliação anual. Deve ser assegurada uma cooperação permanente entre o Ministério da Justiça, o Ministério da Economia, o Ministério das Finanças, a Administração Fiscal e a Administração da Segurança Social a fim de aumentar a taxa de sucesso dos mecanismos estabelecidos para a reestruturação das empresas.

As task forces de juízes afetadas aos tribunais de Lisboa e Porto desempenharam um papel significativo na melhoria da eficiência dos tribunais fiscais em processos de um valor superior a 1 milhão de euros. Embora o número de processos tenha diminuído,

verificou-se um aumento na percentagem de processos ganhos pela administração fiscal. O número de processos pendentes nos tribunais de primeira instância diminuiu, embora o

número de recursos tenha aumentado. Uma vez que as task forces já foram retiradas, é necessária uma solução permanente para tratar esta categoria de impostos de uma forma sistemática. Neste contexto, seria útil proporcionar um apoio técnico adequado aos juízes que se ocupam de processos fiscais. A modernização do sistema informático dos tribunais administrativos e fiscais deveria tornar-se uma prioridade a fim de facultar ao público um conjunto fiável de estatísticas sobre o funcionamento destes tribunais. De importância fundamental é o programa de trabalho anual e as metas de desempenho dos tribunais fiscais e administrativos, bem como a sua ligação ao Portal CITIUS. Deveria ser criado um sistema para acompanhar a eficiência dos tribunais de falências e ser disponibilizados recursos se necessário.

Apesar dos progressos significativos realizados no âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico, afigura-se serem necessários maiores esforços para permitir decisões judiciais previsíveis, oportunas e exequíveis e, consequentemente, a criação de um ambiente empresarial atrativo. Segundo o Painel de Justiça da UE de 2014, em Portugal há

ainda uma margem significativa para melhorias. Devem ser aplicadas medidas para melhorar o desempenho de Portugal no que diz respeito aos principais indicadores de eficiência (duração dos procedimentos, taxa de execução e número de processos pendentes), bem como o processo de acompanhamento e avaliação. Deve ser finalizado o recrutamento de uma nova administração da insolvência e efetuada uma avaliação dos estrangulamentos verificados no sistema, incluindo a carga de trabalho dos tribunais de falências.

Não existe ainda um sistema abrangente de avaliação das reformas estruturais. No

âmbito do Programa, o Governo português adotou uma vasta gama de reformas estruturais, mas os dados sobre o seu impacto no funcionamento da economia continuam a ser deficientes. A criação de uma unidade de avaliação central a nível governamental ou a inclusão de avaliações ex ante e ex post no processo legislativo permitiria medir o impacto das medidas adotadas e poderia proporcionar valiosas contribuições para a elaboração de futuras reformas. Além disso, poderiam ser envidados maiores esforços no sentido de reforçar o diálogo e a consulta às principais partes interessadas numa fase precoce do processo de regulamentação, bem como proceder a avaliações ex ante abrangentes das medidas propostas. Quanto a este aspeto, Portugal está a criar uma Rede Interministerial de Modernização Administrativa (RIMA) que deverá estar operacional no terceiro trimestre de 2014. No entanto, o âmbito desta rede continua a ser limitado e incidirá na promoção da simplificação regulamentar e no reforço das metodologias de avaliação ex ante.